3. Что у нас получается?

 12 декабря 1993 г.на референдуме голосованием народа была

принята новая Конституция Российской Федерации. В ст. 9

она провозгласила, что в Российской федерации закрепле-

ны частная, государственная, муниципальная и иные формы

собственности на землю.  Статья 36 специально посвящена

праву частной собственности на землю граждан: они впра-

ве владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими

им земельными участками по своему усмотрению, не причи-

няя при этом вреда другим лицам, и соблюдать требования

экологического  законодательства.  Право  частной собс-

твенности устанавливается федеральным законом. Длитель-

ная борьба привела именно к такому решению. Оно сущест-

вует независимо от того,  что кто-то согласен с ним или

не согласен.  Поскольку ход реформы объективно развива-

ется в соответствии со становлением и развитием  право-

вой основы,  постольку и ее правовая основа развивается

и совершенствуется в ходе реформы Первые правовые  акты

земельной  реформы  были приняты еще бывшим Союзом ССР.

Верховный Совет СССР в апреле 1990 г. принял основы за-

конодательства о земле. Однако в те времена шла острей-

шая дискуссия: нужно или не нужно вводить частную собс-

твенность на землю.                                   

  Высказывались самые крайние  точки  зрения.  Наиболее

рьяные  радикальные  демократы  без  каких-либо научных

обоснований и концепций уверяли,  что  следует  "разог-

нать" колхозы и совхозы,  создать 1-1,5 млн. крестьянс-

ких (фермерских) хозяйств,  которые которые  через  2-3

года   "накормят"   страну.  Наиболее  трезвые  деятели

(депутаты,  политики, практики) говорили о множествен-

ности  форм предприятий и постепенном проведении реформ

Основы законодательства о земле не ввели право  частной

собственности  на землю.  Но Основы ввели новшество-по-

жизненное                                             

наследуемое владение землей. Это еще не право собствен-

ности на землю,  но одно правомочие  как  собственника:

Основы  закрепили  передачу  земельного участка по нас-

ледству.  Следовательно, Союз ССР сделал первый "шажок"

к  праву  частной собственности на землю.  Основы ввели

еще одно право на землю - право  аренды  земли.  Аренда

более отвечает рыночным отношениям, так как строится на

договорной основе (на договоре  аренды).  Итак,  начало

земельной  реформы было положено.  Российская Федерация

(РСФСР в те годы) приняла Декларацию о своем  суверени-

тете  (1990 г.) и уже готовила свое собственное законо-

дательство о земельной реформе и связанной с ней аграр-

ной реформе.  22 ноября 1990 г.  был принят Закон РСФСР

"О крестьянском (фермерском)  хозяйстве"  и  23  ноября

1990 г. - Закон РСФСР "О земельной реформе". (В 1993 г.

он отменен).  В них было впервые  в  России  закреплено

право частной собственности на землю,  причем индивиду-

альной,  коллективно-долевой и коллективной совместной.

У  хозяйств  изъяли  земли для создания в каждом районе

фонда земли для наделения фермерских хозяйств.  Был оп-

ределен  порядок выдела земельной доли и имущественного

пая колхозников и работников совхозов. Это было сделано

на  основе ст.  12 бывшей Конституции РСФСР,  в которой

было предусмотрено право частной собственности  граждан

на землю.  Но это право было очень ограниченным, непол-

ным:  собственник земельного участка не  мог  отчуждать

его ни в какой форме (продать, подарить и т.д.) в тече-

ние 10 лет, т.е. был установлен общий 10-летний морато-

рий на распоряжение землей. Было предусмотрено создание

крестьянских (фермерских) хозяйств.  Они  стали  созда-

ваться  путем  выделения (причем без согласия трудового

коллектива) колхозников и работников совхозов со  своей

земельной  долей и имущественным паем.  Кроме того,  от

колхозов и совхозов изымалась часть земель  в  районный

фонд для создания других фермерских хозяйств. Был опре-

делен порядок создания фермерских  хозяйств,  наделения

их  землей,  выделов  из хозяйств с земельными долями и

паями. Далее правовая основа земельной реформы развива-

лась,  принимались  новые правовые акты.  Причем и акты

общего характера.                                     

