4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади

Як уже неодноразово наголошувалось вище, зміст компетенції органу виконавчої влади складають повноваження – певні права та обов’язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це коло справ, а відповідно, і зміст прав та обов’язків (пра­во діяти чи утримуватись від певних дій) чітко визначені правовою нор­мою. В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варі­антів дій (або утримуватись від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

124

Надане органу право діяти саме таким чином у теорії адміністративного права прийнято називати дискреційними повноваженнями (дискреційним правом, дискреційною владою).

Орган виконавчої влади, використовуючи такі повноваження, зобов’я­заний передусім правильно оцінювати ситуацію, наявні у справі факти і застосовувати до встановлених фактів діючі правові норми, не допускаю­чи при цьому зловживання владою. Загальні інтереси, спільне благо, а не особисті корисливі інтереси мають лежати в основі мотивації вибору.

Окрім цього для досягнення поставлених цілей орган влади повинен використовувати відповідні засоби, які мають бути раціональними.

Питання дискреційних повноважень (дискреційної влади) є дуже важ­ливим у діяльності правових держав. Так, французький учений Г. Бребан вважає, що дискреційні повноваження, які означають свободу адмініст­рації оцінювати ситуації й приймати у них рішення, надають адмініст­рації простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Вона має пра­во діяти або не діяти, а коли вона діє, то може вибирати один або кілька з можливих варіантів поведінки1.

Як класичний приклад дискреційного права, який уже зник, він наво-Дить колишні королівські укази про вигнання або ув’язнення без суду і слідства.

Аналізуючи розуміння дискреційних повноважень у французькому праві, а також у праві інших держав, Ж. Зіллер зауважує, що не йдеться про свавільну і безконтрольну діяльність адміністрації. Навпаки, існування в усіх країнах розвиненого права дискреційної влади є, можливо, найкра-ЩИм вираженням правової держави. Це дає можливість диференціювати ситуації належної компетенції, коли законодавець у деякій мірі все перед­бачив і адміністрація цілком може покластись на комп’ютери, щоб прий­няти рішення, й ситуації, які трапляються частіше, – коли адміністрація змушена вирішувати, якого саме конкретного змісту слід надати принци­пам діяльності чи політичним принципам стосовно загального порядку2.

Відомий британський учений Д. Галліган стверджує, що дискреція є законним елементом адміністративної влади і вона сумісна з адміністру­ванням в рамках закону3.

Дослідженню питання дискреційних повноважень в державному уп­равлінні певна увага приділялась також у працях радянських вчених-юристів.

Так, В.І. Ремньов розглядав дискреційні повноваження як право орга­ну державного управління приймати владні рішення на власний розсуд. Розглядаючи ці органи в їх вертикальному підпорядкуванні, він дійшов висновку, що обсяг дискреційних повноважень зменшується зверху дони­зу. Самі ж дискреційні повноваження є елементом компетенції, і їх вико­ристання в рамках закону лише зміцнює законність4.

Наведені вище визначення зарубіжних та вітчизняних учених дають підстави виділити певні ознаки, які характеризують природу дискреційних повноважень.

Найперше, правом дискреції органи виконавчої влади (посадові особи) наділяються законом, оскільки саме закон уповноважує їх на нормотвор-

125

чу й правозастосовчу діяльність та закріплює ту чи іншу форму виконав­чо-розпорядчої діяльності. В теорії адміністративного права ця форма передбачає: встановлення фактичних обставин справи, вибір, відшукання відповідної норми права; з’ясування її змісту; прийняття у справі рішен­ня, індивідуального акта; виконання цього акта5. Таким чином, дискреційні повноваження є частиною компетенції органу виконавчої влади і нада­ються йому для того, щоб у правильний і доцільний спосіб вирішувати коло справ, визначених цією компетенцією.

Наступною ознакою можна вважати те, що дискреційне право органу виконавчої влади обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адм­іністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків. Залежно від того, наскільки норма права обмежує орган влади в його діях, можна виділити щонайменше чотири види (прояви) адміністративного (вільного) розсуду.

Перший пов’язаний із ситуацією, коли норма права, встановлюючи можливі варіанти рішень, надає органу право вибору на власний розсуд одного з варіантів, кожен з яких є законним, і орган зобов’язаний зробити цей вибір (наприклад, сфера юрисдикційної діяльності органів виконав­чої влади). В цій ситуації можливість вдаватись до адміністративного роз­суду дуже обмежена.

Адміністративний розсуд наявний і тоді, коли орган влади безпосеред­ньо уповноважений на це нормою права в ході здійснення своїх власних повноважень (наприклад, при наданні громадянам певних суб’єктивних прав). У цій ситуації норма права не пов’язує правові наслідки з наперед чітко визначеними умовами (підставами). Власне, сам орган визначає, настануть ці наслідки чи ні (наприклад, надання пільг певним категоріям громадян місцевими органами виконавчої влади та місцевого самовряду­вання).

