2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління: зміст і правова регламентація

В сучасній науці адміністративного права питання прийняття, зміни, зупинення та скасування актів управління згадуються найчастіше в дис­кусіях щодо віднесення цих дій чи до «адміністративного процесу», чи до «адміністративної процедури». При цьому бракує робіт, присвячених власне певній послідовності дій з підготовки та прийняття правових актів управ­ління. Слід відзначити, що певні аспекти правотворчої діяльності органів

167

виконавчої влади визначаються здебільшого підзаконними нормативними актами різних рівнів, тому необхідним є прийняття єдиного нормативно-правового акта, який на рівні закону врегулював би умови та порядок ви­конання такої діяльності (більш докладно ця проблема висвітлюється у наступній главі цього розділу книги).

На сьогодні основним документом, який визначає порядок підготовки, опрацювання та розгляду проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, є Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 з подальшими змінами.

Загалом процес підготовки і прийняття актів управління охоплює наступні стадії.

1. Підготовка акта управління. Значна їх кількість готується і видається з ініціативи зацікавленого органу, але багато й з ініціативи суб’єктів вико­навчої влади за дорученням вищих органів, за протестом прокурора, скар­гами, заявами громадян.

Значний обсяг і неоднорідний зміст роботи, яку має виконати уповно­важений орган, дає підстави виділити на цій стадії кілька етапів:

а)            правова ініціатива – акт управління приймається, якщо є юридичні

та фактичні підстави його прийняття, коли в ньому є об’єктивна не­

обхідність;

б)            аналіз ситуації й варіантів правового впливу (на даному етапі з’ясо­

вується фактичний стан справ та можливі варіанти розв’язання питань,

що виникли);

в)            підготовка проекту акта управління (розроблення проекту покла­

дається на орган, структурний підрозділ або окрему посадову особу; про­

ект управлінського акта підлягає обговоренню, узгодженню та належно­

му оформленню; проект акта вважається погодженим за наявності віз ке­

рівників відповідного органу виконавчої влади).

Проект акта управління повинен перебувати у вільному доступі для ознайомлення та обговорення всіма зацікавленими особами. Обов’яз­ковість ведення органами виконавчої влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офіційної інформації про діяльність відповідних органів, чинних та скасованих нормативно-правових актів, проектів нор­мативно-правових актів з повідомленням про це засобів масової інфор­мації була передбачена Указом Президента України «Про додаткові захо­ди щодо забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади» від 1 серпня 2002 р. № 683/2002.

2. Прийняття рішення. Окремі автори слушно зауважують, що чим більша підготовча робота була проведена на попередньому етапі, тим коротшою буде ця стадія1. В ній також можна виділити кілька процедур.

а) можливе обговорення та обов’язкове голосування в колегіальних органах (іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опиту­вання, однак більшість актів управління приймається одноособове керів­ником органу виконавчої влади; тобто ключовим на даному етапі є підпи­сання підготовленого проекту);

168

б)            внесення змін до проекту: проект може бути визнаний таким, що

потребує доопрацювання, що передбачає розроблення нового, з урахуван­

ням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

в)            оформлення рішення – остаточне редагування проекту акта управ­

ління, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.

3. Доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених осіб. Це є само­стійна стадія роботи з актом. Вона може здійснюватися шляхом:

персонального ознайомлення (усно, розісланням копій, повісток,

розвішуванням списків, ознайомлення під розписку тощо);

опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних видан­

нях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах). Окремі неофіційні засоби

обнародування також досить часто використовуються: наприклад, виві­

шування текстів документів у громадських місцях.

В юридичній літературі процедури підготовки та прийняття актів уп­равління висвітлюються і по-іншому. Так, окремі автори з урахуванням чинників, що характеризують місце та роль цих актів у системі засобів адміністративно-правового регулювання, виділяють процес розроблення та прийняття нормативних актів управління в окремий вид адміністратив­ного провадження, виділяючи в ньому наступні стадії:

встановлення доцільності та необхідності прийняття акта управлін­

ня та підготовки його проекту;

внесення проекту на розгляд відповідного органу;

обговорення та опрацювання проекту нормативного акта управління;

прийняття та реєстрація нормативного акта управління;

опублікування нормативного акта управління2.

Як уже зазначалося, чинне законодавство України, яке регулює діяльність з розроблення та прийняття актів управління, насамперед пред­ставлено Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України, в якому визначається порядок підготовки, опрацювання та розгляду проектів по­станов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Проекти постанов Кабінету Міністрів готуються на підставі: законів України; актів або доручень Президента України; актів Кабінету Міністрів, рішень урядових комітетів, доручень прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів.

