1. Зміст поняття правових актів управління

Серед різноманітних форм реалізації повноважень виконавчої влади провідне місце займають правові акти управління, в яких виражаються основні юридичні форми виконавчої та розпорядчої діяльності – право-творчість і правозастосування. Встановлення і застосування норм права – головна специфічна риса державних органів, яка відрізняє їх від інших суб’єктів правових відносин. У сфері державного управління встановлен­ня і застосування правових норм знаходить своє вираження головним чи­ном у правових актах органів виконавчої влади.

Інститут правових актів управління має надзвичайно важливе як нау­ково-теоретичне, так і прикладне значення, особливо в сучасних умовах реформування в Україні державно-управлінського механізму та його адмі­ністративно-правового забезпечення. Адже саме правові акти управління є головним засобом регулювання відносин у сфері діяльності органів вико­навчої влади, це одна з основних форм реалізації завдань і функцій органів державного управління. За допомогою таких актів досягається упорядко­ваність і стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.

Важливість згаданого інституту очевидна, і необхідність встановлення правових норм безпосередньо в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності обумовлена тим, що закони містять лише певні загальні норми, що не можуть повною мірою регулювати всі сторони суспільного життя та всі відносини, які виникають в ході реалізації законів.

Правові акти управління займають значне місце у правовій системі нашої держави. Вони видаються на підставах, передбачених Конституцією та законами України, призначені для регулювання як загальних, так і кон­кретних правовідносин. Включені до загальної системи державно-владно­го впливу на конкретні сторони суспільного життя, правові акти управлін­ня забезпечують формування та функціонування конкретних суб’єктів і об’єктів управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяль­ності. По суті, весь процес реалізації виконавчої влади в усьому розмаїтті його елементів та стадій отримує свій цілеспрямований розвиток завдяки використанню правових актів управління, що визначають організаційні форми, методи, межі та правила діяльності як суб’єктів виконавчої влади, так і підпорядкованих чи підвладних їм об’єктів1.

На сьогодні як у правовій науковій літературі, так і на законодавчому рівні відсутній єдиний підхід до визначення «правового акта управління», хоча питання інституту правових актів управління було й залишається предметом наукових дискусій фахівців з теорії права, з конституційного та адміністративного права.

138

Передусім необхідно звернути увагу на те, що в науковій юридичній літературі правові акти управління розглядаються у різних значеннях, що призводить до певного змішування понять. Серед усіх підходів до сутності та змісту поняття «правовий акт управління» найпоширенішими є наступні варіанти тлумачення цього поняття.

Правовий акт управління – це важлива форма управлінської діяль­

ності (форма управління).

Правовий акт управління – це управлінське рішення (при цьому термін

«рішення» має універсальний характер і встановлює необхідність виконан­

ня конкретних дій особами та органами, яким адресоване певне рішення).

Правові акти управління – це правові акти, і в такому разі до них

можна віднести й акти, які приймаються органами законодавчої влади,

місцевого самоврядування, судом, прокуратурою.

Правові акти управління – це дії (або волевиявлення), оскільки вони

можуть розглядатись як виконання певних дій правоустановлюючого або

правозастосовчого характеру у сфері державного управління.

Правові акти управління – це приписи, оскільки реальним змістом пра­

вових актів управління є правоустановлюючі та правозастосовні приписи.

Правові акти управління – це різновид документів (юридичних, служ­

бових), оскільки ті приписи, які в них містяться, мають своє докумен­

тальне оформлення2.

Очевидно, таке розмаїття підходів до сутності правових актів управлін­ня зумовлює й відсутність загальноприйнятого визначення правових актів управління.

Прихильники визначення правового акта управління як юридичного різновиду управлінського рішення характеризують його як владний, прий­нятий шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб’єкта адміністративного права (органу виконавчої влади, органу уп­равління (адміністрації) підприємства та установи, посадової особи), який має встановлену законодавством форму і спрямований на встановлення адміністративне-правових норм, виникнення та зміну адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій у сфері вико­навчої влади. Шляхом видання такого акта виконавчий орган (посадова особа) розв’язує те або інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій виконавчої влади3.

Інший підхід прослідковується у спеціальному дослідженні Р.Ф. Ва­сильєва, присвяченому проблемам правових актів управління. Автор ви­значив ці акти як вольові владні дії державних органів та органів деяких громадських організацій, здійснювані ними на основі та на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління і спрямо­вані на встановлення, зміну та припинення правових норм або на виник­нення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді вира­жаються у формі усних велінь, але й вони оформлюються документами4.

