1. Вимоги, що висуваються до правових актів управління, та наслідки їх недотримання

З практичної точки зору, лише розробити і прийняти якісний правовий акт управління (далі – акт управління) зовсім недостатньо. Незважаючи на всю складність та відповідальність цього етапу, він є тільки початком склад­ного процесу виконання управлінської діяльності, головним у якому є за­безпечення своєчасної реалізації акта управління. З позиції юридичної сили та презумпції дійсності (правильності) чинних актів управління їхня дія пов’язана із цілим комплексом вимог, що висуваються до них.

Вимоги, що висуваються до актів управління. Ці вимоги є різнорідними за своєю суттю, і тому доцільно виокремити серед них:

загальні вимоги, яким повинні відповідати всі акти управління, не­

залежно від того, ким і коли вони видаються, з якого питання, та які

юридичні властивості вони мають;

додаткові, або спеціальні вимоги, що висуваються до деяких актів

управління залежно від їхнього змісту та призначення;

організаційно-технічні вимоги, що, так само, як і загальні вимоги,

висуваються до всіх актів управління1.

До загальних вимог найчастіше відносять вимоги оперативності актів, їх об’єктивної необхідності й виправданості на даний момент, нау­кової обгрунтованості, стабільності, відкритості, точності й повноти інфор-маційності.

Акти мають бути виправданими, об’єктивно необхідними на даний істо­ричний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів – процес природний, адже правові регулятори мають створювати умови для безперешкодного розвитку суспільства в усіх сферах життєдіяльності. Уповільнення цього процесу може перетворити правові чинники на гальмо прогресу.

Водночас у практиці державного управління потрібно зберігати співвідношення між реальною управлінською діяльністю (нові норми, сто­сунки, структури, статуси, що народжуються) і нормами, заборонами, зв’язками, традиціями, звичаями, які склалися раніше і стали часткою об’єктивної навколишньої реальності. Зміна суб’єктів управлінських відно­син не завжди і не обов’язково означає потребу в зміні актів, що ними видавалися, а також у підтверджені їх обов’язковості, легітимності. Такі заходи, не будучи політичне і юридичне обгрунтованими, можуть призво­дити до дестабілізації законодавства.

Особливе значення має виконання таких вимог, як наукова обгрунто­ваність, стабільність і оперативність. Наукова обгрунтованість означає

 161

розробку правових актів на основі рекомендацій спеціалістів – представ­ників відповідних галузей науки, тим самим забезпечуючи виконання принципу участі громадян в управлінні державою. Наукова обгрунтованість передбачає наявність необхідного інформаційного забезпечення, удоскона­лення системи збирання, обробки, зберігання та застосування інформації. Стабільність актів управління пов’язана з використанням нормативних якостей правової форми, її здатності врегульовувати не лише існуючі суспільні відносини, а й ті, що виникнуть у майбутньому. Це дає мож­ливість застосовувати акти (особливо нормативні) протягом більш трива­лого терміну, накопичувати й використовувати досвід реалізації правових норм, закріплювати законність. Оперативність видання актів зумовлюєть­ся необхідністю враховувати нові обставини, в яких здійснюється управ­ління, нові можливості, які при цьому мають бути використані.

Спеціальні вимоги щодо актів управління витікають із приписів Консти­туції, законодавства України, міжнародних актів та угод.

По-перше, це законність актів управління. Вимога верховенства закону означає, що:

найзначніші, типові та стійкі суспільні відносини, які потребують пра­

вового регулювання, повинні врегульовуватися насамперед законом;

органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх

посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень

та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України (ст. 19 Кон­

ституції України);

колізії, що можуть виникати між законом й іншими нормативно-

правовими актами, повинні вирішуватися на основі верховної ролі закону;

для попередження виникнення таких ситуацій необхідним стає по­

переднє створення відповідного механізму забезпечення законності, вер­

ховенства закону.

По-друге, це підзаконність актів управління, яка виражається в тому, що юридична сила акта надається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня.

Підзаконність має два аспекти: управлінський акт має точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акта, на основі й на виконання якого його видано. Лише підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні виявляти свою юридичну дію. Другий аспект підзаконності – це видання актів управління у межах компетенції дер­жавного органу. Порушення меж правового регулювання, які визна­чені для органу законодавчим актом, спричиняє незаконність актів органу, а отже – недійсність. Акти управління є некомпетентними, коли видані суб’єктами, котрі не мають повноважень на видання таких актів.

Акти управління діють доти, доки ‘їх не скасовано або не зупинено у порядку, передбаченому законодавством. Враховуючи важливість питання про дію актів управління, розглянемо його дещо докладніше.

