Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

                               Статья 134

     Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской

Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная

Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные)

органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее

одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

     Комментарий к статье 134

     Вопрос о конституционных поправках и пересмотре Конституции занимает

существенное место практически во всех Конституциях. Это объясняется ускоряющимся

темпом политического, правового, социально-экономического развития государства,

борьбой общественных сил вокруг актуальных проблем жизни и деятельности своего

народа, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять

погрешности в тексте Конституции и т.п.

     В России ряд политических движений заявляют о своем намерении конституционным

(или даже неконституционным) образом добиваться изменения системы государственных

органов, ограничения полномочий Президента Российской Федерации или даже ликвидации

этого звена в аппарате государственной власти, изменения социально-экономических

предписаний Конституции, ограничения или даже отмены положений о частной собственности

и т.д. Обсуждаются предложения о внесении изменений в федеративное устройство

России (уменьшение числа субъектов Российской Федерации, в частности путем

их укрупнения, например путем слияния города Санкт-Петербурга и Ленинградской

области в один субъект федерации; расширение полномочий федеральных или региональных

органов государственной власти и др.). Возникла и потребность включить в Конституцию

ряд положений, более полно регулирующих организацию гражданского общества.

     Наряду с этим существует и необходимость в обеспечении стабильности Конституции,

в том, чтобы, насколько возможно, решать возникающие проблемы этого рода с

помощью толкования Конституции, издания конституционных и текущих федеральных

законов и т.д. Именно поэтому Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает

ряд гарантий конституционной стабильности. Она предусматривает довольно сложный

порядок внесения поправок в Конституцию и тем более ее пересмотра.

     Прежде всего это выражается в ограничении круга субъектов права вносить

предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Это Президент

Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство

Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов

Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 полного законного

состава одной из палат Федерального Собрания.

     Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности постановки

этого вопроса. Они могут ее осуществить через своих представителей в Совете

Федерации и Государственной Думе, через Президента и Правительство, осуществляя

свое конституционное право (ст. 33) обращаться индивидуально и коллективно

в государственные органы. Но даже отдельные депутаты не обладают правом такой

специальной законодательной инициативы: его имеют только группы в составе

не менее 20 процентов состава одной из палат (т.е. 36 членов Совета Федерации,

90 депутатов Государственной Думы). Этого права не имеет и исполняющий обязанности

Президента Российской Федерации; ему это запрещает (наряду с некоторыми другими

действиями) ст. 92 Конституции Российской Федерации.

                               Статья 135

     1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут

быть пересмотрены Федеральным Собранием.

 О толковании части второй статьи 135 Конституции см. постановление Конституционного

Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

     2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции

Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа

членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии

с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

     3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции

Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской

Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов

от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении

всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой,

если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в

голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

     Комментарий к статье 135

     1. Порядок пересмотра разных положений Конституции в определенной степени

связан со сравнительной юридической силой этих конституционных положений.

Конституция Российской Федерации, в целом имея высшую юридическую силу по

отношению к другим законам и подзаконным актам, состоит из положений, юридическая

сила которых по отношению друг к другу неравна. В наиболее сложном порядке

пересматриваются конституционные положения, имеющие наибольшую юридическую

силу. К их числу относятся прежде всего статьи гл. 1 Конституции ("Основы

конституционного строя"), которым, в силу ст. 16, не могут противоречить никакие

другие положения Конституции. На второй ступени по юридической силе находятся

положения гл. 2 ("Права и свободы человека и гражданина"), которые не могут

противоречить положениям гл. 1, но, согласно ст. 18, определяют смысл, содержание

и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,

местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Это ставит гл. 2 по

ее юридической силе выше всех следующих глав, кроме гл. 9. Последняя содержит

правила о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Это не должно делаться в обычном порядке. Поэтому в ч. 1 ст. 16 и в ст. 64

установлено, что положения соответственно гл. 1 и гл. 2 не могут быть изменены

иначе, как в порядке, установленном настоящей Конституцией, о чем говорится

также в ч. 1 ст. 135.

     В силу изложенных соображений текст Конституции Российской Федерации

разделен на 2 части по порядку внесения в них поправок и их пересмотра - на

гл. 1, 2, 9 и гл. 3-8.

     Часть 1 ст. 135 запрещает Федеральному Собранию пересматривать положения

гл. 1, 2 и 9 Конституции. Они для него неприкосновенны. Единственное, что

палаты Федерального Собрания могут сделать в этом смысле, - отклонить предложения

о пересмотре положений этих трех глав или дать им дальнейшее движение за пределами

Федерального Собрания, согласно ч. 2 этой статьи.

