2. Класифікація правових актів управління

Класифікація правових актів управління (далі – акти управління) має велике теоретичне й практичне значення, оскільки відображає специфіку завдань і функцій органів виконавчої влади та інших суб’єктів адміністра­тивно-правових відносин.

Класифікацію актів управління можна проводити за різними критеріями.

За критерієм юридичної природи актів управління розрізняють нор­

мативні, індивідуальні (іноді їх називають «ненормативні», «правозасто-

совчі»), змішані (комплексні) акти управління, директивні акти, рівно-

партнерські (горизонтальні) договори та угоди. Таке розмежування право­

вих актів управління зумовлено поділом правових форм здійснення уп­

равлінської діяльності органами виконавчої влади на правотворчу (право-

установчу) і правозастосовчу.

За критерієм суб’єктів, які видають адміністративно-правові акти,

розрізняють:

акти Кабінету Міністрів України;

акти центральних органів виконавчої влади;

акти місцевих органів виконавчої влади (крім того, в окрему катего­

рію правових актів управління можна виділити акти Ради Міністрів Авто­

номної Республіки Крим).

3.             За критерієм юридичної форми вираження правові акти управління

поділяються на: постанови; розпорядження; накази; інструкції; правила;

положення.

При цьому слід відзначити, що в даному випадку здійснена класифіка­ція охоплює виключно акти управління, які видають (приймають) органи виконавчої влади, а не органи державного управління у широкому ро­зумінні, про яке говорилося у главі 1 цієї книги).

4. За критерієм сфери дії правові акти управління поділяються на:

акти управління, що діють на всій території держави, на території

спеціального округу чи особливої режимної території;

акти, що діють у межах сфери, галузі державного управління, регіо­

ну та в межах органу чи організації;

акти, дія яких поширюється на певне коло організацій чи громадян1.

 За порядком прийняття адміністративно-правових актів виділяють

акти, що приймаються: єдиноначальне; колегіальне; спільно двома або

більше суб’єктами; за узгодженням.

 За критерієм функціонального змісту адміністративно-правових актів

можна виділити:

акти, які приймаються для реалізації різних функцій управління (про­

грама, бюджет, контроль, нормативи тощо);

акти, які мають чітко виражений галузевий характер (наприклад,

акти управління промисловістю, освітою, охороною здоров’я та ін.);

змішані акти2.

6. За критерієм «пов’язаності» адресатів виділяють:

акти, адресовані безпосередньо підлеглим суб’єктам;

акти, адресовані об’єктам у сфері їх функціональної діяльності;

147

акти з невизначено множинними адресатами;

акти з конкретними, персональними адресатами.

7.             Деякі науковці вважають за доцільне в межах нормативних актів уп­

равління окремо виділяти такі три групи актів: акти загального значення

(республіканські, обласні, районні, міські, селищні, сільські тощо);

міжвідомчі акти; внутрішньовідомчі акти (зокрема локальні)3.

Відзначимо, що така класифікація не сприймається більшістю вчених (і ми поділяємо їхню думку), оскільки республіканські та інші акти, відне­сені автором до категорії актів управління загального значення, можуть бути і міжвідомчими4.

8.             За формою акти управління поділяються на:

письмові акти, які є різновидом службових документів;

усні акти управління, що переважно використовуються при безпосе­

редньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення громадсь­

кої безпеки, на транспорті, у військових формуваннях тощо;

конклюдентні дії, застосування яких не є надто широким, оскільки

вони знаходять своє зовнішнє відображення у певних знаках, світлових та

звукових сигналах.

9.             За характером повноважень акти управління можуть бути: а) видані

на основі постійних повноважень; б) видані на основі тимчасових повно­

важень (зокрема делегованих).

За ступенем складності акти управління поділяються на: прості (ру­

тинні) акти; складні акти; унікальні акти.

Залежно від дати початку дії необхідно розрізняти акти управління,

які вступають в силу: негайно (за загальним правилом), з дати підписання,

прийняття; з дати, вказаної в самому акті; в термін, вказаний в іншому

акті; після державної реєстрації та офіційного опублікування.

