Глава 5. Федеральное Собрание

                                Статья 94

     Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным

и законодательным органом Российской Федерации.

     Комментарий к статье 94

     В данной статье Конституции содержится дефиниция (определение) Федерального

Собрания, характеризующая сущность, юридическую природу и функции этого органа.

     Традиция конституционных дефиниций органов власти восходит к советским

конституциям, где дефиниции несли значительную идеологическую нагрузку. В

зарубежных странах развитой демократии такого рода дефиниции обычно отсутствуют.

     Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации

следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя

интересов и воли многонационального народа России, который является носителем

суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе

разделения властей на федеральном уровне парламент в Российской Федерации,

как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его

функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают

также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной

властью посредством форм и способов, определенных Конституцией и соответствующими

ей федеральными законами.

     Характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает,

что он в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет

народ Российской Федерации, является его легитимным представителем в силу

Конституции. В принципе это означает, что Федеральное Собрание - выборный

орган. Однако отсюда не следует (как часто ошибочно утверждается), что члены

Федерального Собрания хотя бы в своей совокупности должны быть избраны большинством

народа. Это желательно, но на практике далеко не всегда достижимо. В большой

мере зависит это от избирательной системы, от порядка формирования Федерального

Собрания, которые устанавливаются федеральными законами (см. комментарий к

ст. 95-97). Если парламент избран в соответствии с Конституцией и изданными

на ее основе законами, он легитимен вне зависимости от того, какая доля общего

числа избирателей поддержала избранных депутатами кандидатов.

     Конституция далее определяет Федеральное Собрание как законодательный

орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания

правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила

лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание - единственный

орган федеральной законодательной власти. Его акты - федеральные законы -

не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом,

поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной

Конституции они по решению Конституционного Суда утрачивают юридическую силу.

     Акты любых других органов власти не должны противоречить федеральным

законам.

                                Статья 95

     1. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной

Думы.

     2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта

Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов

государственной власти.

     3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

     Комментарий к статье 95

     1. В ч. 1 комментируемой статьи определена структура Федерального Собрания

как двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила значительное

распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей

совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных

интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов

федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль,

и б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз

и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным

решениям одной палаты.

     За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента

и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы

и замедлением процесса принятия решений.

     Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней,

однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами

парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать

Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального

Собрания.

     Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу,

который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается

в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации

в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации

имеет некоторые важные специальные полномочия (см. комментарии к ст. 93, 102,

106).

     2. Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов

Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами

- по одному от представительного и исполнительного органов государственной

власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская

Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов.

Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей,

необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых

инициатив его членов (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации

от 12 апреля 1995 г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч.

3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации -

ВКС РФ, 1995, N 2-3).

     Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает исполнительный

орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу, являющегося главой

исполнительной власти, или Правительство (Совет Министров) субъекта Российской

Федерации. Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы

формирования Совета Федерации. При толковании, однако, необходимо учитывать

и ряд других конституционных положений.

     Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст.

4869) установил, что представителями субъектов Российской Федерации в Совете

Федерации являются по должности глава законодательного (представительного)

и глава исполнительного органов государственной власти. Если законодательный

орган субъекта Российской Федерации двухпалатный, то его представитель в Совете

Федерации определяется совместным решением палат. Закон, однако, не определил,

как следует поступать, если, например, в республике при наличии Президента

исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу.

     Нельзя не отметить, что указанный закон оставляет без внимания некоторые

положения Конституции. Он по существу превращает Совет Федерации в орган,

действующий непостоянно, ибо члены его - высшие должностные лица субъектов

Российской Федерации и основное место работы у них находится именно там. В

то же время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, а

следовательно, и Совет Федерации, является постоянно действующим органом.

Игнорирует закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела

второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о Совете

Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и

последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о

первом составе Совета Федерации); законом же это исключается. В упомянутом

абзаце втором ч. 9 раздела второго сказано также, что депутаты Совета Федерации

первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего

опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий

на постоянной основе.

     23 января 1996 г. опубликован список членов Совета Федерации нового состава,

который будет теперь обновляться не целиком, а по мере замены на своих должностях

глав законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

     3. Установленный в этой части комментируемой статьи численный состав

Государственной Думы - 450 депутатов - образует общее число депутатов, исходя

из которого Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений

Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов (см.

постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995

г. о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2),

117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N

2-3). Так, если согласно ч. 3 ст. 103 Конституции постановления Государственной

Думы принимаются, как правило, большинством голосов от общего числа депутатов,

это большинство следует исчислять от 450 депутатов, а не от того их числа,

которое на данный момент избрано.

                                Статья 96

     1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года.

     2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов

Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

     Комментарий к статье 96

     1. Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется

оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы,

но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его не

следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов

или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция,

Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пятилетний

срок (Великобритания, Франция, Италия и др.). Периодические перевыборы Государственной

Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям

в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические

симпатии и антипатии избирателей.

     Не очень ясны границы во времени срока полномочий Государственной Думы.

Во всяком случае, ни в Конституции, ни в федеральных законах они не определены.

Очевидно, что начало полномочий Государственной Думы как органа не совпадает

с началом полномочий ее депутатов. В соответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции

Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания, если не созвана

ранее Президентом Российской Федерации, и с этого момента, согласно ч. 4 указанной

статьи, прекращаются полномочия Государственной Думы прежнего созыва и, следовательно,

полномочия ее депутатов. А согласно ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата

Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы" от 8 мая 1994 г.

(СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74) срок полномочий депутата Государственной Думы начинается

со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной

Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Поэтому моментом начала

полномочий Государственной Думы нового созыва следует считать момент начала

ее работы, ибо до этого, не имея своей структуры (председателя, комитетов

и т.п.), она функционировать не может.

     Получается, что в период между днем избрания Государственной Думы нового

созыва и днем ее первого заседания действуют полномочия и ее депутатов, и

депутатов Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще

может проводить свои заседания.

     Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы может быть прерван

ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4

ст. 117 Конституции (см. комментарий к ним).

     В связи с тем что референдум по принятию Конституции и первые выборы

в соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма сложной политической

обстановке, ч. 7 раздела второго Конституции предусмотрела, что Государственная

Дума (как и Совет Федерации) первого созыва избираются сроком на два года.

Ныне действующая Государственная Дума избрана 17 декабря 1995 г. на полный

- четырехлетний - срок.

     2. В комментируемой части Конституция говорит о порядке формирования

Совета Федерации и о порядке выборов депутатов Государственной Думы. Отсюда

следует, что формирование палат может осуществляться различными способами.

     Если в отношении Государственной Думы способ формирования - выборы -

прямо предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение

законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией

условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта Российской

Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от представительного

и исполнительного органов государственной власти. Представляется также, что

при этом следует принять во внимание и положения ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела

второго Конституции.

     Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст.

4869) содержит всего четыре статьи и предусматривает замещение мест в Совете

Федерации по должности главами законодательных (представительных) и главами

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку в настоящее время в значительной части субъектов федерации исполнительная

власть возглавляется назначенными Президентом Российской Федерации губернаторами

и главами администраций, федеральный закон предусмотрел, что выборы глав исполнительных

органов государственной власти должны быть завершены не позднее декабря 1996

г.

     Что касается порядка формирования Государственной Думы, то Конституция

не устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными, открытыми

или тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы.

Все это отдано на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов

можно вывести из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование равных

выборов - из принципа равноправия, записанного в ее ст. 19. Принципы всеобщего,

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольного

участия в выборах сформулированы с соответствующей нормативной конкретизацией

в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской

Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), а применительно

к выборам в Государственную Думу - в Федеральном законе "О выборах депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня

1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398). В этом последнем законе подробно урегулирован

порядок выборов депутатов Государственной Думы.

     В соответствии с ним депутаты избираются по смешанной системе. Половина

депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной

системе относительного большинства, согласно которой избранными считаются

депутаты, получившие наибольшее число голосов по округу. Другая половина депутатов

избирается в федеральном избирательном округе, охватывающем всю территорию

Российской Федерации, по системе пропорционального представительства, согласно

которой каждое избирательное объединение получает число депутатских мандатов,

пропорциональное числу голосов, поданных за федеральный список кандидатов

этого объединения. При этом установлен заградительный пункт: в распределении

депутатских мандатов по федеральному избирательному округу участвуют только

те избирательные объединения, за чьи федеральные списки кандидатов подано

не менее 5% голосов. Для признания выборов состоявшимися необходимо участие

в голосовании не менее 25% избирателей данного избирательного округа.

                                Статья 97

     1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской

Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

     2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации

и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть

депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного

самоуправления.

     3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной

основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной

службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,

научной и иной творческой деятельности.

     Комментарий к статье 97

     1. Часть 1 комментируемой статьи определяет круг лиц, обладающих пассивным

избирательным правом на выборах в Государственную Думу, т.е. лиц, из числа

которых могут избираться депутаты Государственной Думы и которые, будучи избраны,

могут состоять ее членами.

     Первое требование, которое Конституция предъявляет к таким лицам, - это

наличие у них российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства

(апатриды) избираться в Государственную Думу и быть ее членами не могут. Прекращение

у депутата гражданства Российской Федерации влечет прекращение его депутатского

мандата и открытие в Государственной Думе вакансии. В то же время появление

или обнаружение у депутата иного гражданства или иных гражданств никаких последствий

для депутатского мандата не имеет. Лицо, у которого, кроме российского гражданства,

имеется иное гражданство или иные гражданства, может быть избрано в Государственную

Думу и оставаться в ее составе.

     Второе требование - достижение установленного возраста. Возрастной ценз

для депутатов Государственной Думы составляет 21 год.

     Третье требование - наличие активного избирательного права. В самой Конституции

оно целостным образом не сформулировано. В ч. 1 и 2 ст. 32 сказано лишь, что

граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно

и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной

власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Согласно ч. 3 этой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане,

признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы

по приговору суда.

     Нельзя не обратить внимания на неудачное выражение "право быть избранным",

ибо такого права на самом деле нет, поскольку нет обязанности у избирателей

избрать определенное лицо; правильнее было бы сказать о праве избираться,

т.е. баллотироваться на выборах.

     Возрастной ценз для активного избирательного права Конституцией не установлен

и может быть лишь выведен из ст. 60, согласно которой гражданин может самостоятельно

осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

     Согласно ч. 1 и 2 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных

прав граждан" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), гражданин,

достигший 18 лет, вправе избирать независимо от пола, расы, национальности,

языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,

отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26 ст. 2398) установил

в ч. 1 и 3 ст. 3, что гражданин, достигший на день выборов 18 лет, имеет право

избирать депутатов Государственной Думы, причем он обладает всей полнотой

избирательных прав при выборах этих депутатов, даже если проживает в период

подготовки и проведения выборов за пределами территории Российской Федерации.

В отношении граждан, не имеющих избирательных прав, оба закона воспроизводят

положение ч. 3 ст. 32 Конституции.

     Конституция не определяет, может ли выдвигаться и регистрироваться кандидатом

в депутаты Государственной Думы лицо, которое в начале избирательной кампании

не отвечает какому-либо из указанных в комментируемой части требований, но

в день голосования будет этому требованию отвечать. Думается, на этот вопрос

следует ответить утвердительно в случае, если соответствие требованиям в день

голосования гарантировано, ибо в комментируемой статье речь идет о требованиях

не к кандидату в депутаты, а к депутату Государственной Думы. Так, применительно

к возрасту ч. 2 ст. 3 Закона о выборах депутатов Государственной Думы установила,

что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший

21 года на день выборов.

     2. Комментируемая часть запрещает одновременное нахождение лица в составе

обеих палат Федерального Собрания. Это естественно вытекает из смысла двухпалатной

структуры парламента, предполагающего в качестве общего правила раздельную

работу палат и определенное уравновешивание полномочий одной палаты полномочиями

другой (см. комментарии к ст. 102, 103, 105 (3 - 5), 106, 107 (3), 108 (2)).

     Отсюда следует, что в случае, когда член одной палаты избран или вошел

в состав другой, его полномочия в первой палате прекращаются, если он не отказался

от мандата в другой палате.

     Например, согласно ч. 1 ст. 64 Закона о выборах депутатов Государственной

Думы, кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, обязан в трехдневный

срок в письменной форме сообщить в соответствующую избирательную комиссию

о сложении с себя обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной

Думы. В противном случае, в соответствии с ч. 3 данной статьи, избирательная

комиссия не зарегистрирует его в качестве депутата Государственной Думы, а

если он был избран по федеральному избирательному округу, то, в соответствии

с ч. 2, передаст его мандат кандидату того же федерального списка, следующему

в порядке очередности за избранными кандидатами.

     Если первое предложение ч. 2 комментируемой статьи относится к членам

обеих палат Федерального Собрания, то второе предложение касается только депутатов

Государственной Думы. Вопрос, однако, решается аналогичным образом. Если депутат

Государственной Думы избран в представительный орган субъекта Российской Федерации

или в орган местного самоуправления и в течение месяца письменно не отказался

от этого нового мандата, то, в соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 4 Федерального

закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной

Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ,

1994, N 2, ст. 74) его полномочия прекращаются досрочно. Равным образом здесь

применяется изложенное выше положение ч. 1 ст. 64 Закона о выборах депутатов

Государственной Думы.

     3. Только к депутатам Государственной Думы относится конституционное

требование работать на постоянной профессиональной основе, содержащееся в

первом предложении комментируемой части. Законодательная деятельность, предполагающая

основательное изучение социальных проблем, скрупулезную работу над формулировками

текстов законов, участие в обсуждении их во фракциях или депутатских группах,

в комитетах и на пленарных заседаниях Государственной Думы, контрольная деятельность

парламента, обсуждение проблем текущей политики, которые тоже требуют подготовки,

контакты с избирателями, с государственными органами и учреждениями, с общественностью

- все это неизбежно поглощает рабочее время депутата и практически почти не

оставляет ему возможности для каких-либо иных занятий (разумеется, если депутат

относится к своим обязанностям добросовестно).

     В связи с этим вызывает известное недоумение тот факт, что Конституция

не предъявляет аналогичного требования членам Совета Федерации, компетенция

которого почти столь же значительна, что и компетенция Государственной Думы,

и работа в котором, следовательно, также не может не требовать больших временных

затрат.

     Второе предложение ч. 3 запрещает депутатам Государственной Думы находиться

на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Такой

запрет обусловлен прежде всего объемом работы, который, как показано выше,

следует из депутатского мандата.

     Но дело не только в этом. При осуществлении своего мандата депутат должен

быть свободен от влияния государственных органов и учреждений, должностных

лиц, прежде всего исполнительной власти. Недопустимость службы депутата в

органах или аппарате исполнительной и судебной власти вытекает из сформулированного

в ст. 10 Конституции принципа разделения властей. Кроме того, государственная

служба по определению предполагает, что государственные служащие действуют

в составе иерархически организованных структур и состоят в отношениях руководства

и подчинения (это относится и к службе в аппарате самого парламента).

     Следовательно, находясь на государственной службе, депутат неизбежно

попадает в подчинение к вышестоящим должностным лицам, которые тем самым получают

определенную возможность влиять на деятельность депутата по осуществлению

им своего мандата.

     Другая оплачиваемая деятельность возбраняется депутатам по тем же причинам.

Речь может идти при этом о работе в государственных учреждениях, в аппарате

общественных объединений, в публичных и частных хозяйственных формированиях

разного рода, причем не только в качестве наемного работника, но и в качестве

собственника, партнера и т.п. Очевидно, что оплачиваемая деятельность охватывает

и индивидуальную трудовую (хозяйственную, коммерческую) деятельность. Получение

депутатом дохода от какой-либо подобной структуры может привести к тому, что

он начнет отстаивать в Государственной Думе частные интересы такой структуры,

даже если это наносит ущерб интересам общенациональным, государственным.

     Оплата деятельности депутата может при этом выразиться не только в форме

заработной платы, жалованья, гонорара и т.п., но и в таких доходах, как специально

увеличенный процент на банковский вклад, специально повышенный размер дивиденда

на акции и т.п. Все это недопустимо.

     Если депутат занимает должность в указанных учреждениях или иных структурах,

то в соответствии с вышеупомянутой ч. 1 ст. 64 Закона о выборах депутатов

Государственной Думы на него распространяется обязанность в трехдневный срок

после избрания (практически после установления результатов выборов) сообщить

в избирательную комиссию о сложении с себя несовместимых с мандатом обязанностей.

Очевидно, что в ряде случаев сложение обязанностей означает и отказ, хотя

бы временный, от соответствующих прав, в том числе отказ от права лично управлять

своим капиталом; управление должно быть передано другому лицу (поверенному,

банку и т.п.).

