2. Органи виконавчої влади та їх класифікація

Як зазначалось вище, Конституція України дає підстави виділяти у складі системи органів виконавчої влади наступні види органів:

вищий орган у системі органів виконавчої влади – Кабінет Міністрів

України;

центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) – міністерства та інші

ЦОВВ;

76

3) місцеві органи виконавчої влади – обласні (Київська і Севастопольсь­ка міські), районні державні адміністрації.

Виший орган у системі органів виконавчої влади. Вагоме значення має положення Конституції про те, що «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113). Це означає, що Кабінет Міністрів – як уряд – очолює систему органів вико­навчої влади, і отже, усі інші – центральні та місцеві – органи виконав­чої влади мають бути підпорядкованими (підвідомчими) Кабінету Міністрів, йому підконтрольними і підзвітними.

Згадане положення ст. 113 Конституції є принциповим, оскільки до прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. Президент України був водночас главою і держави, і главою виконавчої влади. Зараз він формаль­но (легальне) не очолює виконавчої влади, але завдяки окремим своїм повноваженням має великий вплив на неї.

Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконав­чої влади підтверджується і п. 9 ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади».

Центральні органи виконавчої влади. Ланкою органів виконавчої влади, безпосередньо підпорядкованою Кабінету Міністрів, є міністерства та інші ЦОВВ.

Враховуючи неодноразові випадки згадування в Конституції України такої формули, як «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», слід зробити висновок, що міністерство є провідним видом цент­ральних органів виконавчої влади. 1 це невипадково, оскільки лише керів­ник міністерства – міністр – є членом уряду.

Що ж являють собою «інші» центральні органи виконавчої влади – на це питання в Конституції безпосередньої відповіді немає. У зв’язку із цим важливо відзначити, що в Конституції України фактично згада­но кілька конкретних назв центральних органів виконавчої влади (статті 85, 106, 107, 131). Зокрема, з аналізу конституційних положень випливає, шо в Україні, за незмінності відповідних положень Консти­туції, передбачена обов’язкова наявність Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ та Служби безпеки. Крім того, в Конституції передбачені – через згаду­вання їх керівників – Міністерство юстиції, Антимонопольний комі­тет, Фонд державного майна та Державний комітет телебачення і ра­діомовлення.

Якщо презюмувати їх приналежність до виконавчої гілки влади, то аналіз наведених конституційних положень означає, по-перше, що зазначені орга­ни не можуть бути ліквідовані без внесення відповідних змін до Консти­туції.

По-друге, керівники Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення признача­ються за особливою процедурою (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 части­ни першої ст. 106). Іншими словами, Конституція не дає однозначної

77

відповіді на питання, чи є перелічені органи центральними органами вико­навчої влади.

Місцеві органи виконавчої влади. Нарешті, згаданим у Конституції Ук­раїни найнижчим рівнем системи органів виконавчої влади є місцеві дер­жавні адміністрації. Адже у частині першій ст. 118 зазначено: «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації».

Згідно з Конституцією, голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом Ук­раїни і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Виходячи з положень Конституції, таки­ми органами вищого рівня відносно місцевих державних адміністрацій є Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи вико­навчої влади.

Те, що місцеві державні адміністрації є найнижчою ланкою системи органів виконавчої влади, підтверджується також положенням Консти­туції, згідно з яким місцеві державні адміністрації на відповідній тери­торії забезпечують «виконання... актів... Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади» (п. 1 ст. 119).

Отже, Конституція України, виокремлюючи три рівні (ланки) системи органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі пи­тання визначення складу системи органів виконавчої влади.

Зокрема, незрозуміле, яке місце у ній посідає Рада міністрів Автоном­ної Республіки Крим. Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135, «...рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим... прий­маються відповідно до... актів... Кабінету Міністрів України та на їх вико­нання». А з іншого – Раду міністрів Автономної Республіки Крим (АРК) не згадано в розділі VI Конституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Хоча цілком очевидна «прив’язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня.

Наступне питання полягає в тому, чи означає закріплення в Консти­туції України видів органів виконавчої влади встановлення вичерпної кла­сифікації органів виконавчої влади.

Слід вважати, що конституційна легітимізація згаданих вище трьох рівнів органів виконавчої влади означає лише те, що їх існування є обов’язковим для системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Консти­туції аж ніяк не виключає, на наш погляд, можливості існування якихось додаткових видів органів виконавчої влади, що посідали б певне проміжне місце стосовно згаданих основних структурних рівнів.

Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість, згідно з п. 12 частини пер­шої ст. 92 Конституції, виключно законами України визначаються «орга­нізація і діяльність органів виконавчої влади». Тобто Конституція вино­сить розв’язання питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади, поряд з основними рівнями, деяких інших, неосновних рівнів на розсуд законодавця шляхом прийняття відповідних законів. Тож

78

наявність будь-яких інших видів органів виконавчої влади – це справа поточного державотворення.

Тим більше, що існуюча класифікація органів виконавчої влади не до­сить досконала.

