1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права

Як відомо, суб’єкт адміністративного права - це носій (володар) прав і обов’язків у сфері публічного управління (зміст поняття якого обгрун­товано у першому розділі цієї книги), передбачених адміністративно-пра­вовими нормами, який здатний надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.

Звідси випливає, що «претендент» на статус суб’єкта адміністративно­го права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суо єк-тивних прав і обов’язків у сфері публічного управління.

До названих особливостей належать: а) зовнішня відокремленість, яка

характеризується наявністю системотворчих ознак; б) персоніфікація в

суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної

особи - персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфікова­

ну волю у відносинах із публічно-владними інституціями, або волю пуо-

лічно-владних інституцій у процесі адміністративно-правового регулювання

суспільних відносин.         .

Зміст загального поняття адміністративної правосуб’єктності. Складови­ми змісту поняття адміністративної правосуб’єктності є потенційна здатність мати права і обов’язки у сфері публічного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов язки у сфері публічного управління (адміністративна дієздатність), наявність суо єктив-них прав і обов’язків у сфері публічного управління.

Наведемо стисло характеристики кожної з цих складових. Адміністративна правоздатність - це здатність суб’єкта мати права і обов’язки у сфері публічного управління. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту наро­дження громадянина; якщо про юридичну - з моменту державної реєст­рації підприємства, закладу, організації. Припиняється - з моменту зник­нення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, органі­зації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту її смерті.

Адміністративна дієздатність - це здатність суб’єкта самостійно, за допомогою осмислених дій реалізовувати надані йому права І виконувати покладені на нього обов’язки у сфері публічного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність субёєкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відпо­відальність.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління - це надана І гаран­тована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах

113

міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління характеризуються наступним:

а)            суб’єктивні права – це можливість певної поведінки;

б)            ця можливість надана особі, яка володіє адміністративною право­

здатністю і адміністративною дієздатністю;

в)            ця можливість надана з метою задоволення інтересів суб’єкта у сфері

публічного управління і розв’язання завдань, що стоять перед ним;

г)             поведінка суб’єкта реалізується в адміністративних правовідноси­

нах;

д)            поведінка суб’єкта нормативне обмежена; порушення цих меж (міри

можливої поведінки) є зловживання правом;

е)            ці права існують тільки у зв’язку з наявністю відповідних юридичних

обов’язків з боку іншого учасника правовідносин і без виконання цих

обов’язків не можуть бути реалізовані;

ж)           реалізація прав гарантується державним примусом або засудженням

щодо носія кореспондуючого обов’язку;

з)             ці права мають юридичну природу, оскільки надаються адміністра­

тивно-правовими нормами і гарантуються державою.

Певною протилежністю суб’єктивних прав у сфері публічного управ­ління є суб’єктивні юридичні обов’язки. Суб’єктивні адміністративно-пра­вові обов’язки – це покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реаліза­ція забезпечена можливістю застосування державного примусу або засу­дження.

Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері публічного уп­равління характеризуються наступними рисами:

а)            такі обов’язки є необхідною, належною поведінкою;

б)            вони можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;

в)            вони покладаються в Інтересах інших осіб;

г)             такі обов’язки реалізуються у адміністративних правовідносинах;

д)            вони не можуть існувати поза зв’язками із суб’єктивними правами

інших учасників правовідносин у сфері публічного управління;

е)            реалізація таких обов’язків забезпечується державним примусом або

засудженням;

ж)           вони мають нормативне встановлені межі;

з)             вони мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністратив­

но-правовими нормами і гарантуються державою.

У сфері публічного управління суб’єктивні права і обов’язки мають як спільні ознаки, так і ознаки, що дають змогу їх розмежовувати.

Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, й інше є мірою), належність особам, які мають адміністративну право­здатність та адміністративну дієздатність, наявність державних га­рантій.

114

Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх носія, а обов’язки в інтересах інших осіб; б) права – це міра можливої (необхідної) поведінки.

Суб’єкти адміністративного права. Важливе значення для визначення і вивчення суб’єктів адміністративного права має розмежування понять «суб’єкт адміністративних права» і «суб’єкт адміністративних правовідносин». Безперечно, що «суб’єкт адміністративних правовідносин»  – це конкретна, жива правова дійсність. Водночас, «суб’єкт адміністративного права» - певна наукова абстракція. Адже лише теоретично можна уявити суб’єкта, який перебуває поза реальними адміністративно-правовими відносинами.

На жаль, багато дослідників фактично не досить чітко тлумачать це питання і фактично ототожнюють згадані поняття1.

