§ 3. Отдельные случаи ответственности государственных органов за вред, причиненный должностными лицами

1. Статья 407 ГК РСФСР устанавливает ответственность государственных органов «лишь в случаях, особо указанных законом». Круг этих случаев сложился постепенно, по мере издания соответствующих специальных постановлений. Одно из таких постановлений, применяемое на практике чаще других, — постановление ВЦИК РСФСР от 6 апреля 1928 г., — было включено в ГК и превратилось в его статью 407-а. Позволительно с него и начать обзор специальных постановлений закона об ответственности государства.

Статья 407-а говорит: «Учреждение отвечает за служебные действия должностных лиц, совершенные последними в пределах их компетенции, и допущенные ими по службе упущения, признанные подлежащим судебным или административным органом неправильными, незаконными или преступными, в тех случаях, когда потерпевший сдал имущество (в частности, денежные суммы) учреждению или должностному лицу во исполнение требований закона или судебного решения, приговора, определения, либо основанного на них или на правилах внутреннего распорядка государственного учреждения распоряжения должностного лица. Учреждение отвечает на тех же основаниях в тех случаях, когда имущество (в частности, денежные суммы) сдано в пользу потерпевшего». Это постановление, по распространенному в нашей литературе взгляду, устанавливает один из случаев, особо указанных в законе, о которых говорит ст. 407 ГК, — ответственность по ст. 407-а есть, по общепринятому взгляду, частный случай действия ст. 407 ГК '.

С таким пониманием ст. 407-а трудно согласиться. В ст. 407-а речь идет об ответственности госоргана не за внедоговорный вред, а за неисполнение обязательства, а именно обязательства хранить и передать имущество, «сданное учреждению или должностному лицу во исполнение требований закона или судебного решения, приговора, определения, либо основанного на них или на правилах внутреннего распорядка государ-

1 См. «Гражданское право», учебник для юридических институтов,  1944, ч. I, стр. 334; X. И. Шв а р ц, назв. соч., стр. 59—60.

>>>128>>>

ственного учреждения распоряжения должностного лица». Статья 407-а есть разновидность случаев, предусмотренных не ст. 407, а ст. 118 ГК: должник — юридическое лицо не исполняет обязательств потому, что лицо, на которое возложено исполнение обязательства, совершило действие или допустило бездействие, признанное подлежащим судебным или административным органом неправильным, незаконным или преступным, например, растратило или не предохранило от порчи или расхищения сданное государственному органу имущество.

Но если это так, то в чем был смысл издания постановления, которое затем стало статьей 407-а? Издание этого постановления (которому предшествовали соответствующие разъяснения Верховного суда РСФСР от 21 февраля 1927 г. и циркуляр НКЮ и Наркомвнудела РСФСР от 26 апреля того же года) было весьма целесообразно. Ибо между ст. 118 ГК, с одной стороны, и ст. 407-а, с другой, есть существенное различие. Будучи частным случаем ст. 118, ст. 407-а содержит и существенное от нее отступление: постановление ст. 118 ГК исходит из вины должника, т.е. из вины его органов, рабочих или служащих, если должник — юридическое лицо. Между тем ст. 407-а устанавливает ответственность государства за вред, причиненный неисполнением обязательства учреждения вследствие не только «преступного» и, следовательно, виновного действия должностного лица, но и вследствие его действия «незаконного», которое, как уже сказано выше, может быть и невиновным, и даже вследствие «неправильного» действия должностного лица, которое, очевидно, может и не быть незаконным. «Неправильное действие» в ст. 407-а, очевидно, не однозначно с незаконным действием. Ибо оно названо наряду с этим последним и может быть понимаемо только как действие, само по себе не противозаконное, но по своей нецелесообразности лишившее учреждение возможности выполнить обязательство и именно поэтому ставшее противоправным. Таким образом, ст. 407-а есть не одно из особых постановлений об ответ-^ ственности государственных органов за внедоговорный вред, предусмотренный ст. 407 ГК, а особое постановление об ответственности государственных органов за неисполнение обязательств.

Со ст. 407 ее роднит лишь то, что так же, как и эта последняя, ст. 407-а не возводит вину должностного лица в необходимое условие ответственности государственного органа. В этом — расширение ответственности госорганов по сравнению с установленными советским гражданским правом общими началами ответственности по принципу вины как за «внедоговорный» вред, так и за вред, причиняемый неисполнением обязательств. В этом —■ одно из проявлений заботы Советского государства об интересах граждан, так же как и об интересах социалистических организаций. Ибо статьей 407-а обнимается ответственность госу-

>>>129>>>

дарственных органов в случаях причинения вреда, с которым может столкнуться любой гражданин и любая организация, сдающая имущество государственному учреждению или должностному лицу (например, судебному исполнителю во исполнение закона, судебного решения, правил внутреннего распорядка государственного учреждения).