Залежно від обсягу повноважень суб’єкта влади акти управління

поділяються на:

дискреційні акти управління, що приймаються на вільний розсуд, в

умовах широкої самостійності органу, посадової особи (про дискреційні

повноваження дивіться розділ II, гл. 4.3 цієї книги);

акти, що приймаються на основі альтернативних повноважень, що

надають суб’єкту можливість вибору одного з кількох названих у нормі

права варіантів;

акти «пов’язаної компетенції», що приймаються за відсутності мож­

ливості вибору.

Варто наголосити, що найбільш універсальною та практично значи­мою є класифікація правових актів управління відповідно до критеріїв юридичної природи, суб’єктів права видання та юридичної форми вира­ження, оскільки саме ці критерії є досить узагальнюючими й такими, що охоплюють майже всі інші юридичні властивості актів. Саме на теоретич­них аспектах класифікації актів за цими критеріями вважаємо за необхід­не зупинитися окремо.

Нормативні та індивідуальні акти управління. Нормативні акти управлін­ня – це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиня-

148

ють (скасовують) правові норми. Нормативні акти містять адміністратив­но-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання одно­типних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале засто­сування і мають конкретного адресата.

Справедливо відзначається, що нормативні акти управління «встанов­люють загальні правила поведінки, норми права. Регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях. Як правило, розраховані на довго­строкове та багаторазове їх застосування»5. Нормативні акти управління виражають регулятивну роль адміністративного права та є найбільш містким вираженням процесу реалізації виконавчої влади, оскільки саме в них знаходить своє вираження підзаконна адміністративна нормотворчість. Тому їх характеризують як правоустановчі акти6.

Окремі автори, вважаючи недостатньо точним визначення нормативно­го акта управління за критерієм наявності або відсутності в ньому правових норм, зазначають, що визначаючи природу правового акта управління, слід враховувати його призначення та юридичну функцію.

Прихильники такого підходу до визначення нормативних актів відно­сять до них і акти, які не містять норм права, але які мають значення для встановлення нових норм, для надання їм юридичної сили або для скасу­вання правових норм, викладу їх в іншій редакції. При цьому зазначається, що не можна вважати нормативними ті акти, в яких міститься тільки одна правова норма. Як аргумент на користь цього твердження його автори наводять приклади актів, у яких» лише викладається зміст актів вищих органів з метою довести його до відома виконавців, і ніяких «своїх» при­писів такі акти не містять»7.

На нашу думку, можна погодитись із тим, що правотворче призначен­ня відіграє значну роль у визначенні приналежності правового акта до нормативних, але все-таки наявність хоча б однієї норми права в акті уп­равління визначає його нормативний характер і дає підстава, навіть не­обхідність, для здійснення обов’язкової державної реєстрації такого акта Міністерством юстиції України з внесенням його до Єдиного державного реєстру нормативних актів8.

Основна особливість нормативного акту управління полягає, напевне, в тому, що він вносить зміни в систему чинних правових норм, відіграє значну роль передусім у створенні нормативно-правових передумов здійснення державного управління, у формуванні внутрішнього масиву правових норм, за допомогою яких забезпечується правова організація різних управлінських функцій. Видаючи нормативні акти, органи вико­навчої влади розвивають і удосконалюють нормативну основу, приводять її у відповідність із вимогами розвитку суспільства і тим самим сприяють підвищенню ефективності правових норм. Водночас уповноважені органи в межах власної компетенції регулюють систему суспільних відносин, віднесених до їх відання.

В процесі здійснення управлінських функцій виникає потреба в конкре­тизації й деталізації норм законів. Це завдання розв’язується шляхом ви­дання нормативних актів управління з урахуванням умов, місця і часу ре-

149

алізації управлінських функцій для забезпечення конкретного, оператив­ного і диференційованого керівництва.

Отже, нормативні акти управління встановлюють загальні правила без особистнісного характеру, розраховані на багаторазове використання для всіх передбачених ними випадків, їм притаманна стабільність, їхня юри­дична сила зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.

За допомогою нормативних актів управління:

забезпечується механізм реалізації конституційного статусу громадян

та громадських об’єднань різного типу;

конкретизуються норми вищої юридичної сили, які містяться у зако­

нодавчих актах;

визначаються типові правила поведінки у сфері державного управ­

ління;

втілюються в життя різноманітні соціально-економічні програми;

визначається правовий статус органів виконавчої влади;

визначається порядок виконання певних дій (процедур) виконавчо-

розпорядчого характеру;

формуються основні напрямки взаємодії різних учасників управлінських

відносин;

встановлюються необхідні обмеження та заборони, покладаються

спеціальні обов’язки або надаються спеціальні права у сфері державного

управління;

здійснюється охорона встановленого у сфері державного управління

порядку відносин9.

