§ 1. Сущность и задачи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно широка. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти законы и издающих правовые акты, соответствие законам которых также проверяется прокурором. Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений, входящих в сферу этой деятельности прокурора, данное направление в ранее действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим надзором. Это определение сохранилось и широко применяется до настоящего времени практическими работниками прокуратуры.

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре деятельность прокурора в данном направлении состоит в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанных выше органов и организаций.

Уже из определенного законом перечня видов объектов надзора видно, насколько широко поле надзорной деятельности прокурора в данном направлении. Только федеральных министерств, государственных комитетов и служб насчитывается несколько десятков, причем число и состав их постоянно изменяются. В сферу данного направления прокурорского надзора входит исполнение законов

==102

Курс прокурорского надзора

представительными и исполнительными органами 89 субъектов Российской Федерации, во много раз превышающее число местных органов самоуправления, десятки контрольных органов и органов военного управления, не поддающееся точному определению число их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций и тем более их органов управления и руководителей.

Не поддается точному определению и численность законодательных актов, исполнение которых объектами надзора проверяется прокурорами. В их число, прежде всего, входят почти все статьи Конституции РФ, нормы гражданского, трудового, административного, экологического и других отраслей права.

Число же правовых актов, издаваемых всеми объектами надзора, чье соответствие указанным выше законам должно проверяться прокурором, тем более не поддается точному определению.

Характеризуя содержательную сторону сферы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, можно сказать, что в сферу этой деятельности прокурора входят практически все общественные отношения, за исключением тех, которые возникают в деятельности органов правосудия, некоторых других правоохранительных органов (МВД, ФСБ, налоговая полиция и некоторые другие), регулируемой уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным законодательством и рядом иных, сравнительно немногочисленных законодательных актов.

Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом определяет надзор за исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускаются правонарушения, а также факты противодействия органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в области государственного управления должно быть обеспечено точное исполнение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

Вместе с тем необходимо отметить, что реализованное в процессе перестройки создание федеративного государства, расширение прав субъектов РФ в области правотворчества повлекли за собой издание многочисленных законодательных актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству. Это обстоятельство существенно повышает социально-политическую значимость прокурорского надзора в данном направлении.

Если сопоставить данное направление надзора с другими направлениями прокурорского надзора, то мы увидим, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения,

==103

III. Прокурорский надзор за исполнением законов

должностные лица) данная деятельность прокуроров является наиболее сложной и трудоемкой. К тому же значение данного надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства, разветвленностью экономических связей между государственными и негосударственными предприятиями, переходом промышленности и предприятий сельского хозяйства в частную собственность. Все это обязывает прокуроров держать надзор за исполнением законов и законностью правовых актов на постоянном контроле и поднимать его качество на новый уровень.

Осуществляя надзор за исполнением законов в области государственного управления, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по защите прав граждан, повышению их материального благосостояния. Иначе говоря, прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере данного надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства.

От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров, осуществляющих надзор, многое зависит в укреплении законности в государстве, в выявлении нарушений закона и установлении их причин и способствующих этим нарушениям условий. Прокуроры первыми сталкиваются с нарушениями законов, они первыми исследуют причины и условия, способствовавшие этим нарушениям. Именно они решают вопрос о возбуждении уголовного преследования против нарушителей закона и привлечения нарушителей к административной, дисциплинарной или материальной ответственности. Результаты их проверок служат исходным материалом для расследования преступлений, связанных с хищениями и взяточничеством, злоупотреблениями полномочиями должностных лиц, незаконным предпринимательством и многими другими.

Задачи прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, сформулированы в Законе о прокуратуре, а также в приказах Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"; № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации"; и ряде других указаний и распоряжений.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления, власти в субъектах РФ и общественными организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, Конституциям и уставам субъектов РФ, иным законам РФ.

==104

      Курс прокурорского надзора

Деятельность прокуроров в сфере данного надзора многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются на режиме законности в государстве. Определяя конкретные направления в осуществлении прокурорами надзора, на переднем плане необходимо отметить следующие: — надзор за исполнением законов об охране собственности от преступных на нее посягательств; причем прежде всего на федеральную собственность субъектов РФ; — надзор за исполнением законов в сфере экономики, а именно законов о земле, приватизации, предпринимательской деятельности, налогового, банковского, таможенного законодательства; — надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов, использование мер прокурорского воздействия в отношении должностных лиц, допускающих хищническое отношение к земле, ее недрам, растительному и животному миру; — надзор за исполнением законов в социальной сфере — здравоохранении, социальном обеспечении, торговле, бытовом обслуживании; — надзор за исполнением законов об охране трудовых, жилищных, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, о порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан; — надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с пьянством, алкоголизмом, наркоманией, иными антиобщественными проявлениями.

Говоря об указанных выше основных направлениях в рассматриваемой надзорной деятельности прокуроров, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В процессе развития и деятельности государства возникают новые проблемы экономического и социального характера, которые требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов. Так, с развитием рыночных отношений в промышленности, сельском хозяйстве и сфере бытового обслуживания, банковской деятельности появились негативные явления, связанные со стремлением недобросовестных лиц к личной наживе за счет государства и граждан. Это не может быть оставлено без внимания органов прокуратуры при осуществлении ими надзора за исполнением законов.