Такий підхд склався за часів теоретичних досліджень радянського права і знайшов відображення у поглядах щодо неможливості розглядати суб’єкта в абстрактному вимірі.

Марксистська юридична наука, – писав Л.С.Явич, не сприимає поглядів на суб’єкта права як суто юридичну конструкцію. Суб’кт права – це тільки реальний учасник суспільних відносин2.

Тимчасом, логічне пізнання правового середовища є складним шляхом

від аналізу до синтезу, від явища до сутності, від конкретного до абстрактного3.

Юридична абстракція є логічною основою конкретного. Вона – своєрідне перехрестя, на якому в логічному співвідношенні збіглися найбільш характерні, суттєві й головні ознаки, а також специфічні особливості правових явищ та процесів4.

Ретельне дослідження системи суб’єктів адміністративного права, без упередження щодо конкретного і абстрактного, дало підстави Д.М. Бахраху констатувати, що розходження між галузями права можна бачити й у тім, кого вони визнають своїми суб’єктами5. Таким чином, саме за допомогою абстракної категорії «суб’єкт права», яка в загальному вигляді відобра­жає осіб, що передбачені правовими нормами, можна розкрити відповідні властивості тієї чи іншої галузі права.

Наприклад цивільним правом передбачені такі суб’єкти, як боржник, кредитор, орендар; кримінальним – злочинець, особа що має судимість, заручник, співучасник, пособник; кримінально-процесуальним – обвинувачуваний, підозрюваний, потерпілий; трудовим – працівник, власник, представник власника; сімейним – дружина, чоловік, дитина.

Щодо адміністративного права варто зауважити, що коло його суб’єктів величезне і обумовлене масштабністю й універсальністю регульованих ним суспільних відносин. Водночас, кожен із суб’єктів адміністративного права – абстракція відповідного рівня узагальнення.

Важливо ще раз наголосити, що суб’єкт адміністративного права характеризується зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний  відповідно до своїх прав і обов’язків виробляти, виражати і здійснювати певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так, якщо орган виконавчої влади складається з багатьох фізичних

115

осіб і, як правило, має структурні підрозділи, то і в цьому випадку він в адміністративно-правовій сфері виступає виключно цілісним суб’єктом.

Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників суспільних зв’язків, про що свідчить велика кількість управлінських відно­син у суспільстві, а система суб’єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб’єктів будь-якої іншої галузі права.

Суб’єктами адміністративного права є органи виконавчої влади, а та­кож внутрішні частини (структурні підрозділи) їх апарату і посадові осо­би, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, адміністрація підприємств, установ, організацій, виконавчі структури органів місцевого самоврядування. Суб’єктами адміністративного права слід визнати й структурні частини підприємств, установ, організацій. Суб’єк­тами адміністративного права є громадяни, особи без громадянства, іно­земні громадяни.

Причому правове становище суб’єктів однієї категорії може бути нео­днаковим. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність гро­мадян, то виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку, стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військову службу, вступати до на­вчальних закладів тощо). Серед іноземних громадян особливим адмініст­ративно-правовим статусом наділяються біженці.

Таким чином, для адміністративного права характерна наявність вели­кої кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх класифі­кації. Суб’єктів адміністративного права можна поділити: залежно від при­належності до державних структур – на державні організації та їх представ­ників і недержавні організації та їх представників; на суб’єктів колективних й індивідуальних; на фізичних і юридичних осіб; на суб’єктів, які здійсню­ють виконавчу владу, і суб’єктів, що належать до інших гілок влади тощо.

Основні риси органу виконавчої влади як суб’єкта адміністративного права. Важливе місце у системі суб’єктів адміністративного права посідають органи виконавчої влади, які є різновидом органів держави.

Оскільки органами виконавчої влади розробляються і реалізуються державно-владні рішення, їх варто відрізняти від тих організаційних струк­тур держави, у яких створюються матеріальні, соціальні й культурні цінності. Насамперед: а) від державних підприємств, що здійснюють еко­номічну діяльність на базі державної власності; б) від державних установ, що надають соціальні й культурно-духовні послуги; в) від державних орга­нізацій, що виконують організаційні функції в різних соціальних сферах.