В українському чинному законодавстві поняття нормативно-правового акта визначено тільки в підзаконних актах. Зрозуміло, що проведення чіткої диференціації між нормативно-правовим актом взагалі й правовим актом управління відсутнє, як на законодавчому рівні, так і в наукових дослі­дженнях.

Визначення нормативно-правового акта, яке міститься у проекті За­кону «Про нормативно-правові акти», принципово різниться від тих підходів, що закріплені на сьогодні у підзаконних нормативно-правових актах. За проектом Закону: «Нормативно-правовим актом вважається офі= ційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб’єктом у визначеній законом формі та за встановленою законом про­цедурою, який спрямований на встановлення загальнообов’язкових прав і обов’язків для невизначеного кола суб’єктів, та розрахований на трива­ле, багаторазове застосування до передбачених ним життєвих ситуацій»10.

Тобто, як бачимо, у зміст поняття нормативно-правового акта вкла­дається його розуміння як письмового документа, що містить норми права. На нашу думку, це можна пояснити тим, що підготовка цього законопроек­ту була спробою узагальнення практики застосування, місця, ролі, зна­чення і уніфікації терміна «нормативно-правовий акт» як загального по­няття, що поєднує в собі ознаки всіх правових актів різних органів держа­ви (не тільци органів виконавчої влади), як зовнішнього письмового вира­ження дій цих органів, як джерела права.

150

 Що стосується визначень, які містяться в підзаконних актах, то в них відсутні вимоги щодо форми та процедури підготовки й оформлення нор­мативно-правового акта. Так, у Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»11 визначено лише, що нормативно-правові акти:

а)            зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права,

свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Консти­

туцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповню­

ють чи скасовують чинний організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б)            мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших

міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління

та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до

сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Нормативні акти управління створюють правові передумови організації управлінських правовідносин. Вони «забезпечують управлінську діяльність програмою розвитку на перспективу, яка передбачає цілі і засоби їх до­сягнення, моделі суспільних зв’язків і відносин суб’єктів і об’єктів управ­ління, а також орієнтири для оцінювання різних юридичних фактів і подій, з якими пов’язується виникнення, зміна чи припинення конкретних пра­вовідносин»12.

Разом з тим, враховуючи владно-організаційний характер державного управління, необхідність повсякденного і безперервного здійснення бага­томанітних управлінських функцій, які виражають матеріальний зміст діяль­ності відповідних органів і посадових осіб, правове регулювання управ­лінської діяльності за допомогою нормативних актів управління має обо­в’язково доповнюватися індивідуальним (ненормативним) регулюванням, що здійснюється через застосування правових норм, спрямованим на уточ­нення правового становища і зв’язків учасників управлінського процесу в конкретній реальній ситуації шляхом конкретизації встановлених право­вою нормою прав та обов’язків суб’єктів.

Індивідуальні акти управління складають другу основну групу актів (які виокремлюються за критерієм юридичної природи). Індивідуальні акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовчий характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме:

а)            чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’єкта­

ми адміністративного права, які видають такі акти;

б)            розв’язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних,

справ або питань, що виникають у сфері державного управління;

в)            чітка визначеність адресата – конкретної особи або осіб;

г)             виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обу­

мовлених цими актами13.

У науковій літературі вказується, що саме індивідуальні акти управлін­ня «вирішують конкретні пиіання управління і не місять у собі норм пра­ва, тому їх прийнято називати актами застосування норм прдь*. Видання

151

індивідуальних актів спрямоване на їх одноразове застосування відносно конкретних випадків, ситуацій, обставин. За допомогою індивідуальних актів управління здійснюється безперервне оперативне вирішення органа­ми виконавчої влади численних справ»14. Індивідуальний акт також може викликати певні юридичні наслідки у вигляді виникнення, зміни чи при­пинення конкретних адміністративно-правових відносин.