Більш розширене тлумачення правових актів управління, яке також можна віднести до цієї групи, було запропоноване В.І. Новоселовим: «Пра-

139

вовий акт управління – це такі владні дії органів державного управління, які здійснюються ними в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, ви­ражають їх волю і направлені на встановлення правил поведінки держав­них органів, посадових осіб і громадян, а також на виникнення, зміну та припинення конкретних адміністративно – правових відносин»5.

Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок, що їх ав­тори дотримуються думки, що правовий акт управління – це насамперед дії (вчинки) уповноважених органів (очевидно, виходячи з етимологічного тлумачення слова «акт»). Адже процес підготовки та прийняття управ­лінського рішення звичайно є результатом планованих дій з боку уповно­важених суб’єктів державного управління.

Досить поширеним є й визначення управлінського акта як офіційного припису. Прихильники цього підходу визначають акт управління як «офі­ційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб’єктом управлін­ня на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього во­левиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої про­цедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки»6.

А.С. Васильєв дає наступне визначення: правовий акт управління – це заснований на законі односторонній владно-юридичний припис уповно­важених органів державної виконавчої влади (їх посадових осіб), що ви­дається відповідно до вимог встановленої процедури і спрямовані на вста­новлення, зміну або припинення загальнообов’язкових правил поведінки (правових норм), або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконав­чої влади7.

Іноді окремі дослідники акцентують увагу на конкретних ознаках, які вони вважають ключовими у визначенні поняття правового акта управ­ління, що й дає підстави сформулювати визначення управлінського акта як волевиявлення. За такого підходу правовий акт управління визначають як засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення упов­новаженого суб’єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення ад­міністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адмі­ністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади8.

Деякі автори як ключову ознаку правового акта управління виділяють його оформлення у вигляді письмового документа. Прихильники такого підходу визначають правовий акт управління як письмовий документ, при­йнятий уповноваженим суб’єктом права (державним органом чи посадо­вою особою), що має офіційний характер і загальнообов’язкову силу, ви­ражає владні веління і спрямований на регулювання суспільних відносин9.

Власне, саме слово акт, що походить від латинського асіиз («дія, вчи­нок»), в українській мові також використовується для позначення вольових цілеспрямованих дій. Але не можна всі дії державних органів, незалежно від їх форми вираження та мети, вважати правовими актами управління.

З метою визначення приналежності правових актів до актів управлін­ня в юридичній літературі виділяють наступні специфічні ознаки правових актів управління.

140

Підзаконність. Правовий акт управління є підзаконним, тобто повинен видаватися компетентним суб’єктом державного управління відповідно до Конституції України, інших законодавчих актів. В літературі зустрічаєть­ся кілька формул підзаконності актів: «прийнятий на основі закону», «при­йнятий на виконання закону», «прийнятий в межах повноважень, наданих законодавством». Але все-таки єдиною для всіх актів загальною форму­лою підзаконності є формула «на основі та на виконання закону», всі інші – випливають з неї і є спеціальними для актів конкретних органів виконавчої влади10. Акт управління підзаконний, позаяк видається на підставі Конституції України, законів України та на виконання законів України.

Але, окрім законів, він повинен відповідати актам вищих органів сис­теми виконавчої влади. Правове значення цієї ознаки виявляється в тому, що акти управління деталізують закони, містять механізм їх реалізації, організують функціонування органів державної виконавчої влади. Відповідні правові норми направлені на забезпечення конкретного, опе­ративного і диференційованого керівництва різними сторонами держав­ного та суспільного життя".

Офіційність. Офіційний характер правового акта управління полягає у його виданні від імені органу держави, повноваження якого саме на ви­дання акта такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами. В усіх випадках воля, виражена в правових актах управління, є державною. Вони видаються в процесі реалізації державної влади, державно-владних повноважень. Звідси – владний характер приписів, що містяться в актах управління. Як слушно зауважують деякі автори, саме названа ознака уп­равлінських актів допомагає відрізнити їх від актів громадських органі­зацій12.

Загальнообов ‘язковість (авторитарність). Ця ознака правового акта уп­равління дає змогу виокремити його ключові властивості. Загальнообо­в’язковість акта означає, що акт офіційно визнаний державою та її інсти­тутами. Його зобов’язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований. Ігнорування правових актів, їх недотримання, перешко­джання реалізації актів є порушеннями законності. Вони тягнуть за собою застосування, з одного боку, різноманітних способів відтворення «балан­су актів» та їх юридичної сили й авторитету, а з іншого – заходів дисцип­лінарної, адміністративної, матеріальної, кримінальної відповідальності до винних осіб. Юридична захищеність акта є його гарантією13.

