§ 2. Предмет и пределы надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Предмет данного направления надзора определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и уточнен в приказе Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г.

==105

III. Прокурорский надзор за исполнением законов

Согласно данному закону предметом надзора за исполнением законов является: а) соблюдение Конституции РФ; б) исполнение законов; в) законность правовых актов.

Соблюдение Конституции РФ. Это означает, что все перечисленные в данной статье Закона объекты надзора должны строжайшим образом соблюдать Конституцию РФ, а прокурор осуществляет надзор за точным соблюдением ее требований. Исключительная важность данного предмета надзора определяется тем, что Конституция РФ предусматривает все основные права и законные интересы граждан, юридических лиц и является Законом прямого действия.

В ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве предмета надзора названо соблюдение только Конституции РФ. Однако, учитывая, что в каждом субъекте РФ действуют свои конституции или уставы как акты, имеющие высшую юридическую силу на территории субъекта РФ и в пределах его ведения, то следует сделать вывод, что помимо Конституции РФ предметом надзора за исполнением законов является и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.

Исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Характеризуя этот элемент предмета надзора, следует иметь в виду, что на территории РФ действуют федеральные конституционные законы, федеральные законы,, законы субъектов РФ. Предметом надзора является исполнение всех законов независимо

от их правовой иерархии.

Определяя этот элемент предмета надзора, законодатель использовал понятие исполнение закона, между тем как в характеристике предыдущего элемента предмета использовалось понятие соблюдение Конституции РФ. В практике, да и в юридической литературе нередко оба эти понятия смешиваются или употребляются равнозначно, что не всегда точно отражает предмет прокурорского надзора. Учитывая, что Конституция РФ (как и конституции и уставы субъектов РФ) хотя и является правовым актом прямого действия, тем не менее, как правило, требования ее конкретных статей дополнительно регламентируются другими законами (например, право на квалифицированную юридическую помощь — ст. 48, право на образование — ст. 43, право на судебную защиту — ст. 46 и др.), поэтому законодатель правильно, на наш взгляд, в данном случае

использовал понятие соблюдение.

Что же касается исполнения закона как элемента предмета надзора, то здесь правильное употребление этого понятия зависит от содержания конкретного закона, чье исполнение проверяется прокурором. Как известно из основополагающих положений теории права, по одному из критериев классификации нормы права делятся на запретительные и регулятивные. В соответствии с этим делени-

==106

      Курс прокурорского надзора

ем, когда речь идет, о надзоре за исполнением (соблюдением) запретительного закона, например, ст. 171 УК, предусматривающей ответственность за незаконное предпринимательство, то правильнее употреблять понятие соблюдение данного закона. Если же речь идет о надзоре за исполнением регулятивной нормы права, например, об обязанности налоговых инспекций регулярно проверять исполнение налогового законодательства на предприятиях и организациях, то правильным будет применение понятия надзор за исполнением закона.

Характеризуя предмет данного направления прокурорского надзора, следует указать круг юридических и физических лиц (объектов), чье соблюдение Конституции РФ и исполнение законов проверяется прокурором. Перечень этих объектов надзора указан в ст. 21 Закона о прокуратуре. К их числу законодателем отнесены следующие: 1) федеральные министерства. По ныне действующей структуре федеральных органов исполнительной власти к ним относятся 24 министерства (от Министерства по атомной энергии до Министерства юстиции); 2) государственные комитеты (от Государственного комитета РФ по делам Севера до Государственного комитета РФ по молодежной политике) — всего 11 комитетов; 3) федеральные службы (от Службы внешней разведки РФ до Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию) — всего 15 служб; 4) иные федеральные органы исполнительной власти. К ним относятся: а) Высшая аттестационная комиссия РФ; б) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; в) Федеральный горный и промышленный надзор; г) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности; д) Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации; е) Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации; ж) Управление делами Президента Российской Федерации; 5) представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ. Их численность равна числу субъектов РФ. В различных субъектах РФ они именуются как думы, законодательные собрания и др.; 6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Их численность, в отличие от численности представительных (законодательных) органов, значительно превышает число субъектов РФ. В каждом субъекте РФ имеется "центральный" орган исполнительной власти, например, администрация, правительство. В их состав, в свою очередь, входят министерства или иные органы управления; 7) органы местного самоуправления. Эти органы заменили ранее действовавшие на территориях городов, районов и иных реги-