Конкретність юридичних приписів, які містяться в індивідуальних ак­тах, проявляється насамперед у тому, що ними вирішуються індивідуальні адміністративні справи або конкретні питання, які виникають у сфері державного управління. Вони персоніфіковані, тобто їх адресатом є кон­кретна особа чи особи. Індивідуальні акти найбільш поширені у практиці державно-управлінської діяльності, є важливим засобом оперативного розв’язання поточних питань управління. Крім того, саме вони забезпе­чують реалізацію юрисдикційної (правоохоронної) функції адміністратив­ного права та виконавчої влади. Як акти застосування адміністративно-правових норм, індивідуальні акти управління використовуються і для реалізації норм цілої низки інших галузей права (наприклад, фінансового, трудового тощо).

Індивідуальним актам управління в літературі приділена недостатня увага. Найчастіше автори обмежуються твердженням, що правозастосовчі (індивідуальні) акти містять приписи (або констатації) конкретним вико­навцям про виконання дій, про заохочення і т. ін., це акти разового засто­сування. Але такі акти мають ширше значення. Більш вдалим є тракту­вання індивідуальних актів як рішень суб’єктів адміністративної влади, звернених до конкретних осіб. Будучи в основній масі правозастосовчими актами, вони створюють, змінюють, припиняють правовідносини; різно­видом індивідуальних актів є правоохоронні, юрисдикційні рішення. За юридичними наслідками індивідуальні акти можуть бути зобов’язуючими, забороняючими, правоуповноважуючими і такими, що містять відмови15.

Конкретність та індивідуальний характер – загальні риси актів засто­сування права. Разом з тим, ці риси мають свої особливості. Специфіка цих актів полягає в тому, що вони містять правове розв’язання конкрет­ного питання управління на основі застосування норм різних галузей права, не тільки адміністративного.

Говорячи про правозастосовчий характер індивідуальних актів управлін­ня, не можна применшувати і їх регулюючого значення. Індивідуальні акти, на основі й у межах правил, що містяться в правових нормах, встановле­них нормативними актами, регламентують ті чи інші управлінські відно­сини. Але, на відміну від нормативних актів, які регулюють абстрактні управлінські відносини, індивідуальні акти управління регулюють казу­альні відносини.

Таким чином, індивідуальні правові акти управління – це правозасто­совчі акти, які вирішують конкретні управлінські справи, звернені до кон­кретних осіб-адресатів, визначають їхню поведінку і породжують індивіду­альні права та обов’язки, мають державно-владний, творчий характер, вида­ються у встановленому законом порядку уповноваженими на це державни-

152

ми органами і їх посадовими особами і вичерпують себе одноразовим за­стосуванням. За результатами використання індивідуальних актів управ­ління в реалізації правових норм можна робити висновок не тільки про стан правозастосовчої діяльності у сфері державного управління, а й про якість нормативно-правового регулювання відповідних суспільних відно­син.

Інші види актів управління. Наступним видом актів управління, виділе­ним за критерієм юридичної природи, є комплексні (змішані) акти, які містять разом з нормами права індивідуальні приписи та рішення щодо конкретних управлінських справ. Хоча деякі автори вважають, що подібні акти не є самостійним видом правових актів управління і для визначення юридичної природи конкретного змішаного акта необхідно виокремити його переважну рису – нормативність або індивідуальність.

Особливу категорію актів управління за критерієм юридичної сили складають і такі, за допомогою яких затверджуються різні правила, поло­ження, інструкції, що містять правові норми, або визнаються такими, що втратили чинність, раніше видані акти чи їх окремі пункти. Такі акти вно­сять зміни не тільки в систему правових норм, а й у систему нормативних актів. Вони, безумовно, є нормативними, оскільки спрямовані на виник­нення, зміну чи припинення правових норм, а не на їх застосування. Зва­жаючи на це, в літературі такі акти називають актами нормативно-допо­міжного значення™.

Особливе місце в системі правових актів управління займають так звані директивні акти, які не містять правових норм, але не є й правозастосовчи­ми актами. Приписи, які в них містяться, мають юридичний і політичний владний чи рекомендаційний характер. Вони обов’язкові до виконання тими особами, яким вони адресовані. До числа таких актів найчастіше за все відно­сяться спільні акти міністерств і неурядових організацій, на зразок проф­спілок тощо. В них встановлюються директивні вказівки щодо того, як повинні вирішуватися ті чи інші питання, визначаються завдання, основні напрями роботи, зобов’язуються органи і посадові особи до виконання відповідного рішення тощо. Вони являють собою особливу групу актів уп­равління, які виражають функцію загального керівництва. Не можна недо­оцінювати значення таких актів, оскільки вони впливають на зміну в сис­темі правових норм і досить часто стають підставою для видання норматив­них актів.