     Из изложенных выше правил Конституция делает исключение: депутату разрешается

преподавательская, научная и иная творческая деятельность. Это не значит,

что депутат может занимать административные должности в соответствующих учреждениях

и общественных объединениях: ректором или проректором университета, оплачиваемым

председателем союза композиторов и т.п. он быть не вправе. Но заведовать кафедрой,

сектором, отделом НИИ, руководить факультетом он может, если оплата такого

руководства представляет собой лишь процентную надбавку к оплате основной

творческой деятельности. Вправе он и получать гонорар за свою творческую деятельность,

однако размер этого гонорара не должен превышать обычного.

     В отношении членов Совета Федерации аналогичных ограничений почему-то

не установлено. Обычно, правда, конституции и уставы, законы субъектов Российской

Федерации предусматривают подобные ограничения для их должностных лиц - глав

законодательных и исполнительных органов государственной власти, которые состоят

членами Совета Федерации по должности. Например, согласно ч. 1 и 2 ст. 78

Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутии) от 25 апреля 1992

г. (Якутские ведомости, 1992, N 7), Президент и вице-президент Республики

получают за свою службу вознаграждение и не могут получать какое-либо другое

вознаграждение от организаций, учреждений и частных лиц, их должности несовместимы

со статусом народных депутатов. Но если такие ограничения субъектами Российской

Федерации не установлены, то соответствующие члены Совета Федерации от них

свободны.

                                Статья 98

     1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью

в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы,

подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также

подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено

федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

     2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального

прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

     Комментарий к статье 98

     1. Неприкосновенность парламентариев призвана гарантировать им возможность

беспрепятственного осуществления их мандата. Она должна защитить их от силовых

воздействий исполнительной и судебной власти. Ведь бывает достаточно задержать

парламентария по пути на заседание палаты, где должно состояться голосование

по важному вопросу, чтобы лишить его возможности принять участие в этом голосовании,

а тем самым порой предопределить исход голосования и характер принимаемого

палатой решения.

     Из комментируемой части следует, что неприкосновенность парламентария

возникает с началом его полномочий и оканчивается с их прекращением. Однако

законодательство оставляет пока открытыми некоторые вопросы, связанные с моментом

начала действия неприкосновенности парламентария.

     Так, согласно ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации

и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74), срок полномочий депутата Государственной

Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы

Государственной Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Но, во-первых,

и в день избрания, и в течение ряда последующих дней до объявления результатов

выборов даже само избранное лицо не знает о своем избрании, а тем более другие

лица, включая тех, которые могут посягнуть на депутатскую неприкосновенность.

Во-вторых, согласно ч. 1 и 2 ст. 64 Федерального закона "О выборах депутатов

Государственной Думы" от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398), избранный

кандидат, будучи уведомлен об избрании избирательной комиссией, обязан в течение

трех дней письменно сообщить соответствующей избирательной комиссии о сложении

с себя обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы;

в противном случае он не будет зарегистрирован и не сможет осуществлять свои

полномочия.

     Возникает вопрос: действует ли неприкосновенность до регистрации депутата?

Строго говоря, не совсем ясно, является ли он до регистрации уже депутатом.

Указанная статья избирательного закона устанавливает к тому же, что если предписанной

обязанности не выполнит депутат, избранный по федеральному списку, Центральная

избирательная комиссия Российской Федерации передаст его мандат следующему

в порядке очередности кандидату этого списка или соответствующей региональной

группы, после чего, очевидно, трехдневный срок начинает течь заново. Неизвестно,

какова теперь дата избрания - то ли дата всеобщего голосования, то ли дата

передачи мандата Центральной избирательной комиссией. Во всяком случае, депутатом

станет то лицо, которое в этом качестве зарегистрировано, и лишь с момента

регистрации будет очевидно, что статус депутата, включая его неприкосновенность,

начал действовать в полной мере.

     Применительно к одномандатным избирательным округам соответствующего

регулирования закон не содержит. Однако, исходя из ч. 1 и 3 ст. 64 упомянутого

Закона, есть все основания полагать, что и в этом случае регистрация депутата

есть установление юридического факта избрания, после чего только и могут наступить

правовые последствия этого юридического факта, включая неприкосновенность.

     Что касается неприкосновенности члена Совета Федерации, то очевидно,

что она возникает с момента, когда соответствующее лицо приступило к исполнению

обязанностей должностного лица субъекта Российской Федерации, которое по должности

состоит членом Совета Федерации. Упомянутый Закон о статусе депутата Совета

Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации применительно к статусу депутата Совета Федерации, очевидно, подвергнется

изменениям, ибо в настоящее время в этой палате нет депутатов, но есть члены,

являющиеся таковыми в качестве должностных лиц субъектов Российской Федерации.

     Глава исполнительной власти становится членом Совета Федерации в принципе

с момента избрания. Если избрание осуществлено законодательным органом, то

день, когда установлен результат выборов, и является днем начала полномочий

члена Совета Федерации и его неприкосновенности. То же имеет место применительно

к председателю однопалатного представительного органа субъекта Российской

Федерации. Если же глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации

избирается прямыми выборами, то сведения о том, кто избран, станут известны

лишь по завершении работы соответствующей избирательной комиссии, а инаугурация

его вообще может иметь место еще через какое-то время. Представляется, однако,

что, как и у депутата Государственной Думы, его неприкосновенность реально

начинает действовать по крайней мере с момента объявления результата выборов.

     В случае, когда законодательный орган субъекта Российской Федерации двухпалатный,

представитель его в Совете Федерации, согласно ст. 2 Федерального закона "О

порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869), определяется совместным

решением обеих палат. Очевидно, что течение полномочий этого лица в Совете

Федерации, а следовательно, и его неприкосновенности, должно отсчитываться

с этого дня.

     Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,

утвержденный постановлением Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ

"О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

(СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), установил в ст. 4, что полномочия члена Совета

Федерации начинаются, прекращаются или подтверждаются с момента принятия Советом

решения об их признании, прекращении или подтверждении. Срок полномочий члена

Совета определяется сроком его полномочий в качестве главы законодательного

(представительного) или главы исполнительного органа государственной власти

субъекта Российской Федерации. Прекращаются полномочия члена Совета в случае

прекращения его полномочий в качестве главы законодательного (представительного)

или главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

Федерации, а также в иных случаях, установленных законодательством.

     Второе предложение ч. 1 комментируемой статьи определяет объем неприкосновенности

парламентариев. Он охватывает: а) недопустимость задержания, б) недопустимость

ареста, в) недопустимость обыска, г) недопустимость личного досмотра.

     Задержание, согласно ст. 122 УПК, применяется к лицам, подозреваемым

в совершении преступления, наказуемого лишением свободы. Оно не должно превышать

48 часов (ч. 2 ст. 22 Конституции). Административное задержание применяется

к лицам, совершившим административные правонарушения, и длится, как правило,

до трех часов (ст. 239-242 КоАП). Поэтому задержанный по любому из отмеченных

оснований парламентарий должен быть немедленно освобожден, как только предъявит

доказательства своего членства в Федеральном Собрании.

     Арест (заключение под стражу) применяется к лицам, обвиняемым в совершении

преступления, наказуемого лишением свободы на срок, как правило, не менее

года (ч. 1 ст. 96 УПК). Продолжительность ареста в зависимости от тяжести

преступления, вменяемого обвиняемому, может составить до полутора лет (ч.

1 - 3 ст. 97 УПК). Административный арест на срок до 15 суток есть мера административного

взыскания за отдельные виды административных правонарушений, налагаемая судом

(ст. 32 КоАП).

     Обыск, предусмотренный ст. 168-173, 176, 177 УПК, производится для отыскания

или изъятия предметов или документов, имеющих значение для расследуемого дела.

     Личный же досмотр не связан с уголовным судопроизводством и может быть,

например, предусмотрен в отношении пассажиров гражданской авиации или в отношении

лиц, следующих на особо охраняемые объекты (АЭС, служебные кабинеты высших

должностных лиц и т.п.). Применительно к гражданской авиации правила личного

досмотра и досмотра вещей определяются постановлением Совета Министров СССР

от 16 июня 1978 г. N 484 "Об утверждении правил производства досмотра ручной

клади, багажа и личного досмотра пассажиров гражданских воздушных судов в

целях обеспечения безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров

и членов экипажей этих судов" - СП СССР, 1978, N 14, ст. 93 (впрочем, это

постановление, содержащее длинный перечень категорий лиц, освобождаемых от

досмотра, не должно применяться, поскольку не является федеральным законом,

а кроме того, так и не опубликовано вопреки требованию ч. 3 ст. 15 Конституции).

     В то же время Конституция допускает два исключения из установленной для

парламентариев неприкосновенности.

     Во-первых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может

быть задержан на месте преступления. Эта оговорка помещена после запрещения

задержания, ареста, обыска, но до запрещения личного досмотра. Отсюда можно

сделать вывод, что задержанный на месте преступления парламентарий может быть

затем подвергнут аресту и обыску. Что касается объема обыска, то, исходя из

того, что в комментируемой части упомянут обыск вообще, а не личный обыск

(в УПК эти понятия различаются), сама неприкосновенность и исключение из нее

должны в данном случае распространяться также на постоянное и временное жилище

парламентария, на его служебные и личные средства транспорта.

     Поскольку речь идет в данном случае о задержании на месте преступления,

это положение нельзя применять к случаям административного задержания при

совершении административного правонарушения. Административное задержание даже

на месте правонарушения подлежит немедленному прекращению, как только будет

установлено членство лица в Федеральном Собрании.

     Во-вторых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может

быть подвергнут личному досмотру в случаях, когда федеральный закон предусматривает

необходимость такого досмотра для обеспечения безопасности других лиц. Здесь

важно подчеркнуть, что обязательность для парламентария личного досмотра устанавливается

только федеральным законом, но никак не подзаконным актом, не законом или

иным актом субъекта Российской Федерации. Определение конкретных случаев,

когда досмотр необходим, федеральный закон может возложить на исполнительные

органы или должностных лиц. Досматривающее лицо не вправе выходить за рамки

целей досмотра: читать находящиеся при парламентарии бумаги, изымать ценности

и т.д.

     Установленный в ч. 1 комментируемой статьи объем неприкосновенности парламентария

является предельным. Он не должен увеличиваться (равно как и уменьшаться)

текущим законодательством. В частности, против парламентария может быть возбуждено

уголовное дело или дело об административном правонарушении, наказуемом в судебном

порядке, и по отношению к нему допустимы любые следственные действия (допросы,

очные ставки и др.), за исключением тех, которые нарушают установленную Конституцией

неприкосновенность. Не могут служить основанием для возбуждения дела деяния

парламентария, совершенные во исполнение его мандата.

     Однако Закон о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной

Думы Федерального Собрания Российской Федерации расширил объем неприкосновенности

парламентариев, установив в ч. 1 ст. 18, что привлечение парламентария к уголовной

или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также

его допрос возможны только с согласия соответствующей палаты Федерального

Собрания.

     Примечание

     Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 20 февраля

1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст.

18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации

и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

(ВКС, 1996, N 2) признал, что эта норма соответствует Конституции только в

случае, если речь идет о действиях по осуществлению депутатской деятельности;

в остальных же случаях норма неконституционна, т.е. привлечение парламентария

к уголовной или административной ответственности или его допрос могут производиться

без согласия соответствующей палаты. Однако и в этих случаях по завершении

дознания, предварительного следствия или производства по административным

правонарушениям для передачи дела в суд требуется, согласно постановлению

Конституционного Суда, все же согласие соответствующей палаты Федерального

Собрания.

     Признана конституционной норма ч. 2 ст. 18 указанного Федерального закона,

согласно которой неприкосновенность парламентария распространяется на его

жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства,

переписку, используемые им средства связи и принадлежащие ему документы. Вместе

с тем Конституционный Суд указал законодателю на необходимость разрешить вопрос

о допустимости и порядке осуществления следственных действий в случае возбуждения

уголовного дела с учетом вышесказанного.

     При общей логичности такого подхода остается открытым вопрос о том, как

отличить деяния, совершенные парламентарием при осуществлении своего мандата,

от прочих его деяний и, главное, кто это будет решать. Очевидна необходимость

законодательного ответа на эти вопросы.

     2. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы могут быть лишены

неприкосновенности. Такое решение может быть принято лишь соответствующей

палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора Российской

Федерации. Генеральный прокурор вносит представление в палату, если считает,

что в интересах следствия к парламентарию необходимо применить меры пресечения

или провести в отношении него следственные действия, перечисленные в ч. 1

комментируемой статьи, или в интересах поддержания правопорядка парламентарий

должен подвергнуться административному задержанию. Представление необходимо

для рассмотрения палатой вопроса о лишении неприкосновенности ее члена в любом

случае, даже если речь идет об административном задержании или административном

аресте.

     Согласно ч. 3 и 4 ст. 20 Закона о статусе депутата Совета Федерации и

статусе депутата Государственной Думы палата Федерального Собрания рассматривает

представление Генерального прокурора в недельный срок, принимает по нему мотивированное

решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. При необходимости

от него могут быть истребованы дополнительные материалы. Парламентарий, в

отношении которого внесено представление о лишении неприкосновенности, вправе

участвовать в рассмотрении палатой этого вопроса. О прекращении уголовного

дела или о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении парламентария

орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают соответствующей

палате.

     Регламент Совета Федерации в ч. 2 - 4 ст. 6 предусмотрел, что представление

Генерального прокурора о лишении неприкосновенности члена Совета рассматривается

Мандатной комиссией, которая готовит проект постановления палаты. По предложению

Мандатной комиссии вопрос включается в повестку дня очередного заседания Совета.

Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета, т.е.

не менее чем 90 голосами.

     Регламент Государственной Думы, утвержденный постановлением Государственной

Думы от 25 марта 1994 г. N 80-1 ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального

Собрания парламента Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 3, ст. 160), в ст.

7 также предусмотрел, что решение Думы о лишении неприкосновенности ее депутата

принимается на основании заключения Мандатной комиссии на соответствующее

представление Генерального прокурора. Первоначально устанавливалось, что для

принятия такого решения необходимы голоса двух третей от общего числа депутатов,

однако постановление от 9 июня 1995 г. N 852-1 ГД "О внесении изменения в

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской

Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 25, ст. 2369) необходимое для лишения депутата

неприкосновенности число голосов его коллег уменьшило до большинства от общего

их числа, т.е. до 226.

     Каковы последствия отказа палаты в лишении неприкосновенности ее члена?

Такой отказ, согласно тексту Конституции, казалось бы, не препятствует продолжению

уголовного или административного процесса вплоть до вынесения судебного решения.

Однако вышеупомянутое постановление Конституционного Суда Российской Федерации

делает в этом случае невозможной передачу дела в суд.

     Если же палата даст согласие на лишение неприкосновенности, то досрочное

прекращение полномочий парламентария будет, в соответствии с п. "в" ч. 1 ст.

4 Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной

Думы, обязательно иметь место в случае, если в отношении этого парламентария

вступит в законную силу обвинительный приговор суда. При этом не имеет значения,

какое наказание установлено приговором, включает оно лишение свободы или нет.

     Прочие судебные решения в отношении парламентария подлежат исполнению

в законном порядке.

     Следует подчеркнуть, что лишение палатой своего члена неприкосновенности

не означает лишения его мандата (чего палата вообще не вправе делать).

     Если же палата констатировала досрочное прекращение полномочий своего

члена на основании ч. 1 и п. "а" и "б" ч. 2 ст. 4 Закона о статусе депутата

Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы, т.е. в случае письменного

заявления парламентария о сложении своих полномочий или в случае утраты им

российского гражданства, то с этого момента соответственно прекращается его

неприкосновенность.

                                Статья 99

     1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.

     2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день

после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной

Думы ранее этого срока.

     3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту

депутат.

     4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия

Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

     Комментарий к статье 99

     1. Характеристика Федерального Собрания как постоянно действующего органа

означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать

решения в сфере своей компетенции. Не существует для этого никаких особых

периодов сессий (в прежнем их понимании), вне пределов которых Федеральное

Собрание было бы неправомочно и вместо него могли бы действовать какие-либо

иные государственные органы. Парламентские каникулы, равно как и перерывы

в заседаниях палат Федерального Собрания, не означают перехода его полномочий

к какому бы то ни было иному государственному органу, даже если бы он был

образован самим Федеральным Собранием.

