§ 5. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Эффективность надзорной деятельности органов прокуратуры по выявлению и устранению нарушений закона, созданию условий, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и управления, различного рода общественных формирований и должностных лиц, в существенной мере определены правильной организацией этой деятельности прокуратуры. Следует отметить, что прокурорский надзор за исполнением законов за последние годы оказался в существенной мере ослабленным. Далеко не все прокуроры оказались способными противостоять местным влияниям, идущим вразрез с интересами государства и общества. Ослабла роль прокурорского надзора как гаранта строгого исполнения законов, исключения различного рода негативных явлений в сфере экономики, подрывающих единство законности в государстве.

Говоря об организации рассматриваемого направления надзорной деятельности органов прокуратуры, необходимо отметить необходимость для каждого прокурора четкого определения предмета и пределов прокурорского надзора.

Второе условие правильной организации общенадзорной деятельности прокуроров — это четкое разграничение функций прокуроров в прокурорской системе, что позволит устранить параллелизм

III. Прокурорский надзор за исполнением законов               

==133

в работе прокуроров различных звеньев и в то же время не упустить из виду основные направления в осуществлении надзора за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов.

Важное значение здесь имеют требования Генерального прокурора РФ, содержащиеся в его приказах и указаниях № 20 от 28 мая 1992 г. "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ" и № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации", № 4917 от 12 августа 1996 г. "О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе", и др. В соответствии с этими приказами надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых: — федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями — на Генеральную прокуратуру РФ; — республиканскими министерствами, ведомствами и общественными объединениями — на прокуратуры республик в составе РФ; — краевыми, областными, автономной области, автономных округов органами исполнительной власти и управления, региональными общественными объединениями — соответственно на прокуратуры краев, областей, автономной области, автономных округов, приравненные к ним специализированные прокуратуры; — иными местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями — на районные и городские прокуратуры, а также приравненные к ним специализированные прокуратуры.

Надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими соединениями и учреждениями осуществляется военными прокуратурами, В исключительных случаях вышестоящие прокуратуры при наличии у них сигналов о существенном нарушении закона вправе провести проверку и принять меры к устранению нарушений закона в пределах республики, края, области, то есть прокурор области и иные вышестоящие прокуроры могут принять на себя исполнение функций нижестоящих прокуроров.

Успех общенадзорной деятельности прокуроров зависит от уровня их информационного обеспечения о состоянии законности, наличия правонарушений на конкретных поднадзорных объектах.

Прежде всего прокурор должен располагать сведениями, предусмотренными государственной статистической отчетностью и данными органов государственного контроля о состоянии законности на различных объектах. Изучая ее, прокуроры выясняют наличие и распространенность правонарушений как в целом на поднадзорной

==134

Курс прокурорского надзора

территории, так и на конкретных предприятиях, в учреждениях и организациях. Особое внимание при этом должно быть уделено соблюдению прав человека и гражданина, состоянию законности в экономической, экологической, социальной сферах.

При этом прокурор должен учитывать, что многие должностные лица не заинтересованы в предоставлении ему полной и правдивой информации о состоянии законности и. правопорядка, более того, в ряде случаев тщательно укрываются факты хищений, коррупции, злоупотреблений и иных нарушений законов. Все это обязывает прокуроров использовать различные источники информации: органы государственного управления, государственные и ведомственные органы контроля, органы внутренних дел, суда, арбитражного суда и др.

Одним из источников информации о состоянии законности являются данные юридической службы на предприятиях, учреждениях и в организациях.

В целях получения информации о состоянии законности на поднадзорной территории прокурор должен использовать взаимный обмен сведениями с органами местного самоуправления, общественными организациями.

Участие прокуроров в работе органов государственной исполнительной и законодательной власти также является важным средством получения информации о состоянии законности.

Обобщение судебной и прокурорской практики по применению мер уголовного и административно-правового воздействия, изучение конкретных уголовных и гражданских дел, — все это является также источником информации о состоянии законности, ее нарушениях, причинах и условиях, способствующих этим нарушениям.

Работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов строится по предметно-зональному принципу. Это означает, что прокуратуры субъектов РФ, прокуроры приравненных к ним специализированных прокуратур одновременно выполняют организационно-методическое руководство данной деятельностью подчиненных прокуратур и осуществляют надзор на подведомственных им объектах — органах законодательной и исполнительной власти. Организационно-методический отдел Управления по. надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ обобщает надзорную работу нижестоящих прокуратур, вырабатывает методические рекомендации по более эффективному осуществлению надзора, применению наиболее действенных средств выявления и устранения нарушений закона, распространяет положительный опыт работы прокуроров.

Прокурор соответствующего управления или отдела прокуратуры республики, края и области не только контролирует работу нижестоящей прокуратуры, но и оказывает практическую помощь

==135

III. Прокурорский надзор за исполнением законов

в организации этой работы, помогает составить протест или представление, провести аналитическую работу по состоянию законности в районе, городе или на конкретном объекте, принимает участие в проводимой прокурорской проверке или проводит совместную проверку.

