§ 1. Сфера действия ст. 407 ГК РСФСР и соответствующих статей ГК других союзных республик

1. Ответственность государственных органов за имущественный вред, причиняемый должностными лицами при совершении ими актов управления, предусмотрена ст. 407 ГК РСФСР и соответствующими статьями ГК других союзных республик.

Статья 407 гласит: «Учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильные действия. Учреждение вправе, в свою очередь, -сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения».

На первый взгляд может показаться, будто постановление ст. 407 относится ко всем случаям причинения вреда «неправильными служебными действиями должностного лица», входящего в состав учреждения, в чем бы такое действие «и заключалось, каково бы ни было его содержание, — будь то действие хозяйственное, техническое или акт власти.

Однако судебная и арбитражная практика, так же как и советская юридическая литература, вполне правильно дали иное толкование ст. 407 с первых же дней ее действия.

Так, в одном из определений 1924 года (дело № 3561) ГКК Верховного суда РСФСР признала неправильным применение ст. 407 к случаю, в котором вред был причинен действием должностного лица, не носившим характера акта власти'. В другом определении 1925 года применение ст. 407 было отвергнуто ГКК РСФСР потому, что деятельность, о которой в деле шла речь, носила «не

«Судебно-арбитражный бюллетень» 1926 г. № 14—15, стр. 12.

Флеишиц

>>>114>>>

административный характер», а характер «деятельности предприятия», т. е. -хозяйственный '. В 1926 году ГКК дала уже указание общего порядка: ст. 407 ГК имеет в виду причинение вреда незаконными действиями должностных лиц в сфере их административной деятельности, а не в сфере осуществления учреждениями или предприятиями тех или иных входящих в круг их деятельности материально-хозяйственных задач 2. На ту же точку зрения встала с первых лет ее развития также и практика Высшей арбитражной комиссии при СТО.

Так, например, в определении ВАК при СТО от 1 февраля 1924 г. было указано: «ст. 407 имеет в виду незаконные административные распоряжения должностных лиц... а не действия, связанные с осуществлением госучреждением или предприятием возложенных на него хозяйственных функций3.

Такому толкованию ст. 407 давала основание история ее составления — относившиеся к этой статье работы комиссии, выделенной ВЦИК РСФСР IX созыва для рассмотрения проекта ГК РСФСР 4. Проект ГК исходил из общего признания ответственности государственных учреждений за действия должностных лиц. Но Комиссия ВЦИК РСФСР IX созыва при рассмотрении проекта, исходя из опасения, что «это может наложить большую ответственность на государственные учреждения», указала, что поскольку в отдельных законах предусмотрена ответственность учреждений за вред, причиняемый неправильным совершением должностными лицами административных актов, эта ответственность должна и впредь устанавливаться особыми законами, а «как общее правило сейчас она опасна».

Таким образом, административные акты были отделены от других актов, совершаемых государственными учреждениями. и Ив самом деле, когда дело идет об- осуществлении государственным органом через посредство своих должностных лиц хозяйственного действия (заготовки, ремонт помещения и т. п.) или какой-нибудь технической операции (укрепление вывески или плаката на крыше здания, где помещается учреждение, и т. п.), то чем, с точки зрения юридической, такого вида деятельность одного государственного органа отличается от однородной деятельности другого государственного органа? Почему за вред, причиненный в ходе осуществления такой деятельности одного госоргана неправильным действием его должностного лица, этот госорган должен отвечать лишь в случаях, особо предусмотренных законом, как о том говорит ст. 407 ГК, в то время как другой

1  «Еженедельник советской юстиции»  1925 г. № 34, стр.  11—51.

2  См. X. И. Шварц, назв. соч., стр. 61.

3  «Практика  арбитражных  комиссий»,  вып.   IV, № 333.

4  Стенографический  отчет  4-й   сессии  ВЦИК   IX  созыва — «Бюллетень» № 3, стр.  119.

>>>115>>>

госорган нес 'бы ответственность во всех случаях такого причинения вреда?