     В ч. 1 и 2 ст. 38 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания

- парламента Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной

Думы от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД (ВФС, 1994, N 3, ст. 160), установлено,

что Государственная Дума собирается на сессии, как правило: весеннюю - с 12

января по 20 июля; осеннюю - с 1 октября по 25 декабря. Во время сессии проводятся

заседания палаты, заседания Совета Думы, заседания ее комитетов и комиссий,

парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях

и депутатских группах, а также с избирателями.

     Получается, что в остальное время (в общей сложности на три месяца) деятельность

Государственной Думы замирает и она сама в целом и ее структуры и депутаты

не могут функционировать. Такое самоограничение не соответствует смыслу ч.

1 комментируемой статьи. Из нее вытекает, напротив, что палаты, в том числе

Государственная Дума, в любое время могут прервать каникулы, чтобы возобновить

рассмотрение вопросов своей компетенции или рассмотреть новые такие вопросы.

     Правда, ст. 14 и 40 Регламента предусматривают возможность созыва Советом

Государственной Думы внеочередного заседания палаты, если это предлагают Президент

Российской Федерации или Правительство либо требует депутатское объединение,

поддержанное не менее чем 1/5 голосов от общего числа депутатов. Остается,

однако, открытым вопрос о том, возможно ли такое внеочередное заседание в

период между сессиями. Из общего контекста гл. 6 Регламента Думы ответ напрашивается

отрицательный, однако из смысла ч. 1 комментируемой статьи следует только

положительный ответ.

     Совет Федерации ни в своем Регламенте, ни при опубликовании стенографических

отчетов о своих заседаниях термином "сессия" не пользовался и не пользуется.

Так, согласно ч. 1 ст. 50 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 6 февраля

1996 г. N 42-СФ (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), заседания Совета проводятся в

период с 1 октября по 31 июля. Формулировка, возможно, слишком категорична,

однако ст. 53 Регламента, предусматривающая возможность проведения внеочередных

заседаний Совета, вполне может быть истолкована и так, что внеочередные заседания

допустимы и в период с 1 августа по 30 сентября, что соответствовало бы смыслу

ч. 1 комментируемой статьи.

     2. Конституция подчеркивает самостоятельность Государственной Думы тем,

что предписывает ей собираться на первое заседание по собственному праву на

30-й день после избрания. Государственная Дума, таким образом, в принципе

не нуждается в том, чтобы кто-либо ее созывал. Практика Государственной Думы

первых двух созывов показала, что днем ее избрания считается день всеобщего

голосования на выборах: Государственная Дума первого созыва, избранная 12

декабря 1993 г., собралась на первое заседание 11 января 1994 г., а Государственная

Дума второго созыва, избранная 17 декабря 1995 г., первое свое заседание провела

16 января 1996 г.

     Вопрос об определении места и часа юридически не урегулирован. Местом

ее собрания, естественно, является зал заседаний в ее собственном здании.

Относительно же часа еще с советских времен сложилась традиция, в соответствии

с которой утренние заседания коллегиального законодательного органа начинаются

в 10 часов.

     В то же время Конституция предоставляет главе государства Президенту

Российской Федерации право созвать Государственную Думу ранее указанного срока.

Это право логически вытекает из возложенной на него функции обеспечивать согласованное

функционирование и взаимодействие органов государственной власти (см. комментарий

к ст. 80 (2)). Практически такой созыв может иметь место, конечно, не ранее,

чем избирательные комиссии огласят свои решения о признании избранными определенных

баллотировавшихся кандидатов.

     Конституция не установила минимального числа депутатов, необходимого

для признания Государственной Думы правомочной. Поскольку для принятия ряда

ее решений требуются голоса не менее двух третей общего числа депутатов, т.е.

300, это число, видимо, и следовало бы считать таким минимумом. Однако ч.

2 ст. 41 Регламента Государственной Думы признает правомочным такое ее заседание,

на котором присутствует большинство общего числа депутатов, т.е. 226.

     Применительно к Совету Федерации Конституция не содержит нормы, относящейся

к созыву его первого заседания. Первое заседание Совета Федерации, в соответствии

с ч. 8 раздела второго Конституции, состоялось также на 30-й день после его

избрания. Первое заседание Совета Федерации, сформированного на основании

Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст.

4869), было назначено на 23 января 1996 г. Указом Президента Российской Федерации

от 5 января 1996 г. N 8 "О созыве Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 69). В этом Указе законодательным и исполнительным

органам субъектов Российской Федерации предлагалось до 10 января 1996 г. представить

Президенту сведения о членах Совета Федерации, а список их подлежал опубликованию

в "Российской газете", что и было сделано в день открытия первого заседания

Совета Федерации.

     3. Опираясь на мировую и отечественную практику, комментируемая часть

предусмотрела такой порядок открытия первого заседания Государственной Думы,

который не создает преимуществ какой-либо из представленных в ней политических

сил и никого из них не ущемляет. Регламент Государственной Думы в ч. 2 ст.

30 установил, что первое заседание Государственной Думы открывает старейший

по возрасту депутат, а в дальнейшем до избрания Председателя Думы или его

заместителя на заседаниях Думы поочередно председательствуют представители

всех избирательных объединений (имеются в виду те избирательные объединения,

списки кандидатов которых, баллотировавшиеся по федеральному избирательному

округу, получили представительство в Думе). Соответственно, на первом заседании

Государственной Думы второго созыва 16 января 1996 г. в президиуме заняли

места старейшие депутаты из четырех избирательных объединений, получивших

в Думе представительство.

     В отношении Совета Федерации комментируемая статья соответствующего регулирования

не содержит. Согласно ч. 8 раздела второго Конституции первое заседание Совета

Федерации первого созыва открывалось Президентом Российской Федерации. В упомянутом

выше Указе Президента Российской Федерации "О созыве Совета Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации" предусматривалось, что первое заседание Совета

Федерации открывается Президентом, а затем вплоть до избрания Председателя

Совета Федерации ведется старейшим членом Совета. Вопрос о сроке, на который

избирается Председатель Совета, остался открытым. Если не будет никакого иного

решения, таким сроком, очевидно, станет срок полномочий соответствующего члена

Совета Федерации, в данном случае главы администрации Орловской области Е.С.

Строева. Решить надо будет и вопрос о том, продлевается ли автоматически срок

его полномочий как Председателя Совета Федерации в случае его переизбрания

на должность главы администрации области или выборы Председателя должны проводиться

заново.

     4. Выше уже обращалось внимание на то, что в период между днем выборов

(точнее - днем оглашения их результатов) и днем первого заседания новоизбранной

Государственной Думы действуют полномочия депутатов обоих созывов (см. комментарий

к ст. 98 (1)). В этот период еще правомочна Государственная Дума прежнего

созыва, которая может собираться и принимать решения. Относительно масштабности

и серьезности таких решений никаких юридических ограничений не существует,

однако политическая этика должна подсказать, что лучше бы Государственной

Думе прежнего созыва решений в такой период вообще не принимать, а если обойтись

без них нельзя, то решения эти по своему значению должны быть минимальными,

продиктованными лишь срочной необходимостью. Впрочем, более целесообразно

в таких ситуациях было бы использование Президентом Российской Федерации своего

полномочия, указанного в ч. 2 комментируемой статьи.

                               Статья 100

     1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.

     2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми.

В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые

заседания.

     3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента

Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации,

выступлений руководителей иностранных государств.

     Комментарий к статье 100

     1. Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального

Собрания было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские

времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов

СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства

различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная

Дума и преимущественно региональных - Совет Федерации), целесообразно, чтобы

проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно,

без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой

части принципа палаты занимают даже разные здания.

     2. Открытость заседаний палат Федерального Собрания есть одно из проявлений

демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность

следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные

и иные важные государственные решения. Однако толкование этого принципа, даваемое

самими палатами в их регламентах, носит весьма ограничительный характер, конституционность

которого не бесспорна.

     Так, в ч. 3-5 ст. 51 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением

Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), определен

круг лиц, которые могут присутствовать на открытом заседании Совета Федерации.

Вправе присутствовать на заседании депутаты Государственной Думы. Совет Федерации

может пригласить на свое заседание представителей государственных органов,

общественных объединений, научных учреждений, а также независимых экспертов,

ученых и других специалистов для предоставления необходимых сведений и заключений

по рассматриваемым вопросам. Присутствие представителей средств массовой информации

регулируется пресс-службой Совета. Другие же лица, не являющиеся членами Совета

Федерации, могут присутствовать на открытых заседаниях только по специальному

разрешению, выдаваемому за подписью Председателя Совета или руководителя аппарата

Совета. Стенограмма открытого заседания Совета Федерации публикуется в Бюллетене

заседания Совета.

     Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской

Федерации, утвержденный постановлением Думы от 25 марта 1994 г. (ВФС, 1994,

N 3, ст. 160), установил в ст. 35, что заседания Думы проводятся открыто,

гласно и освещаются средствами массовой информации. На них вправе присутствовать

члены Совета Федерации; в качестве возможных приглашенных палатой Регламент

называет те же категории лиц, которые указаны и Регламентом Совета Федерации;

представители же средств массовой информации могут присутствовать только при

условии аккредитации в Государственной Думе. Присутствие других лиц вообще

не предусмотрено.

     Кроме того, в ст. 36 Регламента Государственной Думы сказано, что на

любом открытом или закрытом заседании палаты вправе присутствовать Президент

Российской Федерации или его полномочный представитель в Федеральном Собрании

(ныне, как известно, Президент имеет своих полномочных представителей в каждой

палате Федерального Собрания), Председатель и члены Правительства Российской

Федерации, члены Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда

Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель

Счетной палаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный

прокурор Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии.

     Возможность проведения закрытых заседаний палат Федерального Собрания

представляет собой исключение из правила. Хотя решение вопроса о проведении

закрытых заседаний отдано на усмотрение палат, от них требуется урегулировать

в своих регламентах случаи проведения заседаний при закрытых дверях. Отсюда

следует, что палаты могут установить случаи, когда заседание обязательно должно

быть закрытым, а также случаи, когда оно может быть закрытым, если так специально

решит палата, т.е. регулирование может носить как обязательный, так и факультативный

характер.

     Условия и порядок проведения закрытых заседаний Совета Федерации урегулированы

ч. 6-10 ст. 51 и ст. 52 его Регламента.

     Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания

по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства

Российской Федерации, председательствующего на заседании палаты, своего комитета

или комиссии или группы своих членов численностью не менее 30 человек. Из

формулировки Регламента следует, что инициатива перечисленных субъектов обязывает

Совет Федерации рассмотреть вопрос о проведении закрытого заседания, но не

обязывает его такое заседание проводить. Решает сама палата большинством голосов

присутствующих членов Совета Федерации.

     Содержание закрытого заседания, сведения, составляющие государственную,

служебную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами

Совета Федерации только для их деятельности в палате. На закрытом заседании

запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления

информации (звукозаписывающей и вычислительной техники, теле- и радиоприемников,

приемо-передающей аппаратуры и т.п.). Все устройства, применяемые в зале заседаний

при проведении закрытого заседания, закрепляются за соответствующими работниками

аппарата Совета и службой, обеспечивающей сохранение информации, составляющей

государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну. Председательствующий

на заседании информирует членов Совета Федерации и других присутствующих лиц

о правилах проведения закрытого заседания и о запрете распространения информации,

составляющей государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну.

Стенограмма закрытого заседания хранится в аппарате Совета на правах секретного

документа. Говоря о законе, Регламент имеет в виду прежде всего федеральный

закон.

     Помимо членов Совета Федерации, как в открытом, так и в закрытом заседании

палаты могут принимать участие Президент Российской Федерации и его полномочный

представитель, Председатели и члены Правительства Российской Федерации, Конституционного

Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного

Суда Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации

и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор

Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской

Федерации. Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать

на закрытом заседании только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью

Председателя Совета или руководителя аппарата Совета.

     Регламент Государственной Думы регулирует условия и порядок проведения

закрытых заседаний несколько иначе и короче. Решение Думы о проведении закрытого

заседания может быть принято по предложению Председателя Думы или иного депутата,

председательствующего на ее заседании, а также Президента Российской Федерации,

комитета или депутатского объединения Думы, Председателя Правительства Российской

Федерации большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании.

     Сведения о содержании закрытых заседаний Государственной Думы не подлежат

разглашению и могут быть использованы депутатами только для их деятельности

в Федеральном Собрании.

     Перечень лиц, не являющихся депутатами, которые вправе присутствовать

на любых заседаниях Думы, включая закрытые, приведен выше. Кроме них, на закрытых

заседаниях могут присутствовать другие лица, не являющиеся депутатами, если

они имеют специальное приглашение за подписью Председателя Думы или по его

поручению одного из его заместителей. Руководитель аппарата Думы такие приглашения

выдавать не вправе.

     3. Совместные заседания палат Федерального Собрания могут иметь место

только в трех указанных в Конституции случаях: а) при заслушивании посланий

Президента Российской Федерации; б) при заслушивании посланий Конституционного

Суда Российской Федерации; в) при заслушивании выступлений руководителей иностранных

государств.

     В отношении посланий обоих федеральных органов государственной власти

нормативных предписаний немного. Тематика посланий Президента Российской Федерации

определена п. "е" ст. 84 Конституции, который также предусмотрел, что послания

являются ежегодными, а в отношении посланий Конституционного Суда Российской

Федерации в п. 4 ч. 2 ст. 21 Федерального конституционного закона "О Конституционном

Суде Российской Федерации" от 12 июля 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447)

установлено, что они принимаются только на пленарных заседаниях Суда.

     Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально

не урегулирована. На этих заседаниях никакие обсуждения не проводятся, вопросы

не задаются и решения не принимаются. Однако в последующем на раздельных заседаниях

палат такие обсуждения возможны. Например, согласно п. "а" ч. 1 ст. 65 Регламента

Совета Федерации вопрос об обсуждении посланий и обращений Президента Российской

Федерации включается в повестку дня без обсуждения и голосования и в первую

очередь. В ч. 1 ст. 46 Регламента Государственной Думы также установлено,

что послания и обращения Президента Российской Федерации подлежат внеочередному

рассмотрению на заседании палаты.

     Очевидно, что инициатива выступления с посланием Федеральному Собранию

принадлежит управомоченному Конституцией автору послания.

     Порядок организации выступлений перед Федеральным Собранием руководителей

иностранных государств также не урегулирован. Очевидно, что вопрос этот решается

по согласованию по крайней мере с Председателями обеих палат. Следует отметить,

что в соответствии с ч. 2 ст. 183 Регламента Государственной Думы руководителям

парламентов других государств, главам государств и правительств, руководителям

парламентских делегаций может быть предоставлена возможность выступить на

заседании Думы по решению ее Совета. Регламент Совета Федерации подобной нормы

не содержит.

                               Статья 101

     1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации

и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя

Государственной Думы и его заместителей.

     2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной

Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

     3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,

проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

     4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего

распорядка своей деятельности.

     5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет

Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок

деятельности которой определяются федеральным законом.

 О Счетной палате Российской Федерации см. Федеральный закон от 11 января

1995 г. N 4-ФЗ

     Комментарий к статье 101

     1. Смысл содержания ч. 1 комментируемой статьи заключается, во-первых,

в том, что палаты Федерального Собрания самостоятельно формируют свое руководство.

Во-вторых, из текста следует, что Председатели палат и их заместители не образуют

коллегиального руководящего органа палаты, а руководство ею осуществляется

на единоличной основе. Разумеется, палата вправе отменить решение своего Председателя

или заменяющего его заместителя Председателя, но решение принимается Председателем

или в соответствующем случае его заместителем единолично.

     Избрание наряду с Председателем палаты также его заместителей позволяет

не только и (не столько) решать проблему, связанную с возможностью продолжать

руководство палатой при временном отсутствии Председателя (есть ведь и другие

способы решения этой проблемы), но придать руководству палаты представительный

характер путем обеспечения интересов меньшинств при выборах: Председатель

и его заместители представляют весь спектр политических интересов, отраженных

в составе палаты, или его основную часть. Число заместителей определяется

палатой.

     Порядок выборов Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей

определяется регламентами палат.

     Примечание

     Порядок выборов Председателя Совета Федерации и его заместителей урегулирован

ст. 7-9 Регламента этой палаты, утвержденного ее Постановлением от 6 февраля

1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655). Они избираются из числа членов Совета

тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет может принять решение

о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или

открытого голосования. Председатель Совета и его заместители не могут быть

представителями от одного субъекта Российской Федерации. Это значит, что субъект

Российской Федерации может иметь в составе руководства палаты не более одного

представителя. Разумеется, подавляющее большинство субъектов Российской Федерации

в руководстве палаты вообще не представлены.

     Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами

Совета, каждый из которых может предложить только одну кандидатуру. Предложенный

кандидат может заявить о самоотводе, и такое заявление принимается без обсуждения

и голосования. Кандидатуры членов Совета, согласившихся баллотироваться, подвергаются

обсуждению, в ходе которого они выступают на заседании Совета и отвечают на

вопросы его членов. После обсуждения Совет утверждает список кандидатур для

голосования.

     Для избрания кандидату необходимо получить более половины голосов от

общего числа членов Совета, т.е. не менее 90 голосов. Если же ни одна из кандидатур

не получила такого большинства, проводится второй тур голосования по двум

кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным во втором туре

считается кандидат, получивший наибольшее число голосов, но не менее половины

от общего числа членов Совета, т.е. не менее 89 голосов. Если и во втором

туре Председатель Совета не избран, процедура выборов повторяется, начиная

с выдвижения кандидатур. Результаты голосования оформляются постановлением

Совета.

     На первом заседании Совета Федерации, сформированного в соответствии

с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета

Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 50,

ст. 4869), которое состоялось 23-24 января 1996 г., на должность Председателя

Совета баллотировалась только одна кандидатура, и Председатель был избран

тайным голосованием бюллетенями в первом же туре.

     На первом заседании Совета число заместителей Председателя по сравнению

с предыдущим составом Совета было увеличено с трех до четырех. Учитывалось,

в частности, что никто из руководителей палаты не работает в ней на постоянной

основе в отличие от предыдущего состава. Кандидатуры на эти должности предлагаются

Председателем Совета, затем обсуждаются и раздельно голосуются в том же порядке,

что и кандидатуры на должность Председателя. Если ни один из кандидатов не

наберет требуемого для избрания большинства голосов или будет избрано меньше

заместителей, чем необходимо в соответствии с решением палаты, процедура выборов

повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.

     Последняя норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 9 Регламента, не совсем ясна.

Из ее буквального текста следует, что если число избранных заместителей Председателя

окажется меньше требуемого, их избрание аннулируется. Логику здесь усмотреть

трудно.

     На практике все четыре заместителя Председателя Совета были избраны тайным

голосованием с использованием электронной системы в первом же туре. Их кандидатуры

были предложены Председателю Совета объединениями регионов - ассоциациями

"Большая Волга", "Черноземье" и "Сибирское Соглашение", а также регионами

Северного Кавказа и соседними с ними.

     Согласно ст. 12 Регламента, Председатель Совета Федерации или его заместитель

может быть освобожден от должности на основании решения Совета, принятого

большинством голосов от общего числа его членов и оформленного постановлением

палаты. Вопрос об освобождении от должности указанных должностных лиц рассматривается

Советом по их личному заявлению или по предложению не менее 1/5 от общего

числа членов Совета. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя

рассматривается также по требованию Председателя Совета. Он без голосования

и обсуждения включается в повестку дня ближайшего заседания Совета, на котором

соответствующему должностному лицу должно быть предоставлено слово. Однако

в период подготовки и проведения выборов глав законодательных (представительных)

и глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, представители которых избраны на должности Председателя Совета

или его заместителя, вопрос об освобождении их от должности в повестку дня

не включается.

     По истечении срока полномочий Председателя Совета либо при освобождении

его от этой должности заместители Председателя продолжают исполнять свои обязанности.

     Согласно ст. 8-10 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания

- парламента Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной

Думы от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), с изменениями

ст. 9 и 10, внесенными постановлением от 19 апреля 1995 г. N 718-I ГД (СЗ

РФ, 1995, N 18, ст. 1613) и постановлением от 17 января 1996 г. N 6-II ГД

(СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 254), Председатель Думы, его Первый заместитель и заместители

избираются из числа депутатов тайным голосованием бюллетенями, хотя Дума может

принять решение о проведении открытого голосования. Все эти должностные лица

не могут быть представителями одной фракции или депутатской группы.

     Однако при формировании руководства Государственной Думы второго созыва

это положение части второй ст. 8 Регламента было нарушено: крупнейшая фракция

Думы - коммунистическая получила две должности - Председателя Думы и одного

из заместителей Председателя. Причем предложение внести в Регламент соответствующее

изменение почему-то было отклонено.

     Государственная Дума второго созыва увеличила число заместителей Председателя

с четырех до 7, включая первого заместителя. Первый заместитель и три других

заместителя представляют все четыре думские фракции, еще два заместителя группы

независимых депутатов ("Российские регионы" и "Народовластие"), и один заместитель

должен ведать национальными вопросами и национальной политикой (его предполагалось

избрать позднее).

     Кандидатуры на должности Председателя Думы и его заместителей могут выдвигаться

фракциями, депутатскими группами и депутатами. Палата может провести обсуждение

выдвинутых кандидатур, причем кандидаты обязаны ответить на вопросы депутатов.

Они могут заявить самоотводы.

     Кандидат в Председатели Думы считается избранным, если получил более

половины голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если баллотировались

более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого большинства голосов,

проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее

число голосов, причем каждый депутат может голосовать только за одну кандидатуру.

Для избрания во втором туре также требуется большинство голосов от общего

числа депутатов. Такое большинство, согласно п. 1 Постановления Конституционного

Суда от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и

5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) (ВКС, 1995, N 2-3), составляет

большинство от числа членов палаты, установленного Конституцией, т.е. должно

включать не менее 226 голосов.

     Новая редакция ч. 5 и 6 ст. 9 Регламента предусмотрела, что если ни один

из двух кандидатов не получил большинства от общего числа депутатов, Дума

проводит повторные выборы Председателя либо большинством голосов от общего

числа депутатов решает о переходе к выборам Первого заместителя и заместителей

Председателя. На повторных выборах Председателя могут выдвигаться и прежние

кандидатуры. Если же решено перейти к выборам заместителей Председателя, то

после избрания по крайней мере одного из них следует провести повторные выборы

Председателя, начиная с выдвижения кандидатур.

     Что касается порядка избрания заместителей Председателя Думы, то ст.

10 Регламента допускает избрание как в индивидуальном порядке, аналогичном

порядку избрания Председателя Думы, так и списком. Список выдвинутых кандидатов

рассматривается и утверждается Советом Думы и может голосоваться открыто.

Включенные в список кандидаты считаются избранными, если за список проголосовало

большинство от общего числа депутатов; избрание Первого заместителя и заместителей

Председателя Думы должно быть оформлено ее постановлениями. Государственная

Дума второго созыва избрала заместителей Председателя списком и открытым голосованием.

     Регламент Думы в отличие от Регламента Совета Федерации не регулирует

вопроса о досрочном прекращении полномочий Председателя палаты и его заместителей.

     2. В комментируемой части компетенция председателей палат Федерального

Собрания и их заместителей определена самым общим образом. То, что они ведут

заседания, понять несложно, а вот в отношении значения формулы "ведают внутренним

распорядком", заимствованной из советских конституций, можно строить множество

предположений, плодотворных и не очень. Под распорядком, насколько можно судить

по документам, понимается график работы палаты. "Ведение" этим распорядком,

очевидно, заключается в организации его составления и обеспечении его соблюдения.

     Регламенты палат регулируют компетенцию председателей палат и их заместителей

более подробно. Из регламентарных полномочий председателей неукоснительно

следует, что они ни в коей мере не олицетворяют возглавляемые ими палаты и

не вправе без специального уполномочия предпринимать от имени палат политические

акции. Их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер.

     Примечание

     Согласно ст. 10 Регламента Совета Федерации Председатель Совета:

     - представляет Совету проекты повестки дня заседаний;

     - ведет заседания Совета;

     - подписывает постановления Совета;

     - созывает внеочередные заседания палаты по своей инициативе, по предложению

Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта

Российской Федерации, комитета Совета или не менее 1/5 общего числа членов

Совета;

     - приводит к присяге новоназначенных судей Конституционного Суда Российской

Федерации;

     - ведает внутренним распорядком деятельности палаты;

     - направляет в комитеты палаты законопроекты и принятые Государственной

Думой федеральные законы;

     - направляет Президенту Российской Федерации одобренные Советом федеральные

конституционные законы и федеральные законы;

     - распределяет обязанности между своими заместителями;

     - представляет палату во взаимоотношениях с другими федеральными органами

государственной власти, общественными объединениями, государственными деятелями

и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями;

     - участвует в согласительных процедурах, предусмотренных Конституцией;

     - решает иные вопросы организации деятельности Совета в соответствии

с нормативными актами;

     - направляет и контролирует деятельность аппарата Совета.

     По вопросам своей компетенции Председатель Совета издает распоряжения

и дает поручения. Любое его распоряжение, противоречащее законодательству

Российской Федерации и Регламенту Совета, может быть отменено Советом.

     Председатель представляет Совету доклады о деятельности палаты и о проекте

программы ее законопроектной работы. Совет обсуждает эти доклады на заседаниях

и может принимать по ним постановления.

     Заместители Председателя, в соответствии со ст. 11 Регламента, замещают

Председателя в его отсутствие, могут по его поручению подписывать постановления

палаты, издавать распоряжения, организуют взаимодействие комитетов и комиссий

Совета и осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка

деятельности палаты согласно Регламенту и распределению обязанностей.

     Полномочия Председателя Государственной Думы, установленные ст. 11 Регламента

Думы, в основном аналогичны полномочиям Председателя Совета Федерации: он

ведет заседания палаты, ведает ее внутренним распорядком в соответствии со

своими полномочиями по Регламенту, представляет палату, участвует в согласительных

процедурах, издает распоряжения. Однако имеются некоторые отличия.

     Одно из них обусловлено тем, что в Государственной Думе имеется вспомогательный

орган - совет Думы. Председатель Думы организует работу совета, в котором

председательствует. Однако в отличие от Председателя Совета Федерации Председатель

Думы не может созывать внеочередные заседания Думы, ибо Регламент (ст. 14)

отнес это полномочие к ведению совета Думы, который может созывать такие заседания

по предложению Президента или Правительства Российской Федерации, а также

по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем 1/5 общего

числа депутатов. Направление законопроектов в комитеты палаты также относится

в Государственной Думе к ведению не Председателя, а совета. По согласованию

с советом и по представлению комитета по Регламенту и организации работы Государственной

Думы Председатель назначает на должность и освобождает от должности руководителя

аппарата Думы.

     По собственному усмотрению Председатель может включать в повестку дня

заседания Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя

Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Думы.

     Что касается докладов Председателя Думы о деятельности палаты, то они

представляются по истечении сессии (см. комментарий к ч. 1 ст. 99) и включают

характеристику проекта программы законопроектной деятельности на следующую

сессию.

     Полномочия заместителей Председателя Государственной Думы аналогичны

полномочиям заместителей Председателя Совета Федерации, хотя формулировка

ст. 12 Регламента Думы по этому вопросу более обща по сравнению с формулировкой

ст. 11 Регламента Совета Федерации.

     3. Упомянутые в комментируемой части комитеты и комиссии представляют

собой вспомогательные органы палат Федерального Собрания, образуемые палатами

из своего состава. Комитеты являются постоянными органами; в Государственной

Думе они действуют на протяжении созыва Думы. Комиссии же могут быть как постоянными,

так и временными. Постоянные комиссии отличаются от комитетов тем, что выполняют

функциональные, обслуживающие палату задачи, тогда как предметы ведения комитетов

образуют отрасли и сферы управления с их конкретными проблемами. Временные

комиссии создаются для решения конкретной задачи, по выполнении которой прекращают

свое существование.

     Комитеты разрабатывают и обсуждают законопроекты и проекты иных актов

палаты или Федерального Собрания, готовя их к рассмотрению на пленарных заседаниях

палат либо реализуя высказанные палатами замечания. Кроме того, комитеты готовят

проекты решений по иным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей палаты.

По основным направлениям своей деятельности комитеты могут образовывать подкомитеты.

     Статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания регулируется

Регламентами палат.

     Регламенты предусматривают, что каждый член палаты, кроме Председателя

и его заместителей (в Государственной Думе - также руководителей депутатских

объединений <* В ст. 20 Регламента Государственной Думы исключение сделано

также для депутатов - членов Правительства Российской Федерации, однако возможность

совмещать депутатский мандат с членством в федеральном Правительстве допускалась

только в Государственной Думе первого созыва (ч. 1 п. 9 раздела второго).>),

должен входить в состав одного из комитетов.

     Согласно ст. 14 Регламента Совета Федерации перечень и численный состав

комитетов определяется палатой, однако комитет должен насчитывать не менее

10 членов. Персональный состав комитета и его председатель утверждаются постановлением

палаты, причем председатель комитета и его заместители избираются на заседании

комитета большинством голосов от общего числа его членов. Председатель комитета

и его заместитель не могут быть представителями одного субъекта Российской

Федерации. Комитет может освободить председателя и его заместителя от исполнения

их обязанностей, однако в отношении председателя такое решение комитета подлежит

утверждению постановлением Совета Федерации.

     Примечание

     В соответствии со ст. 15 Регламента с изменениями и дополнениями, внесенными

Постановлением Совета Федерации от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ (СЗ РФ, 1996,

N 16, ст. 1774), в Совете Федерации действуют следующие 11 комитетов:

     - по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;

     - по вопросам безопасности и обороны;

     - по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному

регулированию, банковской деятельности;

     - по вопросам социальной политики;

     - по вопросам экономической политики;

     - по международным делам;

     - по делам Содружества Независимых Государств;

     - по аграрной политике;

     - по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;

     - по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;

     - по делам Севера и малочисленных народов.

     Совет Федерации может ликвидировать отдельные комитеты или образовать

новые.

     Что же касается комиссий Совета Федерации, то в их состав могут входить

члены комитетов Совета. Регламентом предусмотрены такие постоянные комиссии

Совета, как мандатная комиссия и комиссия по регламенту и парламентским процедурам

(ст. 27 - 31 Регламента).

     Процедура комитетов и комиссий определена ст. 32-37 Регламента.

     Заседания комитетов и комиссий проводятся не реже раза в месяц и правомочны

в присутствии большинства членов комитета, комиссии. Комитеты могут заседать

и в субъектах Российской Федерации (очевидно, иных, чем Москва) с уведомлением

Совета Федерации. Внеочередное заседание созывается председателем комитета,

комиссии по своей инициативе либо по поручению Председателя Совета Федерации

или его заместителя, координирующего работу данного комитета, либо по предложению

не менее 1/4 общего числа членов комитета, комиссии. Председатель комитета

или комиссии не позднее чем за 72 часа уведомляет о заседании членов комитета,

комиссии, Председателя Совета Федерации, соответствующие комитеты, комиссии

Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, соответствующие

федеральные министерства и ведомства, а также инициатора обсуждаемого законопроекта.

Эта информация помещается, кроме того, на доске объявлений палаты. Комитеты,

комиссии могут проводить и совместные заседания.

     Деятельность комитетов и комиссий осуществляется на принципах гласности

и свободного обсуждения вопросов. Члены Совета Федерации, не являющиеся членами

данного комитета или комиссии, могут присутствовать на заседании с правом

совещательного голоса и выступать в течение времени, определенного комитетом,

комиссией. В заседании могут участвовать также представитель Президента Российской

Федерации, представитель и члены Правительства Российской Федерации, Председатель,

заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, Председатель

Совета Федерации первого созыва и, с согласия председателя комитета или комиссии,

представители органов государственной власти и общественных объединений. При

обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются, кроме того,

работники правового управления и иных структурных подразделений аппарата Совета

Федерации. Могут приглашаться также представители средств массовой информации.

     Для подготовки вопросов и организации парламентских слушаний комитет,

комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации,

представителей федеральных министерств и ведомств, других государственных

органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других

специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации. Комитет,

комиссия могут создавать также экспертные советы на общественных началах,

привлекать экспертов и назначать независимую экспертизу законопроектов. Государственные

органы, общественные объединения, должностные лица обязаны представлять комитетам

и комиссиям запрашиваемые ими материалы и документы.

     Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов

присутствующих членов, решения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации

- 2/3 общего числа членов, остальные решения - большинством от общего числа

членов.

     Совет Федерации заслушивает отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам

их ведения.

     Согласно ст. 18 и 19 Регламента Государственной Думы ее комитеты и комиссии

формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства

депутатских объединений. Численный состав комитетов и комиссий определяется

Думой и составляет от 12 до 35 депутатов. Председатели комитетов и комиссий

и их заместители избираются палатой в том же порядке, что и заместители Председателя

Думы, по представлению фракций и депутатских групп. Голосование может проводиться

по единому списку кандидатур, что и имело место.