     По-видимому, любое предложение о полном пересмотре Конституции Российской

Федерации, если оно затрагивает также статьи гл. 1, 2, 9, должно рассматриваться

в том же порядке, как и предложения о поправках и пересмотре положений только

этих трех глав.

     Порядок рассмотрения данного вопроса в Государственной Думе предусмотрен

ее Регламентом в его ст. 128. Предложение должно содержать проект нового или

измененного текста этих глав или их отдельных статей, частей, пунктов с обоснованием

содержащихся в нем изменений, дополнений и поправок. Совет Государственной

Думы направляет это предложение на заключение Комитета Думы по законодательству

и судебно-правовой реформе. Затем Совет Думы включает данный вопрос в календарь

рассмотрения вопросов Государственной Думой.

     Аналогичный порядок рассмотрения предложений о пересмотре гл. 1, 2, 9

Конституции Российской Федерации в Совете Федерации определен его Регламентом.

Вопрос о включении в повестку дня решается Председателем этой палаты.

     2. Федеральное Собрание может только отклонить или поддержать предложение

о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции. Поддержать инициативу этого

рода, упомянутую в ч. 1, оно может квалифицированным большинством, как минимум,

3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной

Думы. По-видимому, это значит, что необходимо 60 процентов полного состава

обеих палат, вместе взятых. Это 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов

Государственной Думы; вместе они составляют 628 человек. 3/5 от этого числа

377 голосов - нужны, чтобы Федеральное Собрание поддержало предложение о пересмотре

положений названных трех глав. Если же это "и" не следует понимать буквально,

возможен и другой вариант, когда решение принимается установленным большинством

голосов раздельно по палатам. Тогда необходимы голоса не менее 107 членов

Совета Федерации и 270 депутатов Государственной Думы.

     Если такое решение Федеральным Собранием будет принято, то в соответствии

с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Решение Федерального Собрания поддержать предложение требуемым большинством

голосов может означать и созыв Конституционного Совещания, но может этого

и не означать. Это должно быть решено в федеральном конституционном законе

о Конституционном Собрании, как и ряд других вопросов.

     Такого закона пока нет, но по крайней мере один его проект имеется в

Государственной Думе. Этот закон должен определить: кем созывается Конституционное

Собрание? В каком порядке оно образуется? Каков его количественный состав?

Является ли оно однопалатным или двухпалатным в связи с необходимостью отразить

конституционную волю как равноправных граждан, так и равноправных субъектов

Российской Федерации? Должно ли оно и может ли на время своей работы заменить

Федеральное Собрание, взяв на себя и его работу, или может существовать и

действовать наряду с ним? Кто должен назначать выборы в Конституционное Собрание?

Как оно должно быть организовано? Каков должен быть порядок его деятельности?

     Мировой опыт в этом отношении очень богат и разнообразен, как и предложения,

уже высказанные в парламенте Российской Федерации, в литературе, в печати,

в ходе законопроектной работы. Ответ на них даст закон.

     3. Конституционное Собрание, рассмотрев вопрос о пересмотре положений

гл. 1, 2, 9, сначала должно принять одно из двух решений. Оно или не соглашается

с рассмотренными предложениями и подтверждает неизменность Конституции Российской

Федерации, на чем и прекращается его деятельность, или, согласившись с ними,

оно разрабатывает проект новой Конституции. Таким образом, любое изменение

в гл. 1, 2, 9 Конституции означает замену прежней Конституции новой, даже

если новая Конституция будет во многом совпадать с прежней.

     Проект новой Конституции России должен быть рассмотрен Конституционным

Собранием. В соответствии со ст. 135 его дальнейшее продвижение может иметь

три варианта.

     В первом варианте Конституционное Собрание отклоняет его и решает вопрос

о том, продолжать ли работу над проектом или считать вопрос закрытым.

     Во втором варианте Конституционное Собрание принимает новую Конституцию

большинством в 2/3 голосов от общего числа его членов, вводит ее в действие

и этим прекращается его деятельность и правомочия.

     В третьем варианте, если простое большинство состава Собрания за принятие

этого проекта, но двух третей голосов, необходимых для его принятия, набрать

не удается, Конституционное Собрание выносит проект новой Конституции на всенародное

голосование. По-видимому, деятельность и полномочия Конституционного Собрания

при этом также прекращаются, по крайней мере до положительного решения всенародного

голосования о принятии новой Конституции. Проведение всенародного голосования

о принятии или отклонении проекта новой Конституции может быть возложено на

органы, проводящие референдумы, выборы и т.п. (избирательные комиссии всех

уровней).

