§ 2. Условия ответственности государственного органа за вред, причиненный должностным лицом

1. Устанавливая ответственность государственных органов за имущественный вред, причиненный действиями должностных лиц, осуществляющих акты административного управления, ст. 407 ГК имеет в виду (и прямо на это указывает) вред, причиненный н е-п равильными служебными действиями должностных лиц.

Под «служебными» действиями в данном случае понимаются действия, из которых складывается соответствующий акт административного управления, действия, неотделимые от этого акта, совершение которого входит в круг обязанностей, возложенных государственным учреждением или предприятием на лицо, причинившее вред. Действие, совершенное при исполнении служебных обязанностей, не есть служебное действие в смысле ст. 407, и к случаям вреда, причиненного таким действием, ст. 407 не относится: за такой вред в любом случае отвечает только его непосредственный причинитель. Так, в случае повреждения одного имущества данного лица при конфискации или реквизиции другого, принадлежащего ему имущества государственные органы ответственности не несут, ибо в таком случае вред причинен должностным лицом при исполнении служебных обязанностей. Наоборот, за неправильное производство самой конфискации государственный орган несет ответственность: реквизиция и конфискация представляют собой акты административного управления, а лицо, которое производит реквизицию или конфискацию в силу возложенных на него обязанностей, совершает служебное действие. Ответственность же за вред, причиненный неправильным осуществлением такого акта, возложена на государство ст. 21 Сводного закона о реквизициях и конфискациях1.

Но в ст. 407 ГК речь идет о случаях, когда вред причинен н е-правильным действием лица, входящего в состав госоргана и совершающего «акты административного управления».

Понятно, что возникает и вопрос: что значит «неправиль-н о е» действие?

Неправильным должно быть прежде всего признано действие противоправное. В этом сходятся все суждения, высказанные по данному вопросу в советской цивилистической литературе. Следует думать, что неправильным должно быть признано соответственно указанному'выше (гл. III) также и действие должностного лица, осуществляющего акт управления, противное правилам социалистического общежития.

Но   следует ли относить к числу   «неправильных»   действий,

> СУ 1927 г. № 38, ст. 248.

>>>122>>>

о которых речь идет в ст. 407 ГК, также и действия нецелесообразные, как об этом иногда говорили в литературе гражданского права?

Ответ на этот вопрос дают специальные законы об ответственности государственных органов за вред, причиненный должностными лицами.

Все эти законы имеют в виду действия противоправные:

статья 21 Сводного закона о реквизиции и конфискации говорит об ответственности государства за незаконную конфискацию !;

статья 4 постановления ВЦИК и ОНК РСФСР от 16 января 1928 г. «Об ответственности за убытки, причиненные незаконным вмешательством органов власти в деятельность кооперативных организаций» устанавливает ответственность органа власти за убытки, причиненные кооперативной организации неправильными действиями подчиненных ему должностных лиц, нарушающих   названное  постановление2;

статья 12 Положения об управлении морскими портами устанавливает ответственность порта за задержание судна без законных к тому оснований;

статья 7 Положения о государственных морских лоцманах имеет в виду, очевидно, противоправные действия лоцмана, ибо «виновными» могут быть только противоправные действия, причиняющие вред, а эта статья говорит об ответственности порта за виновные действия лоцмана, которыми причинена авария 3.

Другие, предусматриваемые ст. 407 «особые постановления закона» также прямо указывают на то, что дело идет о действиях противоправных. Но, если бы тот или иной «особый закон» такого указания и не содержал, следует думать, что при отсутствии противоположного указания ответственность государственного органа устанавливалась бы этим законом все же только для случаев причинения вреда противоправными действиями лица, осуществляющего акт административного управления. Иначе ответственность государственных органов была бы чрезмерно расширена по сравнению с теми пределами, которые ей ставит общий смысл ст. 407, а инициатива работников отдельных госорганов была бы без нужды связана: ее сковывало бы опасение нецелесообразным действием возложить ответственность на госорган и отвечать самому перед государственным органом в порядке регресса.

2. Должно ли это действие быть также и виновным? Статья 407 ГК этого не говорит.

1  СУ 1927 г. № 38, ст. 248.

2  СУ 1928 г. № 11, ст. 101.

3  СЗ 1927 г. № 10, ст. 101.

>>>123>>>

М. М. Агарков в Учебнике гражданского права говорит: «Слово «неправильность», которое употреблено статьей 407, не вполне ясно. Следует считать, что им имеется в виду вина должностного лица, т. е. умышленное или неосторожное причинение им вреда посредством неправомерного действия» '.

С этим взглядом нельзя согласиться.

По общему правилу, ответственность юридического лица за вред, противоправно причиненный его органами, рабочими и служащими, есть ответственность за вред, виновно причиненный этими лицами.