Підготовка проекту постанови може бути ініційована членами Кабіне­ту Міністрів, керівниками центральних органів виконавчої влади, Міністром Кабінету Міністрів, Радою міністрів Автономної Республіки Крим (АРК), обласними, Київською та Севастопольською міськими держ­адміністраціями.

У разі, коли розроблення проекту постанови Кабінету Міністрів дору­чено кільком органам виконавчої влади, підвідомчим урядові органам, установам, організаціям, орган, зазначений першим у дорученні щодо розроблення цього проекту, є головним розробником і відповідає за його підготовку й внесення до Кабінету Міністрів.

Інші органи виконавчої влади, установи та організації, підпорядковані Кабінетові Міністрів, до компетенції яких належать питання, що стосу­ються окремих положень проекту постанови, реалізація яких матиме

169

суспільні та економічні наслідки, зобов’язані брати участь у його розроб­ленні та опрацюванні.

Головний розробник організовує, спрямовує і координує роботу заці­кавлених органів з розроблення проекту постанови (проводить консуль­тації, узгоджувальні наради, робочі зустрічі, отримує інформаційно-ана­літичні та інші необхідні матеріали). У разі потреби до підготовки проектів постанов можуть залучатися науковці, фахівці, представники недержав­них організацій за їх згодою.

Крім того, проекти постанов, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабіне­том Міністрів через відповідних міністрів, підлягають узгодженню цими міністрами.

Проекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов’язковій експер­тизі Міністерством юстиції та узгодженню із зацікавленими органами, а у разі потреби – з іншими органами, установами, організаціями. Напри­клад, проекти постанов з питань оподаткування, витрачання фінансових і матеріальних ресурсів підлягають узгодженню відповідно з Міністерством фінансів і Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції. Проекти постанов, що мають загальнодержавне значення і стосуються життєвих інтересів усіх верств населення, після узгодження із зацікавле­ними органами надсилаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів АРК, обласним, Київській та Севасто­польській міським держадміністраціям, які зобов’язані протягом 15 днів з дня отримання повідомити головного розробника про свої висновки.

Поряд із цим за рішенням Кабінету Міністрів проект його постанови може бути винесено на публічне обговорення шляхом опублікування в дру­кованих засобах масової інформації або доведено до відома громадян інши­ми шляхами (як уже вище зазначено, на сьогодні розміщення проектів нор­мативних актів органів виконавчої влади для ознайомлення та можливого обговорення громадськістю на веб-сайтах відповідних органів є обов’язко­вим відповідно до Указу Президента України від 1 серпня 2002 р. № 683/2002). У Тимчасовому регламенті закріплені функції головного розробника, зацікавлених органів, а також Міністерства юстиції у процесі підготовки проектів постанов Кабінету Міністрів. Зокрема, головний розробник: ана­лізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання та причини, які обумовлюють необхідність підготовки проекту постанови; готує про­ект; перевіряє у разі потреби проект постанови на відповідність міжна­родним зобов’язанням України та основним положенням законодавства Європейського Союзу; у разі розроблення проекту, що має загальнодер­жавне значення і стосується життєвих інтересів усіх верств населення, організовує його публічне обговорення шляхом опублікування у друкова­них засобах масової інформації та розміщення на власному веб-сайті; надсилає копії проекту зацікавленим органам для узгодження, у разі отри­мання зауважень до проекту опрацьовує їх і вносить необхідні поправки; вживає вичерпних заходів для усунення можливих суперечностей щодо проекту постанови. З цією метою організовує та проводить детальне обго­ворення варіантів рішень із спірних позицій та оцінок за участю міністрів,

170

інших керівників зацікавлених органів, які мають зауваження; після узго­дження із зацікавленими органами надсилає проект постанови Міністер­ству юстиції для проведення правової експертизи. У разі отримання від Міністерства юстиції зауважень до проекту постанови розглядає їх з ме­тою пошуку взаємоприйнятного рішення. Якщо такого рішення не зна­йдено, проект постанови вноситься до Кабінету Міністрів в установлено­му порядку з викладенням розбіжностей.

У свою чергу, зацікавлений орган опрацьовує положення проекту по­станови з питань, що належать до його компетенції; у разі відсутності зауважень – погоджує його і повертає головному розробникові; у разі на­явності зауважень та пропозицій – за підписом керівника повідомляє про них головного розробника з чітким формулюванням відповідних поло­жень. Керівник зацікавленого органу зобов’язаний взяти особисту участь у врегулюванні суперечних питань, якщо головний розробник визнає за необхідне проведення узгоджувальної процедури. Проект постанови Ка­бінету Міністрів має бути розглянутий і завізований зацікавленими орга­нами у термін, визначений головним розробником. Невисловлення заці­кавленими органами та організаціями позицій щодо проекту постанови у визначений термін вважається рівнозначним його узгодженню.