Указанные отделы взаимодействуют с другими управлениями и отделами прокуратуры. Координацию этой работы возглавляют руководители соответствующих управлений и отделов.

Поскольку в районных и городских прокуратурах нет специального подразделения, осуществляющего данное направление прокурорского надзора, эти функции выполняет помощник прокурора или сам районный или городской прокурор.

Генеральным прокурором РФ 10 апреля 1996 г. утверждено Положение об управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, проведение в жизнь которого способствует повышению эффективности надзорной деятельности прокуроров.

Организация рассматриваемого надзора в существенной мере зависит от правильного планирования этой работы. При необъятности пределов данной надзорной деятельности прокуроры должны избирать "болевые" точки, куда им надлежит направить свои усилия. В настоящее время наиболее важные направления надзора — это охрана прав и законных интересов граждан, соблюдение законности в сфере хозяйственной, в том числе предпринимательской деятельности, соблюдение законов об охране природы и ряд других. Эти направления в надзорной деятельности прокуроров являются на современном этапе определяющими.

Характерной особенностью данного надзора как одного из направлений прокурорской деятельности является то, что успех в этой работе во многом определяется инициативой самого прокурора. Для сравнения скажем, что если прокурор при осуществлении надзора за законностью расследования уголовного дела имеет уже возбужденное дело, то прокурор, осуществляющий надзор в данном направлении, как правило, начинает свою работу с "чистого" листа; Это он обязан установить нарушение закона, определить ответственных за это лиц и дать материалу дальнейшее направление: возбудить уголовное дело или дисциплинарное преследование и. т.д.

Успех надзорной деятельности прокуроров в существенной мере определяется правильным выбором объекта для проверки состояния законности. Прокурор организует проверку исполнения законов не там, где "давно не были", а там, где нарушаются законы, о чем у прокурора уже имеется необходимая информация.

При проведении проверки исполнения законов прокурор организует ее так, чтобы можно было выявить не только нарушения закона, но и причины, повлекшие эти нарушения. Это особенно сложно, когда речь идет о хозяйственной деятельности, где нужны спе-

Курс прокурорского надзора

==136

циальные познания в области планирования, финансирования, технологии производства, ценообразования и стандартизации и т.д. Как правило, прокуроры этими специальными познаниями не обладают. Поэтому прокурору предоставлено право привлекать к проведению надзорных проверок различного рода специалистов.

Прокурору при этом надлежит не только привлечь сведущего специалиста, способного разобраться в специфике производства, но и правильно поставить перед ним интересующие его вопросы, а также правильно оценить и использовать полученные специалистом данные.

Установив нарушение закона, прокурор определяет порядок реагирования на эти нарушения. Из всех средств прокурорского реагирования, предусмотренных законом о прокуратуре, прокурор избирает наиболее эффективное (протест, представление, постановление). В определенных случаях сам характер допущенного нарушения закона предопределяет форму прокурорского реагирования. Если, например, прокурор установил растрату или присвоение государственных средств, он возбуждает уголовное дело и принимает меры к изъятию соответствующих бухгалтерских документов или налагает арест на эти документы.

Если прокурором установлено, что правовой акт, изданный должностным лицом, противоречит закону, он приносит протест для его отмены или изменения.

Руководствуясь приказом Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г., прокуроры должны поднять роль и значимость протестов, представлений и других актов прокурорского реагирования, рассматривать их как средство достижения конечной цели — устранения нарушений закона и их причин, реального укрепления законности и правопорядка. Успех данной надзорной деятельности определяется конечным результатом. Надзорная работа прокурора завершается только тогда, когда установленные им нарушения закона, их причины и способствовавшие им условия будут устранены.

Прокурор не может и не должен ограничиваться теми сообщениями, которые он получает в ответ на свои Протесты или представления от должностных лиц, которым они направлены. Нередко ответ носит формальный характер. Впоследствии оказывается, что никаких мер по устранению нарушений закона не принималось, и положение с состоянием законности осталось по-прежнему неудовлетворительным. В этих случаях прокурор организует проведение контрольной проверки и, используя полученные фактические данные, вносит представление вышестоящему органу государственного управления о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, виновного в бездеятельности по устранению нарушения закона.

Говоря об организации надзора, необходимо отметить, что Генеральный прокурор РФ ориентирует подчиненных прокуроров на

==137

III. Прокурорский надзор за исполнением законов

активное предупреждение нарушений закона. Так, участвуя в работе органа государственной власти или управления, прокурор дает заключение о законности и обоснованности принимаемого решения. Тем самым он предупреждает принятие незаконного и необоснованного правового акта. В этих целях прокурору нередко заранее направляется проект решения, о законности которого прокурор впоследствии дает свое заключение.

Важное значение имеет своевременная и полная информация прокуроров, в особенности районного и городского звена, о новом законодательстве. Это делается чаще всего на проводимых вышестоящими прокуратурами семинарских и практических занятиях. Здесь даются разъяснения наиболее сложных положений вновь принятых законов и подзаконных актов. Эта работа должна проводиться активно, особенно в настоящее время, в период обновления законодательства, в частности, в сфере хозяйственного, коммерческого и предпринимательского права.