5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника

Переважна більшість фахівців адміністративного права, характеризую­чи державні органи, вживають термін «правовий статус». При цьому складність проблеми пояснюється передусім тим, що деякі суб’єкти пра­вовідносин мають неоднозначний статус.

Розглянемо як приклад місцеві органи виконавчої влади – місцеві державні адміністрації. За природою це – єдиноначальні органи вико­навчої влади загальної компетенції, що уособлюються головами місце­вих державних адміністрацій, і функції останніх є похідними від функцій органу.

В даному випадку наявний певний синтез «органу» і «особи»: особа, що репрезентує орган, і орган, який уособлюється певним індивідом. Тож яким чином необхідно позначати правове становище такого органу та особи, що його очолює, – як одне й те саме або як різні явища?

Відповідаючи на це питання, почнемо з розгляду того, які саме органи необхідно вважати органами виконавчої влади.

З цього приводу серед адміністративістів існує безліч думок, які умов­но можна поділити на дві групи.

Прихильники першого напряму вважають органами виконавчої влади всі більш-менш структуровані ланки системи виконавчої влади, до яких включають міліцію, державну адміністрацію залізничного транспорту «Ук­рзалізниця» тощо1. Цим шляхом іде й законодавець, вибірково наділяючи статусом органу виконавчої влади певні структурні елементи централь­них органів виконавчої влади2, хоча структурно ці органи (зокрема міліція) є невід’ємною частиною окремих органів виконавчої влади (міліція вхо­дить до складу органів Міністерства внутрішніх справ).

Прихильники другої позиції вбачають наявність в органах виконавчої влади насамперед чіткого, певного структурно-функціонального виокрем­лення. Як, наприклад, справедливо зазначає В.Б. Авер’янов, «суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств і державних комітетів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпо­рядкуванні місцеві ланки (органи), які створюють разом з апаратом цен­трального органу так звану систему відповідного міністерства, державного комітету тощо (виділено автором. – Н.А.у. Ще одним підтвердженням цього може слугувати припис згадуваного вище Указу Президента України від 15 грудня 1999 р.: «Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідо­вуються в порядку, встановленому законодавством»4.

130

На наш погляд, найдоцільніше було б вважати органами виконавчої влади ті органи, створення і функціонування яких саме як «органів вико­навчої влади» передбачено Конституцією і законами України.

Відтак, керівниками органів виконавчої влади слід вважати керівників саме зазначених органів, характеристика яких наведена вище (розділ II, гл. 2.1 і 2.2 цієї книги).

Керівники органів виконавчої влади – це різновид посадових осіб, на­ділених функціями управління щодо очолюваного ними певного формаль­но-організованого колективу. Треба пам’ятати, що керівники органів ви­конавчої влади не тільки мають досить широкі повноваження щодо кад­рових та організаційних питань діяльності цих органів, а й одноособове проводять політику держави на різних рівнях. Це покладає неабияку відпо­відальність на осіб, що обіймають такі посади, як з юридичної, так і з моральної точки зору.

Для цього вже на стадії призначення особи на посаду керівника органу виконавчої влади необхідно дотримватись певних вимог.

Насамперед, керівником органу виконавчої влади може бути лише гро­мадянин України.

Також не можуть бути призначені на посади в місцеві державні ад­міністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Взагалі, на нашу думку, таке обмеження в Законі України «Про дер­жавну службу» є нелогічним з юридичної точки зору, і ось чому. В теорії кримінального права судимість розуміють як правовий наслідок засудження особи вироком суду до кримінального покарання3. Отже, закон пов’язує стан судимості особи з наявністю обвинувачувального вироку суду та відбу­ванням покарання. З цього випливає, що особами, які не мають суди­мості, визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення по­карання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності або звільнені від покарання чи його відбування. За Кримінальним Кодексом України 2001 р., це, наприклад, випадки примирення винного з потерпі­лим (ст. 46), дієвого каяття (ст. 45), сумлінної праці та бездоганної пове­дінки після скоєння злочину (частина четверта ст. 74) тощо. Частина чет­верта ст. 88 Кримінального Кодексу України визнає такими, що не мають судимості, також осіб, які були реабілітовані.