Наприклад, не досить зрозуміла характеристика «центральних» органів поряд з «вищим». Адже уряд, у певному розумінні, – також «централь­ний» (якщо, наприклад, виходити з територіальних масштабів діяльності)

орган.

Отже, все говорить за те, що конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною – за умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Саме вони і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути продуктом поточної політики

держави.

Зокрема, цей висновок стосується таких новостворених органів, що були запропоновані Концепцією адміністративної реформи в Україні, як урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Вони відносяться, як видається, саме до одного з неосновних рівнів системи органів виконавчої влади.

Зазначені органи були запроваджені Указом Президента від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади». Вони утво­рюються Кабінетом Міністрів формально «у складі» (а насправді «у сис­темі») центральних органів виконавчої влади для здійснення: а) управлін­ня окремими підгалузями, або сферами діяльності; б) контрольно-нагля­дових функцій; в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.

Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під кер­івним впливом і контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших ЦОВВ. На сьогодні (станом на 1 липня 2003 р.) існує 34 таких

органи.

Доречно нагадати, що Концепцією адміністративної реформи в Ук­раїні передбачалося, що одна частина урядових органів мала б підпоряд­ковуватися Кабінету Міністрів безпосередньо, а інша – опосередковано, через підпорядкування тому чи іншому міністерству. Щодо підпорядкування іншим центральним органам виконавчої влади, то Концепція передбача­ла, як виняток, таке підпорядкування лише центральним органам вико­навчої влади зі спеціальним статусом. Однак Концепція не передбачала можливості утворення урядових органів, підпорядкованих державним ко­мітетам, що спостерігається в сьогоднішній практиці.

Фактично на цей час переважна більшість урядових органів (ЗО) підпорядкована саме міністерствам (всього 13). У підпорядкуванні трьох держкомітетів функціонують три урядових органи і один – підпоряд­кований центральному органу виконавчої влади зі спеціальним стату­сом (СБУ).

Варто зауважити, що легітимність створення урядових органів держав­ного управління заперечувалась деякими фахівцями на тій підставі, що такі види органів виконавчої влади не передбачені Конституцією України.

79

У зв’язку із цим слід наголосити, що в тексті Конституції України не дається вичерпної класифікації органів виконавчої гілки влади. Конституція чітко визначає:

по-перше, лише основні структурні рівні системи органів виконавчої

влади;

по-друге, на кожному такому рівні (окрім вищого) – лише основні

види органів.

Наведемо приклад на підтвердження першої тези. Рада національної безпеки і оборони України передбачена ст. 107 Конституції України. Оскіль­ки вона, за Конституцією, «координує і контролює діяльність органів ви­конавчої влади у сфері національної безпеки і оборони», її, безперечно, є підстави віднести до системи органів виконавчої влади. Але місце цього органу дуже специфічне: він аж ніяк не вписується в традиційне уявлення про трирівневу систему органів виконавчої влади.

Друга теза підтверджується тим, що Конституція не називає й деяких інших органів, які фактично існують і легітимність яких жодним чином не заперечується. Наприклад, частина перша ст. 118 визначає, що «вико­навчу владу в областях і районах... здійснюють місцеві державні адмініст­рації». Насправді ж на рівні областей і районів функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади – у вигляді, зокрема, територіальних органів низки міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх справ, юс­тиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих державних адмі­ністрацій.

Ще однією конституційно-правовою підставою правомірності існуван­ня урядових органів державного управління можна вважати положення п. 9 ст. 116 Конституції, за яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу «міністерств, інших органів виконавчої влади». Наведе­не словосполучення (тобто без акценту на «інші центральні») не виключає, що серед підвідомчих Кабінету Міністрів органів може існувати такий їх вид, який не належить ані до «центральних», ані до «місцевих» органів.

Важливим для легітимізації системи органів виконавчої влади є також питання: чи означає закріплене п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України положення про те, що «організація і діяльність» органів вико­навчої влади визначаються «виключно законами», виняткову прерогативу парламенту вирішувати питання щодо формування та зміни системи органів виконавчої влади.

Потреба у постановці й розгляді цього питання зумовлена тим, що, поряд з наведеним положенням, сама Конституція передбачає розв’язан­ня окремих питань «організації та діяльності» органів виконавчої влади не тільки шляхом законодавчого регулювання.

Таких випадків, щонайменше, два.

По-перше, Конституція (п. 15 частини першої ст. 106) надає Президен­тові України право на «утворення, реорганізацію та ліквідацію» міністерств та інших ЦОВВ. Безперечно, що ці права (наприклад, проведення реорга­нізацій ЦОВВ) мають безпосереднє відношення до «організації» органів виконавчої влади.

80

По-друге, Основний Закон (п. 10 ст. 116) передбачає право Президента визначати «функції» Кабінету Міністрів України. А це є безпосереднім втручанням у визначення змісту діяльності органів виконавчої влади.

Отже, в певних аспектах розв’язання питань формування, а відтак, і внесення змін до системи (що, в принципі, неможливо без впливу на «орган­ізацію і діяльність» органів) органів виконавчої влади, на наш погляд, виходить за межі предмета суто законодавчого регулювання.

