§ 3. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов и законностью правовых актов

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов — это совокупность правовых средств, предоставленных прокурору законом, с помощью которых он имеет право и обязан выявлять, устранять и предупреждать нарушения законов.

Полномочия прокуроров в рассматриваемой отрасли надзора определены в ст. 22 Закона о прокуратуре.

В соответствии с этой статьей прокурор в пределах своей компетенции наделен следующими полномочиями: 1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, то есть на территорию и в помещения федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя это полномочие, следует отметить, что Закон о прокуратуре дает закрытый перечень территорий и помещений, куда прокурор может беспрепятственно проходить. В этом перечне нет, например, помещений Правительства РФ, Президента РФ, судебных органов.

Реализация данного полномочия ограничена еще одним условием. Право беспрепятственного входа прокурора на территории и в помещения указанных объектов реализуется прокурором при наличии у него информации о нарушении законов на данной территории и в помещениях или в связи с деятельностью перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре объектов.

Закрепление в законе данного полномочия имеет особо важное значение в настоящее время, когда многие предприятия, организации и учреждения, особенно коммерческие, обзавелись собственными охранными службами и зачастую не заинтересованы в пропуске прокурора на охраняемые ими территории или помещения; 2) иметь доступ к документам и материалам указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре объектов надзора. Это полномочие означает право проверяющего прокурора, находящегося в организациях и учреждениях указанных объектов надзора, получить интересующие его документы и материалы для ознакомления с ними, изучения, анализа и любого другого исследования в целях выявления правонарушения (установления, обнаружения, доказывания), информация о котором ранее поступила в прокуратуру.

Под документами и материалами в данном случае понимаются любые правовые акты, изданные и имеющиеся на данном объекте

III. Прокурорский надзор за исполнением законов               

==111

(приказы, распоряжения, инструкции), счетно-бухгалтерская документация (отчеты, балансы, платежные требования, ведомости и т.д.), технологическая документация (чертежи, схемы, карты и т.п.).

Указанная информация может быть получена как в виде документов, так и в виде электронных носителей. К материалам относятся не только различного рода носители информации, но и образцы продукции, сырья, технологического оборудования и т.п.

Содержание и перечень документов и материалов, право на доступ к которым имеет прокурор, законом не ограничены. Пределом требований прокурора в таких случаях является относимость документов и материалов к правонарушению, возможность с помощью их изучения установить и доказать совершенное правонарушение; 3) проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. На практике это полномочие называют проверкой исполнения законов на месте. Это полномочие имеет комплексный характер. Проведение проверки означает применение прокурором целого ряда других полномочий, в частности, уже рассмотренных в виде беспрепятственного входа на территорию или помещения органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, доступа к документам и материалам, а также требований о выделении специалистов, получении объяснений от руководителей и других должностных лиц указанных органов и других полномочий, о которых речь будет идти ниже.

Проверка исполнения законов на вышеуказанных объектах является одним из наиболее важных и эффективных полномочий прокурора. Распространенность его применения и значимость таковы, что практически, да иногда и теоретически это полномочие отождествляют с прокурорским надзором в целом, с чем нельзя согласиться.

Проверка исполнения законов на объектах (на месте) хотя и очень важное, но, тем не менее, лишь одно из полномочий прокурорского надзора, и те-, кто приравнивают его к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в целом, существенно снижают возможности, а следовательно', и эффективность этой отрасли прокурорского надзора.

Содержание, тактика и методика проведения проверок исполнения законов существенно различаются в зависимости от содержания законов, исполнение которых подлежит проверке (законодательство о приватизации, об охране собственности, об охране окружающей среды и т.д.), и от вида объектов, на которых проводится проверка исполнения законов (органы управления, органы контроля, конкретные предприятия или организации). В связи с этим в теории и практике прокурорского надзора разработаны и применяются методики осуществления надзора за исполнением законов об охране собственности, о труде, о соблюдении некоторых конституционных

==112

Курс прокурорского надзора

прав граждан, законов о несовершеннолетних и т.д., составляющие в совокупности особенную часть учебного курса прокурорского надзора; 4) требовать от руководителей и других должностных лиц, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Это полномочие прокурора имеет содержательное сходство с вышерассмотренным доступом прокурора к документам и сведениям. Их различие и самостоятельность состоят в том, что, применяя рассматриваемое полномочие, прокурор обращается к руководителям и иным должностным лицам не того объекта проверки, где он находится (там он имеет доступ), а других органов, организаций и учреждений, чьи документы, материалы, статистические и иные сведения необходимы прокурору для установления и доказывания правонарушений на других объектах. Так, прокурор, получив информацию о факте уклонения от налогов коммерческой организацией, может обратиться в органы налогового контроля (налоговую инспекцию) с требованием о предоставлении сведений об уплате налогов данной организацией. С подобным же требованием прокурор может обратиться в статистические или банковские учреждения.

