3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади

Як уже відзначалось у попередній главі цієї книги, в правовому регулю­ванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтований аналіз взаємозв’язку функцій та компетенції цих органів. Оскільки органи державної влади здійснюють владну діяльність, що, по суті, є їх призначенням»1, актуальними є питання про взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади; з’язування, що є первин­ним і визначальним у владній діяльності органу виконавчої влади – функ­ція чи компетенція; що покладається в основу владної діяльності органу: мета, завдання, функція, право, обов’язок, повноваження тощо.

Як відомо, функції є найважливішою складовою управлінської діяль­ності, походять від загального змісту державного управління, складають змістову характеристику діяльності2. Компетенція, у свою чергу, є «інсти­тутом публічного, зокрема адміністративного права, який репрезентує комплексну нормативне оформлену характеристику повноважень держав-

120

ного або громадського органу, організації, посадової особи, іншого служ­бовця у певній сфері державного або громадського управління»3.

Характеризуючи діяльність органу виконавчої влади, нормативно-пра­вові акти та наукові джерела широко використовують терміни «компетен­ція» і «функція» як підставу та умову здійснення органом державно-влад­ної діяльності. Зазначені джерела вказують на «компетенцію в галузі», «компетенцію у сфері», «віднесення до компетенції», «діяльність у межах компетенції», «компетенцію на вчинення дій», «функції у галузі», «діяльність у напрямку» тощо. У деяких нормативних актах зустрічаються статті та розділи норм, що називаються «функціональні повноваження».

Закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, положення та інструкції, у тому числі й відомчі, присвячені діяльності того чи іншого органу виконавчої влади, містять окремі розділи або статті, в яких встановлюється перелік виконуваних конкретним орга­ном виконавчої влади функцій. При цьому законодавцем широко викори­стовуються терміни «виконує», «вносить», «впроваджує», «встановлює», «забезпечує», «затверджує», «контролює», «координує», «організовує», «ре­гулює», «слідкує», «створює» тощо.

Такі самі приписи використовуються у нормативних актах для визна­чення повноважень (компетенції) органу виконавчої влади. Складається ситуація, за якої одні й ті самі терміни (формулювання) використовують­ся як для означення функцій органів виконавчої влади, так і для означення їх компетенції (повноважень). Більше того, в результаті уважного зіставлення переліку таких функцій і повноважень можна виявити, що деякі з них є доволі абстрактними і допускають досить довільне тлумачення. Деякі ж, навпаки, вказують на конкретні й точні дії органу виконавчої влади, які не можуть бути розширені шляхом застосування загальновідомих способів тлумачення нормативно-правових приписів.

На нашу думку, подібна практика нормотворення не сприяє належно­му правовому регулюванню діяльності органів виконавчої влади, усклад­нює користування відповідними нормативними актами у практиці право-застосування, змішує зміст і обсяг понять «функції» й «компетенція» органу виконавчої влади.

Враховуючи, що у попередній главі цієї книги поняття функції органів виконавчої влади досить докладно розглянуто, в цьому контексті наголо­симо лише на публічно-владному характері діяльності цих органів.

Як наголосив А.В. Міцкевич, ці органи «наділені владними функція­ми»4. Подібна позиція знайшла підтримку в юридичній літературі. На нашу думку, використання сполучень «владні функції» й «невладні функції» несе виключно класифікаційне навантаження, сприяє більш глибокому вив­ченню та аналізу діяльності будь-якого державного органу, зокрема й орга­ну виконавчої влади. Завдяки застосуванню такого умовного поділу на­прямків діяльності органу виконавчої влади на владний і невладний мож­на умовно відокремити державне-владну діяльність органу від усієї іншої його діяльності, виділити публічно– та приватно-правову сфери діяль­ності органу виконавчої влади.

121

Публічно-правова сфера стосується виключно державно-владної (пуб­лічної) діяльності органу. При цьому він прагне досягнення цілей і зав­дань свого створення та діяльності, діє щодо визначеного кола об’єктів управління. «Владні функції» узагальнюють виключно вертикальні відно­сини суб’єктів управлінських відносин із притаманною їм ознакою «вла-ди-підпорядкування», резпрезентовані субординаційними та реординацій-ними відносинами. Сюди ж умовно можна віднести й координаційні відно­сини між державними органами, якщо такі стосунки визначені законодав­цем (зазначені види відносин охарактеризовані вище – розділ II, гл. 2.4). На наш погляд, не можна погодитися з точкою зору, згідно з якою «поняття функції органу управління» цілком може розглядатися як пра­вова категорія5. Прийняття такої позиції приведе до неправильного уяв­лення про те, що «функція» тотожна «повноваженню», що загальний на­прямок діяльності та призначення органу тотожне його конкретним влад­ним діям у межах загального напрямку державно-владної діяльності, що будь-який державний орган повинен у своїй владній діяльності керуватися не встановленим для нього переліком повноважень, а лише загальним напрямком їх прикладення – функцією як правовою категорією.

Орган виконавчої влади володіє певним обсягом повноважень, вступає у різноманітні відносини з об’єктами управління – фізичними та юри­дичними особами, іншими органами держави тощо. Прикладами публіч­но-правової діяльності є здійснення реєстраційних, дозвільних, правоза-стосовних дій тощо. У разі невиконання об’єктами управління своїх обо­в’язків у сфері управлінської діяльності органу виконавчої влади останній може самостійно застосовувати до порушників заходи державного приму­су, оскільки держава надає органу такі права.