Но ст. 407 ГК есть специальный закон. Она регулирует последствия причинения вреда противоправными действиями особого рода: противоправными действиями, совершенными в ходе административного управления". Она стоит рядом со ст. 403 ГК и не есть ни частный случай, который обнимался бы общим положением ст. 403, ни исключение из нее. Она —специальный закон, и для ее толкования ст. 403 данных не дает. Данные, дополнительные к буквальному смыслу ст. 407, содержат: 1) история ее составления; 2) содержание тех «особых постановлений закона», которые изданы в соответствии со ст. 407 ГК.

Как уже сказано, проект ГК исходил из общего признания ответственности государственных органов за вред, причиненный неправильными действиями лиц, осуществляющих акты административного управления. Комиссия, выделенная ВЦИК для рассмотрения проекта кодекса, «исходя из опасения, что это может наложить большую ответственность на госучреждения, и считая, что в отдельных законах у нас такая ответственность предусмотрена, установила, что эта ответственность должна быть предусмотрена особым законом, а как общее правило, сейчас она очень опасна» 2.

Таким образом, высказавшись против неограниченной ответственности госорганов в случаях, предусматриваемых нынешней статьей 407 ГК, Комиссия ВЦИК внесла лишь одно, но, разумеется, весьма существенное ограничение этой ответственности: госорган отвечает за имущественный вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц, лишь в случаях, особо указанных законом. Никаких других добавлений или ограничений принципа ответственности, выраженного проектом ст. 407, комиссия не внесла. А мотивом внесенного ограничения служили единственно соображения финансовые, которые не могли не играть существенной роли в момент создания ГК РСФСР, когда ни финансовая мощь Советского государства, ни политиче-

1  «Гражданское   право»,   учебник   для   юридических   институтов,   1944, т. I, стр. 335.

2  Стенографический  отчет  4-й  сессии  ВЦИК  IX  созыва — «Бюллетень» № 8, стр   19.

>>>124>>>

екая и деловая зрелость его аппарата еще не стояли на том высоком уровне, которого они достигли в дальнейшем. А если это так, то какими соображениями может оправдываться ограничение сферы применения ст. 407 путем ее толкования, не обосновываемого и редакцией этой статьи?

Но если ни редакция, ни история составления статьи 407 не обосновывают» такого сужения сферы ее действия, то «особые законы», изданные в соответствии со ст. 407, своим содержанием исключают возможность такого сужения.

Правда, ст. 11 лоцманского устава предусматривает ответственность порта за аварии, причиненные по вине лоцмана. Но в лице того же порта государство в силу ст. 12 Положения об управлении морскими портами отвечает за незаконное, хотя бы и невиновное задержание судна начальником порта.

Постановление ВЦЩ и СНК РСФСР от 16 января 1928 г. «Об ответственности за убытки, причиненные незаконным вмешательством органов власти в деятельность кооперативных организаций» устанавливает ответственность государства за убытки, причиненные таким вмешательством, только в случаях, когда вина должностного лица признана в уголовном или дисциплинарном порядке. А Сводный закон о реквизиции и конфискации от 28 марта 1927 г. говорит об ответственности государства за н ез а-конную конфискацию, не требуя, чтобы соответствующие незаконные действия были также и виновными.

Таким ^образом, одни из «особых постановлений закона», изданных в соответствии со ст. 407 ГК, устанавливают ответственность госорганов только за причинение вреда противоправным действием, виновно совершенным в процессе осуществления актов административного управления, другие «особые постановления закона» не требуют наличия вины лица, причинившего такой вред, так же как не требует его и постановление самой статьи 407. Отсюда неизбежен вывод: вина лица, причинившего вред противоправным действием в процессе осуществления административного управления, не есть необходимое условие ответственности госоргана за этот вред. Вина должна быть в наличии лишь в тех случаях, для которых ее требует соответствующее «особое постановление закона».

3. Иное следует сказать об условиях регресса госоргана, возместившего вред, причиненный неправильным совершением акта административного управления, к лицу, которое этот вред причинило. Регресс, который прямо предусмотрен ст. 407, предполагает вину лица, причинившего вред. Ибо этот регресс опирается, по существу, не на ст. 407, а на правила об ответственности должностного лица за ненадлежащее исполнение им своей служебной обязанности и мог бы осуществляться госорганом и при отсутствии соответствующего упоминания в ст. 407. Следовательно, и удовле-

>>>125>>>

творение регрессного иска госоргана может иметь место лишь в случаях, когда вред, предусмотренный ст. 407, был причинен виновно. И, следовательно, возможны случаи, когда госорган, возместив вред, причиненный противоправным действием должностного лица в сфере осуществления актов административного управления, не может предъявить регрессного иска к причинителю вреда, ибо противоправное действие, которым этот последний причинил вред, не было действием виновным.

