2. Земельная реформа в  российском законодательстве

 Итак,  прошло более пяти

лет с того времени,  когда в Российской Федерации нача-

лось  осуществление  на базе общих экономических реформ

земельной реформы. Для этого была создана соответствую-

щая  правовая основа (база) - совокупность правовых ак-

тов,  определяющих цели и задачи реформы, сроки, этапы,

формы и методы ее проведения. Правовая основа земельной

реформы зиждется на нормах Конституции Российской Феде-

рации.  В  развитии этой правовой основы следует разли-

чать два важнейших этапа:  1-й этап, когда она развива-

лась на основе ранее действовавшей Конституции Российс-

кой Федерации,  и 2-й этап, когда была принята на рефе-

рендуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция Российской

Федерации.  Первый этап характеризуется острейшей борь-

бой по вопросам реформы,  собственности на землю,  форм

хозяйствования на ней,  поэтому в Конституцию вносились

неоднократные поправки,  принимались новые акты. Второй

этап, наоборот, характеризуется серьезной инертностью в

регулировании земельной реформы и даже серьезным право-

вым нигилизмом (об этом говорится дальше).  В указанную

выше  совокупность актов входят законы и другие законо-

дательные акты (кодексы и постановления высших  органов

законодательной власти, указы Президента Российской Фе-

дерации, постановления Правительства Российской Федера-

ции,  правовые акты министерств и ведомств).  Различают

три группы актов:  Во-первых,  речь прежде всего идет о

специальных земельно-правовых актах.  Так,  за период с

1990 г.  по настоящее время было принято (из числа наи-

более важных) более 25 законов, более 30              

указов Президента Российской Федерации, более 40 поста-

новлений Правительства Российской Федерации. Во-вторых,

естественно, земельная реформа осуществляется на основе

общего,  так называемого экономического,  гражданского,

рыночного законодательства: о приватизации; о собствен-

ности; о предприятиях и предпринимательской деятельнос-

ти;  о банках;  о налоговой системе; об акционерных об-

ществах;  об антимонопольной деятельности;  о банкротс-

тве; об инвестиционной деятельности; о залоге. Их общие

положения, естественно, распространяются и на регулиро-

вание земельных и аграрных отношений. Это регулирование

осуществляется  главным  образом  благодаря взаимосвязи

земельной реформы с аграрной,  т.е. через регулирование

земельно-аграрных отношений,  главным образом организа-

ции и деятельности субъектов аграрного и всего агропро-

мышленного сектора.  В-третьих, поскольку земельная ре-

форма неразрывно взаимосвязана с аграрной реформой,  то

земельно-правовые  нормы  находят свое место и в аграр-

но-правовых актах:  например,  в законах  о  социальном

развитии села, деятельности АПК, крестьянских (фермерс-

ких) хозяйств,  сельхозкооперативов, актах об их эконо-

мической поддержке.  Таких актов (законов, указов, пос-

тановлений Правительства) за время реформ было  принято

также немало (тоже из числа наиболее важных актов): бо-

лее 30 законов,  более 20 указов Президента,  более  20

правительственных актов. Принят также ряд ведомственных

актов (Госкомзема, Минсельхозпрода и т.д.). Таким обра-

зом, правовая основа земельной реформы как совокупность

правовых актов представляет собой весьма серьезную пра-

вовую основу не только в количественном, но и в качест-

венном отношении.  Причем правовые акты разных  уровней

стали приниматься в самом начале реформы - сначала 1990

г., и по мере развития реформ, общественных отношений и

необходимости  улучшения  их  регулирования происходило

принятие новых актов,  т.е. постоянное пополнение числа

действующих  актов.  В  отдельных  актах были проблемы,

противоречия,  другие недостатки, но они регулярно уст-

ранялись. Следовательно, правовая основа систематически

укреплялась,  "догоняла" практику,  жизнь, общественные

отношения. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто пыта-