Иначе обстоит дело в тех случаях, когда вред причинен неправильными действиями в области «административного управления», — по выражению Верховного суда СССР в постановлении Пленума от 10 июня 1943 г. Здесь совершенно особая сфера деятельности государственных органов, сфера непосредственного воздействия путем актов, носящих характер обязательных к исполнению приказов, на поведение граждан, общественных организаций, а равно и других государственных органов '. Для этой сферы вполне обосновано установление особых условий и особого порядка ответственности за вред, причиняемый неправильными действиями должностных лиц. Для сферы этой деятельности и установлено правило ст. 407 ГК РСФСР: в тех случаях, когда имущественный вред причинен неправильным осуществлением деятельности, представляющей собой административное управление, получает применение ст. 407 ГК- Государственный орган отвечает за такой вред лишь при наличии особого постановления закона, устанавливающего для соответствующих случаев ответственность этого государственного органа.

Именно так разъяснило смысл ст. 407 и постановление Пленума Верховного суда СССР от 10 июня 1943 г. Согласно п. 4 э.того постановления ст. 407 применима лишь в тех случаях, когда вред причинен в области административного управления, т. е. неправильными действиями в совершении акта, представляющего собой акт административного управления.

Совершенно отчетливо та же мысль выражена в ст. 407-а ГК УССР: она воспроизводит правило ст. 407 ГК РСФСР для случаев, когда вред причинен «неправильными служебными действиями должностного лица при осуществлении этим лицом функции власти».

2. Однако ст. 407 говорит об ответственности не любого государственного органа, а государственного учреждения. Не обязывает ли это внести еще один ограничительный признак в определение круга действия ст. 407? Не значит ли это, что ст. 407 относится не ко всем советским госор-ганам, а лишь ,к тем, которые признаны учреждениями?

1 С. С. Студеникин говорит, что «в актах государственного управления содержатся обязательные для исполнения предписания, которыми, в соответствии с действующим законодательством, либо налагаются на граждан общественные или государственные учреждения или организация или на должностных лиц определенные обязанности, либо предоставляются им какие-либо права. Такой акт может быть либо нормативным, либо индивидуальным» (С. С. Студеникин, «Советское административное право», учебник для юридических" школ, 1949, стр. 107, 1Н>). См. также С. С. Студеникин, «Советское административное право», учебник для юридических высших учебных заведений, 1950, стр. 145.

8*

>>>116>>>

Термин «учреждение» употребляется в советском праве в разных значениях.

Прежде всего «учреждение» означает определенный структурный тип юридического лица. Статья 13 ГК противополагает «учреждение» как один структурный тип юридического лица объединению лиц как другому структурному типу юридического лица. Объединение лиц предполагает, что для возникновения юридического лица физические лица или другие юридические лица объединяют определенные имущественные средства и участвуют затем в деятельности юридического лица на началах членства (например, граждане, входящие в состав профессионального союза, или промысловые кооперативные артели, входящие в состав союза таких артелей).

Учреждение как структурный тип юридического лица не требует объединения средств других лиц и не связано с понятием членства. Для возникновения учреждения достаточно обособления в установленных законом пределах и порядке известной имущественной массы, которая и начинает использоваться так, как если бы за ней стоял самостоятельный субъект гражданских прав и обязанностей.

С этой точки зрения всякий государственный орган с правами юридического лица является учреждением: для его образования от единого фонда государственной собственности, в пределах и в порядке, установленных законом, обособляется некоторая часть, —■ некоторые определенные имущества, которые и вводятся в оборот, используются в качестве имущества этого госоргана как юридического лица для осуществления задач, поставленных перед ним государством.

Но государственный орган может быть учреждением и в другом смысле. Государственные органы, с точки зрения осуществляемых ими задач, распадаются на две большие категории: 1) государственные учреждения, 2) государственные предприятия. Государственным предприятием является государственный орган, основной задачей которого является непосредственное осуществление хозяйственной деятельности: производства, торговли, кредитования, страхования и т. п. Госучреждением признается всякий государственный орган, основной задачей которого является осуществление какой-либо из стоящих перед государством задач, кроме непосредственной хозяйственной деятельности.

Ввиду того, что государственные предприятия и государственные учреждения являются в равной мере органами Советского государства, лишь в разных сферах государственной деятельности, осуществляющими единые задачи и цели Советского государства, — существуют и такие государственные органы, которые выполняют одновременно функции как учреждений, так и предприятий. Таков, например, Государственный банк СССР, который,

>>>117>>>

будучи хозяйственным органом, выполняющим задачи краткосрочного кредитования и содействия (обязательного в силу закона) расчетам между социалистическими организациями, в то же время является учреждением, осуществляющим контроль исполнения государственными предприятиями их плановых заданий и регулирующим денежное обращение. Такое же соединение хо-зяйственных и административных функций имеет место в деятель-ности главных управлений хозяйственных министерств, если эти управления наделены хозрасчетными правами или переведены на хозрасчет. Эти главные управления осуществляют хозяйственную деятельность по сбыту продукции подчиненных им предприятий, по снабжению их и в то же время осуществляют административное управление, планируя и регулируя деятельность тех же предприятий и контролируя ход выполнения ими плановых заданий.