Наступний прояв адміністративного розсуду пов’язаний з інтерпрета­цією оцінних понять та оцінкою публічного інтересу, загального блага тощо, зміст яких не визначається правовою нормою. Ступінь свободи дій органу влади та його вплив на вибір правових наслідків у такому випадку дуже високий.

Ще один вид адміністративного розсуду випливає з дискреційних по­вноважень на ведення організаційної та матеріально-технічної діяльності, яка врегульована правом лише в загальних рисах. Це найширша сфера для адміністративного розсуду.

З огляду на вищесказане слушною видається думка Б.М. Лазарєва, який писав: «Якби кожен крок органів був пов’язаний із настанням заздалегідь визначених юридичних фактів, то ці органи були б неспро­можні ефективно впливати на процеси, що відбуваються в житті, а їх діяльність значною мірою втратила б творчий характер»6. Отже, пра­вом передбачається відповідна гнучкість, яка повинна сприяти пра­вильному та ефективному функціонуванню органу влади. Ця гнучкість забезпечується певним ступенем свободи волі в межах, встановлених правовою нормою.

126

Ще однією ознакою, яка розкриває природу дискреційних повнова­жень, є те, що виконавчо-розпорядча діяльність щодо реалізації цих по­вноважень не має нічого спільного зі свавіллям чи безконтрольністю. Адмін­істрування повинно здійснюватись в рамках закону. Існує пряма залежність між обсягом свободи дій і механізмами контролю за реалізацією дискрецій­них повноважень, особливо коли вони стосуються сфери охоронюваних Конституцією прав та свобод громадян. В європейських державах такий контроль здійснюють адміністративні суди, які перевіряють, чи не вийшов орган влади за межі дозволеної свободи. Хоча, як свідчить практика, без­контрольність рішень і дій адміністрації, зокрема політичного, диплома­тичного, воєнного характеру, стає сьогодні серйозною проблемою багать­ох держав, у тому числі й України.

З чим пов’язана необхідність посиленого контролю за використанням дискреційної влади? Незаперечним є те, що, оскільки виконавчо-розпо­рядча діяльність органів виконавчої влади є підзаконною, тобто здійснюєть­ся на підставі й на виконання законів, то вона не може бути безконтроль­ною.

Свобода органів влади звужується певними обмеженнями. Так, прий­няття управлінських рішень та розв’язання індивідуальних справ вимагає, передусім, точного і об’єктивного оцінювання ситуації, яка склалася. Бе­ручи до уваги загальновизнані цінності та принципи державного управлін­ня, орган влади (посадова особа) не повинні помилятись і спотворено (неправдиво) тлумачити ситуацію, оцінювати її з позиції власної вигоди, особливо коли справа торкається законних прав та інтересів громадян.

Як відомо, законний (або охоронюваний законом) інтерес – це певне бла­го конкретного громадянина, безперешкодному користуванню яким орган державної влади чи орган місцевого самоврядування повинен всіляко спри­яти. Наприклад, мешканці будинку зацікавлені в тому, щоб дитячий май­данчик не перетворився на місце для вигулу собак або стоянку автома­шин, а прилегла до будинку територія була належно опоряджена. В таких випадках загальне благо і законний інтерес є тими чинниками, які по­винні впливати на рішення та дії посадових осіб.

Зважаючи на це, серйозною загрозою, яка може виникати під час вико­ристання органом своїх дискреційних повноважень, є зловживання вла­дою. Орган виконавчої влади (посадова особа) отримують повноваження не для задоволення власних інтересів чи інтересів лише окремого грома­дянина, а насамперед для досягнення суспільне корисних цілей, загалом для зміцнення управлінської дисципліни, законності та правопорядку.

Корисливість та особистий інтерес можуть виражатись як в отриманні власної матеріальної чи іншої вигоди, так і у проявах упередженості до особи чи організації, що часто служить підставою для прийняття неспри­ятливого для них рішення, відмови в задоволенні законного права (на­приклад, відмова релігійній громаді у виділенні земельної ділянки для будівництва культової споруди з огляду на протистояння іншої громади чи небажання її релігійних провідників). Влада, використана в такий спосіб, свідчить про те, що дискреційні повноваження слугують, і як

127

свідчить практика, досить часто, зручним засобом для задоволення інте­ресів одних громадян за рахунок інших, завуальованою формою обмежен­ня конституційної свободи, що призводить до порушення принципу рівно­правності, а інколи – громадського спокою і суспільної злагоди.

Ще однією гострою проблемою, яка випливає з дискреційних повнова­жень, є питання, чи має право орган виконавчої влади під час їх реалізації помилятись у ситуації та її правовій оцінці. Адже будь-яка посадова особа органу виконавчої влади (чи сам орган) може припуститись помилки в ході застосування права, а отже, прийняти рішення, спираючись на по­милкову правову оцінку.

Приміром, головний державний санітарний лікар, маючи надані зако­ном повноваження на визначення чинників, що можуть шкідливо впли­вати на здоров’я населення, ступеня створюваного ними ризику для здо­ров’я населення регіону, припустився юридичної помилки, використову­ючи власний розсуд в оцінюванні цих чинників, а не затверджені методи­ки, чим порушив право громадян на безпечне навколишнє середовище.