ется свалить многие недостатки и ход  земельной  (да  и

аграрной) реформы на слабость ее правовой основы.  Пра-

вовая основа в целом обеспечивала  проведение  реформы,

иначе она вообще бы не могла осуществляться. Цели и за-

дачи земельной реформы были сформулированы в первых  же

правовых  актах  о земельной реформе.  С соответствии с

законодательством земельная реформа - это коренное  из-

менение  того земельного строя,  который существовал до

конца 1990 г.  в бывшем Союзе ССР и России.  Он основы-

вался  на  исключительной  собственности государства на

землю,  возникшей в результате национализации  земли  в

1917 г. после Октябрьской революции. Как показали прак-

тика,  жизнь,  такая единственная  форма  собственности

привела к значительному                                

отторжению тружеников деревни от земли,  не  обеспечила

ее надлежащего рационального использования, правильного

и эффективного ведения сельскохозяйственного производс-

тва  и  его  увеличения.  Цель и суть земельной реформы

заключается в следующих основных направлениях:  - пере-

ход от национализации земли к ее денационализации (раз-

государствлению); - приватизация земли; - децентрализа-

ция права собственности на землю. В результате возникла

множественность форм собственности на землю:  - частная

(индивидуальная, общая долевая и общая совместная - фи-

зических и юридических лиц); - государственная, которая

подразделяется на федеральную собственность и собствен-

ность субъектов Федерации; - муниципальная; - иные фор-

мы права собственности. Кроме того, возникли или разви-

ваются и другие формы права на землю.  Это - право  по-

жизненного наследуемого владения землей;  право пользо-

вания;  право аренды. Возникла, таким образом, множест-

венность форм права на землю.  Как видим, цели и задачи

земельной реформы довольно четкие, однозначные (незави-

симо от того,  согласны с ними или нет). Их можно пока-

зать в схеме 1.  Но земельная реформа не самоцель.  Она

должна  привести к множественности форм хозяйствования,

к подъему сельского хозяйства. И это также было воспри-

нято.  На  основе данной множественности форм собствен-

ности и других прав на землю должны появиться и  разви-

ваться различные организационно-правовые формы сельско-

хозяйственных и агропромышленных предприятий:  -  госу-

дарственные;  - кооперативные; - муниципальные; - част-

ные -  индивидуальные,  юридических  и  физических  лиц

крестьянские  (фермерские)  хозяйства,  акционерные об-

щества товарищества,  объединения и др. Все они требуют

своего  особого самостоятельного рассмотрения (см.  гл.

12 пособия).  Такие формы появились и  развиваются,  но

конечной  цели  реформ - подъема сельского хозяйства не

видно, оно находится в глубоком кризисе.              

  Не правы только те,  кто "бросается" в одну сторону -

либо предлагает ликвидировать колхозы и совхозы и огра-

ничиться  только крестьянскими (фермерскими) хозяйства-

ми, необдуманно заявляя, что они через 2-3 года "накор-

мят" Россию. Правильный подход за-                    

ключался и заключается в том,  чтобы параллельно, рядом

друг  с другом развивались многие организационно-право-

вые формы сель-хозпредприятий. Не страшно, если, напри-

мер,  возникнет 1-1,5 млн.  хороших, крепких фермерских

хозяйств,  но наряду с ними будут крепкие государствен-

ные,  казенные, акционерные, кооперативные хозяйства. И

пусть они мирно сосуществуют, сотрудничают, "соревнуют-

ся", конкурируют, показывая друг другу свои плюсы и ми-

нусы:  жизнь сама "рассудит" и поможет правильно решить

проблему. Но в ходе реформы это обстоятельство не всег-

да соблюдалось.  В земельном строе изменения произошли,

а сельское хозяйство,  производство оказались в упадке.

Вот и встает вопрос:  достигнуты ли цели и  задачи  зе-

мельной  реформы  или  она так и осталась как самоцель?

Это можно проследить на ходе осуществления  реформы  (в

следующем параграфе).