Отже, пов’язуючи неможливість вступу на державну службу з наявні­стю судимості, законодавець не може досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які б відповідали морально-етичним якостям представника держа­ви. Адже в цьому випадку неможливо виключити потрапляння на держав­ну службу осіб, що скоїли злочин.

Більше того, п. 5 частини першої ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає припинення повноважень голів місце­вих державних адміністрацій у разі набуття законної сили обвинувальним вироком суду, а беручи до уваги, що за умови звільнення від кримінальної відповідальності виноситься постанова, а не проголошується вирок, то й

131

підстави для припинення повноважень голови в таких випадках не існує, хоча скоєння злочину мало місце.

Тому для більш ефективної політики в сфері добору кадрів державної служби необхідно, насамперед, узгодити законодавчу базу таким чином, щоб запобігти можливості потрапляння морально нестійких осіб на дер­жавну службу.

На наш погляд, положення п. 2 частини першої ст. 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» щодо вимог до кандидатів на посади державної служби та до самих державних службовців мали б бути викла­дені таким чином: «Не можуть бути призначені на посади в місцеві дер­жавні адміністрації особи, які раніше засуджувались за скоєння умисного злочину або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за скоєн­ня такого злочину».

Подібним чином варто було б розв’язати питання обмежень щодо ке­рівників інших органів виконавчої влади.

До згаданих обмежень, пов’язаних із призначенням на посади голів місцевих державних адміністрацій, ст. 12 Закону України «Про державну службу» додає ще кілька загальних обмежень. Зокрема, не можуть бути обраними або призначеними на посаду в органі та його апараті отакі соби.

1.             Визнані у встановленому порядку недієздатними. Недієздатними ви­

знаються громадяни, які внаслідок психічного захворювання не можуть

усвідомлювати своїх дій та керувати ними. Але існує ще й обмежена

дієздатність, яка виникає після відповідного рішення суду щодо особи,

яка внаслідок зловживання спиртними напоями або наркотичними засо­

бами ставить себе і свою сім’ю в тяжке матеріальне становище. Перебу­

вання такої особи на керівній посаді, мабуть, не найкращим чином впли­

не на реалізацію її професійного призначення та моральний вигляд «слу­

жителя» держави.

Тому, на наш погляд, доцільно було б на законодавчому рівні закріпи­ти можливість перебування на посадах державних органів лише дієздатних осіб. Таке формулювання виключало б можливість вступу на посади як осіб з обмеженою дієздатністю, так і недієздатних осіб.

2.             Ті, що у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядко­

вані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками. Пере­

дусім необхідно визначити, кого саме законодавець розуміє під родичами

чи свояками. Аналіз чинного законодавства свідчить, що названими тер­

мінами оперують десять нормативних актів. З них лише три дають перелік

осіб, які розуміються під цими термінами: батьки, подружжя, брати, сес­

три, сини, дочки, а також брати, сестри, батьки та діти подружжя (Поло­

ження про порядок і умови проходження служби в митних органах, Поло­

ження про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів

внутрішніх справ, КЗпП). При цьому не вказується, кого саме розуміють

під родичами, а кого під свояками, та чи є цей перелік вичерпним.

Дискусійним є питання щодо можливої наявності представницького мандату місцевої ради у голів місцевих державних адміністрацій. Нагадає­мо, що розглянувши це питання, Конституційний Суд України прийняв

132

рішення про неконституційність обмежень, пов’язаних із можливістю мати представницький мандат місцевої ради. Вирішуючи питання щодо несу­місності представницького мандата депутата місцевої ради, Конституцій­ний Суд України в Рішенні від 13 травня 1998 р. (справа щодо статусу депутатів рад) дійшов висновку, що передбачений Конституцією України перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності, є вичерп­ним, і визнав такими, що не відповідають Конституції України (є некон­ституційними), положення частини першої ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів», за якими депутат місцевої ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступ­ником, керівником її структурного підрозділу, прокурором6.