     Примечание

     Согласно ст. 17 Регламента в редакции от 23 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996,

N 5, ст. 449) Государственная Дума образует следующие комитеты:

     - по законодательству и судебно-правовой реформе;

     - по труду и социальной политике;

     - по делам ветеранов;

     - по охране здоровья;

     - по образованию и науке;

     - по делам женщин, семьи и молодежи;

     - по бюджету, налогам, банкам и финансам;

     - по экономической политике;

     - по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности;

     - по аграрным вопросам;

     - по промышленности, строительству, транспорту и энергетике;

     - по природным ресурсам и природопользованию;

     - по экологии;

     - по обороне;

     - по безопасности;

     - по международным делам;

     - по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;

     - по делам национальностей;

     - по делам Федерации и региональной политике;

     - по вопросам местного самоуправления;

     - по делам общественных объединений и религиозных организаций;

     - по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

     - по информационной политике и связи;

     - по вопросам геополитики;

     - по конверсии и наукоемким технологиям;

     - по культуре;

     - по туризму и спорту;

     - по проблемам Севера.

     Таким образом, Государственная Дума по сравнению с первым созывом увеличила

число комитетов с 23 до 28, причем среди "отраслевых" комитетов остался и

один функциональный - по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

     Из комиссий ст. 27 Регламента Думы предусмотрела следующие:

     - мандатную;

     - для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;

     - для подсчета результатов тайного голосования;

     - для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции (о наличии

в деяниях Президента Российской Федерации оснований для его отрешения от должности);

     - другие.

     По сути, кроме мандатной комиссии, все остальные названные комиссии должны

быть временными.

     Процедура комитетов и комиссий урегулирована в ст. 21-26 Регламента Думы.

В основном она аналогична процедуре комитетов и комиссий Совета Федерации

и лишь в отдельных частностях имеет свои особенности. Заседания проводятся

не реже двух раз в месяц. Требовать созыва внеочередного заседания может не

только 1/4 состава комитета или комиссии, но и депутатское объединение. Депутат

обязан присутствовать на заседаниях комитета или комиссии, в состав которых

входит. Комитеты и комиссии действуют на принципах политического многообразия

и многопартийности, свободы обсуждения, гласности. Регламент обязывает органы

государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их должностных

лиц представлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы

в 10-дневный срок. Следует отметить, что данная норма вряд ли уместна в регламентах

палат, представляющих собой их внутренние нормативные акты. Обязанности на

субъектов, внешних по отношению к палатам, следует возлагать федеральным законом.

     Комментируемая часть упоминает о проведении палатами парламентских слушаний.

Это обсуждение важных вопросов политической жизни с участием не только парламентариев,

но также экспертов, заинтересованных лиц и представителей общественности.

Парламентские слушания дают парламентариям возможность ознакомиться с широким

спектром мнений по обсуждаемой проблеме, прежде чем принять по ней решение.

По идее, решение, принятое после парламентских слушаний, должно быть более

взвешенным, лучше отвечать социальным ожиданиям. Однако, к сожалению, так

бывает не всегда.

     Примечание

     Оба Регламента в специальных главах урегулировали процедуру парламентских

слушаний. Ст. 56 Регламента Государственной Думы определила перечень вопросов,

которые могут быть предметом парламентских слушаний; это законопроекты, требующие

публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию;

проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы

внутренней и внешней политики. Регламент Совета Федерации такого перечня не

содержит.

     С инициативой парламентских слушаний в Совете Федерации могут выступать

Председатель палаты, его заместитель, группа членов Совета численностью не

менее 10 человек. В Государственной Думе инициаторами слушаний могут быть

совет Думы, комитет или комиссия, депутатское объединение. Практическая организация

слушания возлагается Председателем Совета Федерации или, соответственно, советом

Государственной Думы на комитеты и/или комиссии. Средства массовой информации

оповещаются о слушаниях не менее чем за 10 дней. Комитеты, комиссии, организующие

слушания, определяют круг приглашаемых лиц и извещают их о времени слушаний.

     В принципе парламентские слушания - открытые. Однако Регламентами палат

предусмотрена возможность и закрытых слушаний, решение о чем принимается соответствующим

комитетом, комиссией. На такие слушания представители средств массовой информации

и общественности не допускаются, члены же палаты всегда вправе в них участвовать.

В Совете Федерации в открытых и закрытых слушаниях всегда вправе участвовать

полномочный представитель Президента Российской Федерации, а вообще список

лиц, имеющих право участвовать в закрытых слушаниях, готовится соответствующим

комитетом и согласовывается с Председателем Совета или его заместителем. Регламент

Думы устанавливает, что Президент Российской Федерации, его полномочный представитель,

Председатель Правительства Российской Федерации, члены Конституционного, Верховного

и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, Председатель Счетной палаты,

Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор Российской Федерации,

Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вправе

участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях.

     Регламент Совета Федерации предусматривает закрытые слушания в случаях

обсуждения вопросов, связанных с государственной, служебной или иной охраняемой

законом тайной, а Регламент Государственной Думы - в случаях обсуждения вопросов

конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие

государственную и иную охраняемую законом тайну. Как видим, Регламент Думы

открывает более широкие возможности для проведения закрытых слушаний.

     Ведет слушания председатель палаты, комитета или комиссии или соответствующий

заместитель председателя. После его вступительного слова выступают члены палаты

и приглашенные лица, которым могут быть заданы вопросы. По завершении слушаний

большинством присутствующих членов палаты могут быть приняты рекомендации

(в Совете Федерации - также мотивированное заключение и иные документы), которые

в случае открытых слушаний могут публиковаться. Слушания протоколируются и

стенографируются.

     4. Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение

ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии,

традиционной для парламентских учреждений.

     Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются

постановлениями палат. Действующий Совет Федерации, сформированный в январе

1996 г. на иной основе, чем Совет Федерации первого созыва, принял на своем

первом заседании новый Регламент. Государственная Дума второго созыва, напротив,

сохранила Регламент своей предшественницы, внеся в него ряд небольших изменений.

Датировка обоих регламентов и ссылки на их официальное опубликование приведены

выше.

     Что касается внутреннего распорядка работы палат, то, например, в Государственной

Думе он согласуется советом Думы. Первый такой распорядок Государственной

Думы второго созыва на период до летних каникул был согласован 22 января 1996

г. В нем установлены периоды, в течение которых имеют место пленарные заседания

Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также

перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями

и в избирательных округах. В Совете Федерации с учетом того, что его члены

работают не на постоянной основе, распорядок ограничивается графиком заседаний,

который утверждается самим Советом. На месяц планируется одно-два заседания

продолжительностью три дня каждое.

     5. Комментируемая часть определяет задачу Счетной палаты парламентского

контрольного органа, который призван следить за исполнением федерального бюджета.

Принципы ее формирования установлены п." и" ч. 1 ст. 102 и п. "г" ч. 1 ст.

103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты

Конституция возложила на федерального законодателя.

     Статус этого органа регулируется сегодня Федеральным законом от 11 января

1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167).

     Закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган

государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской

Федерации и подотчетный ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством,

Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

     Примечание

     Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 Закона, следующие:

     - организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных

и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных

фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности

и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной

собственности;

     - оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального

бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

     - финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных

правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих

расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на

формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных

фондов;

     - анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального

бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений,

направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса

в целом;

     - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального

бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской

Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской

Федерации;

     - регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации

о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных

мероприятий.

     Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета

на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст.

3 Закона).

     Состоит Счетная палата из Председателя, назначаемого Государственной

Думой, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых

на паритетной основе (по 6) палатами Федерального Собрания, и аппарата (ст.

4-6 Закона).

     Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются на

6 лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, имеющие

высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного

управления, государственного контроля, экономики, финансов. Нельзя не отметить

определенной расплывчатости профессиональных требований к руководителям и

аудиторам Счетной палаты: далеко не каждый, кто профессионально работал в

системе государственного управления или даже государственного контроля, разбирается

в бюджетно-финансовых и экономических проблемах. Неясно также, каким должен

быть этот опыт. К тому же Закон допускает, что до 1/4 аудиторов могут иметь

опыт профессиональной деятельности иного профиля.

     Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях

с Президентом Российской Федерации и руководителем его Администрации, председателями

палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, Конституционного,

Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, Генеральным

прокурором Российской Федерации. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами

Государственной Думы, членами Правительства Российской Федерации, заниматься

другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной

творческой деятельности.

     Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат

Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель

могут участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации и его президиума,

а аудиторы - в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти

и иных государственных органов.

     Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 Закона, не может быть задержан,

арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей

его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться

только Генеральным прокурором Российской Федерации. После вступления в силу

постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996

г. N 5-П (см. комментарий к ст. 98), сузившего иммунитет членов Федерального

Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким.

     Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может

быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия коллегии палаты.

     Досрочное освобождение назначившей палатой Федерального собрания членов

Счетной палаты от должности допустимо лишь в случаях:

     - нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления

по службе (требуются голоса 2/3 состава соответствующей палаты);

     - личного заявления об отставке;

     - признания недееспособными вступившим в законную силу решением суда;

     - достижения возраста 65 лет;

     - формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (решение может

быть принято 2/3 состава палаты не ранее, чем через 6 месяцев после начала

ее работы).

     Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной

Думе, по смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции

Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов

Счетной палаты.

     Нельзя также не отметить, что содержащееся в Законе требование квалифицированного

большинства в палатах Федерального Собрания при решении вопроса о досрочном

освобождении от должности членов Счетной палаты не согласуется с ч. 3 ст.

102 и ч. 3 ст. 103 Конституции, из которых следует, что требование специального

большинства при голосовании в палатах Федерального Собрания может устанавливаться

только самой Конституцией, а она в данном случае такого большинства не предусмотрела.

     Закон запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты в связи

с роспуском Государственной Думы.

     Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты,

методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных

сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, ст. 7 Закона

предусматривает образование коллегии Счетной палаты, в состав которой входят

Председатель Палаты, его заместитель и аудиторы. Непосредственная организация

и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты осуществляются

ее инспекторами.

     При составлении планов и программ работы Счетной палаты обязательно включаются

поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее 1/5 от состава

любой из них. Обязательно рассматриваются при этом запросы Президента Российской

Федерации, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета

Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации,

органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Годовой план

утверждается коллегией. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на

основании постановлений палат Федерального Собрания, по обращению не менее

1/5 состава любой из них или на основании решения коллегии.

     О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует

Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей

соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений,

организаций. При выявлении нарушения законов, влекущего уголовную ответственность,

Палата передает материалы в правоохранительные органы (ст. 15 Закона).

                               Статья 102

     1. К ведению Совета Федерации относятся:

     а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

     б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного

положения;

     в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного

положения;

     г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской

Федерации за пределами территории Российской Федерации;

     д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

     е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

     ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации,

Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской

Федерации;

     з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора

Российской Федерации;

     и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя

Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

     2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к

его ведению Конституцией Российской Федерации.

     3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от

общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не

предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

     Комментарий к статье 102

     1. В части 1 комментируемой статьи определены те полномочия Совета Федерации,

которые он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия

другой палаты Федерального Собрания - Государственной Думы. Конечно, в ряде

случаев осуществлению Советом Федерации указанных полномочий должно предшествовать

какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других

государственных органов, однако решение Совета Федерации ни от воли, ни от

действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает

юридической силой. Перечисленные в пп. "а"-"в" комментируемой части полномочия

Совета Федерации обеспечивают осуществление парламентского контроля. В определенной

мере этой цели служат также полномочия, указанные в пп. "г", "е", "з", "и".

     а) Возможность изменения границ между субъектами Российской Федерации

предусмотрена ч. 3 ст. 67 Конституции, согласно которой такое изменение требует

их взаимного согласия. Однако комментируемый пункт означает, что, помимо этого

взаимного согласия, требуется еще согласие Совета Федерации, которое проявляется

в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными

субъектами Российской Федерации по поводу изменения границы между ними.

     Дело в том, что изменение границ между субъектами Российской Федерации

может затронуть федеральный интерес или интересы третьих субъектов Российской

Федерации. Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между

Российской Федерацией и ее субъектами относительно разграничения предметов

ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов,

расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Российской

Федерации к другому. Возможны и иные причины заинтересованности Российской

Федерации и третьих ее субъектов в определенном решении данного территориального

вопроса.

     Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между

субъектами Российской Федерации считается несостоявшимся. Конечно, нельзя

исключать, что через какое-то время вопрос вновь встанет и Совету Федерации

опять придется решать эту проблему. Однако, в каком порядке все это должно

совершаться, надлежит урегулировать законодателю. Пока что в определенной

части порядок этот регулируется Регламентом Совета Федерации, утвержденным

постановлением Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), который

определил в гл. 15 процедуру осуществления данного полномочия.

     Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ

между субъектами Российской Федерации в Совет представляются соглашение об

изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами

государственной власти каждого из этих субъектов, согласованное с субъектами

Российской Федерации обоснование соглашения и карта местности. Председатель

Совета направляет эти материалы на заключение в Комитет по делам Федерации,

Федеративному договору и региональной политике.

     На заседание комитета приглашаются полномочные представители соответствующих

субъектов Российской Федерации, представители Правительства Российской Федерации

и других органов государственной власти. Заключение должно быть подготовлено

комитетом в течение 30 дней с момента получения материалов. Оно принимается

большинством голосов от общего числа членов комитета.

     Совет Федерации рассматривает вопрос в месячный срок с момента поступления

вышеуказанных материалов (нельзя не видеть, что этот срок плохо согласуется

со сроком, установленным для комитета). На заседание Совета приглашаются представители

Правительства Российской Федерации. Процедура рассмотрения вопроса на заседании

Совета включает доклады полномочных представителей законодательных (представительных)

органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации

и оглашение заключения Комитета по делам Федерации, Федеративному договору

и региональной политике.

     Утверждение изменения границ оформляется постановлением Совета Федерации.

Если проект постановления об утверждении изменений границ не получил большинства

голосов от общего числа членов Совета, ходатайство об изменении границ отклоняется,

что оформляется постановлением Совета Федерации. (Регламентом не урегулирована

ситуация, при которой отклоняющее постановление также не получило большинства

голосов, которое требуется согласно ч. 3 комментируемой статьи.) Постановление

Совета Федерации в недельный срок направляется в законодательные (представительные)

и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Российской

Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

     б) Возможность введения военного положения Президентом Российской Федерации

предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции. Указанное положение Конституции обязывает

Президента незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории

Российской Федерации или в отдельных ее местностях палатам Федерального Собрания.

Очевидно, что Совет Федерации должен оценить обоснованность этой меры в целом

и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное

решение вопроса.

     Порядок утверждения соответствующего указа Президента урегулирован в

гл. 16 Регламента Совета Федерации.

     Согласно Регламенту, указ незамедлительно должен быть направлен в Совет

Федерации (такая конкретизация конституционной нормы должна была бы содержаться

не в Регламенте, а в федеральном законе). Незамедлительно же Председатель

Совета направляет текст указа на заключение в Комитет по вопросам безопасности

и обороны (головной) и в Комитет по делам Федерации, Федеративному договору

и региональной политике.

     Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации

не позднее чем через 72 часа с момента поступления его в палату. Председатель

Совета обязан обеспечить сбор членов Совета в срок не более двух суток после

обнародования указа. Члены Совета в случае обнародования указа обязаны прибыть

к месту проведения заседания Совета возможно быстрее без специального вызова.

     Рассмотрение на заседании Совета Федерации вопроса об утверждении указа

Президента Российской Федерации о введении военного положения начинается с

доклада Президента или его официального представителя, после чего оглашаются

заключения обоих комитетов.

     Утверждение указа оформляется постановлением Совета Федерации. Если проект

постановления об утверждении указа не получил большинства голосов, требуемых

в ч. 3 комментируемой статьи, указ не утверждается, что оформляется постановлением

Совета (здесь уместно то же замечание, которое сделано выше для аналогичной

ситуации в комментарии к п. "а"). Постановление незамедлительно направляется

для исполнения в соответствующие органы исполнительной власти.

     В случае неутверждения указа Совет может предложить Президенту создать

совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий,

включив соответствующий пункт в свое постановление. Во всяком случае, с момента

принятия Советом решения о неутверждении указа его действие прекращается.

Это положение Регламента также должно было бы содержаться в Федеральном законе,

тем более, что реально действие указа может быть прекращено лишь после опубликования

постановления Совета Федерации, ибо до этого о нем мало кому может быть известно.

     в) Что касается такого полномочия Совета Федерации, как утверждение указа

Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, то оно

связано с полномочием Президента издавать такие указы, установленным ст. 88

Конституции. Здесь действует полная аналогия с п. "б" ч. 1 комментируемой

статьи. И Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения таких

указов в той же гл. 16 и совершенно аналогично процедуре утверждения указов

о введении военного положения.

