Глава 18. Особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, не входящих в лесной фонд

Комментарий к статье 131 Кодекса

     Глава 18 Лесного кодекса является второй главой, составляющей его Особенную

часть, и предусматривает особенности использования лесов, не входящих в лесной

фонд. К лесам, не входящим в лесной фонд, согласно ст.10 ЛК РФ относятся леса,

расположенные на:

     землях обороны (см. ст.132 ЛК РФ);

     землях городских поселений - городские леса (см. ст.133 ЛК РФ).

     Требования лесоустройства, упоминаемые в настоящей статье, предусматриваются

в ст.72-75 Кодекса. Поскольку длительное время земли обороны находились вне

контроля общества, а регулирование городских лесов имело определенную специфику,

то лесоустройство в лесах этих категорий могло либо не проводиться (что допускается

в настоящей статье), либо проводиться не в соответствии со всеми требованиями

лесного законодательства Российской Федерации. Использование таких лесов,

расположенных на землях обороны, осуществляется по согласованию с государственными

органами субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов (подробнее об

этих органах см.: комментарий к ст.14 и 52 ЛК РФ).

     Логичным и естественным является согласование использования лесов, расположенных

на землях городских поселений, с органами местного самоуправления, призванными

обслуживать интересы местного населения (подробнее см.: комментарий к ст.15

и 49 ЛК РФ).

     Сказанное не исключает возможности согласования с субъектами Российской

Федерации использования крупных или значимых в социальном отношении городских

лесов, как и согласования с органами местного самоуправления лесопользования

на землях обороны в случаях заинтересованности местного населения в характере

их использования (например, при использовании их для сбора ягод, грибов, для

рекреационных, охотничьих или иных целей).

     Часть 3 настоящей статьи корреспондирует со ст.73 Кодекса, согласно которой

лесоустроительные проекты и другие документы лесоустройства утверждаются в

порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством

и являются обязательными документами нормативно-технического характера. В

соответствии со ст.74 ЛК РФ лесоустройство осуществляется по единой системе

в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством

(об этом органе см.: комментарий к ст.53 ЛК РФ).

     В части 4 ст.131 определяются органы государственного контроля за использованием,

охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях обороны

и на землях городских поселений (см. комментарий к ст.52, 53, 76 и 77 ЛК РФ).

     Существует несколько специально уполномоченных государственных органов

в области охраны окружающей природной среды: Государственный комитет Российской

Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология), Федеральная служба

лесного хозяйства, Министерство природных ресурсов (включающее в настоящее

время Роскомнедра и Роскомвод, осуществляющие государственный контроль за

использованием и охраной недр и вод), Государственный комитет по гидрометеорологии

и мониторингу окружающей среды, Государственный Комитет Российской Федерации

по земельным ресурсам и землеустройству и др. (см. постановление Правительства

Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 943*(85) "О специально уполномоченных

государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной

среды).

     Ряд экологических функций, связанных с охраной здоровья, осуществляет

Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора (Указом Президента

Российской Федерации от 14 августа 1996 г. Госсанэпиднадзор включен в систему

Министерства здравоохранения Российской Федерации, а Указом от 17 марта 1997

г. упразднен Комитет Российской Федерации по рыболовству).

     Специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей

среды присущ ряд экологических полномочий, предусмотренных ст.7 Закона Российской

Федерации "Об охране окружающей природной среды", в частности:

     проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей

среды и использования природных ресурсов;

     государственный контроль за использованием и охраной земель, лесов и

иной растительности, животного мира, за соблюдением норм экологической безопасности;

     организация мониторинга окружающей природной среды;

     утверждение нормативов, правил, участие в разработке стандартов по регулированию

использования природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения

и иных вредных воздействий;

     получение бесплатно от министерств, ведомств, предприятий, учреждений

и организаций экологической информации, обеспечение экологической информацией

населения;

     ограничение или приостановление деятельности предприятий и иных объектов

независимо от форм собственности и подчинения, если их эксплуатация осуществляется

с нарушением природоохранительного законодательства, лицензий на использование

природных ресурсов, с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих

веществ;

     предъявление исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения

природоохранительного законодательства;

     составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях

в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

     учет и оценка природных ресурсов, ведение федеральных кадастров природных

ресурсов (см. также: комментарий к ст.13 ЛК РФ).