У цьому Рішенні Конституційний Суд також зазначив, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голо­ви, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника го­лови районної у місті, районної, обласної рад, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.

З названого Рішення Конституційного Суду випливає, що Конститу­ція України не забороняє головам місцевих державних адміністрацій бути обраними до представницького органу місцевого самоврядування і мати представницький мандат депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної чи обласної ради.

Викликає сумнів єдиний момент, пов’язаний з правом місцевої ради ініціювати відставку голови місцевої державної адміністрації. Чи підуть депутати ради на позбавлення «одного з них» такої вагомої посади тоді, коли це обопільне невигідно? Чи не стане обрання посадової особи від місцевої державної адміністрації депутатом запорукою того, що рада не буде клопотатися про відставку голови місцевої держадміністрації? В та­кому випадку це може спричинити своєрідний бум «реалізації виборчого права» серед голів місцевих державних адміністрацій.

Окрім обмежень, пов’язаних із прийняттям на службу в органи вико­навчої влади, діють обмеження, пов ‘язані з проходженням служби, тобто про­тягом всього терміну перебування на посаді. До таких обмежень відне­сені, зокрема, такі.

Службовець не повинен вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Зако­

ну України «Про боротьбу з корупцією».

Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти

інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного

органу.

Окрім зазначених обмежень, до керівників органів виконавчої влади повинні ставитись додаткові вимоги, які зумовлені їх особливим місцем у системі державного управління. Так, особа, що претендує на заняття по­сади керівника органу виконавчої влади, повинна не тільки мати загальне

133

уявлення про наявне становище, проблеми та хід реформ у ввіреній їй галузі чи регіоні, а й чітко уявляти собі ті заходи, яких треба було б вжити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій має бути усвідомлений особою майже одночасно з моментом призначення, або навіть і раніше. Вироб­лення «політики органу» є дуже важливим для того, щоб у кризових ситу­аціях не відбувся збій всієї системи виконавчої влади. Певною передумо­вою цього може слугувати наявність у законі певних вимог до кандидатур на такі посади. На наш погляд, це мають бути такі вимоги: а) вища освіта; б) стаж роботи на державній службі не менше п’яти років.

Важливі особливості правового статусу керівника органу виконавчої влади пов’язані з тим, що діючий корпус керівників органів виконавчої гілки влади поділено на дві групи.

До першої групи віднесено керівників, яких у встановленому порядку

наділено статусом політичного діяча (прем’єр-міністра, міністрів).

До другої групи – керівників, яких не наділено таким статусом (ке­

рівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спе­

ціальним статусом, голів місцевих державних адміністрацій). Як бачимо,

критерієм розподілу в першому випадку є членство в уряді, в другому роз­

поділ здійснено за спеціально-галузевим або територіальним критерієм.

Щодо статусу політичного діяча, то він є компонентом єдиного стату­су керівника органу виконавчої влади і вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади. «Виключність» вияв­ляється: по-перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по-друге, у проходженні служби на займаній посаді; по-третє, в особливій (політичній) відповідальності за результати службо­вої діяльності.

Корисність та доцільність існування «політичних діячів» у системі ви­конавчої влади сумнівів не викликає. Але є один дискусійний момент і він стосується питання: чи має «політичний діяч» належати до певної партії?

З цього приводу, наприклад, В. Б. Авер’янов твердить, що «політичний характер зазначених посад аж ніяк не можна зводити до факту належності осіб, що їх обіймають, до певної політичної партії та активного ведення ними так званої публічної політики», але автор не виключає такої можли­вості в майбутньому7. Водночас, І.Б. Коліушко передбачає, що, в ідеалі, в ході формування коаліційного уряду реалізується представництво в ньому парламентської більшості шляхом залучення до роботи в уряді «найавтори­тетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії8.