, Изучение и анализ полученных таким образом сведений и иных материалов могут избавить прокурора от необходимости проведения проверки исполнения законов на конкретном объекте.

Закон не определяет перечень документов, материалов и сведений, которые может затребовать прокурор при применении данного полномочия, а тем более их содержание. Пределы прокурорских требований в этом случае также определяются относимостью требуемой информации к правонарушению. Прокурор должен истребовать только те документы и сведения, которые позволяют установить и доказать факт совершенного правонарушения. Зато закон определяет круг органов, учреждений и организаций, к которым прокурор может обратиться с соответствующим требованием. Круг таких органов и организаций (без подробной регламентации) определен в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре; 5) требовать выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов. В процессе осуществления надзора за исполнением законов в связи с содержанием этих законов и регулируемых ими сфер общественных отношений (собственность, производство, транспорт, образование, медицина, социальное обеспечение и т.д., и т.п.) у прокурора зачастую возникают вопросы, которые он не может решить сам достаточно компетентно. В таких случаях он, используя названное полномочие, может требовать выделения специалистов, то есть лиц, обладающих необходимыми познаниями в экономике, технологии, экологии, финансах, здравоохранении и т.д., для решения возникших вопросов. Специалистами могут быть любые сведующие лица, находящиеся в служебных или трудовых отношениях с орга-

==113

III. Прокурорский надзор за исполнением законов

нами, организациями и учреждениями, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Их необходимая высокая квалификация подтверждается обычно опытом работы по той или иной специальности, наличием ученых степеней и званий.

Требование о выделении таких специалистов направляется прокурором руководителям или иным должностным лицам органов и организаций, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, имеющим право поручить выполнение требований прокурора подчиненным им работникам.

Срок, на который выделяются такие специалисты, законом не определяется. Его продолжительность каждый раз зависит от продолжительности времени, необходимого для разрешения поставленных прокурором вопросов.

Разрешая поставленные вопросы, специалисты изучают, анализируют и дают оценку фактической стороне обстоятельств, в связи с которыми возникли вопросы. Правовую оценку этим заключениям специалистов дает сам прокурор; 6) требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, данным ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Данное полномочие применяется прокурором в тех случаях, когда в прокуратуру поступают материалы в виде заявлений, сообщений, обращений от граждан, работников и должностных лиц отдельных организаций и учреждений, редакций газет, журналов, иных средств массовой информации, ревизионных комиссий коммерческих и некоммерческих организаций и т.п., свидетельствующие о признаках правонарушений в деятельности указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органов и организаций или их должностных лиц. Из смысла требований Закона о прокуратуре (ст. 21) ясно, что такое требование прокурора может быть предъявлено руководителям, имеющим право назначать проведение ревизий в подведомственных или подконтрольных органах, организациях или учреждениях. В первом случае это означает, что проведение ревизии проводится соответствующими специалистами, подчиненными руководителю органа или организации, находящимися в одном с руководителем министерстве, комитете, службе, организации, чьи должностные лица и иные работники находятся в подчиненном по отношению к руководителю положении. К числу же подконтрольных организаций относятся не только организации одного ведомства, но и организации других ведомств, на которых распространяются функции контрольных органов.

Так, по поручению прокурора проверка противопожарного состояния может быть проведена не только в органах МВД, в составе которого находятся органы противопожарного надзора, но и в

==114

Курс прокурорского надзора

организациях и учреждениях любых других органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Требование прокурора о проведении проверок или ревизий обычно выражается в письменной форме. В требовании указываются основание и повод для проведения такой проверки. Ставятся конкретные вопросы, которые должны быть выяснены при проведении проверки или ревизии.

Результаты проверки или ревизии с ответами на поставленные вопросы должны быть переданы прокурору в установленный им срок. Правовую оценку результатов проверки или ревизии делает сам прокурор; 7) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это полномочие прокурора состоит как бы из двух частей: а) требовать объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушения закона; б) вызывать должностных лиц и граждан для дачи указанных объяснений.

Требование прокурора о даче объяснений состоит в предложении должностному лицу или гражданину сообщить все, что ему известно о факте нарушения закона. Объяснение может быть дано в устной и письменной форме. Получение таких объяснений имеет определенное сходство с допросом свидетеля или обвиняемого, но принципиально отличается по процессуальной форме и юридическому значению. Объяснение может быть дано в произвольной форме. Лицо, дающее объяснение, не предупреждается об уголовной ответственности за дачу ложных показаний. Объяснение может быть дано по месту работы или жительства указанных лиц. Это часто бывает в тех случаях, когда прокурор проводит проверку исполнения законов на конкретном объекте (месте). В тех случаях, когда такая проверка не проводится или при ее проведении отсутствует возможность получения объяснений ввиду отсутствия необходимых должностных лиц или граждан или по другим причинам, они могут быть вызваны в прокуратуру.