 Здесь главным  образом  имеются в виду два закона:  "О

собственности" (декабрь 1990 г.) и  "О  предприятиях  и

предпринимательской деятельности" (декабрь 1990 г.).  В

1990 - 1991 гг.  был принят ряд законодательных актов -

о социальном развитии села и укреплении АПК (которым, в

частности, предусматривалось выделение для АПК 15% еже-

годного валового дохода - что не было выполнено).  При-

нимались неоднократно  правительственные  постановления

об  экономической  поддержке  крестьянских (фермерских)

хозяйств и сельхозкооперативов (в частности,  об  уста-

новлении им льготного 8 - 10% кредита).               

25 апреля 1991 г.  был принят Земельный  кодекс  РСФСР.

Это - основной земельный законодательный акт, в котором

урегулированы,  по существу, все земельные общественные

отношения.  Это, можно образно сказать, земельная конс-

титуция,  или конституция земельного  строя  Российской

Федерации.  ЗК РСФСР определил цели и задачи земельного

законодательства Российской Федерации и  ее  субъектов,

систему этого законодательства,  отграничил его от дру-

гих отраслей - лесного,  о недрах,  водного и др. По ЗК

РСФСР в соответствии с их целевым назначением все земли

Российской Федерации подразделяются на определенные ка-

тегории.  Их всего семь:  - земли сельскохозяйственного

назначения;  - земли населенных пунктов (городов и дру-

гих  поселений);  -  земли промышленности,  транспорта,

связи,  радиовещания,  телевидения, информатики, косми-

ческого обеспечения, энергетики, обороны и иного назна-

чения;  - земли особо охраняемых территорий (природоох-

ранного, природно-заповедного фонда, оздоровительного,

рекреационного и историко-культурного  назначения);  -

земли лесного фонда; - земли водного фонда; - земли за-

паса.  Подробно определен правовой режим всех категорий

земель  -в  разрезе по субъектам,  объектам (участкам),

порядка возникновения и прекращения прав, контроля, от-

ветственности  и др.  В соответствии с ЗК отнесение зе-

мель к категориям, перевод их из одной категории в дру-

гую  производятся  с изменением их целевого назначения.

Установлен порядок перевода.  Далее ЗК определил: - все

формы права собственности и других прав на землю;  -ос-

нования и порядок возникновения и прекращения  прав  на

землю;  -права и обязанности всех "держателей" земли. В

ЗК закреплены:  -компетенция Российской Федерации и  ее

субъектов,  государственных органов всех уровней по ре-

гулированию земельных отношений;  -порядок ведения  зе-

мепьного кадастра и мониторинга, землеустройства; - ме-

ры правовой охраны земель; -порядок осуществления госу-

дарственного  контроля  за использованием и охраной зе-

мель;  - разрешение земельных споров;  -ответственность

за  нарушение  земельного законодательства По существу,

это - содержание и система ЗК. Таким образом, ЗК урегу-

лировал, по существу, все земельные отношения. Но он не

мог выйти за рамки Конституции,  в которой был установ-

лен 10-летний мораторий на продажу (передачу) земель- 

ных участков. Свободно разрешалась только купля-продажа

земли государством у граждан и,  наоборот, гражданами у

государства.  Это право существует и в настоящее время,

оно вполне законно,  конституционно. 27 декабря 1991 г.

Президент Российской Федерации принял Указ  о  развитии

земельной реформы.  Он установил 5 случаев продажи (пе-

редачи в собственность) колхозниками и работниками сов-

хозов своих земельных долей: - при выходе на пенсию (по

старости или инвалидности);  - при переселении в другую

местность; - при передаче в собственность по наследова-

нию;  - при внесении вырученных средств в местную пере-

рабатывающую промышленность. Колхозники, работники сов-

хозов получили право продавать свои участки другим  ра-

ботникам совхозов или колхозникам либо лицам,  вступаю-

щим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз.