     Условия проведения всенародного голосования требуют для принятия новой

Конституции участия в нем более половины общего числа избирателей, если не

более половины из них проголосовали за нее.

     А как быть, если проект отклонен всенародным голосованием или оно не

состоялось из-за добровольной неявки граждан на голосование? По-видимому,

федеральный конституционный закон должен урегулировать, считается ли при этом

вопрос решенным и снятым с обсуждения. Или оно должно продолжаться в прежнем

составе Конституционного Собрания? Или, наконец, следует произвести перевыборы

Конституционного Собрания, возложив на его новый состав разработку нового

проекта? На все эти вопросы должен ответить будущий закон.

     Конституция Российской Федерации ныне не содержит статей, вовсе не подлежащих

никакому изменению. Это отличает ее от конституций многих других демократических

государств, которые прямо предусматривают недопустимость пересмотра статей

о республиканской форме правления (Франция, Италия), о парламентарной форме

республики, принципах уважения и защиты конституционных прав человека и гражданина,

разделения властей ( Греция). Не подлежат пересмотру многие положения Основного

закона ФРГ (о защите достоинства и прав человека, о демократическом, социальном

и федеративном характере этого государства, о ряде конкретных выводов из этих

принципов).

                               Статья 136

 О толковании статьи 136 Конституции РФ см. постановление Конституционного

Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П

     Поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются

в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона,

и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее

чем двух третей субъектов Российской Федерации.

     Комментарий к статье 136

     Вторая группа конституционных поправок относится к гл. 3-8 Конституции.

Поскольку в общей форме многие предписания этих глав опираются на статьи гл.

1 или согласуются с содержанием статей гл. 2, изменение таких предписаний

гл. 3-8 невозможно без соответствующих поправок в гл. 1 и 2. Это требует,

в соответствии со ст. 135, разработки и принятия в установленном ею порядке

новой Конституции России. Поэтому установленный ст. 136 порядок внесения поправок

в гл. 3-8 Конституции относится только к таким поправкам, которые не затрагивают

текст гл. 1, 2 и 9 и поэтому не требуют пересмотра всей Конституции.

     Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обнаружила

неопределенность в понимании ст. 136, в связи с чем обратилась в Конституционный

Суд Российской Федерации с запросом о ее толковании.

     Конституционный Суд постановил, что в соответствии с рядом статей Конституции

поправки к гл. 3-8 принимаются путем издания особого правового акта - закона

Российской Федерации о поправках к ее Конституции. Он принимается в особом

порядке, который лишь отчасти совпадает с процедурой принятия федерального

конституционного закона. Право законодательной инициативы принадлежит в этом

случае ограниченному кругу субъектов, предусмотренному ст. 134. Порядок принятия

этого закона в Федеральном Собрании - тот же, что и порядок принятия федерального

конституционного закона, установленный ч. 2 ст. 108 Конституции, в частности

требуется большинство не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации

и 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Особым условием для

вступления в силу этого закона и предусмотренных им поправок является их одобрение

органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации.

Только после этого вступивший в силу федеральный закон о поправках к Конституции

подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

     Кроме того, Конституционный Суд постановил, что законодатель вправе урегулировать:

порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок к гл. 3-8 Конституции

для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации;

порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения этих поправок;

вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном

тексте.

     Закон по этим вопросам пока не издан.

     Статья 136 учитывает мировой опыт демократического конституционного права.

Так, важным требованием процедуры внесения поправок в Конституцию США является

необходимость одобрения поправки, принятой Конгрессом 2/3 голосов в каждой

его палате, тем же квалифицированным большинством в каждой палате законодательных

собраний 3/4 штатов. Это подчеркивает действие принципа федерализма.

     Исходя из текста Конституции Российской Федерации и упомянутого постановления

Конституционного Суда, следует, по-видимому, признать, что установленное в

ст. 76 деление законов Российской Федерации на две группы - федеральные конституционные

законы и федеральные законы - должно быть дополнено третьей группой - законами

о поправках к гл. 3-8 Конституции. Впрочем, она могла бы быть включена в качестве

особой подгруппы в группу конституционных законов. В этом случае, не меняя

указанное деление законов России на две группы, рассматриваемые особые законы

назывались бы конституционными законами о поправках к гл. 3-8 Конституции.