Як справедливо наголошується, «виконання актів управління гаран­тується авторитетом виконавчої влади, а в разі необхідності забезпечуєть­ся примусовою силою держави»14. Недотримання юридико-владних при­писів, які містяться в акті управління, тягне за собою настання відпові­дальності винної особи. Водночас, у юридичній літературі наголошуєть­ся, що загальнообов’язковість управлінських актів має двосторонній ха­рактер, оскільки акт управління підлягає виконанню як органами (особа­ми), яким його безпосередньо адресовано, так і державними органами чи посадовими особами, що прийняли його15.

141

Компетентність. Видання правових актів управління допускається ви­ключно у межах компетенції уповноваженого органу, організації. Державні органи за допомогою управлінських актів здійснюють закріплену за ними компетенцію в рамках власних повноважень. Чітка відповідність правово­го акта управління характеру та обсягу компетенції органу держави, пра-восуб’єктності організації є найважливішим критерієм його законності, змістовності та обгрунтованості16.

Односторонність волевиявлення. Правовий акт управління – насамперед односторонній владний вольовий акт, владно-юридичне волевиявлення відповідного суб’єкта виконавчої влади. Ці акти – важливий засіб прак­тичної реалізації цілей та функцій адміністративної влади, основна фор­ма її виконавчо-розпорядчої діяльності. Вони є рішеннями, які об’єкти управління приймають в процесі повсякденного та безпосереднього ке­рівництва в усіх сферах життєдіяльності держави17. Імперативність, обо­в’язковість для адресата правового акта управління виявляється у приписі, що в ньому міститься, має владний характер і являє собою одностороннє волевиявлення відповідного уповноваженого суб’єкта адміністративного права. Як справедливо відзначається в літературі, «владність цих актів по­лягає у тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким вони адресовані, не потрібна. Але це не означає, що всі акти управління мають імперативний характер. Багато в чому адміністра­тивні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї сторони відпо­відає обов’язок іншої, і навпаки»18.

Належна оформленість. Чинним законодавством повинна встановлюва­тись певна юридична форма для кожного виду правового акта управління. Загалом, правовий акт управління – це письмовий документ певного виду, що характеризується особливою формою викладу інформації, яка в ньому міститься. Звідси – структуризація тексту акта та його побудова за прави­лами юридичної техніки (глави, статті, норми тощо), формулювання пра­вил поведінки тривалого або разового характеру, нормативна мова, вико­ристання специфічних юридичних понять та термінів, дотримання обо­в’язкових реквізитів, притаманних кожному акту". А також видання тако­го акта як письмового юридичного документа з дотриманням офіційно встановлених процедур, які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження.

На жаль, на сьогодні в Україні не врегульоване належним чином створення більшості правових норм: правотворча діяльність органів ви­конавчої влади має регулюватися передусім Конституцією і законами України, а вже потім – прийнятими відповідно до них підзаконними актами. Але, всупереч вимогам Конституції України, існуюче правове поле у цій життєво важливій для держави сфері сформоване переважно з підзаконних актів – указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів. Хоча підзаконні нормативно-правові акти, якими регулюєть­ся процес правотворчої діяльності в державі, часто не тільки не розв’я­зують проблем у цій сфері, а й значно загострюють їх. Адже неузго­дженість функцій у правотворчій сфері як між гілками влади, так і все-

142

редині певної гілки призводить до колізій у законодавстві, неузгодже­ності законів.

Упорядкувальний вплив на суспільні відносини. Правовий акт управлін­ня призначений упорядковувати певні суспільні відносини. Це дося­гається за допомогою різних способів – шляхом встановлення право­вих норм, виникнення, зміни та припинення правовідносин, шляхом забезпечення реалізації правових норм, правового захисту законних інте­ресів20. Правові акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів.

Визначеність місця в ієрархії правових актів управління. Кожен право­вий акт управління займає таке місце в ієрархії актів, за якого збері­гається принцип його «вертикального» підпорядкування актам вищих органів виконавчої влади. Ієрархія юридичних актів управління відобра­жає реальні відносини між державними органами і має велике значення для збереження законності в державі. Недотримання чіткої ієрархії, взає-мопідпорядкованості актів призводить до порушення правопорядку і за­конності.