III. Прокурорский надзор за исполнением законов               

==107

онов Советы и исполнительные комитеты городских, районных, сельских Советов народных депутатов. Их численность чрезвычайно велика, а названия и полномочия разнообразны (муниципалитеты, управы и т.д.). Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; 8) органы военного управления. В их число входят Министерство обороны РФ, его структурные подразделения, органы военного управления в военных округах, военных соединениях, гарнизонах и иных местах дислоцирования вооруженных сил; 9) органы контроля. К числу этих объектов надзора относятся многочисленные органы вневедомственного контроля. С одной стороны, они являются подразделениями федеральных министерств, комитетов или иных органов федеральной исполнительной власти (противопожарный надзор — в системе МВД, контрольно-ревизионное управление — в составе Министерства финансов, санитарный надзор — в системе Министерства здравоохранения, экологический контроль — в системе Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и т.д.). С другой стороны, контрольные органы могут создаваться органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления. Их численность и контрольные функции чрезвычайно многочисленны и разнообразны. Спецификой же их контрольной деятельности является то, что, даже будучи структурным подразделением какого-либо органа федеральной исполнительной власти или органа государственной власти субъекта РФ, они имеют властные полномочия относительно предприятий, организаций и учреждений других министерств, комитетов или иных органов власти (пожарный надзор, экологический контроль и т.п.); 10) должностные лица. Это самый многочисленный вид объектов, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов которыми является предметом прокурорского надзора. Критерием их определения является прежде всего то, что они на постоянной или временной основе исполняют (в пределах своей компетенции) функции перечисленных выше органов государственной власти. В связи с этим не могут быть отнесены к числу должностных лиц работники коммерческих и некоммерческих организаций, что вызывает немало затруднений в практике прокурорского надзора. Признаки должностного лица, помимо того, что они являются представителями государственной власти, состоят в выполнении ими организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций в тех предприятиях, организациях и учреждениях, где они постоянно или временно работают; 11) органы управления коммерческих и некоммерческих организаций. В процессе осуществляемой в стране перестройки и преж-

==108

Курс прокурорского надзора

де всего в сфере экономики создано огромное количество различного рода негосударственных структур самых различных форм и назначений. Это открытые и закрытые общества с ограниченной ответственностью, акционерные компании, различного рода фонды, банки, фирмы, товарищества и т.д. Объектами прокурорского надзора в этих случаях являются коллективные органы управления указанных коммерческих и некоммерческих структур. Их формы, состав, пределы компетенции также чрезвычайно разнообразны. Это советы директоров, правления, советы учредителей, дирекции и т.п. Главное в их характеристике то, что в их функции входит соблюдение Конституции РФ и обеспечение исполнения законов не только лично членами данных органов управления и самими органами управления, но и подчиненными или контролируемыми ими предприятиями, организациями, учреждениями; 12) руководители коммерческих и некоммерческих организаций. К этой категории лиц, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов которыми является элементом предмета прокурорского надзора, относятся лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях. При этом под управленческими функциями понимается выполнение этими лицами организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. К ним же следует отнести лиц, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью.

Предметом надзора за исполнением законов является соответствие законам (законность) правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.

В характеристике данного элемента предмета прокурорского надзора прежде всего следует рассмотреть правовые акты; издаваемые перечисленными в первом абзаце п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения. Они могут быть изданы в форме приказов, распоряжений, решений, указаний, инструкций и др. Эти акты порождают, изменяют или прекращают юридические права и обязанности как у относительно неопределенного круга юридических лиц (филиалы банка, отделения железной дороги, трудовой коллектив), так и у конкретных юридических или физических лиц (приказ об увольнении конкретного работника предприятия, организации, учреждения, наложение взыскания на конкретное физическое лицо и т.п.).

Рассматриваемым элементом предмета надзора за исполнением законов, как уже отмечалось, является соответствие перечисленных выше правовых актов законам. Это означает, что все приказы, распоряжения, решения и иные акты должны издаваться на основании Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и не противоречить им.

==109

III. Прокурорский надзор за исполнением законов

При определении предмета прокурорского надзора важное значение имеет установление пределов этой деятельности прокурора, а именно разграничение надзора за исполнением законов и надзора за законностью правовых актов. Исходя из текста ст. 21 Закона о прокуратуре прокурор имеет право и обязанность осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных актов указанными в данной статье юридическими и должностными лицами не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий. Однако всем известно, что содержание большинства законов раскрывается в многочисленных инструкциях, распоряжениях, правилах, положениях и иных правовых актах. Проверить соблюдение норм Конституции РФ или исполнение законов без учета раскрывающих содержание этих требований инструкций и других правовых актов невозможно. Поэтому, проверяя соблюдение Конституции РФ или исполнение законов, прокурор может и должен в русле их требований проверять исполнение названных подзаконных актов, если они соответствуют надлежащим нормам Конституции РФ и законам. Если же эти подзаконные правовые акты не соответствуют Конституции РФ и законам, то их исполнение не проверяется, а прокурор должен принять меры к их частичной или полной отмене как не соответствующих законам.

В теории и практике прокурорского надзора нередко возникает вопрос о надзорных полномочиях прокурора относительно указов Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ. При его решении, по нашему мнению, следует исходить из формулировки ст. 21 Закона о прокуратуре. Текст статьи в этом смысле дает четкое определение предмета прокурорского надзора. Указы Президента РФ и правовые акты Правительства РФ как предмет надзора за их исполнением или их соответствием законам не предусматриваются.

Из этого следует вывод, что законодатель не предоставляет прокурору права осуществлять надзор за исполнением непосредственно указов Президента РФ и актов Правительства РФ, так как они сами, согласно Конституции РФ (ст. 90, 115), должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, то есть носят подзаконный характер. Вместе с тем ст. 21 Закона о прокуратуре не предусматривает права прокурора осуществлять надзор за их соответствием Конституции РФ и законам. Такое положение, на наш взгляд, является очевидным пробелом законодательства, носящим политический характер. Сказанное не лишает возможности прокуроров принимать меры в случаях выявления фактов неисполнения указов Президента РФ и актов Правительства РФ или их несоответствия закону. Однако эти меры носят не надзорный характер (информирование о выявленных нарушениях законности Президента РФ или Правительства РФ).

К оглавлению

==110

      Курс прокурорского надзора