Міністерство юстиції: проводить правову експертизу проекту постано­ви Кабінету Міністрів на відповідність законодавству, а також основним положенням законодавства Європейського Союзу, якщо цей проект за предметом правового регулювання належить до пріоритетних сфер адап­тації законодавства України до законодавства Європейського Союзу; по­відомляє головного розробника про результати експертизи у погоджений з ним термін; погоджує проект. Візує проект та підписує висновки про ре­зультати експертизи міністр юстиції або один з його заступників.

Підготовлений проект постанови Кабінету Міністрів візується керів­ником органу, що є головним розробником, а в разі його відсутності – особою, яка його заміщає, і вноситься до Кабінету Міністрів разом із супровідним листом.

До проекту постанови додаються:

пояснювальна записка, у якій зазначаються підстава та мета розроб­

лення проекту, визначається його місце у відповідній сфері правового ре­

гулювання, міститься аналіз причин, наводяться факти і цифрові дані, що

обґрунтовують необхідність його прийняття, відображаються фінансово-

економічні розрахунки та пропозиції щодо джерел покриття витрат (якщо

реалізація акта не потребує фінансування з державного чи місцевого бю­

джетів, то про це окремо повідомляється в записці), прогнозуються очіку­

вані соціально-економічні результати реалізації акта;

довідка про погодження проекту постанови;

висновки Міністерства юстиції щодо відповідності проекту постанови

законодавству, є також основним положенням законодавства Європейсь­

кого Союзу, якщо цей проект є предметом правового регулювання, нале­

жить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодав­

ства Європейського Союзу, – разом з довідкою про відповідність проекту

постанови основним положенням законодавства Європейського Союзу;

171

порівняльна таблиця, якщо проект постанови передбачає внесення

змін до інших актів Кабінету Міністрів, у якій зазначаються положення

(норми) постанови, які є чинними, а також пропозиції щодо змін у них

(нова редакція положень, норм постанови);

концепція проекту постанови, затверджена Кабінетом Міністрів (якщо

вона розроблялася).

Секретаріат Кабінету Міністрів систематично інформує прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів, Міністра Кабінету Міністрів про стан дотримання порядку підготовки та встанов­лених термінів внесення проектів постанов уряду.

Підготовка внесених проектів постанов до розгляду Кабінетом Міністрів здійснюється Секретаріатом Кабінету Міністрів. Проект постанови, вне­сений до Кабінету Міністрів, передається в день його реєстрації до відпо­відного структурного підрозділу Секретаріату. Зазначений підрозділ пере­віряє проект акта та матеріали до нього на відповідність встановленим вимогам щодо їх складу і оформлення, проводить аналіз та фахову екс­пертизу проекту і обгрунтувань до нього.

Робота з підготовки поданого проекту постанови для розгляду Кабіне­том Міністрів проводиться структурними підрозділами Секретаріату Ка­бінету Міністрів протягом не більш як десяти днів, виходячи з того, що цей проект має бути розглянутий Кабінетом Міністрів протягом місяця з дня його надходження. У разі потреби термін підготовки проекту в Секре­таріаті може бути продовжено Міністром Кабінету Міністрів або його заступником (відповідно до розподілу функціональних повноважень) за обґрунтованим поданням керівника структурного підрозділу.

Після проведення аналізу та експертизи проект постанови Кабінету Міністрів візується відповідними спеціалістами та керівниками структур­них підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів та заступником Міністра Кабінету Міністрів – директором юридичного департаменту.

Проект постанови та матеріали до нього разом з експертним виснов­ком і списком посадових осіб, яких пропонується запросити на засідання урядового комітету, передаються структурному підрозділу, що відповідає за організаційне забезпечення підготовки та проведення засідань урядових комітетів для формування порядку денного та внесення на розгляд відпо­відного урядового комітету. Схвалений урядовим комітетом проект поста­нови візується головою комітету та направляється Міністру Кабінету Міністрів для внесення в порядок денний засідання Кабінету Міністрів.

Проект постанови подається під час його розгляду на засіданні Кабінету Міністрів міністром чи головою урядового комітету, якщо він поданий іншим керівником органу виконавчої влади. Рішення Кабінету Міністрів приймаєть­ся більшістю голосів членів Кабінету Міністрів, які присутні на засіданні.