Виходячи із засад сучасної адміністративно-правової науки та світової практики державного управління, визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Іншими словами, у межах поділу правових актів управління на види за критерієм юридичної природи можна говорити про рівнопарт-нерські (горизонтальні) договори (угоди) між суб’єктами державного уп­равління.

Піп стосується критерію суб’єктності у виданні або прийнятті актів управління, то на сьогодні доводиться констатувати відсутність єдиного підходу до кількості ланок (суб’єктів) у такій класифікації серед учених-

153

адміністративістів. Адже кількість ланок залежить від того, який зміст вкладається у поняття «управління», «акт управління» та «суб’єкт видан­ня (прийняття) акта управління».

Якщо розуміти акти управління не лише як акти органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а й акти інших суб’єктів державного управлін­ня, то до них можна віднести й акти Президента України17; державних підприємств, установ, організацій (головним чином у формі наказів і роз­поряджень їх керівників); акти органів місцевого самоврядування в межах делегованих їм повноважень виконавчої влади.

Правові акти Кабінету Міністрів України. Відповідно до статті 117 Кон­ституції України, Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Крім того, Кабінет Міністрів є суб’єктом законодавчої ініціативи, а також готує про­екти актів Президента України. Але правовими актами управління визна­ються лише власні акти Кабінету Міністрів, якими є постанови та розпо­рядження.

У формі постанов видаються акти Кабінету Міністрів, що мають нор­мативний характер. Тобто постанови Кабінету Міністрів – це, як пра­вило, нормативно-правові акти, які видаються з найважливіших і за­гальних питань державного управління, в межах їх компетенції, колегі-ально урядом і публікуються за підписом прем’єр-міністра України.

Серед усіх актів управління вони мають найвищу юридичну силу (якщо не розглядати акти Президента України як акти управління, а вважати їх особливим видом правових актів спеціального суб’єкта). Водночас, якщо вважати акти Президента України правовими актами управління, то укази і розпорядження Президента України матимуть силу вищу, ніж акти Кабі­нету Міністрів, про що свідчить наявність конституційного повноважен­ня Президента скасовувати акти Кабінету Міністрів (п, 16 частини пер­шої ст. 106 Конституції України).

Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів проводиться відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, законів України, актів та доручень Президента України. Проекти постанов Кабінету Міністрів по­дають члени Кабінету Міністрів, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київське та Севасто­польська міські держадміністрації, робочі групи, утворені Кабінетом Міністрів. Проекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов’язковій експертизі Міністерством юстиції та узгодженню із зацікавленими ррга-нами, а у разі потреби – з іншими органами, установами, організація­ми. Постанови завжди видаються у письмовій формі, адже це вимагається такою їх юридичною ознакою як нормативність. Прийняті постанови Кабінету Міністрів надсилаються Міністерству юстиції для внесення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів та для опублікування в газеті «Урядовий кур’єр» і Офіційному віснику України.

Незважаючи на визначення постанов Кабінету Міністрів як норма­тивних актів, на практиці вони найчастіше виявляються змішаними

154

юридичними актами. Це пояснюється тим, що дуже часто постановами Кабінету Міністрів затверджуються інші правові акти: положення, статути, порядки, регламенти, інструкції, які при цьому набувають сили норматив-них-правових актів.

Так, «положення» – це сукупність правил, що стосуються побудови, способів дії центральних галузевих органів, інших урядових установ або організації будь-якого аспекту господарського, оборонного, культурного, адміністративного будівництва.

Дуже схожими з положеннями є «порядки», в яких найчастіше містять­ся переліки послідовних процедурних дій, які належить виконати для до­сягнення певної поставленої мети.

«Статути» як правові акти органів виконавчої влади – це нормативні акти, що визначають форми і методи діяльності установ, службових осіб у будь-якій галузі.

