3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади

В юридичній літературі функції органів управління прийнято поділяти на кілька видів (груп). Так, деякі автори вказують на основні та допоміжні (інстру­ментальні)1; основні, регулятивні й допоміжні2; загальні, спеціальні та до­поміжні (обслуговуючі)3; внутрішні й зовнішні, загальні й специфічні4; стра­тегічні й оперативні5; об’єктні й технологічні6; орієнтування системи, забез­печення системи, оперативного управління системою7, загальнокерівні, регу­лятивні, рахунково-аналітичні, організаційно-координаційні, контрольні8 тощо.

Виявлена різноманітність видової класифікації функцій державних органів є результатом акцентування різними авторами своєї уваги на ха­рактері розв’язаних завдань, ступені їхньої важливості, тривалості здійснен­ня управлінських дій, масштабності впливу органів державної влади, ха­рактері об’єкту управління тощо.

Функції органів виконавчої влади є результатом подільності змісту діяльності органів виконавчої влади на відносно самостійні та однорідні напрямки впливу. Функції є втіленням соціального призначення держав­ного органу. У зв’язку із цим важливе значення має відповідь на питання про види (групи) функцій органів виконавчої влади, про критерії їх класи­фікації, засади розмежування, здатність до дроблення, деталізації тощо.

У науковій літературі радянської й післярадянської доби немає одно­значного розв’язання окреслених питань. Називаючи одні й ті самі функції органів управління, автори вкладають у них різні змісти та значення, по-різному поділяють функції на види, вказують на їх групову приналежність.

Перш ніж виявляти критерії класифікації (розмежування) функцій органів виконавчої влади, слід визначитися з межами кожної окремої функції, відповісти на питання, чи існують функції органів виконавчої влади у «чистому» вигляді, де та межа, що дає можливість відрізнити якіс­но одну функцію від іншої?

Нагадаємо, що функцію органу виконавчої влади слід визначити як узагальнюючу характеристику призначення та спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань державного управління.

108

Функція сама по собі не існує, вона спостерігається у процесі конк­ретної цілеспрямованої діяльності9. В силу абстрактності розуміння функцій органів виконавчої влади неможливо чітко й однозначно встано­вити та закріпити їхні межі, дати ‘їх вичерпний перелік, відобразити межі подільності.

Дослідження питань класифікації функцій органів управління умовно можна звести до двох найбільш типових в юридичній науці точок зору: «матричної» й «лінійної», авторами яких є, відповідно, І.Л. Бачило та Б.М. Лазарєв.

Зокрема, застосувавши своєрідний «матричний» аналіз до діяльності державних органів, І Л. Бачило покладає в основу класифікації їхніх функцій кілька ознак. Серед них:

цілі, завдання, досягнення яких слід забезпечити;

ознаку організаційно-структурного підрозділу;

стадії виконання самих функцій10.

Систематизуючи функції органів за предметом регулювання та об’єдну­ючи їх у групи, згаданий автор виділяє «приблизно десять груп функцій»11. Вона таблично зобразила подільність кожної з функцій на підфункції, підфункції на дії, дії на операції, які й відображають зміст роботи органу державної влади зі здійснення кожної окремої функції. Виділені такі функції управління, як організація системи і процесу управління, про­гнозування і планування виробництва та ресурсів, управління науково-технічним розвитком галузі й технічною підтримкою виробництва, управ­ління трудовими ресурсами, управління матеріальними ресурсами й збу­том, управління фінансовими ресурсами, управління допоміжними про­цесами та обслуговуванням виробництва, управління основним виробниц­твом, управління капітальним будівництвом, управління соціальним роз­витком трудових колективів галузі12.

Як видно із запропонованої класифікації функцій управління, І.Л. Бачило акцентувала увагу на органах управління, які «опікувалися» виключно виробничою сферою народного господарства країни, а саме її промисловим сектором.