К только что сказанному следует добавить, что подавляющая масса государственных предприятий, как это и понятно, действует на началах хозяйственного расчета, в то время как подавляющее большинство государственных учреждений действует в качестве государственных органов, финансируемых в сметном порядке. Есть, однако, и отступления от этих общих начал: Государственный банк, согласно его уставу, является кредитным учреждением, т. е. органом, кредитующим, выполняющим хо-зяйственные функции, и в то же время учреждением, т. е. административным органом, и действует на началах хозрасчета. Главное управление хозяйственного министерства не перестает быть частью министерства как государственного учреждения от того, что это управление переведено на хозяйственный расчет. МТС выполняют важнейшие хозяйственные функции и финансируются в сметном порядке.

Различение государственных предприятий и государственных учреждений представляет немаловажный практический интерес в целом ряде случаев. Оно может иметь значение для разрешения вопросов налогового обложения (одни виды налогов и сборов взыскиваются только с предприятий, другие уплачиваются также и учреждениями: размеры налогов, взимаемых с учреждений и с предприятий, также не всегда одинаковы и т. д.), для исчисления наемной платы за арендуемые учреждениями и предприятиями помещения и т. п. Но принципиального значения, как видно из изложенного, оно не имеет.

Не имеет оно значения и для определения круга действия ст. 407. Ибо даже учреждение, основной задачей которого является осуществление актов административного управления (как, например, милиция и др.), неизбежно осуществляет для своих нужд и некоторую деятельность, хозяйственную, например, производит ремонт своего помещения, уборку двора и т. п., а также осуществляет некоторые действия, которые нельзя признать хозяйствен-

>>>118>>>

ными, но которые в то же время не являются и актами государственного управления, — таковы неизбежные для каждого государственного органа технические мероприятия (подготовка спортивных площадок для работников учреждения, украшение занимаемого учреждением здания праздничными плакатами и т. п.). Таким образом, центром тяжести ст. 407 является не установление особых условий ответственности государственных учреждений, а установление особых условий ответственности за вред, причиняемый неправильным совершением актов административного управления, кто бы такие акты ни осуществлял — учреждения или предприятия. И если ст. 407 говорит об ответственности учреждений за вред, причиняемый неправильным совершением должностными лицами таких актов, то это объясняется тем, что по общему правилу, такие акты совершаются при посредстве должностных лиц именно учреждениями. Но в тех случаях, когда учреждение осуществляет не акт административного управления, а акт хозяйственный или технический, оно отвечает за вред, причиненный при этом его должностными лицами, не по ст. 407, а по ст. 403 или по ст. 404 — по принадлежности.

В полном соответствии с этим Верховный суд СССР признал в 1943 году воинскую часть ответственной по ст. 404 за причинение смерти гр-ну Савинову грузовой машиной, следовавшей для ремонта в ремонтные мастерские1.

Если таким образом решающим условием применения ст. 407 является не то, что вред причинен в сфере деятельности государственного учреждения, а то, что этот вред явился следствием неправильного совершения должностным лицом акта административного управления, то неизбежно признать, что ст. 407 подлежит применению и в тех случаях, когда акт административного управления осуществляется, по исключению из общего правила, в сфере деятельности не государственного учреждения, а государственного предприятия.

Такова, например, ответственность леспромхоза, который при осуществлении обязанностей по тушению лесных пожаров упра-вомочен на осуществление целого ряда актов административного управления, вплоть до реквизиции противопожарных приспособлений.

3. Изложенное устраняет и то значение, какое обыкновенно придается при толковании ст. 407 понятию «должностное лицо». Толкуя ст. 407, обыкновенно указывают, что в понятие «должностного лица» в ст. 407 должно быть вложено то же содержание, какое придано  этому   понятию прим. 1 к ст. 109 УК РСФСР 2.

1  «Судебная практика Верховного суда СССР» 1943 г., вып. III, стр. 23.