     Остался нерешенным вопрос о том, могут ли такие законы о поправках к

гл. 3-8 Конституции быть предметом конституционного контроля, если возникает

вопрос об их противоречии основам конституционного строя Российской Федерации

(т.е. гл. 1 Конституции), которое, согласно ч. 2 ст. 16, недопустимо.

                               Статья 137

     1. Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую

состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного

закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового

субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса

субъекта Российской Федерации.

 О толковании части второй статьи 137 настоящей Конституции см. Постановление

Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П

     2. В случае изменения наименования республики, края, области, города

федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование

субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской

Федерации.

     Комментарий к статье 137

     1. Основанием для внесения изменений в ч. 1 ст. 65 является федеральный

конституционный закон о принятии в состав Российской Федерации и (или) образовании

в ее составе нового субъекта федерации, а также об изменении конституционно-правового

статуса субъекта федерации. Принятие федерального конституционного закона

по данному вопросу происходит не в общем порядке законодательного процесса,

а в специальном порядке - внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции.

Круг субъектов законодательной инициативы для данного случая определен ч.

1 ст. 104; не требуется одобрения законодательными органами 2/3 субъектов

Российской Федерации.

     Вопросы об образовании в составе Российской Федерации ее новых субъектов

возникают на практике. Так, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области активно

обсуждается вопрос об их объединении в один субъект Российской Федерации.

Другим примером может служить выделение Ингушетии из состава Чечено-Ингушской

Республики и образование Ингушской Республики в составе Российской Федерации.

     Вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской

Федерации неоднократно возникал и решался тем или иным образом. Незадолго

до принятия Конституции 1993 г. произошло преобразование некоторых автономных

областей в республики в составе Российской Федерации (Адыгея, Алтай), подтвержденное

Конституцией. Вопрос о своем преобразовании в республики ставился, например,

в Чукотском автономном округе, в Свердловской области; вопрос был решен отрицательно.

В каждом случае положительного решения вопросов такого рода тоже требуется

федеральный конституционный закон.

     Вопрос о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта извне

границ ее состава на практике не возникал. Иногда политические организации,

деятели и даже государственные органы отдельных субъектов федерации (например,

Чечни) ставили вопрос в обратном смысле - о выходе из состава Российской Федерации.

Но Конституция Российской Федерации, упоминая о возможности вступления в состав

Российской Федерации нового субъекта, не предусматривает возможности отделения

от нее.

     Могут возникнуть и вопросы, связанные с нецелесообразностью сохранения

шести разных видов конституционно-правового статуса равноправных субъектов

Российской Федерации. Различий в правовом статусе краев и областей, автономных

областей и автономных округов практически не существует; оправданно ли сохранение

этих двух номинально различных, но практически тождественных статусов? Есть

всего одна автономная область; стоит ей изменить свой статус, и автономная

область (не как теоретическая разновидность возможного юридического статуса

субъекта Российской Федерации, а как реально существующий статус) прекращает

свое существование. В некоторых республиках (и автономиях) население в огромном

большинстве является русским, а "титульные" народы, составляя небольшое меньшинство,

пользуются значительными возможностями своего национально-культурного и социального

развития в условиях равноправия граждан независимо от расы, национальности,

языка, происхождения, отношения к религии и т.д. Такие республики реально

превращаются в региональные русские республики с высокой степенью гарантированности

всесторонних интересов "титульного" и других этнических меньшинств.

     2. Часть 2 ст. 137 устанавливает еще более упрощенный порядок внесения

поправок в ч. 1 ст. 65 в случае изменения официального наименования субъекта

Российской Федерации. Согласно ст. 71-73 Конституции изменение наименования

субъекта Российской Федерации относится к исключительной компетенции законодательной

власти данного субъекта Российской Федерации. Включение нового наименования

субъекта рассматривалось как чисто техническая операция, в связи с чем ее

порядок не регулировался законом, но и не был никем точно определен.

     В связи с этим, по мнению Государственной Думы, обнаружилась неопределенность

в том, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении

в ч. 1 ст. 65 нового наименования субъекта Российской Федерации. Дума обратилась

по этому поводу в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 2 ст. 137

Конституции.

     Конституционный Суд 28 ноября 1995 г., рассмотрев это дело, постановил,

что изменения наименования субъектов Российской Федерации включаются в текст

ст. 65 Конституции указом Президента Российской Федерации на основании решения

субъекта федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях

Президент использует полномочия, предоставленные ему ч. 1 ст. 85 Конституции

(согласительные процедуры и т.п.).

     Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в указанном

смысле и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое

переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и

свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации,

Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее

изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса

ее субъекта (ВКС, 1995, N 6, с. 37-41).