Загалом це так, але ж до складу Кабінету Міністрів входять і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження. Наприклад, міністр внутрішніх справ як член Кабінету Міністрів є політичним діячем. Однак у Законі України «Про міліцію» сказано: «У підрозділах міліції не допус­кається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єд­нань, що мають політичну мету. При виконанні службових обов’язків пра­цівники міліції незалежні від впливу будь-яких політичних, громадських об’єднань» (ст. 20). Поза сумнівом, ця проблема потребує виваженого підхо­ду та додаткової юридичної оцінки.

134

Крім того, Концепція адміністративної реформи в Україні пропонує надати статус політичних діячів і головам обласних державних адмініст­рацій. На нашу думку, реалізація на місцевому рівні політичних функцій неможлива* з таких причин:

а)            існування Кабінету Міністрів – органу загальної компетенції, який

уже визначив основні напрямки діяльності всіх органів виконавчої гілки

влади;

б)            існування міністерств – органів спеціальної компетенції, які роз­

робили певні програми, концепції та методи дій у доручених їм сферах,

тим самим конкретизувавши політику уряду.

З огляду на вищезазначене, місцевим державним адміністраціям для врахування потреб регіону цілком достатньо скоригувати вже існуючі про­грами та концепції в порядку реалізації власних повноважень. Відтак, на­дання головам місцевих державних адміністрацій статусу політичних діячів, на наш погляд, є недоцільним.

Ще однією характерною ознакою правового статусу керівників органів виконавчої влади є встановлення їхньої відповідальності. Певна «знаковість» проявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персо­нальна відповідальність за реалізацію ввіреними їм органами державної політики та відповідних функцій. Це відбувається внаслідок того, що пра­вовий статус керівника є похідним від правового статусу органу, а отже, маємо уособлення керівниками органів, які вони очолюють.

Якщо персональна відповідальність притаманна всім керівникам органів виконавчої влади, то явище політичної відповідальності пов’язу­ють лише зі статусом політичного діяча. Цей вид відповідальності реалі­зується через прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України та процедури відправлення уряду у відставку. Як слушно зазначає В.М. Шаповал, «сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України для прийняття рішення про відставку не потрібні якісь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності»9. Хоча критерій цієї доцільності, на жаль, жоден нормативний акт, навіть рам-ково, не визначає.

Підсумовуючи наведене, можна говорити про певну тенденцію підви­щення вимог щодо визначення правового статусу керівників органів ви­конавчої влади, оскільки без цього не можна досягти успіху в реформу­ванні системи державного управління.

Література

1. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

‘ Цю думку автора поділяють не всі учасники авторського колективу.

135

Про міліцію: Закон України // Відомості Верховної Ради України.

1991. №4. -С. 20.

Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.

В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – 266 с.

Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президен­

та України від 15 грудня 1999 року, №1572/99 // Офіційний вісник Украї­

ни. 1999. № 50. - С. 2434.

Кримінальне право України: Загальна частина: Підручник для сту­

дентів юрид. спец. вищ. закладів освіти / За ред. М.І. Бажанова, В.В. Сташиса,

В.Я. Тація. – Київ–Харків: Юринком Інтер – Право, 2001. – С. 364.

Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 року (справа

щодо статусу депутатів рад) // Офіційний вісник України. 1998. № 23. – С.

105.

Авер’янов В.Б. Реорганізація центральних органів виконавчої влади

– важлива складова адміністративної реформи // Український правовий

часопис. Вип. 5. 1999. – С. 4.

Коліушко І.Б. Запровадження в органах виконавчої влади політич­

них посад та їх правовий статус // Виконавча влада і адміністративне пра­

во / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавничий дім «Ін-Юре», 2002. –

С. 300.

Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Виконавча

влада і адміністративне право. – С. 43.