«Інструкція» – нормативний акт управління, яким встановлюється про­цедура, роз’яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи нормативного характеру. Звідси її похідний, вторинний характер. Без належ­ного затвердження така інструкція має лише інформаційний чи рекоменда­ційний характер, а ніяк не нормативно-правовий. Інструкція розрахована на багаторазове застосування і може мати як загальний, так і внутрішнь-оорганізаційний характер. Так, загальними інструкціями зазвичай встанов­люють порядок планування, контролю, накопичення, обробки, зберіган­ня, аналізу, передачі інформації тощо, їх використовують для більш ефек­тивного застосування і виконання складних актів з великим інформацій­ним навантаженням. Методичні інструкції, в свою чергу, містять інфор­мацію про порядок і методи виконання певної роботи.

Акти Кабінету Міністрів з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших поточних питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень. Розпорядження не встановлюють правових норм і є виключно правозастосовчими актами, про що свідчить і особливість по­рядку їх прийняття (як колегіальний – Кабінетом Міністрів, так і одноосо­бовий – прем’єр-міністром України). Розпорядження містять індивідуаль­но визначені вказівки (приписи) щодо виконання конкретних завдань чи розв’язання питань оперативного характеру (з посиланням у разі потреби на додатки), тому набувають чинності з моменту прийняття.

Слід додатково наголосити, що навіть якщо Конституцією України чи підзаконними актами і встановлюються певні юридичні форми вираження нормативно-правових чи індивідуальних актів, дуже часто на практиці під такими самими назвами видаються й акти, які мають допоміжний чи реко­мендаційний характер. Такі акти не можна називати правовими актами управління, оскільки вони є не владними приписами, не загальнообо­в’язковими, а лише управлінськими рішеннями організаційного чи по­точного характеру.

Не можна забувати також про те, що історія видання актів Кабінету Міністрів України знає періоди, коли виконавчій владі надавалися законо­давчі повноваження, тобто право приймати акти, які мали силу закону і

155

могли зупиняти дію конкретних законів (або їх частин) або вносити до них зміни чи доповнення. Так, у 1992 р. Конституція України була допов­нена статтею 97-118, згідно з якою Кабінету Міністрів було делеговане пов­новаження на визначений термін видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з питань відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, бюджетної та кредитно-фінансової систем, оподаткування, дер­жавної політики оплати праці й ціноутворення, охорони навколишнього середовища, використання і відтворення природних ресурсів України та інших відносин, які потребували на той час законодавчого врегулюван­ня. З грудня 1992 р. до грудня 1993 р. включно Кабінетом Міністрів Украї­ни було прийнято близько ста декретів, багато з яких чинні й сьогодні.

Ці декрети мають силу закону, тому їх можна віднести до законодав­чих актів, а не правових актів управління. Але при цьому ці декрети відрізня­ються від законів тим, що їх видав не законодавчий орган, а орган вико­навчої влади. Такі декрети встановлюють норми права, які мають вищу юридичну силу, ніж інші акти органів виконавчої влади, їх положення не можуть бути змінені, припинені чи скасовані будь-якими іншими актами, крім закону, прийнятого Верховною Радою України. Таким чином, існу­вання такого виду актів вищого органу в системі органів виконавчої вла­ди в принципі не пов’язане зі здійсненням управлінської функції, прита­манної органам виконавчої влади, а пов’язане із законодавчою функ­цією. Тому ці акти-декрети є актами законодавства, що мають вищу юридичну силу, оскільки їх видання відбувалося на основі делегованих Верховною Радою України повноважень і у межах цих повноважень.

Правові акти центральних органів виконавчої влади. У своїй правотворчій діяльності міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом керуються Конститу­цією України та іншими законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, по­становами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також поло­женнями про цей орган, затвердженими указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України. Крім того, на сьогодні існує За­гальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади", в якому чітко вказана єдина юридична форма, в якій можуть виражатися правові акти центральних органів виконавчої влади, – наказ.

Але на практиці у зв’язку з існуванням різних центральних органів виконавчої влади і недостатнім нормативним регулюванням їх організації, повноважень та порядку діяльності акти цих органів, незалежно від того, є вони нормативними чи індивідуальними, набувають доволі різноманітних юридичних форм: інструкції, рішення, правила, положення, розпоряджен­ня, постанови. Особливо вирізняються форми актів центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, що найчастіше пояснюється особ­ливістю закріплення їх статусу, функцій, повноважень, і, відповідно, поряд­ку та форм здійснення таких функцій.

