ГЛАВА З ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПРАВОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Ще в радянській юридичній літературі, починаючи з 70-х років мину­лого століття, причину протиріч між формою і змістом правових актів управління вбачали у відсутності єдиного нормативно-правового акта, який регламентував би діяльність органів управління щодо видання правових актів і містив перелік підстав видання і форм актів управління1. Як не прикро, але й дотепер питання створення більшості правових норм в Україні не врегульовано на законодавчому рівні. Більше того, відчувається брак зако­нодавчого регулювання не тільки власне правотворчої, а й загалом діяль­ності органів виконавчої влади.

Зовсім не випадково, що ключовим напрямом адміністративно-право­вої реформи передбачено створення нової правової бази, що регламенту­вала б усі питання, пов’язані з діяльністю у сфері виконавчої влади2.

Попри те, що Конституція України у ст. 92 визначає: «Організація і діяльність органів виконавчої влади визначається виключно законами Ук­раїни», ця норма не знайшла свого відображення у реальному житті, хоча важливість чіткої та якісної регламентації діяльності органів виконавчої влади є очевидною. Тому однією з найактуальніших проблем у правовому забезпеченні державного управління залишається на сьогодні реалізація конституційної вимоги про закріплення на законодавчому рівні організації та порядку діяльності органів виконавчої влади в Україні.

Нині ані в чинному законодавстві, ані в науці адміністративного права не існує чіткого визначення того, який зміст вкладається у поняття «орга­нізація та порядок діяльності органів виконавчої влади», попри те, що ці поняття містяться у тексті Конституції України (статті 92, 120).

Звичайно, незаперечним є той факт, що одним з напрямків діяльності органів виконавчої влади, здійснюваної на підставі Конституції України та на виконання її вимог, є правотворча діяльність, під якою пропонується ро­зуміти «організаційно оформлену, визначену, процедурну діяльність дер­жавних органів зі створення чи відміни правових норм чи з визнання пра­вовими тих правил поведінки, що склалися і діють у суспільстві»3. І ця діяльність як система постійних цілеспрямованих дій повинна бути пред­метом регулювання системи правових норм, для яких має бути характер­ною організаційна впорядкованість, внутрішня єдність та цілісність, за­гальні правові принципи правотворчості, системні залежності й зв’язки між правовими актами4.

Законодавство, яке регулює діяльність органів виконавчої влади, дуже обширне й розгалужене. Його обсяг і характер багато в чому зумовлені специфікою діяльності органів виконавчої влади, яка потребує детальної регламентації. Але, всупереч вимогам Конституції України, існуюче пра-

175

вове поле у цій життєво важливій для держави сфері сформоване переважно з підзаконних актів – указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів.

На сьогодні видано значну кількість актів: галузеві стандарти щодо оформ­лення організаційно-розпорядчої документації, спеціальні методичні ре­комендації, правила. Самостійне затвердження органами управління по­рядку підготовки і видання актів є спробами заповнити прогалини в пра­вовому регулюванні цих питань, але такий підхід навряд чи є належним з позиції забезпечення законності. Неузгодженість функцій у правотворчій сфері як між гілками влади, так і всередині певної гілки призводить до колізій у законодавстві, неузгодженості законів.

Результатом такого становища є те, що: законодавство складається з неузгоджених нормативних блоків; відсутність взаємозв’язку між ними при­зводить до свавілля під час реалізації правових норм; система законодав­ства функціонує з великим розходженням між законодавчими і підзакон-ними актами; верховенство закону в практичному житті підміняється вер­ховенством відомчих актів. Тому розглядаючи систематизацію законодав­ства як державотворчу діяльність щодо впорядкування і вдосконалення нормативно-правових актів і приведення їх у певну внутрішню узгоджену систему та діючи згідно з принципом пріоритетності законодавчого регу­лювання суспільних відносин, необхідно змінити співвідношення між за­конами і підзаконними актами з метою суттєвого підвищення питомої ваги законів у правовому регулюванні діяльності виконавчої влади та усунення прогалин в адміністративно-правовому регулюванні5.

Правотворча діяльність є однією з найважливіших форм реалізації ком­петенції органів виконавчої влади. Діяльність зі створення та прийняття правових норм уповноваженими органами держави повинна здійснюватись у межах відповідних процедур.

Фактично на сьогодні існує три проекти законів, які могли б стати регу­лятором правотворчої діяльності органів виконавчої влади. Це – проект Закону України «Про нормативно-правові акти» (прийнятий Верховною Радою України 13 січня 2000 р., але не підписаний Президентом України), проект Закону України «Про закони та законодавчу діяльність» (прийня­тий Верховною Радою України після повторного розгляду 11 липня 2001 р., але також не підписаний Президентом України) та проект Закону України «Про підзаконні нормативно-правові акти».

У проекті Закону «Про нормативно-правові акти» вперше була зробле­на спроба комплексно врегулювати всі питання, пов’язані з нормотворчою діяльністю в Україні. Передбачалося, що Закон має на меті «створення системи внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів, спрямованої на забезпечення належних умов для реалізації прав і свобод громадян та ‘їх ефективного захисту, властивих правовій державі принципів верховенства права, демократизму і справедливості й підвищення ефективності регулю­вання суспільних відносин в Україні із забезпеченням високої якості та стабільності нормативно-правових актів України». Аргументом на користь існування цього закону його розробники вважають те, що він мав би стати

176

загальним уніфікованим законодавчим актом, який визначає поняття нор­мативно-правового акта, юридичної сили, дає єдиний повний перелік нор­мативних актів, суб’єктів їх прийняття тощо.