Після прийняття відповідного нормативно-правового акта він має бути зареєстрований в установленому порядку. Відповідно до Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 із по­дальшими змінами, державну реєстрацію здійснюють:

172

нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів

виконавчої влади, органів господарського управління та контролю –

Міністерство юстиції України;

нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів

Автономної Республіки Крим – Головне управління юстиції Міністер­

ства юстиції України в АРК;

нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської

міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів,

а також місцевих органів господарського управління та контролю – об­

ласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;

нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та

Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших

підрозділів – районні, районні у містах Києві та Севастополі управління

юстиції.

Державна реєстрація провадиться в порядку, що визначається Кабіне­том Міністрів України. Міністерство юстиції України та управління юс­тиції складають державні реєстри зареєстрованих ними нормативно-пра­вових актів.

Окремо можуть бути виділені також адміністративні провадження з підго­товки і прийняття індивідуальних актів управління. Будучи найбільш об’ємною групою управлінських актів, індивідуальні акти управління відображають все розмаїття суспільних відносин, що виникають в ході виконавчо-роз­порядчої діяльності органів держави. Практично неможливо точно визна­чити ту величезну кількість індивідуальних актів управління, що видаєть­ся щоденно з різних питань, наприклад, з кадрових - прийняття та звільнен­ня з роботи, призначення на посаду тощо.

Іноді дослідниками наголошується, що провадження з прийняття інди­відуальних актів управління в певному сенсі має універсальний характер3. Іншими словами, воно охоплює всі види адміністративних проваджень, результатом яких є прийняття індивідуального акта управління. Приміром, це стосується таких проваджень, як провадження за зверненнями грома­дян, де підсумковим документом виступає рішення уповноваженого орга­ну або посадової особи щодо питань, про які йдеться у зверненні. Чи, наприклад, реєстраційно-дозвільне провадження, яке пов’язане з рішен­ням про реєстрацію суб’єкта підприємницької діяльності або таким, що оформлює дане рішення.

На відміну від провадження з прийняття актів управління, цей вид про­вадження характеризується значно менш деталізованою процесуальною регламентацією. Процедура прийняття індивідуальних актів управління порівняно проста. Окремі особливості їх прийняття відображено у відпо­відних нормативно-правових актах різного рівня. При цьому ключового значення для даного провадження набувають загальні вимоги, що висува­ються до актів управління.

У характеристиці даного провадження одним з найважливіших пара­метрів виступає його стадійність, тобто певна послідовність дій з підготов­ки і прийняття індивідуальних актів управління. Значною мірою чинник

173

стадійності залежить від суб’єкта ініціації провадження з прийняття інди­відуального акта управління. У цьому сенсі можна виділити два різновиди такого провадження:

провадження, пов’язане з реалізацією прав і обов’язків громадян у

сфері державного управління;

провадження з підготовки і прийняття індивідуальних актів управ­

ління, ініціатором яких виступають державні органи, підприємства, орга­

нізації тощо.

Щодо провадження першого виду можна виділити наступні стадії:

подача громадянами відповідного звернення і прийняття його до

розгляду уповноваженим суб’єктом;

розгляд справи, аналіз та вибір для застосування відповідних право­

вих норм;

прийняття рішення;

виконання рішення;

оскарження чи опротестування рішення.

Стосовно другого виду провадження стадія ініціації прийняття того чи іншого індивідуального акта управління фактично збігається зі стадією підготовки управлінського акта. У подальшому наведені вище стадії пер­шого виду провадження збігаються зі стадіями провадження другого виду.

На стадії підготовки акта використовують рішення про його видання. При цьому важливою передумовою виступає об’єктивна необхідність ви­дання індивідуального акта управління, а також відповідне юридичне об­грунтування його видання.

Підготовка проекту індивідуального акта управління є важливим ета­пом цієї стадії провадження. Як правило, проекти індивідуальних актів управління розробляються спеціалістами юридичних служб відповідних органів, підприємств та організацій. За необхідності проекти індивідуаль­них актів управління узгоджуються в установленому порядку.

Прийняття індивідуального акта управління в одноособовому порядку проводиться шляхом його підписання відповідною посадовою особою. Можливий і колегіальний порядок прийняття індивідуального акта управ­ління. Такий порядок передбачає обговорення акта, який приймається, та проведення голосування щодо його прийняття.

Прийняті індивідуальні акти управління доводяться до відома вико­навців, їх копії можуть висилатися відповідним адресатам, або зацікавлені особи можуть із ними ознайомитися під розписку.

Література

Див., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право. – М, 1997. – С. 168.

Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административньш процесе. – X.,

2001.-С. 130.

Там само. – С. 138.