Таким  образом,  права указанных граждан на продажу зе-

мельных участков были расширены по сравнению с  Консти-

туцией  и  ЗК.  Из названных положений Указа исходило и

Постановление Правительства Российской Федерации от  29

декабря 1991 г., подписанное Е.Т. Гайдаром, о реоргани-

зации колхозов и  совхозов,  в  котором  предписывалось

всем  колхозам  и совхозам перерегистрироваться в новые

формы хозяйствования (акционерные общества, товарищест-

ва,  кооперативы,  частные фирмы и др.).  После бурного

протеста съезда колхозников в феврале  1992  г.  Прави-

тельство  изменило п.  14 своего указанного постановле-

ния,  и теперь колхозы и совхозы только по своему жела-

нию  могут  перерегистрироваться в другую форму или ос-

таться в прежней форме. Многие хозяйства так и поступи-

ли.  Далее,  указами Президента продолжалось расширение

права купли-продажи земельных участков.  Указом  от  25

марта  1992  г.  разрешалась продажа земельных участков

при приватизации государственных и муниципальных предп-

риятий.  Эта  часть  Указа не противоречит Конституции,

однако в нем сказано,  что продавать землю в  указанных

случаях  можно  и иностранным гражданам.  Это положение

противоречило ЗК,  которым  продажа  земли  иностранцам

запрещалась. Однако в данном случае Конституционный Суд

не отреагировал,  не рассмотрел этот вопрос.  Законода-

тельными  актами Верховного Совета Российской Федерации

регулировались и регулируются плата за землю (Закон  от

11  октября 1991 г.  с дополнениями и изменениями Феде-

рального закона,  утвержденного Госдумой 8 июля 1994 г.

и одобренного Советом Федерации 26 июля 1994 г.); залог

земли (Закон от 29 мая 1992 г.) и ряд других. Законода-

тельный  орган  - Верховный Совет Российской Федерации,

со своей  стороны,  принимал  законы,  направленные  на

дальнейшее  расширение  права  частной собственности на

землю. В Кон                                          

ституцию Российской Федерации (ст. 12) были внесены до-

полнение изменение, которыми разрешалась свободная куп-

ля-продажа земельных участков гражданами в четырех слу-

чаях - для ведения:  - личного подсобного хозяйства;  -

садоводства; - дачного строительства; - индивидуального

жилищного строительства.  В отдельных  случаях  ст.  12

Конституции установила, что земельные участки, получен-

ные в собственность бесплатно, могут быть проданы через

10 лет,  а купленные - через 5 лет.  23 декабря 1992 г.

Верховный Совет Российской Федерации принял аналогичный

Закон. Таким образом, видно, что Конституция и Закон, с

одной стороны, расширяли право частной собственности на

землю,  а  с другой - ограничивали это право.  Указом о

регулировании земельных отношений и  развитии  аграрной

реформы от 27 октября 1993 г.  ь 1767 было установлено,

что земля - имущество,  недвижимость; все сделки с зем-

лей должны регулироваться гражданским правом (но с уче-

том земельного и экологического законодательства).  Зе-

мельное законодательство в указанной части должно соот-

ветствовать ГК. Названный Указ установил, что все члены

преобразованных  колхозов и работники совхозов получают

на руки свидетельство о праве собственности на свою до-

лю  (условный участок) и могут ею свободно распоряжать-

ся:  продать,  подарить, сдать в аренду, в залог и т.д.