Вызов должностных лиц или граждан для дачи объяснений состоит в предложении указанным лицам явиться в указанный день и час в прокуратуру. Вызов может быть осуществлен в письменной или устной форме (по телефону).

При реализации рассматриваемого полномочия могут применяться различные тактические приемы, например, выбор очередности лиц для дачи объяснения, места дачи объяснения, формы объяснения (в виде свободного рассказа, ответа на поставленные вопросы и т.д.). Совокупность всех этих приемов составляет тактику вызова должностных лиц и граждан и получения от них объяснений по поводу нарушений закона.

Применение всех рассмотренных выше полномочий позволяет прокурору выявлять (устанавливать) факты правонарушений, определять их характер, степень общественной опасности, характер и

==115

III. Прокурорский надзор за исполнением законов

размер причиненного вреда или ущерба, устанавливать лиц, виновных в совершении правонарушений. В связи с этим все эти полномочия могут быть объединены в группу полномочий прокурора по выявлению правонарушений (правовых средств) в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Вторую группу полномочий прокурора, предусмотренных в ст. 22 Закона о прокуратуре, составляют указанные ниже полномочия прокурора по устранению и предупреждению выявленных правонарушений.

1. Возбуждение уголовного дела. В тех случаях, когда прокурор в процессе применения полномочий (правовых средств) выявляет правонарушения, имеющие признаки преступления, он в целях устранения преступления и пресечения преступной деятельности возбуждает уголовное дело. Основания и порядок возбуждения уголовного дела регламентируются нормами УПК (ст. 108, 112). Возбудив уголовное дело, прокурор решает вопрос о передаче дела для производства предварительного следствия или дознания в соответствии со ст. 115 УПК.

2. Возбуждение производства об административном правонарушении. В случаях, когда в процессе осуществления надзора выявляются факты, имеющие признаки административного правонарушения, то есть деяния, предусмотренного нормами Кодекса об' административных правонарушениях, лицами, могущими нести соответствующую ответственность, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление вместе с материалами, подтверждающими факт правонарушения, прокурором в соответствии со ст. 194 и 199—224 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях передается по подведомственности для рассмотрения дела по существу.

Порядок и полномочия деятельности прокурора по делам об административных правонарушениях регламентируется ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

'3. Требование прокурора привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Это полномочие прокурора применяется в случаях выявления правонарушений менее опасных, нежели преступления или административные правонарушения. Обычно это дисциплинарные проступки или нарушения гражданского законодательства, повлекшие материальный ущерб.

В таких случаях прокурор может потребовать принятия соответствующих мер от должностных лиц, в чью компетенцию входит наложение на виновных мер дисциплинарного взыскания, либо принятия мер к возмещению материального ущерба, предусмотренных соответствующими нормами трудового или гражданского законодательства.

Курс прокурорского надзора

==116

Формы этих требований прокурора Законом о прокуратуре не определены. Наиболее эффективным из применяемых на практике является изложение указанных требований в представлении прокурора об устранении правонарушений и способствовавших им условий, которое вносится руководителям органов, организаций и учреждений. В этих случаях требование прокурора закрепляется в процессуальной форме представления как акта прокурорского реагирования и гарантируется обязательностью его исполнения.

4. Предостережение о недопустимости нарушения закона, Это полномочие прокурора имеет целенаправленный профилактический характер. Оно применяется в тех случаях, когда прокурор в процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов либо в процессе проверки конкретных обращений, заявлений или жалоб получает сведения о том, что должностные лица органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, готовятся совершить противоправные деяния.

Для предупреждения совершения этих деяний и недопущения

таким образом их общественно опасных последствий прокурор сообщает указанным лицам об имеющейся в его распоряжении информации о том, что в случае совершения предполагаемых деяний они могут быть привлечены к ответственности в установленном законом

порядке.

5. Освобождение лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Применение административного задержания является важной мерой обеспечения производства по делам об административных нарушениях. Вместе с тем применение этой меры ограничивает важнейшее конституционное право человека и гражданина — право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ). В связи с этим данное полномочие прокурора, предусмотренное п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, имеет чрезвычайно важное не только

правовое, но и политическое значение.