Дія актів управління розрізняється в просторі, часі та за колом осіб. За територією дії акти виконавчої влади поділяються на акти, що діють у масштабі всієї держави, й акти, що діють в межах адміністративно-тери-

162

торіальних одиниць. Як правило, дія актів управління в просторі та часі здійснюється згідно з компетенцією відповідного органу виконавчої вла­ди. Так, акти Кабінету Міністрів України поширюють свою дію на всю територію України, якщо інше не обумовлене в самому акті. Аналогічно вирішується питання дії актів управління відповідних державних адміні­страцій та актів органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим.

Що стосується актів управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, то їх дія поширюється за ознаками відомчої приналежності на відповідні органи управління та підприємства, устано­ви. Окремі центральні органи виконавчої влади приймають акти, які є обов’язковими для виконання установами, підприємствами, організація­ми незалежно до від їх підпорядкування. Такі акти приймають, наприклад, міністерства охорони здоров’я, освіти, фінансів, внутрішніх справ, Служ­ба безпеки України.

Дія актів управління за колом осіб передбачає конкретне визначення переліку уповноважених або зобов’язаних органів управління, громадсь­ких об’єднань, державних службовців, громадян. У таких актах управлін­ня дається перелік суб’єктів, на яких поширюється їх дія.

Дія правових актів управління в часі є більш складною, оскільки вона передбачає неоднакові правила дії для актів управління. Акти управління діють від моменту набуття ними чинності до їх припинення, а саме:

закінчення терміну, на який був прийнятий акт (нормативні акти);

припинення дії акта у зв’язку з виконанням його приписів (переваж­

но індивідуальні акти);

прийняття нового акта з даного питання;

часу скасування нормативного акта.

Дослідникам пропонується виділяти припинення, зупинення, зміну та скасування як чотири окремі юридичні стани у чинності актів управління2. Дія акта управління може бути припинена на наступних підставах:

У зв’язку з виконанням вимоги виконати певні дії, яка містилася в

акті, якщо зміст акта зводився лише до виконання цієї вимоги. Однак слід

мати на увазі, що виконання акта управління не в усіх випадках означає

припинення його дії. Так, не можна вважати наказ про призначення осо­

би на посаду таким, що припинив свою дію після того, як особа приступи­

ла до виконання своїх обов’язків. Так само не припиняє свою дію після

створення органу управління акт, відповідно до якого цей орган було утво­

рено. Такі акти припиняють свою дію лише в результаті їх скасування або

видання нових актів, що фактично анулюють старі.

У зв’язку із настанням певної юридичної події - наприклад, смерті

фізичної особи. Окремі науковці називають таку підставу зникненням ад­

ресата акта, таким чином розширюючи її зміст та включаючи до неї та­

кож і ліквідацію юридичної особи3.

У випадку волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт управління

пов’язаний із здійсненням суб’єктивних прав. Такі ситуації, насправді,

досить рідкісні, до того ж виникає необхідність видання нового акта. При­

кладом може слугувати відмова особи продовжувати навчання у вищому

163

навчальному закладі, яка сама по собі не скасовує наказу про зарахування особи до вищого навчального закладу. Однак у такому випадку видається наказ про відрахування цієї особи.

У зв’язку із закінченням терміну дії акта управління, який було ви­

дано на певний термін. Наприклад, наказ про зарахування на посаду на

певний термін.

Якщо новим актом управління того ж або вищого органу анулюєть­

ся або поглинається його зміст. На цій підставі припиняється дія акта

(незалежно від того, чи зазначається про його припинення, чи ні), що

встановлює відповідальність за те або інше правопорушення, після ви­

дання нового акта, що встановлює іншу відповідальність за це ж саме

правопорушення.

У зв’язку зі скасуванням акта управління органом, що видав даний

акт, або уповноваженим на те вищим органом. Акти управління скасову­

ються у випадках виявленого порушення порядку видання, зміни умов, у

зв’язку з якими вони були прийняті, та ін.

Зміна акта управління використовується, коли є потреба уточнити його приписи, надати їм іншу редакцію чи доопрацювати окремі частини. Зміна приписів акта, як правило, здійснюється тим самим органом (посадовою особою), який видав первинний акт.

Зупинення дії акта управління - тимчасовий правовий захід. Він засто­совується шляхом прийняття окремого рішення. Посадова особа чи упов­новажений орган можуть зупинити дію акта з мотивів законності або до­цільності. В юридичній літературі звертається увага на окремі особливості зупинення дії акта управління4. Так, допускається зупинення всього акта або його частини, зупинення дії акта управління на всій території держа­ви або на окремій частині території, у певному регіоні. Зупинення актів може бути пов’язане також з фактом подання скарги, принесення проку­рором протесту тощо.