Важнейшие из особых постановлений, предусматривающих ответственность государственных органов за «внедоговорный» вред, причиненный должностными лицами в сфере административного управления, заключаются в следующем:

1)  Статья 29.1 ГПК РСФСР постановляет: «В случае неисполнения предписания судебного исполнителя...,  а равно в случае непредставления отзыва  лица и учреждения, у коих  на  службе или на работе находится должник, отвечают перед взыскателем в размере подлежащей удержанию суммы».

Это постановление относится к случаям, когда истец обращает взыскание на заработную плату ответчика, находящегося на службе у госоргана. Госорган обязан в таких случаях дать «по требованию судебного исполнителя в назначенный срок отзыв о том, состоит ли должник у него на службе и какова сумма причитающихся ему в текущем месяце всех видов постоянного довольствия и единовременных выдач» (ст. 288 ГПК). По получении отзыва судебный исполнитель, произведя нужные расчеты, «обязывает давшего отзыв производить удержание 'соответственной суммы и представлять таковую судебному исполнителю» (ст. 290 ГПК).

За непредставление отзыва в установленный судебным исполнителем срок, которое, разумеется, препятствует обращению взыскания на- заработную плату ответчика, ответственность перед истцом-взыскателем в силу ст. 291 ГПК несет госорган. Точно так же госорган несет ответственность перед взыскателем и в том случае, когда отзыв дан, но предписанное судебным исполнителем удержание из зарплаты ответчика не произведено и соответствующие суммы к судебному исполнителю для передачи взыскателю не поступили.

2)  Согласно ст. 21  Сводного закона о реквизициях и конфискациях подлежат возмещению госорганом убытки, причиненные незаконной  конфискацией  имущества. Как уже указано выше, вины должностного лица, производившего конфискацию, для ответственности государства не требуется. Ввиду того, что закон не проводит различия между конфискацией,  совершенной в административном порядке, и конфискацией судебной, он относится к обоим видам конфискации.

3)  Статья 4 постановления ВЦИК и СНК  16 января  1928 г. устанавливает ответственность «органов власти за убытки, причиненные кооперативной    организации   неправильными   служеб-

9            флейшиц

>>>130>>>

ными действиями лиц, нарушивших требования» того же постановления, направленного на ограждение кооперативных организаций от незаконного вмешательства в их деятельность со стороны органов власти. Закон устанавливает существенное ограничение ответственности «органов власти» в этих случаях: государственный орган несет имущественную ответственность лишь при условии, что ответственность подчиненного ему должностного лица будет признана в уголовном или дисциплинарном порядке. Следует, однако, считать в соответствии с приведенной редакцией ст. 4 названного постановления, что здесь речь идет не об обязательном наличии приговора по уголовному делу для того, чтобы мог быть предъявлен иск к органу государственной власти, а о том, что ответственность органа власти ограничена случаями совершения подчиненным ему должностным лицом преступного деяния или дисциплинарного проступка. Но иск к госоргану может быть предъявлен и в суде, рассматривающем уголовное дело должностного лица.

4)   Статья 8 Положения о государственных морских лоцманах установила ответственность подлежащего порта «за аварии, причиненные по вине государственных морских лоцманов». Таким образом, в этом случае порт отвечает лишь при наличии вины лоцмана. Ответственность эта ограничена в размере: она не может превышать размеров аварийного фонда по данному порту, образуемого из 10% отчислений от сумм лоцманского сбора.

5)  Статья 12 Положения об управлении морскими торговыми портами установила ответственность управления порта за незаконное .задержание судна в порту. Вины лица, незаконно задержавшего судно, Положение не требует. Не вводит о>но и какого-либо ограничения суммы подлежащих возмещению убытков. Очевидно, должны быть возмещены все убытки, причиненные незаконным задержанием судна.

Из сказанного ясно, что «особые постановления закона» об ответственности государства, изданные в соответствии со ст. 407 ГК, устанавливают различные условия ответственности госорганов. Не всегда одинаковы и размеры этой ответственности. Но при этом несомненно одно: каждое из этих постановлений есть специальный закон, не подлежащий ни распространительному толкованию, ни применению по аналогии. Статья 407 с предельной ясностью говорит об ответственности государственного органа лишь в случаях, установленных «особыми постановлениями закона».

>>>131>>>