     г) Вопрос об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами

ее территории может возникать в различных ситуациях. Он может возникнуть в

связи с отражением агрессии против Российской Федерации, в связи с выполнением

международных договорных обязательств, в частности в связи с выполнением миротворческих

задач. Такие задачи, как известно, выполняются российскими Вооруженными Силами

в Приднестровье, в Боснии и Герцеговине, в Абхазии. По договору о сотрудничестве

в охране границ государств - участников Содружества Независимых Государств

с государствами, не входящими в Содружество, от 26 мая 1995 г. (ДВ, 1995,

N 7) российские пограничники участвуют в охране таких границ ряда зарубежных

государств - участников Содружества.

     Для принятия решений об использовании Вооруженных Сил за пределами России

в случаях, когда это прямо предписано действующими международными договорами,

согласия Совета Федерации не требуется. Это естественно вытекает из ч. 4 ст.

15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного

права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью

ее правовой системы, а в случае расхождения между международным договором

и законом применяется международный договор (см. комментарий). Принцип обязательности

соблюдения международных договоров (pacta sunt servanda) - основополагающий

общепризнанный принцип международного права. Для отношений с контрагентами

по международным договорам не имеет значения, ратифицирован данный договор

или нет. Достаточно того, что он заключен законно.

     Если же международный договор, устанавливая общее обязательство государства

использовать свои вооруженные силы за пределами своей территории при определенных

ситуациях, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение

самого государства, то в этих случаях постановление Совета Федерации необходимо

(в неотложных случаях оно может быть последующим).

     Факт одобрения Советом Федерации закона о ратификации соответствующего

международного договора свидетельствует о его отношении к вопросу использования

российских Вооруженных Сил за пределами страны, однако возможны ситуации,

когда либо нет времени ожидать решения вопроса о ратификации договора (обсуждение

различных его положений может оказаться весьма длительным), либо договор содержит

лишь вышеупомянутое общее обязательство. В этих случаях разовое решение Совета

Федерации о конкретном использовании Вооруженных Сил за границей также необходимо.

     Вносить в Совет Федерации вопрос об использовании Вооруженных Сил России

за ее пределами могут только Президент Российской Федерации и Правительство

Российской Федерации, ибо Президент в силу ч. 1 ст. 87 Конституции является

Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, а Правительство,

согласно п. "д" ч. 1 ст. 114 Конституции, осуществляет меры по обеспечению

обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики

Российской Федерации.

     Законодательное регулирование данной проблемы содержится в Федеральном

законе "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского

персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного

мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2401). Этот

Закон предусматривает в ст. 7, что решение о направлении за пределы российской

территории воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой

деятельности принимается Президентом на основании постановления Совета Федерации

о возможности такого использования войск.

     По ст. 10 Закона Президент принимает решение о направлении воинских формирований

российских Вооруженных Сил для участия согласно Уставу ООН в международных

принудительных действиях с использованием Вооруженных Сил на основании постановления

Совета Федерации о возможности такого использования Вооруженных Сил и в соответствии

с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным

договором либо федеральным законом.

     Вносимые в Совет Федерации Президентом предложения должны включать сведения

о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности,

о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его

продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых

в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях

военнослужащим данных воинских формирований и членам их семей.

     Если в указанных случаях Президент принимает решение о выводе воинских

формирований, то информирует об этом палаты Федерального Собрания.

     Предложение о ратификации международного договора или проект федерального

закона, когда речь идет о случаях, предусмотренных в ст. 10 Закона, могут

быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего

постановления.

     Остается открытым вопрос о необходимости решения Совета Федерации, если

речь идет о передвижении военно-морских сил в открытом море, их визитах в

порты иностранных государств, а также о пролетах над открытым морем военной

авиации. Если исходить из буквального толкования комментируемого пункта, такое

решение необходимо. Оно, впрочем, может носить принципиальный характер, т.е.

выдаваться не для конкретных случаев, а для категорий случаев, например предусматривать

возможность постоянного или временного присутствия ограниченных военно-морских

контингентов в определенных районах открытого моря.

     Процедура рассмотрения Советом Федерации вопроса о возможности использования

российских Вооруженных Сил за пределами российской территории урегулирована

в гл. 17 Регламента Совета.

     Согласно Регламенту, данный вопрос рассматривается Советом по предложению

Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также

по собственной инициативе. Он может быть внесен на рассмотрение Совета только

при наличии заключения Президента. Рассмотрение начинается лишь после поступления

обращения Президента с обоснованием. Такое обращение Председатель Совета незамедлительно

направляет на заключение в комитеты по вопросам безопасности и обороны (головной),

по международным делам, по делам Содружества Независимых Государств.

     На заседания комитетов приглашается представитель Президента и могут

быть приглашены представители Министерства обороны, Министерства иностранных

дел, Федеральной службы безопасности, Совета безопасности и Службы внешней

разведки. Заключения комитетов должны быть подготовлены в трехдневный срок

с момента направления им обращения Президента. Они принимаются большинством

голосов от общего числа членов комитета.

     Заседание Совета Федерации проводится не позднее чем на пятый день с

момента поступления обращения Президента. На это заседание приглашаются Президент,

Председатель Правительства, министр обороны, начальник Генерального штаба

Вооруженных Сил, министр внутренних дел, министр иностранных дел, руководители

Федеральной службы безопасности и Службы внешней разведки. Рассмотрение начинается

с доклада инициатора или его официального представителя. Обсуждение ведется

на закрытом заседании, если Совет не примет иного решения.

     Решение Совета по данному вопросу оформляется постановлением. Если за

положительное решение подано меньше голосов, чем требуется согласно ч. 3 комментируемой

статьи, Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами российской территории,

что оформляется постановлением (см. выше замечание в комментарии к п. "а").

Постановление в течение двух дней после принятия направляется Президенту.

     В своих постановлениях о даче согласия на использование Вооруженных Сил

России за пределами ее территории Совет Федерации обычно поручает одному или

нескольким комитетам контролировать исполнение постановления, а в постановлении

от 5 января 1996 г. N 772-I СФ "Об использовании контингента Вооруженных Сил

Российской Федерации в миротворческой операции многонациональных сил по выполнению

Общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Герцеговине" (СЗ РФ, 1996, N

2, ст. 57) поручил Комитету по вопросам безопасности и обороны анализировать

и обобщать практику использования Вооруженных Сил Российской Федерации за

пределами Российской Федерации.

     д) Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов

Президента Российской Федерации в одном из двух случаев: когда истекает срок

полномочий Президента или когда должность Президента освободилась досрочно

(см. комментарий к ст. 92 (1, 2)).

     Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 17 мая

1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1924) предусмотрел в ст. 4, что в первом случае

Совет Федерации должен назначить выборы на первое воскресенье после истечения

конституционного срока, на который был избран Президент и который исчисляется

со дня избрания. Период между днем назначения выборов и днем выборов (точнее,

днем голосования) должен быть не менее четырех месяцев. Если же Совет Федерации

не выполнит указанной обязанности, Центральная избирательная комиссия проведет

выборы в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают

полномочия Президента.

     Во втором случае Совет Федерации должен назначить досрочные выборы Президента

на последнее воскресенье перед истечением трех месяцев с момента досрочного

прекращения исполнения Президентом своих полномочий. Если же Совет Федерации,

приняв решение об отрешении Президента от должности, не назначит президентских

выборов, Центральная избирательная комиссия проведет их в последнее воскресенье

перед истечением трех месяцев со дня отрешения Президента от должности. Почему-то

Закон оставил без регулирования ситуации, которые могут возникнуть в случаях

досрочного прекращения президентского мандата по иным, чем отрешение от должности,

основаниям, если выборы не будут назначены Советом Федерации.

     Постановление Совета Федерации о назначении дня выборов Президента Российской

Федерации подлежит обязательному опубликованию.

     Регламент Совета Федерации урегулировал порядок назначения выборов Президента

в гл. 18. Он в основном воспроизвел конституционное и законодательное регулирование,

но в дополнение к нему установил, что в случае отставки Президента или его

стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия Совет

Федерации назначает досрочные выборы в недельный срок с момента досрочного

прекращения исполнения полномочий Президентом. В случае отрешения Президента

от должности Совет Федерации должен назначить досрочные президентские выборы

в этот же день.

     Проект постановления Совета о назначении выборов Президента вносится

на заседание палаты Комитетом по конституционному законодательству и судебно-правовым

вопросам.

     Ни Конституция, ни упомянутый Закон, ни Регламент не урегулировали вопроса

о назначении президентских выборов в случае смерти Президента. Очевидно, что

Совет Федерации должен будет по аналогии принять решение либо в тот же день,

когда кончина Президента будет в установленном порядке констатирована, либо,

если это по этическим соображениям признается нецелесообразным или окажется

невозможным незамедлительный созыв заседания Совета, в недельный срок с тем,

чтобы по возможности соблюсти трехмесячный срок для выборов нового Президента,

установленный ч. 2 ст. 92 Конституции.

     В связи с приближением окончания срока полномочий действующего Президента

Российской Федерации, избранного 12 июня 1991 г., Совет Федерации 15 ноября

1995 г. принял постановление N 697-I СФ (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4474), которым

назначил выборы Президента на 16 июня 1996 г.

     е) Условия и порядок отрешения Президента Российской Федерации от должности

в принципе урегулированы в ст. 93 Конституции. Никакого законодательного регулирования

по этому вопросу нет. В гл. 19 Регламента Совета Федерации содержатся детальные

правила процедуры, применяемой для решения Советом этого вопроса.

     Для рассмотрения Советом Федерации данного вопроса необходимы следующие

документы:

     - постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента

в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

     - заключение Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях

Президента признаков преступления;

     - заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой

для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента;

     - стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался

вопрос о выдвижении обвинения против Президента.

     По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета

направляет их в Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым

вопросам и созывает Совет для принятия решения о направлении запроса в Конституционный

Суд Российской Федерации, чтобы получить заключение о соблюдении установленного

порядка выдвижения обвинения.

     Вопрос об отрешении Президента от должности включается без обсуждения

первым в повестку дня заседания Совета, созываемого Председателем в срок не

позднее 72 часов по получении заключения Конституционного Суда. О дате этого

заседания уведомляются Президент Российской Федерации, Председатель Правительства

Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный

Суд Российской Федерации. Приглашаются на это заседание Президент, Председатель

Государственной Думы, Председатель Правительства, члены специальной комиссии

Государственной Думы, Председатель Конституционного Суда и Председатель Верховного

Суда.

     Рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной

Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, после чего Председатель

Конституционного Суда оглашает заключение Суда о соблюдении установленного

порядка выдвижения обвинения, а Председатель Верховного Суда - заключение

о наличии в действиях Президента признаков преступления и, наконец, заслушивается

заключение Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым

вопросам. Президенту или его представителю может быть предоставлено слово

по его желанию.

     Постановление об отрешении Президента от должности принимается тайным

голосованием бюллетенями и установленным в Конституции большинством в 2/3

от общего числа членов Совета, т.е. не менее чем 119 голосами.

     При отсутствии такого большинства рассмотрение обвинения прекращается,

что оформляется постановлением Совета (см. замечание по аналогичному вопросу

в комментарии к п. "а"). Постановление незамедлительно доводится через средства

массовой информации до всеобщего сведения.

     ж) Предусмотренное комментируемым пунктом полномочие Совет Федерации

осуществляет по представлению Президента Российской Федерации (п. "е" ст.

83 Конституции). Таким образом, формирование высшего эшелона судебной власти

производится путем согласования воль главы государства и верхней палаты парламента.

Сам Совет и его члены выдвигать кандидатуры судей не могут. Они вправе лишь

внести Президенту предложения о таких кандидатурах (ст. 9 Федерального конституционного

закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". - СЗ РФ, 1994, N 13,

ст. 1447).

     Порядок назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда Российской

Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда

Российской Федерации урегулирован в гл. 20 Регламента Совета. Постановлением

Совета от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ "О внесении изменений и дополнений в

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ

РФ, 1996, N 16, ст. 1774) урегулирован также порядок назначения судей Экономического

Суда СНГ, предусмотренного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества

Независимых Государств от 6 июля 1992 г. (Содружество, вып. 6, Минск, 1992).

Эти судьи назначаются в том же порядке, что и судьи Высшего Арбитражного Суда.

     Совет должен рассмотреть представленные Президентом кандидатуры судей

в течение 14 дней. Эти кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете по

конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит

заключение по каждой кандидатуре. Кандидаты могут быть приглашены на заседание

комитета. На заседании Совета председатель комитета знакомит членов Совета

с заключениями комитета по представленным кандидатурам. После обсуждения каждая

кандидатура включается в бюллетень для тайного голосования. Совет может принять

решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы.

     Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего

числа членов Совета, что оформляется постановлением.

     Если какие-либо кандидатуры не получат требуемого большинства голосов,

Президент в двухнедельный срок представляет Совету новые кандидатуры. При

отклонении кандидатур Совет принимает постановление с предложением Президенту

провести консультации с целью устранения имеющихся разногласий, которое в

течение трех суток направляется Председателем Совета Президенту. Проведение

консультаций возлагается на Председателя Совета либо Совет образует для этого

группу из числа своих членов.

     В недавней практике возник вопрос, можно ли представлять вновь уже отвергнутую

Советом кандидатуру. Такие попытки делались, в частности, при представлении

кандидатур на должности судей Конституционного Суда, однако успеха не имели.

Следует признать, что законодательное запрещение таких попыток выглядит целесообразным.

     После оглашения результатов голосования Председатель Совета объявляет

время приведения к присяге лиц, назначенных судьями Конституционного Суда

Российской Федерации. Присягу они приносят на заседании Совета Федерации в

торжественной обстановке при наличии в зале Государственного герба и Государственного

флага Российской Федерации. Председатель Совета приглашает назначенного судью

на трибуну, где тот произносит текст присяги, положив руку на текст Конституции

Российской Федерации. Затем он подписывает текст присяги с указанием даты

принесения, и этот текст остается на хранении в Совете Федерации. Председатель

Совета поздравляет судью со вступлением в должность и передает ему мантию

как символ судебной власти. После принесения судьями присяги звучит Государственный

гимн Российской Федерации.

     Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от

26 июня 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792) в ч. 1 ст. 6 (в ред. Федерального

закона от 21 июня 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399) предусмотрел, что

кандидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

Президент представляет с учетом мнения соответственно Председателей этих судов.

Трудно сказать, что означает "учет мнения", однако из Конституции однозначно

следует, что Президент, внося свои представления, не может быть ничем и никем

связан.

     В Конституции не говорится о возможности освобождения Советом судей указанных

судов от должности. Однако в ч. 4 ст. 18 Федерального конституционного закона

"О Конституционном Суде Российской Федерации" сказано, что в случае нарушения

порядка назначения судьи этого Суда на должность его полномочия прекращаются

Советом Федерации по представлению Суда. То же имеет место в случае совершения

судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи, однако представление

Суда в этом случае должно быть принято большинством не менее 2/3 от общего

числа судей.

     Закон Российской Федерации о статусе судей не предусматривает никакого

участия Совета Федерации в прекращении полномочий судей, включая тех, которых

он назначил.

     з) Применительно к Генеральному прокурору Российской Федерации полномочие

Совета Федерации по его назначению сходно с вышеизложенным. Сходна и процедура,

установленная в гл. 21 Регламента. Однако есть и отличие, заключающееся в

том, что, согласно самой Конституции, Совет не только назначает, но и освобождает

Генерального прокурора от должности по представлению Президента Российской

Федерации. По своей инициативе он этого сделать не может, равно как и Президент

не может сместить Генерального прокурора без решения Совета Федерации.

     Вопрос о назначении Генерального прокурора должен быть рассмотрен Советом

Федерации в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления

Президента. На заседании Совета кандидат должен быть представлен либо самим

Президентом, либо его представителем. Голосование по назначению тайное, и

результат его оформляется постановлением Совета. Причем в отличие от предыдущих

глав Регламента в данной главе указано, что отклонение кандидатуры оформляется

постановлением, для принятия которого специального голосования не требуется.

Это положение Регламента вызывает сомнение с точки зрения его соответствия

ч. 3 комментируемой статьи Конституции.

     Вопрос об освобождении Генерального прокурора от должности рассматривается

Советом на основании предложения Президента в присутствии Генерального прокурора,

которому по его просьбе должно быть предоставлено слово. Если предложение

об освобождении Генерального прокурора от должности не собрало требуемого

для принятия постановления большинства голосов, оно отклоняется постановлением

же, для принятия которого специального голосования не требуется (конституционность

и этого положения также сомнительна).

     и) Совет Федерации на паритетной основе участвует вместе с Государственной

Думой в формировании Счетной палаты (см. комментарий к ст. 101 (5)), назначая

заместителя Председателя палаты и 6 из 12 ее аудиторов. Порядок назначения

урегулирован гл. 22 Регламента Совета.