Відокремлення органів виконавчої влади від інших структур здійснюєть­ся за такими ознаками:

органи виконавчої влади є організаційно оформленими колективами;

вони є основними носіями виконавчої влади в державі;

статус органів виконавчої влади, їх структура і діяльність регламен­

товані нормативно-правовим шляхом;

ці органи є найважливішою складовою державного апарату загалом,

здійснюють державні функції й реалізують публічний інтерес;

116

вони об’єднані єдиним керівництвом та підпорядкуванням, внаслі-докчого діють узгоджено і цілеспрямовано;

кожен з органів даної системи наділений державою специфічною компетенцією щодо реалізації виконавчої влади у сфері публічного управ­ління;

– в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях;

ними здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою;

вони несуть відповідальність перед державою за свою діяльність.

функції виконавчої влади і види виконавчо-розпорядчої діяльності дер­жави обумовлюють первинну спеціалізацію органів виконавчої влади за практичним здійсненням державного управління.

сутшсна ознака органів виконавчої влади - наявність державно-влад­них повноважень. Разом з іншими ця ознака дає можливість провести чітке розмежування між: а) державними органами, що є носіями державної ви­конавчої влади; б) державними організаціями, установами, підприємства­ми; в) недержавними органами й організаціями.

Слід зауважити, що й деякі недержавні структури можуть здійснювати державне управління і реалізовувати окремі повноваження виконавчої влади. Це можливо, ЯКщО держава делегує їм відповідні повноваження, оі п<ашо7НОМ України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 2І.иь.ІУУ/ р. недержавним суб’єктам – виконавчим комітетам рад – деле­говано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади, зокрема такі: статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; здійснення згідно із законом контролю за дотриманням цін і тарифів; погодження в установле­ному порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній тери­торії, які перебувають у державній власності; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; облік згідно із до законом житлового фонду, здійснення контролю за його використан­ням; прийняття в експлуатацію розбудованиз об’єктів у порядку, встанов­леному законодавством; розв’язання згідно із законодавством спорів з питань містобудування; забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підпри­ємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності; розв’я­зання відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, ма­ніфестацій І демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових за­ходів; здійснення контролю за забезпеченням під час їх проведення гро­мадського порядку; розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану; здійснення в установленому по­рядку державної реєстрації підприємств та інших суб’єктів підприємниць-

117

кої діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів тощо.

Державно-владні повноваження виражаються в компетенції органів виконавчої влади і практично реалізуються у прийнятих ними владних рішеннях. Вони оформлюються у вигляді юридичне обов’язкових норма­тивних й індивідуальних правових актів, що видаються ними від імені держави (проблематика правових актів управління окремо розглядається у розділі III цієї книги), а також знаходять своє відображення в конкрет­них діях і заходах, що здійснюються.

На виконання прийнятих рішень органи виконавчої влади здійснюють контроль і нагляд за неухильним дотриманням вимог, що містяться в ак­тах управління. При цьому вони спираються на інтелектуальну, організа­ційну, матеріальну і примусову силу держави. Захист цих вимог від пору­шень вони забезпечують шляхом застосування різноманітних заходів ви­ховання, переконання, роз’яснення і заохочення, а в необхідних випад­ках і державного примусу.

Органи виконавчої влади здійснюють багато інших дій, що мають юри­дичне значення, наприклад, видають документи, засвідчують юридичні фак­ти, реєструють об’єднання громадян, ліцензують певні види діяльності і т. ін. Відзначимо, що їхня діяльність втілюється в правових формах, а прийняті ними акти мають ієрархію за юридичною чинністю й значен­ням.

Отже, в аспекті ознак адміністративної правосуб’єктності орган вико­навчої влади є персоніфікованим суб’єктом адміністративного права і носієм виконавчої влади, має чітко визначену нормативно-правовим шляхом ком­петенцію щодо відповідної групи суспільних відносин, в ході реалізації яких приймає владні (юридичне обов’язкові) рішення і здійснює інші юридичне значимі дії. Це визначення органічно доповнює розглянуту вище (розділ II, гл. 1.2) характеристику цього органу як базового елементу системи органів виконавчої влади (апарату державного управління).

Продовжуючи аналіз адміністративної правосуб’єктності органу вико­навчої влади, слід звернутися в наступному підрозділі глави до надзвичай­но вагомого питання щодо визначення змісту компетенції органів вико­навчої влади.

Література

Див., наприклад: Габричидзе Б.М., Чернявский О.Г. Административ-

ное право. – М., 2002. – С. 63.

Явич Л.С. Общая теория права. – Л., 1976. – С. 215.

Казімірчук В.П. Право й методи его изучення. – М., 1965. –

С. 70-71.

Керимов Д.А. Методология права. – М., 2001. – С. 141.

Бахрах Д.Н. Система субьектов советского административного

права // Советское государство й право. – 1986. – № 2. – С. 42–43.

118