156

Неодноразово, починаючи ще з радянських часів, у науковій літера­турі висловлювалась думка, що практика видання актів у формах, відмінних від тих, які передбачені законодавством для актів даного органу, є порушен­ням законності20. Але, на жаль, дотримання положень чинного законодав­ства центральними органами виконавчої влади щодо передбачених для них правових форм відбувається далеко не завжди.

Проаналізувавши чинну нормативно-правову базу, можна зробити вис­новок, що, все ж таки, найбільший відсоток серед актів центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) займають накази. У свою чергу, такі акти, як інструкції, положення, рішення, правила, виступають в ролі різновидів об’єднуючого для них всіх поняття «наказ», оскільки вони обов’язково ним затверджуються (принаймні зараз практика йде саме таким шля­хом), набуваючи при цьому сили нормативно-правового акта.

Отже, наказ – це владний, обов’язковий припис органів виконавчої влади (фактично, їх керівників) щодо певної особи або осіб, який містить вимогу необхідності виконання якоїсь дії або утримання від неї. Накази ЦОВВ можуть мати як нормативно-правовий, так і правозастосовчий ха­рактер, залежно від того, які правові наслідки вони породжують. Накази мають задовольняти такі умови:

мають виходити від керівника як провідника державної волі й, отже,

відповідати чинному законодавству;

повинні мати характер, обов’язкового для виконання акта і видава­

тися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може по­

дати свої зауваження до виконання, але якщо наказ залишений в силі,

він має його виконувати під загрозою примусових заходів.

Залежно від характеру вимог, які в них сформульовані, накази поділя­ються на такі групи:

накази, що стосуються загальних та організаційних питань управління;

накази з виробничо-технічних питань управління;

кадрові накази, або накази з питань особового складу.

Найважливіші накази – нормативні, що містять норми права, запрова­джують юридичні відносини. До них відносяться накази по відповідній галузі економіки; накази про введення в дію інструкцій, положень, рішень колегій тощо. Такі акти розраховані на багаторазове використання, забез­печуються силою державного примусу і мають всі характерні ознаки нор­мативно-правових актів.

Інші групи наказів є правозастосовчими актами, приймаються в ході роз­в’язання конкретних справ і вичерпують себе одноразовим застосуван­ням. Вони мають внугрішньоорганізаційне значення.

У разі потреби центральні органи виконавчої влади мають право вида­вати спільні акти. На нашу думку, така практика має певні недоліки. Адже при виданні акта одним суб’єктом цей суб’єкт має нести відповідальність за видання такого акта, а у випадку видання спільних актів може виникну­ти ситуація, коли відповідальний орган визначити неможливо.

В апараті ЦОВВ є утворення, які управлінські рішення приймають, але правових актів управління не видають.

157

Наприклад, колегія міністерства, яка утворюється для погодженого ви­рішення питань, що належать до компетенції міністерства, на своїх регу­лярних засіданнях обговорює найважливіші напрямки його діяльності й розвитку галузі у міністерстві, вирішує основні його компетенційні питан­ня, але її рішення, відповідно до законодавства, «проводяться в життя на­казами міністерства»21. У випадку виникнення розбіжностей між міністром і колегією, міністр проводить в життя своє рішення, повідомляючи про виникнення розбіжностей Кабінет Міністрів України. Виходить, що рішення колегії саме по собі не є актом управління: ним є наказ міністра, що, з одного боку, не дає підстави вважати колегію «дорадчим органом при міністрі», але, з іншого – суперечить логіці відповідальності: чому міністр має особисто відповідати за рішення колегіального органу? Але законодав­ством на міністра покладається відповідальність за роботу всього міністер­ства, до структури якого входить і колегія.

Правові акти управління місцевих органів виконавчої влади. Місцеві дер­жавні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на територіях відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а та­кож реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. На ви­конання Конституції України, законів України, актів Президента Ук­раїни, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місце­вої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпоря­дження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів – накази.

Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одно­особове і несуть за них персональну відповідальність згідно із законодав­ством. Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру пого­джуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Такі нормативно-правові акти підлягають дер­жавній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому порядку. Лише після вчинення таких дій нормативно-правовий акт місцевого органу управління може набути чинності. Як бачимо, розпорядження голів місце­вих державних адміністрацій можуть бути як нормативно-правовими, так й індивідуальними.

Натомість накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів є юридичними актами виключно індивідуального характеру. Вони лише застосовують правову норму, встановлену іншим нормативно-правовим актом, до розв’язання конкретного випадку щодо конкретно визначеної особи і мають внутрішньоапаратне значення.

Необхідно згадати ще й таку правову форму актів управління, як рішен­ня. Рішеннями називаються акти управління, які приймаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135 Конституції України) в межах її повноважень. Вони приймаються колегіально, можуть бути як нормативними, так й індивідуальними.

Вважаємо за необхідне зазначити, що класифікація правових актів уп­равління за критерієм суб’єктів права видання (прийняття) актів є вто-

158

ринною відносно класифікації правових актів управління за їх юридичною природою. Адже без розмежування поняття нормативно-правового акта й індивідуального (правозастосовного) акта наступна класифікація є немож­ливою, оскільки фактично базується на спробі в розумних рамках поєднати такі два нерозривні явища, як форма і зміст акта.

Правильне розв’язання проблеми форми актів управління має величез­не практичне значення, позаяк ефективність управління значною мірою залежить від рівня використання компетентними суб’єктами всього арсе­налу форм юридичних актів як засобів управління, від гнучкого поєднання різних елементів форми актів управління.

З урахуванням наведеного доцільно перейти загалом до характеристики вимог, що висуваються до актів управління, пов’язуючи необхідність до­тримання цих вимог із потребами забезпечення ефективності дії розгляду­ваних актів.

Література

Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М.,

1998. - С. 148.

Там само.

Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1997. – С. 159.

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –

М., 1998. - С. 236.

Адміністративне право України / За заг. ред. проф. Ю.П. Битяка. –

X., 2000. - С. 132.

Див.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова й Л.Л. По­

пова. - М., 2000. - С. 270.

Мицкевич А.В. Акта вьісших органов советского государства. Юри-

дическая природа нормативних актов вьісших органов государственной

власти й управлення СССР. – М., 1967. – С. 22.

Постанова Кабінету Міністрів України № 731 «Про затвердження

Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів

міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28.12.1992 р.

Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова й Л.Л. Попова. –

М., 2000.-С. 270-271.

ЬПр://огас1е2.гас1а.80У.иа./р13/2\уеЬ/\уеЬргос4_1?і(1=&рО511 = 12

Постанова Кабінету Міністрів України № 731 «Про затвердження

Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів

міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28.12.1992 р.

Васильєв А.С. Акти государственного управлення в системе право­

вих средств управленческой деятельности // АктьІ управлення: вопросьі

теории. Межвуз. сб. науч. тр. / Ивановский государственньїй университет. –

Иваново: ИГУ, 1987. - С. 51.

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –

М., 1998. - С. 238.

159

Адміністративне право України / За заг. ред. проф. Ю.П. Битяка. –

X., 2000. - С. 132.

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –

М., 1998. - С. 238.

Мицкевич А.В. Акти вьісших органов советского государства. Юри-

дическая природа нормативних актов вьісших органов государственной

власти й управлення СССР. – М., 1967. – С. 27.

Див., наприклад: Адміністративне право України / За заг. ред. проф.

Ю.П. Битяка. - X., 2000. - С. 133.

Закон України від 19.12.1992 р. «Про доповнення Конституції (Ос­

новного Закону) України статтею 97-1 та внесення змін і доповнень до

статей 106, 114-5 і 120 Конституції України».

Указ Президента України від «Про загальне положення про міністер­

ство, інший центральний орган державної виконавчої влади» 12.03.1996 р.

№ 179/96.

Николаева М.Н. Нормативнне акта министерств й ведомств СССР.

- М., 1975. - С. 88.

Указ Президента України «Про загальне положення про міністер­

ство, інший центральний орган державної виконавчої влади» від 12.03.1996 р.

№ 179/96 (ст. 8) та Постанова КМУ «Про затвердження Примірної інструкції

з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої вла­

ди, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах вико­

навчої влади» від 17.10.1997 р. № 1153 (п. 2.8).

160