§ 6. Правовое регулирование профессионального обучения безработных.

Профессиональное обучение безработных граждан является одним из новых видов образовательных отношений, связанных с трудовыми, появилось в Российской Федерации лишь в последние годы и было вызвано последствиями рыночных реформ - появлением армии безработных.

Общественные отношения, возникающие в связи с профессиональным обучением безработных граждан, являются сравнительно «молодыми» для российского общества, т.к. в условиях советской плановой централизованной экономики искусственно поддерживалась полная занятость, а возможность существования работных в условиях социализма отрицалась в принципе.

Правовое регулирование профобучения безработных делает в Российской Федерации первые шаги, что обусловливает слабость правового механизма их регламентации.

В законе о занятости отношения по профессиональному обучению безработных посвящена статья 23.

В п.2 ст. 12 Закона о занятости предусмотрено право безработных граждан на бесплатные профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации по направлению органов службы занятости.

В новой редакции п.З ст.23 расширен круг лиц, пользующихся правом на получение профессионального образования в приоритетном порядке. В настоящее время это право имеют безработные инвалиды, выпускники образовательных учреждений, граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специальности).

Безработные      граждане      получили      возможность      пройти

145

профессиональное обучение не по истечении установленного срока выплаты пособия, т.е. 12 месяцев в суммарном исчислении в течение 18 месяцев, а намного раньше - по истечении шестимесячного периода безработицы.

Профессиональное обучение тесно взаимодействует с системой профессионального образования, также направленного на формирование специальных знаний и выработку профессиональных навыков у обучаемых. Однако задачи, решаемые профессиональным обучением и профессиональным образованием, в целом являются взаимодополняющими: профессиональное образование имеет своей целью формирование у инвалида ядра,

Профессиональное обучение безработных включает в себя: профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку (ст. 23 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации»).

Основная задача профессионального обучения безработных граждан -повышение их конкурентоспособности и профессиональной мобильности с целью трудоустройства посредством предоставления различных образовательных услуг с учетом потребностей работодателей и прогнозов развития рынка труда.

Профессиональное обучение безработных граждан и выполняет широкие экономические и социальные функции. В экономическом аспекте -развитие трудовых ресурсов общества, воспроизводство рабочей силы, повышение профессиональной мобильности; в социальном - повышение статусного положения гражданина в обществе, конкурентоспособности на рынке труда, что рассматривается как важнейшее средство защиты от безработицы.

Приоритетное направление политике в области профессионального обучения безработных граждан состоит в сближении профессионально-квалификационной структуры рабочей

146

силы с потребностями рынка труда.

Цели и задачи профессионального обучения безработных граждан необходимо рассматривать в контексте состояния и тенденций развития российского рынка труда.

Согласно Федеральной целевой программе содействия занятости населения РФ на 1998-2000годы действия органов занятости должны быть направлены на:

-  совершенствование     нормативно-правовой     и     материально-технической базы профессионального обучения безработных граждан и незанятого населения;

-    обеспечение   дальнейшего   развития   и   совершенствования системы   профессионального   обучения   безработных   и   незанятых граждан, отвечающей потребностям рыночной экономики;

-  совершенствование программно-целевого метода организации системы профессионального обучения безработных граждан и незанятого населения;

- профессиональное обучение безработных и незанятых граждан с целью сбалансированности спроса и предложения на рынке труда;

- использование преемственности профессионального обучения и имеющегося у граждан образовательного потенциала;

-    расширение   масштабов   опережающего   профессионального обучения работников, находящихся под риском увольнения, в условиях массового высвобождения при банкротстве или санации предприятий;

-    содействие    работодателям    со    стороны    органов    службы занятости в организации опережающего профессионального обучения высвобождаемых работников;

- развитие существующей сети территориальных учебных центров службы   занятости   как   многофункциональных   учебно-методических учреждений дополнительною) образования;

-  проведение конкурсного отбора образовательных учреждений

147

всех уровней для организации обучения безработных и незанятых граждан;

-  внедрение эффективных образовательных профессиональных программ и интенсивных технологий обучения;

- оптимизацию сроков и стоимости обучения;

создание        и        реализацию        системы        мониторинга профессионального обучения;

-   формирование   социального   заказа   на   подготовку   кадров   с учетом потребностей     рынка       груда     в     их     профессионально-квалификационном уровне;

-  обеспечение координации и согласования объемов и профилей подготовки рабочих и специалистов в образовательных учреждениях профессионального образования всех уровней с учетом потребностей территориальных рынков труда;

-    обеспечение   приоритетности    профессионального   обучения граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности   в   поиске   подходящей   работы   (молодежи,    инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, беженцев и вынужденных переселенцев, женщин);

-  совершенствование    научно-методического и информационного обеспечения   профессионального   обучения   безработных  граждан   и незанятого населения1.