У приватно-правовій діяльності орган виконавчої влади майже нічим не відрізняється за своїм правовим статусом від звичайних фізичних або юри­дичних осіб. Наприклад, обмеження їх правосуб’єктності може стосува­тися суми угод, на укладення яких не потрібна згода вищого органу, при­дбання певних товарів виключно на конкурсних засадах, заборони висту­пати гарантами при наданні суб’єктам підприємницької діяльності бан­ківських кредитів, умов цивільно-правової відповідальності тощо.

Найбільшу питому вагу таких відносин складають майнові та особисті немайнові відносини. При цьому будь-яка вимога державного органу, спря­мована на захист свого права або охоронюваного законом інтересу, набу­ває характеру цивільно-правової правомочності. Заходи державного при­мусу при цьому вже застосовує не сам орган, а суд, господарський суд або інший уповноважений на те державний орган.

На нашу думку, викладене вище дає підстави визначити, що «повнова­ження» має публічно-правову природу, а «правомочність» – приватно-право­ву. Повноваження грунтуються переважно на владно-організаційних відно­синах, а правомочності – переважно на договірних. Керуючись повнова­женнями, державний орган завжди діє владно, імперативне, виступає від імені держави. Керуючись правомочностями, державний орган виступає як звичайний суб’єкт цивільно-правових відносин.

122

На відміну від функцій органу виконавчої влади, які характеризують­ся певним ступенем загальності й абстрактності встановлення сфер та напрямків діяльності, компетенція спирається на державно-владні по­вноваження, якими наділений і які здійснює орган виконавчої влади, діяльність органу виконавчої влади завжди протікає у вигляді реалізації певних дій .

Компетенція (повноваження) органу виконавчої влади є проявом діяль­ності, що спирається саме на владні повноваження.

слід зауважити, що компетенція не є явищем виключно публічно-пра­вового порядку. Цей термін застосовується як щодо державних органів, так І щодо Інших недержавних інституцій: органу управління юридичної осоои, службової особи, посадової особи тощо. Також компетенцією на­зивають коло прав та обов’язків певної посадової особи, а інколи - навіть рівень обізнаності у певній сфері знань тощо.

Нормативно-правові акти та наукові джерела одностайні у тому, що за оудь-яких умов компетенція є вираженням владної діяльності органу дер­жавної влади.

Відправним пунктом поняття «компетенція» є юридичне право та юридичний обов’язок як міра можливої, дозволеної, рекомендованої або належної поведінки її носія - органу виконавчої влади. Компетен­ція завжди ототожнюється з певною мірою самостійності та відособле­ності окремого органу держави у системі всього апарату держави, з пев­ним ступенем самодостатності його владної діяльності. Це - ключове поняття публічного права, ядро конституційних і управлінських

Водночас як було показано у попередньому підрозділі, в юридичній літературі побутують численні точки зору щодо визначення поняття «ком­петенція», з ясування його елементів та характеристик, меж здійснення і передумов виникнення, видів та способів формулювання у галузевих юри­дичних науках, у нормативно-правових актах тощо.

Поняття «компетенція» та інші поняття, що так чи інакше діалектич­не з ним пов язані, найбільше та найгрунтовніше досліджуються наукою адміністративного права, оскільки саме вона покликана вивчати держав­но-управлінську, виконавчо-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади. Загальна теорія права, загальна теорія права і держави вивчає по­няття більш високого порядку - правосуб’єктність і такі її елементи, як правоздатність, дієздатність та деліктоздатність. Питання діє- та право­здатності також є предметом вивчення галузевих юридичних наук: науки цивільного права, цивільного процесуального права, земельного права, трудового тощо.

Компетенція – це повноваження органу виконавчої влади або ж його права та обов язки, надані органу державної влади для впливу на керовані оо єкти. Іакої думки дотримується переважна більшість вітчизняних нау­ковців. На нашу думку, найбільш вдало розуміння компетенції можна передати словами російського вченого Б.М. Лазарєва. Він зазначав, що у найбільш загальному вигляді компетенція - це «система повноважень

123

органу щодо здійснення державної влади», або ж «коло питань ведення чи повноважень як комплексу прав і обов’язків щодо керованого об’єкта»8.

Отже, підбиваючи підсумки проведеного аналізу, слід зазначити, що компетенція виступає необхідним засобом як формального опосеред­кування, так і фактичного здійснення функцій органу виконавчої вла­ди. Можна передбачити, що подальший аналіз питань функцій і компе­тенції має проводитись на основі відповідних напрацювань у теорії як державного управління, так і науки адміністративного права.

Враховуючи, що одне з вагомих місць у змісті компетенції кожного органу виконавчої влади посідають так звані дискреційні повноваження, їх спеціальному розгляду присвячено наступний підрозділ глави.

Література

Шаповал В.М. Конституція як форма адміністративного права //

Право України. 2000. № 1. – С. 13–14.

Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-

дарственного управлення. – К., 1979. – С. 25–26.

Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило,

Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаменева. – М., 1999. – С. 169.

Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества вьіс-

ших органов государственной власти й управлення СССР // Автореф. дисс...

докт. юрид. наук. – М., 1967. – С. 24.

Богинич О.Л. Нормотворческие полномочия центральних органов

государственного управлення союзной республики (структура, предельї,

пуги совершенствования) // Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – К., 1990. –

С. 9-Ю.

Під діями тут розуміємо як законні дії органу виконавчої влади,

так і його законну бездіяльність, яка виражається, наприклад, у невчи-

ненні дій, на які в нього немає відповідних законних повноважень.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., 2001. – С. 3.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. – С. 101.