Гадаємо, однією з основних проблем цього законопроекту було те, що його розробники ставили своїм завданням правове регулювання та уніфі­кацію нормотворчої діяльності всіх суб’єктів, наділених правотворчими повноваженнями. Але намагаючись в одному документі врегулювати нор-мотворчу діяльність органів, які представляють різні гілки влади І мають цілу низку особливостей, пов’язаних як зі структурними відмінностями, так і з різним механізмом вироблення та прийняття рішень, автори зако­нопроекту настільки розширили предмет регулювання закону, що виклю­чили можливість чіткого й повного врегулювання цієї діяльності. Адже чим вужчий предмет регулювання, тим більша вірогідність того, що відповідна сфера суспільних відносин буде врегульована чітко, повно та без неузго-дженостей у нормативному акті.

Однією з вимог юридичної техніки, як відомо, є певне поєднання лако­нічності з повнотою викладу, а бажання авторів законопроекту всебічно врегулювати відносини у сфері нормотворчої діяльності в одному законі мало наслідком те, що розглядуваний проект містив певні внутрішні супе­речності й неузгодженості нарівні з прогалинами у правовому регулюванні даної сфери, що й стало причиною непідписання закону Президентом Ук­раїни. Одним із характерних прикладів таких неузгодженостей є змішуван­ня у проекті понять «нормотворча ініціатива», «ініціювання проекту нор­мативного акта», «внесення проекту», «нормотворча пропозиція», «ініціа­тива про необхідність прийняття нормативного акта», що не відповідає визначеній у цьому ж Законі вимозі щодо єдності термінології норматив­ного акта (статті ЗО, 33, 35, 37 проекту Закону).

Питання про необхідність прийняття Закону «Про закони й законодав­чу діяльність» з метою забезпечення верховенства Конституції й законів України ставилось у науці вже давно. Проект Закону України «Про закони і законодавчу діяльність» спрямований на визначення місця та посилення значення закону в системі нормативно-правових актів, упорядкування І підвищення якості, стабільності законів, законодавчої діяльності. Закон визначає основні характеристики закону як правової основи усіх норма­тивно-правових актів, умови дії закону, порядок його зміни, суб’єктів та організаційно-правові засади законодавчої діяльності, а також вимоги щодо систематизації законів.

Як здається, внаслідок відсутності чіткого розмежування і певного пе­ретинання предметів регулювання законів «Про нормативно-правові акти» і «Про закони й законодавчу діяльність» у разі прийняття паралельно цих законів не виключена можливість дублювання норм, результатом чого може бути неоднозначність ‘їх тлумачення та застосування, а це призведе до труд­нощів в ході реалізації цих законів.

Нарешті, законопроект «Про підзаконні нормативно-правові акти» дає можливість врегулювати та уніфікувати підзаконну нормотворчу діяльність – діяльність Президента України, органів виконавчої влади, суб’єктів місце-

177

вого самоврядування, їх посадових осіб, пов’язану з прийняттям або видан­ням підзаконних нормативно-правових актів, враховуючи їх особливості.

Крім того, існують пропозиції щодо прийняття спеціального закону виключно щодо правотворчої діяльності органів виконавчої влади, в якому пропонується відобразити особливості механізму та процедур діяльності органів виконавчої влади з питань розроблення, подальшого опрацювання, прийняття і видання, зміни та скасування ними правових актів як норма­тивного, так й індивідуального характеру6. І така пропозиція, на нашу дум­ку, є слушною, адже шляхом відпрацювання належних правових процедур розроблення й прийняття управлінських рішень створюються умови для удосконалення механізмів повсякденної діяльності органів виконавчої влади.

Разом з тим видається найбільш доцільним, з точки зору удосконалення системи законодавства у сфері нормотворчої діяльності та створення пере­думов для кодифікації відповідного законодавства, прийняття таких двох основних законів:

Закону «Про закони й законодавчу діяльність», який регламентував би

технології законотворчості, процедури розроблення й прийняття законів;

Закону «Про підзаконні нормативно-правові акти», який уніфікував

би види та форму підзаконних нормативно-правових актів, їх юридичну силу,

основні засади їх розроблення та прийняття. Чітка і повна урегульованість

цих питань в одному нормативному акті сприяла б ліквідації прогалин та

протиріч у регулюванні здійснення підзаконного нормотворення різними

суб’єктами правотворчості.

Не було б також зайвим докладніше врегулювати процедури розроблен­ня та прийняття актів управління органами виконавчої влади в окремому Законі «Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади».

Зазначені законопроекти внаслідок чіткого розмежування предметів їх регулювання є незалежними один від одного, і цей факт запобігатиме ви­никненню колізій між ними.

Література

Тиновицкая И.Д. Правовьіе вопросьі документирования управленчес-

кой деятельности: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1972. – С. 14.

Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. –

г* а

С.. о.

Оніщенко Н.М. Правова система: проблеми теорії. – К., 2002. –

С. 156-157.

Див. докладніше: Там само. – С. 156–157.

Концепція реформи адміністративного права, підготовлена робочою

групою Кабінету Міністрів України з підготовки Концепції реформи адмі­

ністративного права та проекту Адміністративного кодексу України. – 1998,

березень.

Там само.