В п.4 постановления Правительства РФ «О системе профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки высвобождаемых работников и незанятого населения от 14 мая 1992 г. содержится важное положение, регулирующее взаимоотношения между органами службы занятости и работодателями по поводу возмещения затрат на профессиональное обучение

Федерачьная целевая программа содействии занятости населения Российской Федерации на 1998-

2000 годы. Бюллетень Минтруда России. 1998. № 8. С.32

148

безработных.

В случаях, когда профессиональную подготовку проходят по направлению службы занятости, работники которые, работая в течение двух лет предшествовавших высвобождению, не имели возможности повысить квалификацию, или получить смежную профессию на предприятиях, с которых произошло высвобождение, все затраты на обучение этих лиц производятся за счет средств данных предприятий, указанные средства возмещаются предприятиями.

Государственному фонду занятости населения Российской Федерации по фактическим затратам на обучение высвобожденных работников. Направленных органами службы занятости.

Прохождение работниками профессионального обучения за два года,          предшествующих высвобождению,          подтверждается

соответствующими документами (удостоверениями, свидетельствами и др.) установленной формы, записями в трудовых книжках, предусмотренными законодательством1.

С другой стороны, органы службы занятости могут при необходимости компенсировать предприятиям полностью или частично затраты на организацию профессионального обучения граждан, высвобождаемых с других предприятий.

Из всей численности безработных граждан, заканчивающих обучение в учебных центрах более половины в 1995-1997 годах проходили подготовку. В это же время отмечено снижение удельного веса безработных, получивших в учебных центрах первоначальное обучение (профессиональную подготовку) с 31,1 процента до 27,0 процентов.

Недостаточно развито обучение безработных вторым (смежным) профессиям.

149

Еще незначительней оставалась роль учебных центров в использовании такой формы профессионального обучения как повышение квалификации, в том числе по освоению современного оборудования, интенсивных технологий производства, получение более высоких квалификационных разрядов, классов, категорий по имеющимся у них профессиям, специальностям 2.

Эффективность профессионального обучения безработных граждан оценивается по проценту их трудоустройства после окончания обучения.

В ряде субъектов РФ после обучения трудоустраивается 90 и более процентов прошедших обучение в учебных центрах службы занятости (Смоленская, Челябинская, Ульяновская, Белгородская области и др.).

В других регионах значительная часть безработных, закончивших обучение, снова становились безработными. В Кировской области, например, такие граждане составили 4,2 процента, в Самарской - 9,7 , в Пензенской -28,4, Рязанской - 26,4, Московской - 19,4, Волгоградской -18,4 процента3.

Необходимо отметить, что даже в условиях хронического недофинансирования многие региональные органы службы занятости в своей работе по организации профессионального обучения безработных достигли неплохих результатов.

Если в Республике Калмыкия, Республике Дагестан, Республике Мордовия. Хабаровском крае. Псковской области, например, и в ряде других регионов в 1996 году проходили обучение от 1,2 до 2,2% всей численности безработных граждан, состоявших на учете в отчетном периоде (при удельном весе по РФ - 5,3%), то в Удмуртской Республике этот показатель составил 7%, Краснодарском крае около 8%,

1 Власов В.И., Храпивин О.М. Комментарий к законодательству о занятости и трудоустройстве населения. М, НОРМА-ИНФРА-М. 1999.С.151.

2 О профессиональном обучении безработных граждан.. Указ. соч. С. 4.

•' Кязимов К.Г. Профессионгальное обучение безработных и незанятого населения.М.,1995, С4.

150

Ростовской и Воронежской областях - 10%, Орловской области - более 1 1%, Смоленской области - более 20%. Эти усилия позволили во многих регионах сдержать уровень застойной безработицы в среднем на уровне 5%, при средней по РФ более 10%.

Практика стран с развитой рыночной экономикой (по определению МОТ) показывает, что 55% и выше трудоустроенных после профессионального обучения является хорошим показателем, в том числе дающим право на приоритетное финансирование соответствующих образовательных учреждений.

В то же время эта практика диктует необходимость профессионального обучения не менее четверти (для других стран -трети) от числа безработных граждан, как эффективного средства борьбы с безработицей. В России этот показатель составил в 1996году 5,3%.

В литературе отмечаются следующие недостатки и проблемы в правовом регулировании профессионального обучения безработных:

1.Не используются все возможности для предоставления гражданам широкого спектра услуг в выборе профессии, специальности и активного участия в эффективных программах обучения.

2.       В      большинстве      регионов      основным      направлением профессионального  обучения  остается  первоначальное  обучение  и переподготовка.

3. Вторые (смежные) профессии осваивают от 10 до 14% от всей численности обученных, повысили квалификацию всего 4,7%.

4. Главным      критерием      эффективности      профессионального обучения безработных является их трудоустройстве после обучения. Однако,    доля    трудоустроенных    граждан    после    обучения     по направлению службы занятости снижается1.

Следует обратить внимание и на другой аспект проблемы.  Во

1 Кязимов К.Г. Указ.соч.. С. 88.