Статья 407 дает два особых указания о праве регресса госоргана: 1) регресс может быть осуществлен в порядке начета на лицо, причинившее вред; 2) размер взыскиваемой в порядке регресса суммы совпадает с размерам суммы, уплаченной госорганом в возмещение вреда.

4. Статья 407 установила некоторые процессуальные правила для осуществления потерпевшим своего права на возмещение вреда, предусмотренного этой статьей: 1) потерпевший обязан своевременно обжаловать неправильные действия, причинившие ему вред; 2) неправильность действия, причинившего вред, должна быть п-ризнана судебным или административным органом.

Своевременным должно признаваться обжалование в течение давностного срока. Это подтверждается тем, что длительность сроков для обжалования различных действий должностных лиц всегда устанавливается в советском законодательстве точно, и если ст. 407 соответствующего постановления не содержит, а говорит лишь о «своевременном» обжаловании, то, очевидно, она имеет в виду некоторый, точно установленный срок, которому и должен соответствовать «срок обжалования». А не создавая необоснованного и ненужного ущемления прав потерпевшего, таким сроком можно признать только срок, в который потерпевший вправе осуществить свое требование к государству в порядке предъявления иска, т. е. срок исковой давности.

Второе процессуальное постановление ст. 407 касается органа, который должен признать неправильность обжалованного служебного действия работника госоргана, причинившего вред в сфере осуществления актов административного управления. Какой орган является тем «подлежащим административным или судебным органом», о которых говорит ст. 407? Юридическая литература не всегда дает одинаковый и не всегда вполне ясный ответ на этот вопрос. Так в Учебнике гражданского права 1938 года было сказано: «Прежде чем (разрядка моя. — Е. Ф.) требовать возмещения вреда, потерпевший должен подать жалобу на неправильные действия лица, причинившего ему вред» '. Учебник гражданского   права    1944   года  указал:    «Ответственность   по

1 «Гражданское   право»,   учебник   для   юридических   институтов,   1938, ч. II,' стр. 410.

>>>126>>>

ст. 407 наступает лишь в том случае, если неправильность действия была (разрядка моя. ■— Е. Ф.) признана подлежащим судебным или административным порядком»'. Повидимому, имеется в виду жалоба, предшествующая обращению в суд с иском о возмещении понесенного вреда. Думается, иной смысл, хотя это и не сказано прямо, имеет указание X. И. Шварца на то, что «для установления неправильности вредоносного действия необходимо, чтобы характер действия мог быть установлен подлежащим органом власти, поэтому возмещение вреда с в я з ы-вается (разрядка моя. — Е. Ф.) с признанием действия неправильным со стороны этого органа2.

Понятно, что жалоба, предшествующая обращению в суд, — это жалоба, приносимая в административном порядке.

Судом, который признает неправильность действия должностного лица, причинившего вред, может быть суд, выносящий приговор по уголовному делу в тех случаях, когда неправильное действие должностного лица является преступным. Поэтому те, кто подробно обосновывает мысль о необходимости предшествующего предъявлению иска признания «неправильности» действия, причинившего вред, считают, что это признание может исходить только от суда, рассматривающего уголовное дело по обвинению причинителя вреда в том или ином преступлении (или от дисциплинарного суда, если бы он существовал).

Однако возможны и случаи, когда «неправильное» действие должностного лица не является преступным действием и даже не является виновным, тем не менее «особый закон» возлагает на государство ответственность за причиненные таким действием убытки. Это имеет место, например, в Сводном законе о реквизициях и конфискациях, в Положении об управлении морскими портами и др. В этих случаях очевидно, что судом, который должен признать неправильность действий должностного лица, причинившего вред в ходе осуществления акта власти, должен быть суд, в котором предъявлен иск к госоргану о возмещении вреда. Этот суд рассматривает вопрос о неправильности действия должностного лица как условие ответственности госоргана. Предварительного судебного решения о неправильности действия должностного лица в этом случае не будет. Ибо странно было бы требовать, чтобы при отсутствии в действиях должностного лица признаков преступного деяния потерпевший должен был один раз обращаться в суд с устаноштельным иском о признании неправильности действия должностного лица, а затем во второй раз предъявить в том же суде иск о возмещении ему убытков, причиненных действием, которое ранее признано судом неправиль-

1  «Гражданское право», учебник для юридических институтов, 1944, ч. I, стр. 335.

2  X.  И. Шварц, назв.  соч., стр.  58.

>>>127>>>

ным. Это было бы ненужным затруднением для потерпевшего, ненужной проволочкой, не согласной с общим смыслом ст. 407. А если это так, то нет препятствий и к тому, чтобы гражданский иск был предъявлен к госоргану в порядке ст. 14 УПК в суде, рассматривающем уголовное дело работниика этого госоргана, и чтобы этот иск был рассмотрен одновременно с рассмотрением уголовного дела.