     Кандидатуры в состав Счетной палаты представляет Совету Федерации его

Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной

эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Каждая кандидатура

обсуждается, и затем по ней проводится тайное голосование. Если какая-либо

кандидатура не соберет большинства голосов, требуемого для принятия постановления

Совета, то на вакантные места вышеуказанный комитет представляет новые кандидатуры.

Назначения оформляются постановлениями Совета.

     Хотя в Конституции об этом ничего не сказано, Федеральный закон "О Счетной

палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167)

предусмотрел неприкосновенность членов палаты. Регламент Совета урегулировал

процедуру лишения неприкосновенности членов палаты, назначенных Советом.

     Вопрос этот решается Советом по представлению Генерального прокурора.

В недельный срок со дня внесения представления Комитет по бюджету, финансовому,

валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике

и таможенному регулированию совместно с Комитетом по конституционному законодательству

и судебно-правовым вопросам готовят заключение на представление и проект постановления

Совета. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы

дополнительные материалы.

     В проекте постановления формулируется одно из следующих предложений:

     - согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности

заместителя Председателя или аудитора Счетной палаты;

     - отказать в согласии на это.

     Освобождение от должности назначенных Советом членов Счетной палаты,

возможность которого предусмотрена Конституцией, может иметь место при наличии

оснований, указанных в упомянутом законе, если соответствующее представление

сделает Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию,

денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Члены палаты,

об освобождении которых от должности идет речь, приглашаются на заседание

Совета и по своей просьбе получают слово. Вакантные должности подлежат замещению

в течение двух месяцев.

     2. Из комментируемой части следует, что актами Совета Федерации являются

постановления, которые он может принимать только по вопросам, отнесенным к

его ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях,

перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и содержащихся в других статьях,

в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (см. комментарий

к ст. 104 - 108).

     На практике же Совет Федерации принимает постановления по более широкому

кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в

Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий

своих членов, об их удостоверениях и т.п.). Возможно, что такие акты следовало

бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

     3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Совета

Федерации. Как общее правило, постановления принимаются абсолютным большинством

голосов состава Совета. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении

от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105,

ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской

Федерации (ВКС, 1995, N 2 - 3) истолковал содержащееся в Конституции понятие

"общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией.

Хотя о комментируемой статье речь в данном постановлении не шла, поскольку

она не была упомянута в запросе Государственной Думы, по смыслу данное толкование

относится и к этой статье.

     Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 65 и ч. 2 ст. 95 Конституции общее

число членов Совета Федерации составляет 178, для принятия постановления необходимо

не менее 90 голосов.

     Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая

иной порядок принятия постановлений Совета, если он предусмотрен Конституцией.

И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок

допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия.

Так, для принятия постановления об одобрении федерального конституционного

закона необходимо большинство не менее 3/4 голосов от общего числа членов

Совета, т.е. 133 голоса, а для принятия постановления о повторном одобрении

федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, - не менее

2/3 голосов от общего числа членов Совета, т.е. 119 голосов (ч. 2 ст. 108

и ч. 3 ст. 107 Конституции).

                               Статья 103

     1. К ведению Государственной Думы относятся:

     а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя

Правительства Российской Федерации;

     б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

     в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального

банка Российской Федерации;

     г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной

палаты и половины состава ее аудиторов;

     д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного

по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным

законом;

 См. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном

по правам человека в Российской Федерации"

     е) объявление амнистии;

     ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения

его от должности.

     2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным

к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

 О толковании части третьей статьи 103 Конституции см. постановление Конституционного

Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

     3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов

от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия

решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

     Комментарий к статье 103

     1. В комментируемой части определены те полномочия Государственной Думы,

которые она осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия

другой палаты Федерального Собрания - Совета Федерации. Конечно, в ряде случаев

осуществлению Думой указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое

событие или юридический факт, включая действия других государственных органов,

однако решение Думы ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно

представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Перечисленные

в комментируемой части, кроме п. "е", полномочия Думы обеспечивают, в частности,

осуществление ею парламентского контроля.

     а) Полномочие Государственной Думы, содержащееся в комментируемом пункте,

предусматривает ее участие в формировании Правительства Российской Федерации.

Данная конституционная норма тесно связана с положениями п. "а" ст. 83, ст.

111, ч. 5 ст. 117 Конституции.

     Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 25

марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания

- парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), урегулировал

процедуру дачи Думой согласия на назначение Председателя Правительства в гл.

17.

     Согласно Регламенту по получении представления Президента Российской

Федерации Председатель Думы немедленно извещает об этом депутатов. Дума рассматривает

представление в течение последующей недели. Кандидатуру на должность Председателя

Правительства представляет в Думе либо сам Президент, либо его полномочный

представитель.

     Кандидат докладывает Думе программу основных направлений будущей деятельности

Правительства и в течение определенного Думой времени, но не свыше 30 минут,

отвечает на вопросы депутатов. Затем по кандидатуре выступают представители

фракций и депутатских групп. Решение о даче согласия принимается Думой тайным

голосованием бюллетенями или с применением электронной системы. Согласие считается

полученным, если за кандидатуру проголосовало большинство от общего числа

депутатов, т. е. не менее 226. По результатам голосования принимается постановление.

     В случае отклонения кандидатуры Президент в течение недели вносит новую

кандидатуру, вопрос о даче согласия на которую решается в том же порядке.

При двукратном отклонении представленных кандидатур Президент вправе представить

третью, вопрос о которой решается в том же порядке. Нельзя, однако, не отметить,

что положения Регламента, по существу запрещающие Президенту представлять

в случае отклонения повторно ту же кандидатуру, не могут считаться для него

обязательными, ибо Регламент - внутренний акт Государственной Думы. Другое

дело, что из ч. 4 ст. 111 Конституции следует, что из трех максимально возможных

представлений не менее двух должны относиться к разным кандидатурам.

     б) Полномочие, записанное в комментируемом пункте, дает Государственной

Думе возможность, хотя и в ограниченной мере, препятствовать осуществлению

нежелательной для нее политики Правительства Российской Федерации. Данная

конституционная норма тесно связана с положениями п. "в" ст. 83, п. "б" ст.

84, ч. 1 ст. 109, ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции. Вотум недоверия Правительству

означает правительственный кризис, который может быть разрешен либо отставкой

Правительства и созданием нового, которое пользовалось бы доверием Думы, либо

роспуском Думы и избранием новой, с которой Президент Российской Федерации

легче нашел бы взаимопонимание в вопросе о кандидатуре главы Правительства

и, соответственно, о правительственной политике.

     Порядок решения вопроса о доверии Правительству урегулирован в гл. 18

Регламента Государственной Думы.

     Согласно ч. 2 ст. 141 Регламента в редакции постановления Государственной

Думы от 14 апреля 1995 г. N 706-I ГД "О внесении изменения в Регламент Государственной

Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995,

N 17, ст. 1507) предложение о выражении недоверия может быть внесено группой

депутатов численностью не менее 1/5 от общего их числа, т.е. не менее чем

90 депутатами. Дума рассматривает вопрос в недельный срок во внеочередном

порядке.

     На заседании Думы Председатель Правительства либо представляющий его

один из его первых заместителей может в связи с данным предложением сделать

заявление. В ходе обсуждения предложения о недоверии Правительству депутаты

могут задавать вопросы Правительству и его членам, причем преимущественное

право на выступление предоставляется представителям фракций и депутатских

групп. Председатель Правительства или его первый заместитель получают слово

в заключение, однако в ходе обсуждения могут не более чем на три минуты получать

слово для справок. Обсуждение прекращается по предложению, одобренному большинством

голосующих депутатов.

     Постановление о недоверии Правительству принимается открытым или поименным

голосованием. Если требуемое ч. 3 комментируемой статьи большинство голосов

не получено, предложение считается отклоненным.

     Если Президент не согласился с решением Думы о недоверии Правительству,

она в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции может в течение трех месяцев

провести повторное голосование по этому вопросу. В случае подтверждения Думой

своего решения Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает

Думу.

     В отличие от ч. 3 ст. 117 Конституции, предусмотревшей голосование в

Думе вопроса о доверии Правительству по инициативе депутатов, в ч. 4 этой

статьи речь идет о голосовании этого вопроса по инициативе самого Правительства.

     Ст. 145 и 146 Регламента Думы в редакции постановления Думы от 15 ноября

1995 г. N 1320-I ГД "О внесении изменений и дополнений в Регламент Государственной

Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995,

N 48, ст. 4628) урегулировали эту процедуру следующим образом.

     Представление Правительства с постановкой вопроса о доверии должно быть

мотивировано и немедленно распространяется среди депутатов. Совет Думы предлагает

этот вопрос к рассмотрению во внеочередном порядке, однако вправе определить

срок для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств,

послуживших основанием для постановки вопроса.

     После обсуждения вопроса голосуется решение о доверии Правительству,

которое, будучи принято, оформляется постановлением Думы. Если решение не

принято, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству.

И если не принято ни одно из решений, рассмотрение вопроса по решению Думы

откладывается. Это довольно странная юридическая конструкция, имеющая очевидной

целью свести данный институт на нет. Ведь вопрос о доверии в принципе ставится

Правительством не абстрактно, а в связи с каким-либо проектом, принятие которого

Думой Правительство считает жизненно важным. Ставя в связи с этим проектом

вопрос о доверии, Правительство тем самым побуждает Думу, выразив доверие,

принять предлагаемый им проект, ибо в противном случае на карту ставится существование

палаты, так как, если проект будет отклонен, что означает отказ в доверии,

Президент может распустить Думу (хотя может и отправить в отставку Правительство).

     Первоначальный текст ч. 2 ст. 146 Регламента так и гласил: "Если решение...

(о доверии. - Авт.) не принимается, это значит, что Государственная Дума отказывает

в доверии Правительству Российской Федерации". Новый же текст дает возможность

Думе и не выразить доверия Правительству и не отказать в нем. Он явно противоречит

идее, заложенной в ч. 4 ст. 117 Конституции.

     в) Норма, изложенная в комментируемом пункте, связана с положениями ч.

1 и 2 ст. 75 и п. "г" ст. 83 Конституции. Председатель Центрального банка

России - одна из ключевых фигур в системе управления экономикой страны. Не

случайно конституционализация центральных банков стала одной из тенденций

современного конституционного развития в мире. На основании ст. 12 Федерального

закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции

от 26 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 18, ст.1593) Председатель Банка России

назначается Государственной Думой сроком на четыре года. Кандидатуру для назначения

Президент Российской Федерации должен представить не позднее чем за три месяца

до истечения полномочий предыдущего Председателя. В случае досрочного выбытия

Председателя кандидатура должна быть представлена в двухнедельный срок. В

случае отклонения кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую

кандидатуру, причем одна и та же кандидатура не может представляться более

двух раз. Лицо не может занимать должность Председателя Банка России более

трех сроков подряд.

     Дума вправе освободить Председателя Банка России от должности по представлению

Президента. Помимо истечения срока полномочий, освобождение от должности может

иметь место только в следующих случаях:

     - невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением

государственной медицинской комиссии;

     - отставки по личному заявлению;

     - совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в

законную силу приговором суда;

     - нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные

с деятельностью Банка России.

     Регламент регулирует порядок осуществления Государственной Думой данного

полномочия в гл. 21.

     Согласно Регламенту представленная в Государственную Думу Президентом

кандидатура претендента на должность Председателя Банка России предварительно

рассматривается на заседании Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам,

который представляет Думе свое заключение. Далее кандидат выступает перед

Думой с краткой программой своей предстоящей деятельности и отвечает на вопросы

депутатов. При обсуждении преимущественное право на выступление имеют представители

фракций, депутатских групп и комитетов палаты.

     Если кандидат не получил большинства голосов от общего числа депутатов,

т.е. не менее 226 голосов, то назначение считается несостоявшимся. Повторное

рассмотрение той же или новой кандидатуры производится на ближайшем после

ее представления заседании Думы в вышеизложенном порядке.

     Вопрос об освобождении Председателя Банка России от должности решается

в том же порядке. Речь идет в данном случае о досрочном освобождении от должности,

хотя в упомянутом законе истечение полномочий, видимо по небрежности, упомянуто

в общем перечне оснований для освобождения от должности. Если за освобождение

от должности подано меньше указанного выше числа голосов депутатов, освобождение

от должности считается несостоявшимся.

     К сожалению, ни Закон, ни хотя бы Регламент не урегулировали подготовительных

процедур, необходимых для освобождения Председателя Банка России от должности

по таким основаниям, как невозможность исполнения служебных обязанностей и

нарушение федеральных законов, связанных с деятельностью Банка России.

     г) Государственная Дума на паритетных началах с Советом Федерации участвует

в формировании Счетной палаты, статус которой урегулирован Федеральным законом

"О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. (СЗ РФ, 1995,

N 3, ст. 167). Как и Совет Федерации (см. комментарий к п. "и" ч. 1 ст. 102),

Государственная Дума назначает 6 аудиторов Счетной палаты на 6-летний срок,

однако наряду с этим в отличие от Совета Федерации назначает не заместителя

Председателя, а Председателя Палаты. Порядок выборов урегулирован гл. 20 Регламента

Думы.

     Согласно Регламенту кандидатуры на должности Председателя и аудиторов

Счетной палаты представляются Комитетом по бюджету, налогам, банкам и финансам.

Назначение производится на первой сессии Думы, а в последующем - на сессии,

ближайшей к моменту истечения полномочий назначенных в Счетную палату лиц.

Кандидат на должность Председателя Счетной палаты должен выступить на заседании

Думы с краткой программой предстоящей деятельности и ответить на вопросы депутатов.

Обсуждение должно занять не более 30 минут, а преимущественное право для выступлений

принадлежит представителям фракций, депутатских групп и комитетов палаты.

Для назначения Председателя и каждого из аудиторов требуется большинство голосов

от общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов.

     В случае отклонения Думой кандидатуры комитет вправе предложить для нового

рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Последующее рассмотрение ее проводится

на следующий день по получении представления.

     В том же порядке производится досрочное освобождение от должности Председателя

или аудитора Счетной палаты.

     Назначение и освобождение от должности оформляется постановлением Думы.

В отличие от Совета Федерации, оформляющего назначение каждого аудитора отдельным

постановлением, Государственная Дума оформила одним постановлением назначение

всех 6 аудиторов.

     д) Институт Уполномоченного по правам человека должен, как видно из текста

комментируемой части, регулироваться особым федеральным конституционным законом,

который, однако, до сих пор не принят. Порядок назначения на должность Уполномоченного

и освобождения его от этой должности регулируется пока что только гл. 19 Регламента

Государственной Думы.

     Согласно Регламенту назначение должно иметь место на первой сессии каждого

созыва. Тем самым Регламент как бы предвосхищает срок полномочий Уполномоченного,

который в действительности подлежит установлению федеральным конституционным

законом, тем более что в самом Регламенте именно так и сказано.

     Регламент не определяет, кем и в каком порядке первоначально предлагается

кандидатура Уполномоченного. Указывается лишь, что кандидат на должность выступает

перед Думой с краткой программой предстоящей деятельности и отвечает на вопросы

депутатов. Срок для обсуждения кандидатуры не ограничен. Правда, если кандидатура

отклонена палатой, ту же или новую кандидатуру могут предлагать фракции и

депутатские группы. Повторное рассмотрение вопроса о назначении Уполномоченного

проводится на следующий день по получении палатой соответствующего представления.

О назначении принимается постановление. Осталась неурегулированной процедура

на случай, если кандидатур окажется несколько.

     Вопрос об освобождении Уполномоченного от должности рассматривается Думой

по представлению фракции или депутатской группы и решается путем принятия

постановления.

     Несмотря на отсутствие федерального конституционного закона об Уполномоченном

по правам человека и пробелы в регламентарном регулировании, Дума первого

созыва уже назначала и смещала Уполномоченного. Первым Уполномоченным был

17 января 1994 г. назначен депутат Думы, известный правозащитник, сурово преследовавшийся

коммунистическим режимом, С.А. Ковалев. Назначение было оформлено постановлением

N 13-1 ГД "О заместителях Председателя Государственной Думы, председателях

и заместителях председателей комитетов Государственной Думы, председателе

Мандатной комиссии Государственной Думы, Председателе Счетной палаты, Уполномоченном

по правам человека" (ВФС РФ, 1994, N 1, ст. 44). Когда началась война в Чечне,

он решительно выступил за ее прекращение и даже призвал западные державы оказать

на Россию давление, чтобы остановить эту войну. Тем самым он навлек на себя

гнев значительного числа депутатов. По предложению фракций КПРФ, ЛДПР и некоторых

других депутатских объединений Дума 10 марта 1995 г. приняла постановление

N 573-I ГД (СЗ РФ, 1995, N 12, ст.1028), отменившее п. 5 (о назначении Уполномоченным

С.А. Ковалева) указанного выше постановления, и, таким образом, С.А. Ковалев

перестал быть Уполномоченным. Новый Уполномоченный не назначен.