Запропонована класифікація функцій органів державної влади (органів виконавчої влади) зустріла неоднозначне сприйняття в юридичній літера­турі. Так, деякі вчені прямо підтримали розглядувану позицію, відзначаю­чи глибинність проведеного автором функціонального аналізу діяльності органів державної влади, змістовність та цілісність її досліджень, прак­тичну корисність зроблених висновків та їх придатність до втілення у дер­жавно-правовому будівництві13. Деякі ж автори, навпаки, поставили під сумнів правильність зроблених автором висновків, оскільки «спроба фор­малізувати функцію управління методом математичного моделювання є безуспішною і свідчить про механічне перенесення методів моделювання на об’єкти, які характеризуються вищим ступенем невизначеності»14.

На противагу розглянутому, Б.М. Лазарєв запропонував так званий «лінійний» спосіб визначення функцій органів управління. Ним обґрун­товано існування таких функцій органів управління як збирання, оброб­ка, аналіз інформації, передача її іншим органам, прогнозування, орга-

109

нізація, регулювання, керівництво, координація, планування, стимулюван­ня, контроль, облік15.

Більшість авторів так чи інакше підтримують один з наведених вище поглядів. Разом з тим, у літературі висунуто та обґрунтовано точку зору щодо «предметної» класифікації функцій. Будь-яка діяльність має свій пред­мет, вона на нього спрямована і має на меті створити, змінити або ліквіду­вати його. «Безпредметних функцій немає і бути не може. Класифікація функцій може бути лише предметною, об’єктною»16. Із джерел теорії дер­жавного управління, що підтримують предметну класифікацію функцій органів державної влади, заслуговують на увагу праці В.Б. Авер’янова та К.С. Бєльського, присвячені функціональній моделі відносин суб’єктів і об’єктів (предметів) управління.

Так, перший автор поділяє всі існуючі функції управління на групи, які спрямовані на забезпечення:

а)            цілепокладаючою інформацією керованих об’єктів – функції про­

гнозування, планування тощо;

б)            необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами –

фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кад­

рове забезпечення та ін.;

в)            впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності - керівництво,

координація, організація, регулювання, контроль та інше;

г)             зусиль щодо первісного формування та наступного удосконалення

керованих об’єктів в органічному поєднанні з такими самими заходами

керівних суб’єктів – організаційне проектування, організаційний розви­

ток тощо17.

Ця класифікація є продовженням раніше запропонованих даним авто­ром «найбільш загальних функцій управління»18.

К.С. Бєльський, у свою чергу, відзначає два рівні функцій органів ви­конавчої влади. Так, до першого рівня функцій виконавчої влади, «які мають глобальне значення для життя суспільства і виникають із субстан-ційної природи цієї влади», він відносить:

а)            охорону громадського порядку і забезпечення національної (дер­

жавної) безпеки;

б)            регулятивно-управлінську функцію, яка охоплює керівництво еко­

номікою, фінансами, культурою, освітою, охороною здоров’я, обороною,

внутрішніми та зовнішніми справами держави;

в)            забезпечення прав і свобод громадян.

До другого рівня функцій виконавчої влади, які мають допоміжний (інструментальний) характер, вчений відносить:

а)            нормотворчість;

б)            оперативно-виконавчу функцію;

в)            юрисдикційну функцію19.

1 все ж варто відзначити, що у наукових дослідженнях, присвячених функціональній характеристиці органів державної влади, більшість авторів одностайні щодо існування таких функцій органів державної влади, як прогнозування, планування, організація, керування, регулювання, коор­динація, облік, контроль. Відмінності спостерігаються у порядку їх роз-

110

ташування, в ступені значимості, у тлумаченні змісту кожної окремої функції, в «діяльнісному наповненні» тієї чи іншої функції.

Водночас, деякі автори називають функціями органів державної влади такі дії або групи дій, які, на нашу думку, не можуть претендувати на статус «функції».