Использование земель по целевому назначению как главное

требование к сельхозземлям сохраняется,  но дается  ла-

зейка:  с разрешения главы субъекта Федерации сельхозу-

часток может быть продан и для использования не по наз-

начению. Не обернется ли это разбазариванием сельхоззе-

мель, еще большим уменьшением сельхозпроизводства? Лю-

бителей продать или купить такие участки немало. В Ниж-

нем Новгороде в 1993 г.  прошли в порядке  эксперимента

аукционы  по  продаже указанных земельных долей (участ-

ков),  причем в качестве  денег,  документов  выступили

свидетельства  граждан  о  праве  собственности на долю

(участок).  Эксперимент одобрен  постановлением  Прави-

тельств Российской Федерации от 27 июля 1994 г. ь 874 и

рекомендован для проведения по всей Российской  Федера-

ции.  В упомянутом Указе от 27 октября 1993 г. подчерк-

нуто,  что собственники долей (участков) могут  объеди-

нять свои доли (участки) с участками других граждан для

коллективного ведения хозяйства.  Началось добровольное

объединение снизу,  без нажимов и команд сверху. В оди-

ночку работать нельзя,  поэтому граждане объединяются -

в товарищества, кооперативы и другие коллективные формы

хозяйствования. Такой путь земельной реформы заслужива-

ет  внимания  и поддержки,  ибо его можно рассматривать

как истинную коллективизацию снизу.                   

Указом Президента  одобрен  калужский опыт построения и

деятельности АПК (опыт Стародубцева). Он основан на ко-

оперативной основе. Область добивается хороших успехов,

хозяйства прибыльные.  Следует изучать и распространять

этот опыт.  Изучается опыт Орловской области. В 1992 г.

были приняты Закон об арбитражном  суде  и  Арбитражный

процессуальный кодекс.  В 1995 г. приняты новые Закон и

Кодекс. В них была, в частности, определена компетенция

арбитражных судов по разрешению экономических (ранее их

называли имущественными) споров,  в том числе земельных

(ведь земля - тоже имущество,  хотя и особого рода). ЗК

1991 г. впервые ввел судебное разрешение земельных спо-

ров,  это  -  большое  демократическое  завоевание (ибо

раньше земельные споры разрешались  в  административном

порядке).  Были  приняты  и другие правовые акты разных

уровней,  регулирующие земельные отношения.  24 декабря

1993  г.  Президент  Российской Федерации принял Указ ь

2228 о приведении законодательства Российской Федерации

в соответствие с Конституцией Российской Федерации.  Он

отменил часть ЗК,  ряд  статей  Закона  о  крестьянском

(фермерском)  хозяйстве,  Закон об аграрной реформе,  8

статей Закона о зерне (которые главным образом касались

льгот  и  мер  экономической помощи крестьянам).  Споры

продолжаются, но новые кодексы должны быть и будут при-

няты.  Это и есть нормальный путь совершенствования за-

конодательства - приведение старого законодательства  в

соответствие  с  новым отраслевым законодательством,  с

требованиями жизни.  В то же время безответственность и

правовой нигилизм довольно широко распространены. Нару-

шения законодательства на  различных  уровнях  не  дают

возможности требовать от всех законопослу-шания.  Главы

администраций в ряде регионов творят беззакония:      

      позволяют создавать  "липовые" фермерские хозяйс-

тва своим родственникам и близким; во многих районах на

плодородных   сельхоз-землях,  вдоль  водоемов,  лесных

участков продают участки для коттеджей;  суммы  (льгот-

ных)  кредитов  для фермеров выдаются не им,  а родным,

близким,  знакомым. Что-то редко слышно о мерах, приме-

няемых  к  нарушителям.  Все это - нарушения законности

(кстати,  этот термин сейчас у нас почти вышел из упот-

ребления  -  в  правоохранительных  и  других  органах,

средствах массовой информации). Развитие правовой осно-

вы земельной реформы продолжается. Принята Правительст-

вом новая Программа  приватизации  (но  Государственная

Дума  ее  не  утвердила,  и Президент утвердил ее своим

Указом),  в которой имеется раздел о купле-продаже зем-

ли, приватизации госсельхозпредприятий.