В юридичній літературі значна увага приділяється юридичній силі акта управління. На думку професора Ю.О. Тихомирова, юридична сила адмі­ністративно-правового акта є складною юридичною категорією, що вира­жається:

в обов’язковій відповідності кожного акта принципам і нормам Кон­

ституції;

у чіткій відповідності акта встановленій Конституцією класифікації

правових актів;

у відповідності закону;

у визнанні співпідпорядкованості між видами актів – Конституція,

закон, указ, постанова, наказ, інструкція та ін.;

у встановленні ієрархічної підпорядкованості актів державних

органів, які займають вище і нижче місця у державній системі;

у визначенні підстав та меж прийняття того чи іншого акта, його

основного змісту («на виконання закону...», «відповідно до указу» та ін.,

що виражають цей правовий зв’язок);

у визнанні правового акта, в якому не дотримані встановлені юри­

дичні залежності, таким, що порушує законність і втрачає юридичну силу21.

Юридичне значення. Юридичне значення актів управління виявляється в їхньому організуючому впливі на суспільні відносини та у безпосередніх юридичних наслідках. Такі юридичні наслідки, які тягнуть за собою пра­вові акти управління, можуть бути наступними:

а)            акт встановлює або змінює правила поведінки, що є загальними і не

містять вказівок щодо конкретних осіб;

б)            акт покладає конкретні обов’язки на суб’єктів чи надає їм певні

права;

в)            індивідуальний акт слугує юридичним фактом, якщо законодавство

пов’язує з ним виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідно­

син у сфері виконавчої влади;

143

г) індивідуальний акт може носити юрисдикційний (правоохоронний) характер, тобто він може містити правову оцінку тих чи інших фактів, роз­в’язання спорів про право чи застосування встановленої законом санкції22.

Виходячи з наведеного, слід запропонувати наступне тлумачення по­няття правових актів управління. Це – форма управлінської діяльності компетентних органів державного управління (виконавчої влади), яка полягає у здійсненні в односторонньому порядку з дотриманням встанов­леної процедури певних владних дій, передбачених законом чи на його виконання з метою реалізації завдань та функцій управління, втілених у кінцевому результаті в певну законну форму, і таких, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Водночас вважаємо за потрібне уточнити, що формою управлінської діяльності є видання правового акта управління, а не сам акт. Тобто головна роль у цьому визначенні все ж належить проце­су здійснення владного волевиявлення як дії.

Характеристика змістових рис правових актів управління не буде до­сить повною, якщо не звернути увагу на співвідношення правових актів уп­равління з окремими видами правових актів.

Співвідношення правового акта управління із законом. У співвідношенні різноманітних правових актів ключовим є дотримання принципу верхо­венства закону порівняно з усіма іншими актами. Закон як акт вищого органу державної влади є найголовнішою формою прояву державної волі, що встановлює засади державного ладу. Тому саме закон визначає коло відносин, що регламентуються актами різних державних органів, а також встановлює порядок видання, зміни, зупинення та скасування цих актів та їх форму. Як слушно зазначено: «Закон... слугує джерелом для всіх інших державних актів, в тому числі для актів управління»23.

Співвідношення правового акта управління із судовим актом. Зважаючи на специфіку призначення судової влади, можна виділити наступні клю­чові відмінності між судовим актом і актом управління.

Судові акти, відповідно до завдань судів, видаються, як правило, у

зв’язку з порушенням правової норми. Акти управління видаються не лише

і не так у зв’язку з порушенням правового припису. Питання, які покли­

кані розв’язати акти управління, є значно ширшими, вони мають юриди-

ко-владний організуючий характер.

Судові акти видаються лише у випадках, чітко визначених законом.

Тим часом, як багато актів управління, крім зазначених випадків, вида­

ються й тоді, коли безпосередньо в законі не згадані, але необхідність у їх

прийнятті випливає з компетенції відповідного органу, окресленої зако­

ном більш загально, ніж компетенція суду. Це в жодному разі не означає

допустимості видання актів управління, що не відповідають вимогам за­

кону, просто характер діяльності державних органів, що такі закони реа­

лізовують, не дає змоги передбачити всі можливі варіанти рішень за відпо­

відних обставин, як це передбачено для діяльності судових органів.

Відповідно до ст. 126 Конституції України, незалежність і недотор­

канність суддів гарантується, і вплив на суддів у будь-який спосіб заборо­

няється. Тобто жоден судовий акт не може бути прийнятий на підставі

144

вказівки, даної суду будь-яким органом або посадовою особою. Жоден орган держави не має права зобов’язати суд прийняти у тій чи іншій справі кон­кретне рішення. Акти ж управління часто видаються на підставі прямого доручення, наданого відповідно до закону вищим органом (посадовою особою), що обумовлюється завданнями та оперативним характером уп­равлінської діяльності.