Прокурор освобождает незаконно задержанных, то есть лиц, задержание которых было произведено с нарушениями требований ст. 239—242 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Этими статьями определены основания административного задержания (ст. 239), согласно которым задержание производится в целях пресечения правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола о задержании, если составить его в другом месте не было возможности; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел об административном правонарушении. Статьей 240 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях определяется порядок оформления протокола о задержании, согласно которому в протоколе должны быть указаны дата (время), место составления, данные лица,

III. Прокурорский надзор за исполнением законов               

==117

составившего протокол, и сведения о задержанном, основания задержания; протокол должен быть подписан лицом, составившим протокол, и задержанным и др.

При применении данного полномочия прокурор обязательно проверяет правомочность органа, осуществившего задержание. В ст. 241 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях дается перечень органов, имеющих такое полномочие. К ним относятся: органы внутренних дел, органы пограничной службы, органы военизированной охраны, внутренние войска МВД и некоторые другие. Каждый из указанных в ст. 241 органов при осуществлении административного задержания действует в пределах, определенных законом подведомственности и компетенции.

Важно подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре применение этого полномочия распространяется только на решения об административном задержании несудебных органов из перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Важным условием законности административного задержания является соблюдение сроков задержания. Его продолжительность и порядок исчисления определяются ст. 242 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. По общему правилу этот срок не должен превышать 3-х часов. В исключительных случаях, согласно этой же статье, срок может быть более продолжительным, в этих случаях в течение 24 часов должен быть уведомлен прокурор.

При установлении нарушений, определенных в названных статьях Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит незамедлительному исполнению. В случае необходимости прокурор может принять должностные меры к наказанию виновных в незаконном задержании.

6. Опротестование противоречащих закону правовых актов. Данное полномочие прокурора применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами или должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, федеральным законам или законам субъектов РФ. Рассматриваемое полномочие состоит в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие (несоответствующие) закону акты.

Это требование обращается, как правило, к должностному лицу или коллективному органу, издавшему (принявшему) незаконный акт. В зависимости от конкретных обстоятельств, например, неисполнения требований, прокурор может обратиться с этим требованием к вышестоящему органу или должностному лицу, в чью компетенцию входит отмена такого акта, например, федеральное мини-

5—

==118

Курс прокурорского надзора

стерство по отношению к подведомственному органу управления в

субъекте РФ.

В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными. Такая форма реализации рассматриваемого полномочия прокурора появилась сравнительно недавно и служит наглядным подтверждением укрепления судебной власти в Российской Федерации.

Определение конкретного адресата направления требования — в суд общей юрисдикции или арбитражный суд —· каждый раз зависит от содержания незаконного акта и органа или должностного лица, издавшего такой акт. Так, требование прокурора о признании незаконного правового акта, ущемляющего конкретные права гражданина, недействительным может быть обращено в районный, городской суд общей юрисдикции. С требованием о признании недействительным правового акта, вопреки закону, ущемляющему компетенцию, права отдельных органов управления, прокурор может обратиться в арбитражный суд.

Исключением из этого правила является ограничение права прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с требованием, о признании законов субъектов Российской Федерации недействительными. Такое полномочие прокурора, закрепленное в третьем абз. п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, признано постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" не соответствующим Конституции Российской Федерации'. Применение рассматриваемого полномочия прокурора возможно только относительно актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в качестве объектов надзора за исполнением законов в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Прокурор может опротестовывать правовые акты, издаваемые и другими органами, например, судебными, исполняющими наказания и др.

Однако эти полномочия относятся к другим отраслям прокурорского надзора и в настоящем разделе не рассматриваются.

8. Внесение представлений об устранении нарушений закона. Это полномочие означает право и обязанность прокурора, требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов нарушения закона. Под нарушениями закона в этом случае понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение требований закона органами, организациями или их должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Характер наруше-

' См.: Российская газета. 2000. 27 апр.

==119

III. Прокурорский надзор за исполнением законов

ния закона каждый раз определяется содержанием требований конкретного закона (нормы гражданского, финансового, налогового законодательства, законодательства о приватизации, экологического и т.д.). Эти требования могут быть изложены непосредственно в Конституции РФ, конституциях или уставах субъектов РФ, федеральных законах или законах субъектов РФ.

Однако каждый раз эти нарушения закона должны иметь достаточно существенный характер, то есть причинять или создавать реальную угрозу интересам граждан, общества или государства.

С требованием об устранении нарушений закона прокурор может обратиться к тем органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, которые имеют право и возможность устранить выявленные нарушения закона.

Закон о прокуратуре не определяет адресатов внесения представления, однако ясно, что в их числе могут быть только органы, организации, учреждения и должностные лица, указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, то есть те объекты, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора.

Более подробно характеристика адресатов внесения представлений прокурора об устранении правонарушений будет изложена ниже в разделе об актах прокурорского реагирования.