Наприклад у літературі побутує думка про існування такої функції як «розроблення і прийняття рішення»20. Ця позиція вдається нам супереч­ною, оскільки розроблення і прийняття рішення притаманні будь-якій діяльності. Вони є стадіями будь-якої діяльності поряд зі стадіями реалі­зації рішення та контролю за його виконанням.

Вважаємо також суперечним виділення таких окремих функцій як «зби­рання, обробка, аналіз інформації, передача її іншим органам»21 або ж «ро­бота з інформацією»22. Будь-які дії з інформацією, як-от збирання, обробка, передача, зберігання, поширення, є однією з умов здійснення будь-якої діяль­ності. Інформаційні потоки пронизують всі суб’єкт-об’єктні управлінські відносини, дають знання про реальний стан об’єкта управління, його потре­би, є тією комунікативною ланкою, яка з’єднує суб’єкта і об’єкт управління.

Не існує органів виконавчої влади, які виконували б тільки одну функ­цію, так само, як і функцій, що реалізовувалися б виключно одним орга­ном виконавчої влади. Кожен орган виконує всі управлінські функції, але крізь призму специфіки власної діяльності у певній ділянці всього масиву управлінського впливу держави23.

Функції як змістовий елемент діяльності апарату управління прита­манні всім його органам, розподілені між ними у «вертикальному» й «го­ризонтальному» напрямках і характеризують спеціалізацію праці того чи іншого органу державної влади24. Саме тому можна виділити групи органів, які переважно здійснюють облік, контроль, координування тощо. Це зай­вий раз підтверджує важливе значення обгрунтованого визначення видів функцій органів виконавчої влади для покращення структурної побудови як системи органів виконавчої влади, так і її підсистем та окремих еле­ментів (органів).

Разом з тим, для потреб правового регулювання державного управління найважливішим є зв’язок функцій і компетенції органів виконавчої влади. Це питання окремо розглядатиметься у наступній главі, присвяченій пи­танням адміністративної правосуб’єктності органу виконавчої влади.

Література

Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й

право. 1997. № 3. - С. 15-20.

Зеленевский Я. Организация трудових коллективов // Введение в те-

орию организации й управлення. – М., 1971. – С. 172.

Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:

Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 10–11.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций.

– М.: Юридическая литература, 1997. – С. 123–125.

111

Цабрия Д.Д. Система управлення: к новому облику (государственно-

правовьіе аспекти). - М.: Юр. лит., 1990. – С. 159–161.

Курашвили Б.П. Проблеми общей теории социалистического госу-

дарственного управлення. – М., 1981. – С. 131–158.

Государственное й муниципальное управление: Справочник / Под

ред. Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. – М.: Магистр,

1997. - С. 449-450.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Издание г-на Тихоми-

роваМ.Ю., 2001.-С. 163.

Вишняков В.Г. Структура й штати органов управлення советского

государства. – С. 110.

Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976. – С. 26.

Див.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управ­

лення. - М., 1984. - С. 57-72.

Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 144–146.

Див., напр.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення:

содержание деятельности й организационньїе структури. – К.: Наукова

думка, 1990. – С. 12; Калла Х.Я. Ответственность органов управлення //

Ответственность в управлений / Отв. редактор А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев. –

М.: Наука, 1985. – С. 87; Тихомиров Ю.А. Курс административного права

й процесса. – М.: Юринформцентр, 1998. – С. 213.

Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:

Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 8.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. –

С. 32-39.

Денйсов И.А. Советское государство: происхождение, сущность й

функции. - М., 1967. – С. 133.

Див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содер­

жание деятельности й организационньїе структури. – С. 13; Державне уп­

равління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. –

К.: Вид.-во ТОВ «СОМИ», 1999. - С. 71.

Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу­

дарственного управлення. – К., 1979. – С. 53.

Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й

право. 1997. № 3. - С. 14-21.

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опит системного

исследования). – М., 1968. – С. 197.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – С. 32.

Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 50.

Цабрия Д.Д. Проблеми установлення правового положення орга­

нов управлення: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1976. – С. 10.

Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание

деятельности й организационние структури. – С. 12.