     Анализ Лесного кодекса приводит к выводу о том, что названная экологическая

компетенция получила отражение в нормах ЛК РФ применительно к лесным отношениям

- использованию, охране, защите и воспроизводству лесов. При этом согласно

ст.7 Закона "Об охране окружающей природной среды" решения специально уполномоченных

на то государственных органов в области охраны окружающей среды по вопросам,

отнесенным к их компетенции, обязательны для всех юридических лиц и граждан

и могут быть обжалованы в судебном порядке.

     В течение многих лет в работе лесохозяйственных предприятий существовало

серьезное противоречие между лесохозяйственной и лесоэксплуатационной деятельностью

В лесхозах, которые занимались не только выполнением разного рода лесохозяйственных

работ, но и эксплуатацией лесных ресурсов, приоритет отдавался заготовке древесины,

а не восстановлению лесов, их охране и защите. Во многих лесхозах значительно

сократились объемы лесохозяйственных, противопожарных и лесозащитных мероприятий.

Предприятия не были заинтересованы в интенсификации лесного хозяйства из-за

длительного, многолетнего процесса лесовыращивания. Сочетание в одном лице

правомочий управленческого и хозяйственного характера вело к нарушениям лесного

законодательства, поскольку лесхозы фактически в отношении самих себя осуществляли

не государственный, а "самоконтроль": при отводе лесосек для собственных заготовок

часто не проводился их натуральный осмотр, занижались запасы древесины, допускалась

рубка до выдачи лесорубочных билетов либо он вообще не оформлялся, вместо

рубок ухода велась заготовка древесных в порядке рубок главного пользования.

Для того чтобы устранить эти противоречия, Основы лесного законодательства

1993 года запретили лесхозам вести заготовку древесины в порядке рубок главного

пользования и ее переработку. Эта линия продолжена в ЛК РФ (см. также: комментарий

к ст.50 ЛК РФ).

Комментарий к статье 132 Кодекса

     Согласно ст.88 Земельного кодекса РСФСР землями для нужд обороны признаются

земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых

частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных

Сил, пограничных, внутренних и железнодорожных войск. При необходимости временного

(эпизодического) использования земель (территорий) для проведения учений и

других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников,

землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются. Использование

этих земель осуществляется в порядке, установленном ст.45 "Право предприятий,

учреждений и организаций на проведение изыскательских работ" и ст.46 "Обязанности

предприятий, учреждений и организаций, проводящих изыскательские работы" ЗК

РСФСР.

     Кроме того, согласно ч.2 ст.88 и ч.4 ст.83 Земельного кодекса в целях

обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации

объектов устанавливаются зоны с особыми условиями использования земель. Участки,

на которых устанавливаются указанные зоны, у землевладельцев не изымаются,

но в их пределах вводится особый режим землепользования, ограничивающий или

запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления

зон. Предприятия, учреждения и организации, в интересах которых устанавливаются

зоны с особыми условиями использования земель, обязаны обозначить границы

зон специальными информационными знаками (см.: Указ Президента Российской

Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2162 "Об усилении государственного контроля

за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы"*(86).

     На практике земли с особыми условиями лесопользования бывают двух видов

- внутренние и внешние. Внутренние запретные зоны устанавливаются командованием

воинских частей на закрепленных за ними землях: здесь обычно запрещается проход

и проезд всех без исключения посторонних лиц; во внешних запретных зонах земли

остаются у прежних землевладельцев, но вводятся ограничения, согласованные

с командованием соответствующих частей.

     В юридической литературе предпринимаются попытки конкретизировать понятия

"нужды обороны". Предполагается, что это использование земельных участков

и территорий для:

     строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности вооруженных

сил (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация

войск и сил флота, проведение учений и других мероприятий);

     разработки, производства и совершенствования оружия и военной техники

(размещение военных предприятий, испытательных полигонов, мест уничтожения

оружия и захоронения отходов);

     создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном

резервах, хранилищах и складах (см.: Земельное право России / Под ред. В.В.Петрова.

М., 1995. С.204).

     В соответствии с Законом Российской Федерации от 24 сентября 1992 г.

"Об обороне"*(87) под обороной понимается система политических, экономических,

военных, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства

к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории

и суверенитета Российской Федерации. Оборона является элементом безопасности

и одной из важнейших функций государства.