151

многих территориях до 15% из числа безработных после обучения признавались безработными вновь. Это допускается Законом о занятости, но каждый факт повторного признания гражданина безработным после профессионального обучения свидетельствует о серьезных деформациях в выполнении важной функции службой занятости.

Профессиональное обучение безработных граждан не приобрело массового характера, эта работа по своим масштабам отстает от требований рыночной экономики. В 1993 году в Российской Федерации на профессиональное обучение было направлено около 120 тыс. человек или 4,6% всех поставленных на учет безработных, т.е в расчете на тысячу безработных приходилось только 46 человек, направленных на обучение. В 1994 году объемы увеличились более чем в 2 раза, но по прогнозам в таком обучении нуждается почти каждый второй-третий безработный.

Система переподготовки безработных не должна ориентироваться только на временную конъюнктуру рынка труда.

Это особенно касается высококвалифицированных специалистов, у которых основным мотивом переподготовки является невозможность трудиться по ранее полученной специальности, что приводит к снижению квалификации и уровня конкурентоспособности на рынке труда.

Если такие специалисты получают слабую подготовку по новой специальности (особенно по родственной), то они перестают быть профессионалами.

В этих условиях исключительно важное значение имеет не просто социальная помощь в период временной безработицы, но и сохранение и развитие профессионального потенциала специалистов. Поэтому политика в области переподготовки высококвалифицированных кадров должна предусматривать не столько механическую смену профессий и

152

специальностей, сколько повышение квалификации, - когда накопленный потенциал не утрачивается, а обогащается новыми знаниями и умениями для успешной деятельности в других сферах приложения труда.

Здесь представляет ценность опыт ряда оборонных предприятий, успешно сочетающих конверсию производства с «конверсией специалистов», сохраняя при этом высокий творческий и научный потенциал работников. Такой подход позволяет гибко реагировать на изменяющиеся потребности производства и сохранять высокую профессиональную мобильность специалистов. Однако подобные примеры пока еще не носят массового характера и это является одной из причин сдерживания объемов переподготовки кадров для новых рыночных структур.

В 1994 году количество безработных, проходящих переподготовку по направлению служб занятости, составило не более 10% от их численности.

Система переподготовки безработных и незанятого населения пока малоэффективна по отношению к незанятым специалистам.

Согласно п. 2 Положения от 22 июля 1992 г. органами службы занятости направляются на профессиональное обучение лица, зарегистрированные в службе занятости в качестве ищущих работу, т.е. безработные граждане. Указанные основания не позволяют получить профессиональное обучение всем желающим безработным.

Нуждаются в совершенствовании договорные отношения по профессиональному обучению безработных через службу занятости1. Порядок заключения, исполнения и прекращения этих договоров, содержание, ответственность сторон за ненадлежащее исполнение договорных условий и другие вопросы в законодательстве специально не урегулированы. Так, направления безработным на обучение

1 Медведев О.М. Правовые проблемы обеспечения занятости. Докт.дисс.М., 1994,с.273

153

выдаются на основании договоров, заключаемых между указанными гражданами органами службы занятости.

Выборочные обследования, проведенные в ряде субъектов РФ в 1993 г. показали, что договоры заключаются в основном в устной форме, которая не обеспечивает целостного регулирования комплекса отношений, связанных с обучением: взаимных прав и обязанностей, ответственности сторон (в том числе и после окончания обучения). Речь идет о трудоустройстве после обучения, взыскании понесенных на обучение расходов и др. Пока эти вопросы в договорах об обучении не регламентируются.

В литературе предлагается использовать заключение письменных четырехсторонних договоров на обучение Такие соглашения заключаются, например, при посредстве Департамента труда и занятости Правительства Москвы (безработный — департамент --учебное учреждение - предприятие)1. Подобное соглашение позволяет сторонам обеспечить в договоре свои интересы.

Наиболее целесообразны, по мнению специалистов, трехсторонние договоры (гражданин - служба занятости - учебное учреждение).

Несовершенны с юридической точки зрения и договоры, заключаемые органами службы занятости с учебными учреждениями и предприятиями по профессиональному обучению кадров.

Следует иметь в виду, что органы службы занятости могут предъявлять в соответствии с ст.49 Закона РФ «Об образовании» учебным заведениям, предприятиям, осуществляющим обучение граждан рекламации на качество оказываемых ими образовательных услуг, участвовать в контроле за выполнением учебных планов и программ, соблюдением сроков обучения.

1 Медведев О.М. Указ.соч,. с.274

154

Система профессионального обучения безработных по направлению службы занятости должна быть более гибкой, обеспечивать быстрое переобучение, подготовку безработных.

Конституционному принципу свободы выбора трудовой деятельности противоречит закрепленное в Законе о занятости правило о недопустимости двух отказов от подходящей работы или варианта обучения, так как мнение службы занятости о подходящей работе для данного работника зачастую субъективно и определяется во многом спектром имеющейся у службы вакансий1.

'Семенюта Н.Н. Запреты и ограничения в законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации. -Вестник Омского университета, Спец.вып.2 Омск-!996. с. 1 75

155