Судові акти завжди є актами застосування норм права у зв’язку з

яким-небудь фактом, подією, суперечкою тощо. Судові акти не містять

норм права, а суди не встановлюють правових норм. Акти ж управління

можуть бути і актами застосування норм права, і містити в собі нові нор­

ми (скасовувати або змінювати старі).

Різний процесуальний порядок прийняття судових актів і актів уп­

равління. На відміну від судових актів, прийняття, набуття законної сили,

призупинення і скасування яких завжди регламентуються законами, ана­

логічні процедури щодо актів управління часто регламентуються підза-

конними актами і самими відповідними актами управління.

Співвідношення правового акта управління з актами органів прокурату­ри. Акти органів прокуратури (протест, припис та ін.), так само, як і су­дові акти, по суті є реагуванням на порушення законності. Акти ж управ­ління, як уже було зазначено вище, видаються не лише у зв’язку з пору­шенням правових норм і покликані вирішити значно ширше коло питань.

Співвідношення правового акта управління із актами об’єднань громадян. Акти управління мають односторонній владний характер і поширюють свою дію за межі органу виконавчої влади, що їх видав. Крім того, вико­нання акта управління може забезпечуватися заходами державного при­мусу. На відміну від актів управління, акти об’єднань громадян (корпора­тивні акти) обов’язкові лише для членів даної громадської організації, їх виконання забезпечується заходами морального або внутрішньокорпора-тивного впливу.

Нарешті, доцільно сказати про співвідношення правового акта управлін­ня зі службовими документами. Службові документи – це офіційні ділові папери, що підтверджують певний факт чи право на щось. Це різноманітні довідки, доповідні записки, посвідчення, акти ревізій тощо. Вони засвід­чують певні факти, що мають і юридичне значення, однак не можуть відігравати роль нормативного акта чи безпосередньо викликати (зміню­вати, припиняти) адміністративно-правові відносини.

Загалом, правові акти управління можна віднести до кола службових документів, але за своїм юридичним змістом та значенням вони чітко відмежовуються від більшості службових документів. Зокрема, значна кількість службових документів складається на основі правових актів уп­равління, таким чином підтверджуючи ті наявні в них юридичне значимі факти та обставини, що насамперед фіксуються у відповідному акті. На­приклад, службові документи інформаційного змісту, як правило, переду­ють виданню акта управління.

Склавши загальне уявлення про поняття правових актів управління, доцільно перейти у наступному підрозділі глави до питань їх класифікації.

145

Література

Васильєв А.С. Административное право Украинн (общая часть) –

X., 2001. - С. 146.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 2-х т Т 2 –

М., 2002. - С. 247.

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное

право Российской Федерации. – М., 1997. – С. 239.

Васильєв Р.Ф. Правовне акта органов управлення. – М., 1970. –

Новоселов В.И. Законность актов органов управлення. – М., 1968. –

х^. 13,

Див., наприклад: Адміністративне право України / За заг. ред. Проф

Ю.П. Битяка. - X., 2000. - С. 126.

Васильєв А.С. Административное право Украинн (общая часть) –

X., 2001.-С. 147.

Административное право. Под редакцией Ю.М. Козлова й Л.Л. Попова

-              М., 2000. - С. 269.

9.             Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса – М

1998.-С. 143.

Веніславський Ф.В. Організаційно-правові проблеми попереджен­

ня державно-правових конфліктів // Актуальні проблеми державного уп­

равління. – X., 1998. – С. 87.

Овсянко Д.М. Административное право / Под ред. проф ГА Ту-

манова. – М., 1997. – С. 111.

Там само. – С. 111.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса – М

1998. - С. 144.

Адміністративне право України / За заг. ред. професора Ю П Битя­

ка. - X., 2000. - С. 127.

Богуцкий В.В. Акти государственного управлення: Текст лекции. –

X., 1997.-С. 5.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса – М

1998.-С. 144.

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право

-              М., 1998. - С. 234.

Адміністративне право України / За заг. ред. проф. Ю.П Битяка –

X., 2000. - С. 127.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М

1998. - С. 144.

Там само. – С. 144.

Там само. – С. 146.

Овсянко Д.М. Административное право / Под ред. проф. Г.А. Ту-

манова. – М., 1997. – С. 112.

Васильєв Р.Ф. Правовне акти органов управлення. – М., 1970. –

ч_^. ^3.

146