2  См. «Гражданское право», учебник для юридических институтов,  1944, т. I, стр. 334.

>>>119>>>

Между тем если центральным моментом, определяющим круг действия ст. 407, является характер акта административного управления, присущий противоправному и причинившему вред действию работника госоргана, то не существенно, совершено ли такое действие служащим, принадлежащим в силу прим. 1 к ст. 109 УК к числу должностных лиц, подчиненных данному госоргану, или это действие совершено служащим, не являющимся должностным лицом, либо рабочим, на которых в виде исключения из общих правил, но в установленном порядке было возложено осуществление акта административного управления. При таких условиях работник госоргана, не относящийся,, в силу прим. 1 к ст. 109 УК к числу должностных лиц, ничем не отличается от тех, которые признаются в силу того же постановления должностными лицами.

4. Ввиду того, что ни один госорган не совершает исключительно акты административного управления, существенное значение приобретает четкое отграничение таких актов от других действий советских государственных органов.

В литературе предлагались различные характеристики актов административного управления, совершаемых государственными органами. Некоторые выдвигали в качестве решающего признака этих актов их безвозмездный характер.

Однако другими в литературе замечено, что безвозмездность не есть решающий признак акта административного управления. Государственные библиотеки безвозмездно предоставляют книги в пользование граждан, но никто не назовет предоставление гражданину книги актом административного управления со стороны библиотеки.

С другой стороны, органы милиции обязаны взимать определенные сборы при прописке граждан в месте их постоянного или временного проживания, при выдаче паспортов и т. п. Однако никто не сомневается в том, что соответствующие действия милиции являются актами административного управления.

Не может быть признан решающим признаком акта административного управления, как то указывали иногда в литературе, и монопольный характер тех или иных действий, совершаемых государственным органом '. Конституция СССР и ряд основанных на ней законодательных актов закрепили монополию государства в целом ряде отраслей хозяйственной деятельности. Но от этого эта деятельность не перестала быть хозяйственной деятель-

1 См. Я- М. М а г а з и н е р, Ответственность учреждений за причиненный вред _ «Вестник советской юстиции» 1926 г. № 23, его же статья в Ученых записках   Свердловского   юридического   института,   1946   г.

>>>120>>>

ностью, а отдельные акты, из которых эта деятельность складывается, не стали актами административного управления. Эксплоа-тация железных дорог общего пользования составляет в СССР монополию государства, но транспортные операции железных дорог — не акты административного управления. Монополия внешней торговли есть неотъемлемый принцип экономического строя СССР, но импортные и экспортные сделки, совершаемые объединениями Министерства внешней торговли, не представляют собой актов административного управления.

Таким образом, ни безвозмездность, ни монопольный характер совершения определенных действий не превращают эти действия в акты административного управления.

Черта, характерная для акта административного управления и присущая только ему, заключается в том, что такой акт содержит приказ, обращаемый данным государственным органом к другим государственным органам, к общественным организациям или к гражданам и подлежащий безоговорочному исполнению. Такой акт выражает не равенство воль того, от кого он исходит, и того, к кому он обращен, а подчинение законом воли того, к кому акт обращен, воле того, от кого он исходит.

Понятно поэтому, что Верховный суд СССР не признал административным актом управления действия воинской части, которым была причинена смерть гр-ну Савинову. Распоряжением компетентного должностного лица машина автобатальона была отправлена в ремонт. По пути следования машины к месту производства ремонта этой машиной была причинена смерть гр-ну Савинову. Но где же здесь акт административного управления? Где приказ автобатальона, которому обязаны подчиняться граждане, общественные или государственные организации?

Возможны и случаи, когда акт административного управления по содержанию своему имеет хозяйственное значение. Например, главное управление хозяйственного министерства утверждает размер оборотных средств хозоргана на данный год. Тем не менее и здесь ясен характер акта административного управления, акта, при помощи которого воля определенного государственного органа —■ главного управления — односторонне, и притом с обязательной для других силой, определяет известное положение для другого государственного органа, для определенного хозоргана. Такие же хозяйственного содержания акты административного управления совершаются и в отношении общественных организаций, а также в отношении граждан (например, назначение пенсии в определенном размере). Всем этим актам наряду с их хозяйственным содержанием присуща и другая черта: они представляют собой приказ, обязательный для других госорганов, для'общественных организаций или граждан.

>>>121>>>