Скасування акта виявляється у визнанні нечинним цілого акта або ок­ремих його приписів, положень. За загальним правилом, акти управління можуть бути скасовані тим, хто їх прийняв, або вищим органом (посадо­вою особою). Акти управління також можуть бути скасовані судом.

Повертаючись до аналізу вимог, що висуваються до актів управління, слід звернутись до групи організаційно-технічних вимог. Вони полягають у дотриманні правил їх оформлення.

Дотримання форми актів – одна з перших умов їх правомірності та дієвості. Форма акта управління – це спосіб зовнішнього вираження при­писів органів виконавчої влади, їх структурних елементів: назви, частин, параграфів, статей, пунктів, абзаців, різних додатків.

Назва як структурна одиниця правового акта має бути лаконічною і відображати його зміст. Акт повинен якомога точніше передавати волю владного суб’єкта, бути зрозумілим для його виконавців, не викликати су­перечок щодо тлумачення приписів тощо. До організаційно-технічних вимог виходить також дотримання реквізитів (найменування, місце і дата прийняття, порядковий реєстраційний номер, підписи, печатки, деколи це

164

лінгвістичні вимоги, ознаки, які підкреслюють автентичність акту), відсутність яких позбавляє акт юридичної сили.

Зовнішній спосіб вираження актів державного управління може бути письмовий і усний. Письмова форма для актів обов’язкова, коли саме така форма зазначена у законодавстві.

У літературі найчастіше, все ж таки, не виділяють умови юридичної сили правового акта відповідно до трьох вищеназваних груп, а називають кілька ключових вимог, яким має відповідати кожен акт управління, а саме:

відповідність положенням Конституції, чинним законам та іншим

нормативно-правовим актам згідно з їх ієрархією;

непорушність та необмежуваність встановлених і гарантованих чин­

ним законодавством прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб,

громадських об’єднань, підприємницьких та комерційних організацій;

використання під час видання акта управління лише тих наймену­

вань, які передбачені чинним законодавством та правовим актом, що ви­

дається конкретним органом виконавчої влади;

суворе дотримання встановленого порядку підготовки, обговорення

та прийняття встановлених актів управління. До конкретних вимог з цій

частині можуть бути віднесені:

дотримання принципу колегіальності у передбачених законом ви­

падках;

узгодження проектів актів управління із зацікавленими сторонами;

забезпечення принципу відкритості у правотворчому процесі, який

полягає у забезпеченні вільного доступу до інформації щодо проектів нор­

мативно-правових актів, чинних та скасованих нормативно-правових актів;

наявність усіх необхідних реквізитів (штампів, печаток, підписів

посадових осіб, строків виконання тощо);

5)            видання правового акта управління уповноваженим на це органом

(посадовою особою) і в межах його компетенції.

Велика увага приділяється і наслідкам недотримання вимог, які висува­ються до актів управління. Так, значна кількість науковців дотримується тієї думки, що всі акти управління, які були прийняті з порушенням вимог, що висуваються до них, є дефектними*. Дефектність акта управ­ління може виявлятися по-різному, залежно від того, які вимоги були порушені. Таким чином, залежно від ступеня та характеру допущених порушень, всі дефектні акти управління поділяють на: а) нікчемні; б) заперечні.

Нікчемними правовими актами управління є такі акти, які не породжу­ють юридичних наслідків, на виникнення яких вони спрямовані, і є не­дійсними з моменту їх видання. Серед нікчемних актів виділяють акти первісне нікчемні та акти, нікчемні в силу оспорювання.

Первісне нікчемні акти – це акти управління, які взагалі не породжу­ють юридичних наслідків із самого свого виникнення, їхні дефекти ніколи і жодним чином не можуть бути усунуті. Згадані акти є недійсними з дня ‘їх видання і анулюються не тільки на майбутнє, а й втрачають дію в минулому, з того дня, коли були прийняті.

165

Акти, нікчемні в силу оспорювання, – такі, що видаються з порушен­ням компетенції за предметами та обсягом правового регулювання або ад­ресовані непідпорядкованим, непідконтрольним органам. Такі акти в про­цесі оспорення можуть бути визнані правомірними – після усунення в них недоліків – або недійсними.