На цій проблемі, яка актуальна для всіх країн, наголошує Г. Бребан. Він говорить, що адміністрація має право помилятись у своїй оцінці, але не має права припускатись помилки, яка є водночас серйозною й очевид­ною. Очевидна помилка з точки зору логіки є тим, чим є зловживання владою з точки зору моральності. Адміністрація має право на здійснення своїх повноважень, але не має права на абсурдні дії7.

Може виникнути слушне запитання – що вважати абсурдними діями? Звичайно, що однозначно відповісти на це складне запитання неможливо. Однак справедливим, мабуть, буде те, що адміністрація не повинна ігно­рувати або, ще й надто, зневажати загальновизнані цінності й розуміння суспільного блага, людського добра, яке має служити мотивацією для пра­вильного оцінювання ситуації й вибору рішення.

Скажімо, у випадку значного погіршення стану здоров’я громадян че­рез соціальні, економічні та екологічні проблеми абсурдним видається скорочення лікарняних ліжок у лікарнях, медичного персоналу і загалом фінансування на ці нагальні потреби людей. Якщо таким є обраний орга­нами влади загальний напрямок діяльності, то він обумовлюватиме ви­значення підстав та прийняття посадовими особами на власний розсуд індивідуальних рішень щодо задоволення суб’єктивних прав громадян, а також щодо реалізації дискреційних повноважень взагалі. (Наприклад, лю­дині, яка страждає від онкологічного захворювання, відмовляють у на­данні наркотичних препаратів через їх нестачу в медичному закладі.)

Зрозуміло, що такий спосіб реалізації повноважень не тільки порушує закріплений Конституцією України принцип – «людина, її честь та гідність є найбільшою соціальною цінністю», а й суперечить цілям законодавства щодо охорони здоров’я і в кінцевому підсумку є незаконним.

Згадані вище деякі проблеми, пов’язані з дискреційними повноважен­нями органів виконавчої влади, переконують у необхідності всебічного та ефективного контролю за їх реалізацією. Сама доктрина адміністративно­го права, правозастосувальна діяльність повинні спрямовуватись на забез-

128

печення послідовного і ретельного контролю за сферою дискреційних повноважень та адміністративного розсуду органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Корисним у цій справі може стати висновок Конституційного трибу­налу Польщі, в якому сказано, що в правовій державі не може бути мови про жодну вільну, не пов’язану з правом і неконтрольовану діяльність адміністрації. З формального положення, яке встановлює вільну, нічим не обмежену можливість вирішувати, вільний розсуд перетворюється на форму певної гнучкості адміністрації, яка уможливлює і зобов’язує відповідні органи до дослідження всіх обставин певної справи з метою відшукання найбільш об’єктивного, справедливого й відповідного їх цілям рішення. Таким чином вільний розсуд стає своєрідною формою виконан­ня правових приписів, суть якої в тому, що орган, який застосовує право, повинен враховувати обставини в кожному окремому випадку, їх ураху­вання можливе лише тією мірою, яка дасть можливість прийняти рішен­ня, що відповідає волі законодавця. Така дія виконавчого органу має бути обґрунтована і підлягає контролю8.

Цей висновок – іще один вагомий аргумент на користь того, що диск­реційні повноваження можуть використовуватись лише за умов дотриман­ня законності у сфері виконавчої влади і що випадки застосування цих по­вноважень мають бути об’єктом контролю.

Важливу роль у забезпеченні належного режиму дискреційних повно­важень повинно відігравати адміністративне право як наука і як галузь права. Доктрина адміністративного права має стверджувати органічний зв’язок всієї діяльності органів виконавчої влади з правом, а норми адмі­ністративного права мають створювати сприятливий правовий режим саме для такої діяльності, тобто режим, який би обмежував свободу адмініст­ративних рішень загальнообов’язковими вимогами права, всіма закріпле­ними в ньому принципами і цінностями.

Література

Бребан Г. Французское административное право. – М.: Прогресе. –

С.92.

Зіллєр Ж. Політико-адміністративні системи ЄС. – К.: Основа, 1996. –

С. 243.

Галлиган 3., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное

право: история развития й основние современние концепции. – М.: Юристь,

2002. - С. 269.

Ремнев В.Й. Социалистическая законность в государственном уп­

равлений. - М., 1979. - С. 5-53.

Коренев А.П. НормьІ административного права й их применение. –

М.: Юрид. лит., 1978.-С. 56.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М.: Юрид. лит.,

1972. - С. 94.

129

7.             Бребан Г. Цих. праця. - С. 193-194.

8.             В1а$ А. ^сіпозіка ^оЬес сІузкгесіопаїпусЬ иргашііеп асітіпізігасіі

риЬІісгпе.). 2Ь. Іесіпозіка шоЬес сігіаіап асІтіпізІгасД риЬІісгпе.]’. – Кгекго*,

2001.-С. 32.