     Земли, предоставленные для нужд обороны, должны использоваться в соответствии

с тем назначением, которое было определено при предоставлении земель. На воинские

части могут возлагаться обязанности по проведению некоторых общехозяйственных

мероприятий на закрепленных за ними землях - по уходу за насаждениями, имеющими

научное или культурное значение, обеспечению их сохранности; по борьбе с сорняками

и вредителями леса; по борьбе с лесными пожарами. В комментируемой статье

излагаются основы порядка и называются субъекты ведения лесного хозяйства

на землях обороны.

     Поскольку в статье затронуты вопросы государственного контроля на этих

землях, необходимо привести нормы Закона Российской Федерации "Об охране окружающей

природной среды":

     экологические требования, предъявляемые законом к размещению, строительству,

вводу в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов,

в полной мере относятся к военным и оборонным объектам, военной деятельности,

осуществляемой на территории Российской Федерации, к дислокации войск и военной

техники (кроме особых ситуаций);

     в соответствии с законодательством Российской Федерации военные органы

обязаны возместить вред, причиненный окружающей природной среде и здоровью

человека;

     должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии

с их полномочиями имеют право в установленном порядке посещать предприятия,

учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, включая

воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних

дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами

анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей

(ст.55 и 70 Закона "Об охране Окружающей природной среды").

     Под особыми ситуациями можно понимать территории с особым порядком управления,

зоны экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, местности,

находящиеся на чрезвычайном положении: в отношении каждой из них уполномоченным

государственным органом должен быть принят в пределах его компетенции соответствующий

правовой акт, изменяющий режим земле- и лесопользования. Например, по Указу

Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении"

в ряде местностей все функции органов государственной власти переходили к

органам военного управления, по приказу которых и осуществлялось занятие воинскими

частями лесов и земель для своих. Однако в местностях, не объявленных на военном

или чрезвычайном положении, даже при ведении военных действий должен соблюдаться

общий порядок занятия и использования лесов и земель.

     Поскольку на федеральный орган исполнительной власти по вопросам обороны

возложено ведение лесного хозяйства и обеспеченые рационального использования,

охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны, в

системе Министерства обороны на отведенных воинским частям землях организовываются

военные лесные хозяйства или военные лесничества. Государственный контроль

за ведением в них лесного хозяйства наряду с Министерством обороны должна

осуществлять и Федеральная служба лесного хозяйства. Эти хозяйства предназначаются

для выделывания продукции, необходимой военным организациям и учреждениям,

организации буферных зон перед важными военными объектами, для рекреационных

целей и др. В первой половине XX века (да и в предыдущие столетия) военная

доктрина России предусматривала сохранение густых труднопроходимых лесов на

направлениях возможной агрессии из-за рубежа - для устройства завалов, непреодолимых

препятствий для больших масс конницы, танков, тяжелой артиллерии, невозможности

прицельного огня; на западном направлении рубки главного пользования ограничивались,

что предусматривалось государственной лесной политикой.

     К теме комментируемой статьи примыкает и лесопользование в пограничной

полосе, режим которой определяется Законом от 1 апреля 1993 г. Российской

Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", а также ст.129

ЛК РФ. В пограничную зону включаются: полоса местности шириной до 5 километров

вдоль границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских

берегов пограничных рек, озер и других водоемов и островов на указанных водоемах.

В пограничную полосу могут не включаться места массового отдыха, активного

водо- и лесопользования, отправления религиозных обрядов и иные места массового

традиционного пребывания граждан. На въездах в пограничную зону устанавливаются

предупреждающие знаки. Законом определяются особенности хозяйственной, промысловой

и иной деятельности, проведение массовых общественно-политических и культурных

мероприятий в пограничной полосе, содержание и выпас скота у государственной

границы (ст.16-19 Закона "О государственной границе Российской Федерации"*(88).

Комментарий к статье 133 Кодекса

     Необходимо отметить, что в леса городских поселений входят также городские

леса Москвы и Санкт-Петербурга.

     Городские леса предназначены не для добычи лесной продукции, а для сохранения

благоприятной экологической обстановки города, отдыха населения, проведения

культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.

     По сложности организации ведения хозяйства городские леса стоят на первом

месте. Затраты на уход за ними в несколько раз превышают расходы на содержание

лесов, где ведутся рубки главного пользования. В них все сложнее: и посадка,

и рубка, и уход. В них большое количество транспорта, они активно посещаются

населением, их окружают промышленные предприятия.

     Вносились предложения о переводе леспаркхозов г.Москвы на хозрасчет.

При проведении социологического исследования лесов г.Москвы были высказаны

на этот счет различные точки зрения.