На сьогодні законодавство та юридична теорія визначають окремі ознаки правового акта, за наявності яких його слід вважати нікчемним, таким, що не породжує юридичних наслідків. Так, необхідність визнання нікчемним виникає, коли:

акт управління містить приписи вчинити злочинні дії;

акт управління видано з грубим порушенням компетенції органом

управління чи посадовою особою;

немає законної підстави (заяви, подання) для прийняття акта;

–             під час прийняття акта управління було порушено строк давності.

Однак слід погодитись із висловленою в юридичній науці думкою, що

акти управління можуть бути визнані нікчемними лише у виняткових ви­падках, коли «повна юридична невідповідність їх настільки очевидна, що вони не підлягають ніякому виправленню. Дефекти таких актів ніколи і ніякими засобами не можуть бути усунуті»6. Окремі дослідники пропону­ють використовувати щодо таких нікчемних актів управління термін «оче­видна юридична неспроможність»7. Однак цьому терміну не дається чіткого тлумачення, лише зазначаються наведені вище випадки, коли правовий акт управління має бути визнаний недійсним. Тому виділення конкрет­них ознак акта управління, наявність яких автоматично робить його нікчем­ним та недійсним з самого моменту видання, на наш погляд, має бути предметом окремого дослідження для юристів-науковців.

Заперечними актами управління є акти, незаконність яких не є очевидною і, отже, може бути оспорена. Деякі дослідники наголошують, що заперечни­ми актами управління є насамперед такі акти, які містять окремі елементи або ознаки невідповідності праву або до яких включені окремі правові нор­ми, що відносяться до актів, покликаних регулювати інший різновид відно­син у сфері державного управління8. Заперечні акти містять окремі неза­конні положення або технічні помилки; в них відсутні окремі реквізити; акти видані з порушенням процедури, без належного кворуму тощо.

Вони є частково дійсними, оскільки їх доопрацювання, усунення незакон­них приписів повертає їм юридичну силу. Однак такі акти є обов’язковими до виконання, і у випадку відсутності заперечення (оспорювання) їх у судовому або адміністративному порядку виконуються на загальних підставах.

Власне, оспорювання актів управління означає процедуру пошуку до­казів, які свідчать про дефектний юридичний зміст актів. Визнання запе­речних правових актів недійсними, що тягне за собою їх скасування, не є обов’язковим результатом їх оспорювання. Але в будь-якому випадку ви­знання або невизнання оспорюваного акта управління недійсним повин­но здійснюватися в офіційному порядку.

Загалом, виділяють наступні способи заперечення актів управління.

1. Опротестування. Повноваження прокурора внести протест на акт управління передбачені ст. 21 Закону України «Про прокуратуру». Про-

166

тест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором до органу, який його видав, або до вищого органу. У протесті прокурор ставить пи­тання про скасування акта або приведення його у відповідність із зако­ном. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта.

2. Оскарження. Частина друга ст. 55 Конституції України закріплює пра­во особи на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів держав­ної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Крім того, зберігається адміністративний порядок оскарження громадяна­ми актів управління, що порушують їхні права та законні інтереси.

Необхідно враховувати, що як оскарження, так і опротестування актів управління не обов’язково тягнуть за собою визнання їх недійсними. Скарга та протест можуть бути задоволені, що позбавляє відповідний акт управ­ління юридичної сили, але можуть бути залишені й без задоволення.

Слід мати на увазі, що не кожен дефект акта управління робить його неправомірним. В деяких випадках дефекти можуть бути незначними на­стільки, що взагалі немає потреби вносити в акт управління поправки чи зміни, а достатньо лише врахувати помилки при виданні інших актів (на­приклад, деякі дефекти формулювань приписів, невдала стилістика акта управління, яка не тягне за собою неправильного тлумачення акта тощо).

Література

Васильєв Р.Ф. Правовьіе актьі органов управлення. – М., 1970. – С. 86.

Коваль Л.В. Адміністративне право України. – К., 1994. – С. 84.

Там само.

Битяк Ю.П., Зуй В.В Адміністративне право. – X., 1996. – С. 69.

Див., зокрема: Васильєв Р.Ф., Бахрах Д.М., Пахомов І.М., Власов В.А

та інші.

Пахомов И.Н. Последствия несоблюдения требований, предьявляе-

мьіх к актам советского государственного управлення // Уч. записки Львов-

ского гос. университета, 1956. т. 38. Вьт. 3; Див.: Васильєв Р.Ф. Правовне

актьі управлення. – М., 1970. – С. 105.

Васильєв Р.Ф. Правовне актьі управлення. – М., 1970. – С. 105.

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –

М., 1998. - С. 243.