Такі винятки правомірно поширювати, принаймні, на двох суб’єктів – Президента України і Кабінет Міністрів. Аргументи тут наступні.

Що стосується Президента України, то його легальні можливості втру­чатися в сферу «організації та діяльності» органів виконавчої влади перед­бачені кількома положеннями Конституції України:

по-перше, щодо згаданого вище підзаконного вирішення питань

«організації та діяльності» органів виконавчої влади;

по-друге, щодо його повноважень «здійснювати керівництво» в трьох

сферах – зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборо­

ни (пункти 3, 17 частини першої ст. 106).

Що ж до Кабінету Міністрів, то про його можливості можна говорити:

а)            з одного боку, відповідно до положень власне Конституції* оскільки

реалізація саме вищенаведених повноважень Президента передбачає кон­

трасигнацію з боку прем’єр-міністра і відповідного міністра;

б)            з іншого боку, з точки зору реальної необхідності надання уряду

повноважень вирішувати деякі питання формування (реорганізації,

ліквідації) підвідомчих йому органів (наприклад, урядових органів

державного управління) своїми актами. Це також, із суто формаль­

ної точки зору, буде певним втручанням в «організацію та діяльність»

органів виконавчої влади. Але без цього важко уявити собі справжню

роль Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів вико­

навчої влади.

Завершуючи аналіз питань класифікації органів виконавчої влади вар­то звернути увагу на важливість належного впорядкування складу централь­них органів виконавчої влади, розпочатого указами Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» та «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. Адже до цього часу класифікація цих органів була дуже довільною. Серед них більш-менш сувору визначність мали тільки міністерства, а решта органів охоплюва­лись назвою «інші центральні органи виконавчої влади», хоч, за тради­цією ще радянських часів, тут відносно більша однорідність була власти­ва групі «державних комітетів».

Згадані укази мали своїм позитивним наслідком не так скорочення кількості центральних органів виконавчої влади, як встановлення досить чіткого поділу ЦОВВ на три групи (види) з відповідним розмежуванням функціонального призначення і статусу органів кожного виду.

Зокрема, до центральних органів виконавчої влади віднесені: 1) міністер­ства; 2) державні комітети (державні служби); 3) центральні органи вико­навчої влади зі спеціальним статусом.

81

Міністерства. Принципово важливим є положення про те, що провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України.

їх керівники – міністри – входять до складу Кабінету Міністрів і без­посередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у певних сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання.

Нині (тут і далі станом на 1 жовтня 2003 р.) в Україні налічується 16 міністерств.

Державні комітети. Державні комітети (державні служби) України є центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує прем’єр-міністр України або віце-прем’єр-міністри чи міністри. Державні комітети вносять пропозиції щодо формування державної по­літики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечують її реалізацію у визначених сферах діяльності, здійснюють управління в цих сферах, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх відання. Державні комітети очолюються голо­вами.

За існуючою ще з радянських часів традицією, державні комітети ство­рюються як ієрархічний щабель, що безпосередньо підпорядкований (ана­логічно міністерствам) Кабінету Міністрів України, але у тих сферах уп­равління, які не охоплюються міністерствами і мають, зазвичай, міжвідом­чий, надгалузевий або менш суспільне значимий, – порівняно з міністер­ствами, характер (хоч нерідко всі ці критерії переплітаються).

Нині в Україні налічується 25 державних комітетів, включаючи 7 інших органів, статус яких прирівняно до державного комітету.

ЦОВВ зі спеціальним статусом. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання і повноваження. Щодо них може встановлюва­тись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконт-рольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та розв’язання інших питань.

Нині в Україні налічується 17 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Зазначимо, що дуже важливою і давно очікуваною новацією роз­глядуваних указів став припис про те, що Кабінет Міністрів України має вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис іноді пору­шувався).

Що ж стосується власне скорочення чисельності ЦОВВ, то це завдан­ня у 1999 р. було розв’язано досить радикально: з понад 90 органів залиши­лось 46: 15 міністерств, 20 державних комітетів і прирівняних до них органів, 11 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

І хоча зараз їх кількість дещо зросла (разом налічується 58 ЦОВВ), але ця цифра все одно набагато менша, ніж попередня.

82

Щоправда, утворені урядові органи державного управління також фор­мально діють на «центральному рівні». Проте вони суттєво не ускладню­ють взаємодію ЦОВВ з урядом, оскільки перебувають у безпосередньому підпорядкуванні окремих ЦОВВ і не мають прямих (поза керівником ЦОВВ) стосунків із Кабінетом Міністрів, як це властиво центральним органам виконавчої влади.

Разом з тим, слід визнати, що побудова досконалішої системи органів виконавчої влади потребує подальших заходів реформування, на чому ок­ремо наголошується в завершальному підрозділі цієї глави.

Але попередньо доцільно звернутися до характеристики управлінських відносин між органами виконавчої влади, без якої розгляд системи цих органів був би неповним.