     е) Амнистия есть однократное освобождение от уголовной ответственности

или ее смягчение для лиц, совершивших определенные преступления до установленной

в акте об амнистии даты. Круг этих лиц может быть различным и определяться

видом совершенных преступлений, размером назначенных наказаний, возрастом,

полом, наличием детей, характером работы, выполняемой при отбывании наказания,

прежними заслугами и иными обстоятельствами. Амнистия может быть общей или

частной. Общая амнистия распространяется на всех лиц, подпадающих под общие

условия акта, частная - на конкретных лиц либо без персональной конкретизации

на всех лиц, совершивших определенные преступления в определенном месте и

в определенное время. Амнистируются как те, кто подвергается уголовному преследованию

или осужден, так и те, кто уголовному преследованию не подвергся, хотя должен

был подвергнуться.

     Амнистию следует отличать от помилования, которое тоже представляет собой

освобождение от уголовной ответственности или ее смягчение, но носит исключительно

индивидуальный характер, применяется по отношению к лицам, уже осужденным

вступившим в законную силу приговором суда, и, как правило, по их просьбе.

     Все изложенное представляет собой доктринальные суждения. К сожалению,

в российском законодательстве до последнего времени не было определений амнистии

и помилования и не было целостного регулирования этих институтов, хотя на

практике применялось и то, и другое. Правда, действующий УПК в п. 4 ст. 5

предписывает не возбуждать уголовное дело, а возбужденное прекращать, в частности,

"ввиду помилования отдельных лиц". Из этого следует, что законодатель считает

возможным помилование лиц, не подвергавшихся уголовному преследованию, что

правильнее было бы именовать амнистией.

     Комментируемая часть имеет в виду амнистию, а помилование Конституция

отнесла к компетенции Президента Российской Федерации (см. комментарий к п.

"в" ст. 89).

     Новый Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (Российская

газета, 18 июня 1996 г.), который должен вступить в действие с 1 января 1997

г., установил в ст. 84, что амнистия объявляется Государственной Думой в отношении

индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие

преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности, а осужденные

за совершение преступлений могут быть освобождены от наказания, либо назначенное

им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом, либо они

могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших

наказание, актом об амнистии может быть снята судимость.

     Порядок объявления Думой амнистии урегулирован гл. 23 ее Регламента.

     Согласно Регламенту, объявление амнистии осуществляется Думой путем принятия

постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект

постановления об объявлении амнистии вносится в Думу и рассматривается ею

в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов (см. комментарий

к ст. 104). Постановление об объявлении амнистии подписывается Председателем

Государственной Думы и подлежит официальному опубликованию в течение трех

дней. Поскольку подписание постановления Председателем Думы в данном случае

в отличие от прочих оговорено специально, можно сделать вывод, что никто другой

из руководства палаты подписывать этот документ не вправе.

     В отношении постановления о порядке исполнения амнистии никаких норм

в Регламенте не содержится.

     ж) По вопросу об отрешении Президента Российской Федерации от должности

никакого законодательного регулирования нет. Общая характеристика этого института

содержится в ст. 93 Конституции. Порядок выдвижения Государственной Думой

обвинения против Президента урегулирован в гл. 22 Регламента Думы, хотя ряд

содержащихся там положений должен был бы устанавливаться федеральным законом

или даже федеральным конституционным законом.

     Согласно Регламенту, предложение выдвинуть обвинение против Президента

с целью отрешить его от должности может быть внесено не менее чем 1/3 ее депутатов,

т.е. не менее чем 150 депутатами. Предложение должно содержать конкретные

указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, и

обоснование его причастности к этому преступлению.

     Дума образует специальную комиссию в составе председателя, его заместителя

и 10 - 12 членов, в которую направляется предложение для оценки соблюдения

процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Председатель комиссии

избирается открытым голосованием и большинством голосов от общего числа депутатов,

т.е. не менее чем 226 голосами. Члены комиссии избираются таким же большинством

по представлению фракций и депутатских групп общим списком. Заместитель председателя

избирается на заседании комиссии. Состав комиссии формируется с учетом равного

представительства фракций и депутатских групп.

     Последняя норма не очень ясна. То ли каждая фракция и депутатская группа

посылает равное число представителей в комиссию, то ли равенство представительства

обеспечивается отдельно между фракциями и между депутатскими группами.

     Комиссия проверяет обоснованность содержащегося в предложении обвинения,

соблюдение необходимого кворума, правильность подсчета голосов и соблюдение

других правил, установленных Регламентом. Она заслушивает на своих заседаниях

лиц, которые могут что-то сообщить о фактах, лежащих в основе обвинения, рассматривает

документы, заслушивает представителя Президента. Свое заключение о наличии

фактических обстоятельств, положенных в основу обвинения, и о соблюдении процедурных

правил комиссия принимает большинством голосов.

     Кроме того, предложение направляется в Верховный Суд Российской Федерации

для дачи заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления.

     Далее предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение

специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы, которое

по ее решению может быть объявлено закрытым. С докладом на заседании выступает

депутат, уполномоченный группой инициаторов обвинения, а с содокладом - председатель

специальной комиссии. Затем заслушивается заключение Верховного Суда.

     В обсуждении участвуют депутаты, а также приглашенные эксперты и другие

лица, оценки и показания которых имеют существенное значение. Преимущественное

право на выступление имеют представители фракций и депутатских групп. Полномочный

представитель Президента и представитель Правительства Российской Федерации

получают слово вне очереди. После прекращения обсуждения представители фракций

и депутатских групп могут получить слово для выступлений по мотивам голосования

продолжительностью не более пяти минут каждое.

     Постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной

измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности

Дума принимает тайным голосованием бюллетенями и большинством 2/3 голосов

от общего числа депутатов, т.е. не менее чем 300 голосами. В пятидневный срок

постановление должно быть направлено в Совет Федерации.

     Если необходимое большинство не получено, Дума принимает постановление

об отказе в выдвижении обвинения, которое является окончательным и подлежит

официальному опубликованию. За подписью Председателя Думы оно направляется

в Совет Федерации, а также Президенту. Из этих положений Регламента следует,

что Дума, не собрав 2/3 голосов в пользу обвинения Президента, должна абсолютным

большинством, т.е. не менее чем 226 голосами, принять постановление об отказе

в выдвижении обвинения. Окончательный характер постановления означает, что

на основании тех же обстоятельств выдвигать обвинение больше нельзя. Возникает

вопрос: а если и такое большинство собрать не удастся? Получается, что можно

повторно выступать с такой же инициативой. Логичнее было бы установить, что

повторная инициатива обвинения на основании тех же обстоятельств невозможна

уже при отсутствии большинства в 2/3 в пользу обвинения.

     2. Из комментируемой части следует, что актами Государственной Думы являются

постановления, которые она может принимать только по вопросам, отнесенным

к ее ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях,

перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и содержащихся в других статьях,

в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (см. комментарий

к ст. 104, 105, 107, 108).

     На практике же Государственная Дума принимает постановления по более

широкому кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых

в Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий

своих членов, о системе обеспечения своей работы и т.п.). Возможно, что такие

акты следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

     3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Государственной

Думы. Как общее правило, постановления принимаются большинством голосов от

общего числа депутатов. При этом Конституционный Суд Российской Федерации

в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103,

ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135

Конституции (ВКС, 1995, N 2 - 3) истолковал содержащееся в Конституции понятие

"общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией.

     Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов

Государственной Думы составляет 450, для принятия постановления необходимо

не менее 226 голосов.

     Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая

иной порядок принятия постановлений Думы, если он предусмотрен Конституцией.

И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок

допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия.

Так, для постановления об одобрении федерального закона, отклоненного Советом

Федерации или Президентом Российской Федерации, или федерального конституционного

закона необходимо большинство не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов,

т.е. 450 голосов (ч. 5 ст. 105, ч. 3, ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции).

                               Статья 104

     1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской

Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной

Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным)

органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит

также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской

Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их

ведения.

     2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

     З. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,

о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства,

другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального

бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской

Федерации.

     Комментарий к статье 104

     Комментируемая статья и четыре последующие статьи Конституции регулируют

основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права

законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации.

Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных

деталей этого процесса, однако пока что такой федеральный закон отсутствует.

Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их

соответствующими регламентами.

     1. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения,

вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана

рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом

и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой

надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий

статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего

закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной

Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует

ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет

его неудовлетворительным.

     Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например,

во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые

депутатами, независимо от их внешнего оформления, именуются законопредложениями.

Но это особенности терминологии.

     Субъекты, перечисленные в первом предложении комментируемой части, пользуются

правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить

законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению

Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Напротив, высшие судебные органы Российской Федерации, перечисленные во втором

предложении, могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам

своего ведения. Последнее, впрочем, не совсем ясно. Например, когда Конституционный

Суд Российской Федерации внес проект федерального конституционного закона

о себе самом, можно было слышать утверждения о том, что подготовка такого

законопроекта - вопрос не его ведения. Государственная Дума, правда, этим

утверждениям не вняла. В целом ряде своих постановлений по конкретным делам

Конституционный Суд обязал Федеральное Собрание урегулировать в законодательном

порядке те или иные вопросы, однако это не рассматривается как реализация

права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Государственную

Думу законопроекта или законопредложения. Федеральное Собрание не всегда должным

образом реагирует на указанные положения постановлений Конституционного Суда.

     Можно лишь сожалеть, что в число субъектов права законодательной инициативы

не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических

государств мира.

     2. Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке

проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу. Отражением

этого подхода служит и комментируемая часть.

     Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях

пока что только Регламентом Думы, который был утвержден Постановлением Думы

от 25 марта 1994 г. N 80-I "О Регламенте Государственной Думы Федерального

Собрания - парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160).

     Согласно Регламенту, право законодательной инициативы осуществляется

в форме внесения в Государственную Думу:

     - законопроектов и поправок к ним (имеются в виду проекты новых федеральных

конституционных законов и федеральных законов);

     - законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных

конституционных законов и федеральных законов;

     - законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы

Российской Федерации и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими

силу;

     - предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской

Федерации.

     Регламент определил перечень документов, которые необходимо представить

при осуществлении законодательной инициативы в виде внесения законопроекта.

Это следующие документы:

     - текст законопроекта;

     - обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику

законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего

законодательства, а также прогноз социально-экономических и иных последствий

его принятия;

     - справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;

     - перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения,

дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта;

     - предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых

необходимо для реализации данного закона;

     - финансово-экономическое обоснование (если реализация будущего закона

потребует дополнительных материальных и иных затрат).

     Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее

адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона

и сопоставить возможные выгоды и затраты.

     В представленных материалах указываются фамилии депутатов, инициирующих

разработку законопроекта, а также других лиц, равно как и государственных

органов, общественных объединений, учреждений, организаций, участвовавших

в подготовке этих материалов.

     Непосредственно в текст проектов федеральных законов (в том числе федеральных

конституционных законов) подлежат включению следующие положения:

     - о сроках и порядке вступления федерального закона в силу;

     - об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других

нормативных правовых актов в связи с принятием данного федерального закона;

     - предложение Президенту Российской Федерации и поручение Правительству

Российской Федерации о приведении их правовых актов в соответствие с вновь

принятым федеральным законом.

     Вносимые в Думу законопроекты регистрируются под контролем комитета по

Регламенту и организации работы Государственной Думы. Если форма законопроекта

не отвечает требованиям законодательства и Регламента Думы или не представлены

необходимые материалы, совет Думы может вернуть законопроект инициатору для

выполнения установленных требований.

     Законопроект, отвечающий требованиям, совет Думы направляет в соответствующий

комитет, который назначается ответственным по законопроекту. Если законопроект

направлен в несколько комитетов, совет Думы определяет тот из них, который

будет ответственным. Совет может установить срок для подготовки законопроекта.

Регламент, таким образом, не предусматривает возможности создания специальной

комиссии для работы над законопроектом.

     Ответственный комитет на основе федерального законодательства и Регламента

Думы определяет порядок подготовки и рассмотрения законопроекта. Для работы

над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы, в том числе совместные,

если законопроект готовится несколькими комитетами. В рабочую группу могут

включаться депутаты, не состоящие в соответствующих комитетах, представители

инициатора, а также представители органов государственной власти, общественных

объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Законопроекты по

одному и тому же вопросу рассматриваются комитетом одновременно.

     Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и

ее субъектов направляются последним для дачи предложений и замечаний. В Регламенте

не сказано, кто именно является адресатом в данном случае, однако по логике

адресатами во всяком случае должны быть представительные органы законодательной

власти.

     По решению ответственного комитета законопроект направляется на заключение

Правительства, соответствующих министерств и иных ведомств, иных государственных,

а также общественных органов, на научную экспертизу с установлением срока

для представления заключения и материалов. Сомнительно, однако, чтобы такие

сроки были обязательны для адресата, поскольку обязанность представлять комитетам

Думы заключения и другие материалы законодательно не установлена, а Регламент

- всего лишь внутренний документ Думы.

     По поручению ответственного комитета правовое управление аппарата Думы

осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также

проверку представленных инициатором перечней актов федерального законодательства,

которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного

законопроекта.

     Обсуждение законопроекта в комитете происходит открыто и может освещаться

средствами массовой информации. Если по законопроекту возникли разногласия

между участвующими в его подготовке комитетами, которые они сами не смогли

урегулировать, решение принимает совет Думы.

     Подготовленный законопроект направляется ответственным комитетом в совет

Думы для внесения на ее рассмотрение с предложениями о приглашении на рассмотрение

тех или иных лиц.

     3. В связи с содержанием комментируемой части возникает вопрос о том,

кто обращается в Правительство Российской Федерации за заключением. Из конституционного

текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта,

ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Государственную Думу.

     Президент Российской Федерации уже обращал внимание на то, что в Федеральном

Собрании допускалось несоблюдение этого положения, и возвращал принятые таким

образом федеральные законы без рассмотрения по этой причине.

     Правовое значение заключения - чисто консультативное. Оно содержательно

не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно

необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные

последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального

бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже.

Ведь Правительство, возглавляющее федеральную государственную администрацию,

наиболее тесно из всех федеральных органов государственной власти связано

с обществом, которым непосредственно управляет, и ранее других органов ощущает

существующие в этом обществе проблемы.

     15 апреля 1994 г. Постановлением Государственной Думы N 92-I ГД "О внесении

дополнения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента

Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 4, ст. 202) Регламент был дополнен положениями,

относящимися к получению заключения, о котором идет речь в комментируемой

части. Законопроекты, предполагающие увеличение бюджетных расходов, направляются

советом Думы на заключение Правительству, которое в течение 14 дней подготавливает

его и направляет в совет Думы. В случае необходимости получения дополнительной

информации или разъяснений от субъекта права законодательной инициативы, вносящего

законопроект, либо сбора или запроса у субъектов Российской Федерации требующихся

для дачи заключения данных, не предусмотренных системой государственной отчетности,

срок рассмотрения законопроекта и подготовки заключения продлевается до 30

дней, о чем Правительство сообщает Думе. При невозможности дать заключение

по независящим от Правительства обстоятельствам (непредставление Правительству

необходимых данных) срок дачи заключения согласовывается советом Думы и Правительством.

Эти вполне разумные положения страдают одним недостатком: Регламентом палаты

Федерального Собрания нельзя обязывать Правительство.

     Порядок подготовки Правительством соответствующих заключений урегулирован

постановлением Правительства от 11 апреля 1994 г. N 310 (САПП, 1994, N 16,

ст. 1276) "О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений

по проектам законов, направляемым Государственной Думой". Согласно этому постановлению,

письмо с заключением по вносимому в Государственную Думу законопроекту должно

быть подготовлено в течение четырнадцати дней с момента поступления проекта.

В отмеченных выше случаях срок может быть продлен до 30 дней с уведомлением

Думы. Федеральные органы исполнительной власти выполняют поручения Правительства

о подготовке заключений в течение 7 дней, если иной срок не предусмотрен в

поручении. Если требуется продление срока, федеральный орган исполнительной

власти обращается в Правительство с соответствующей мотивированной просьбой,

и срок может быть продлен не более чем на 15 дней. При невозможности дачи

заключения по независящим от Правительства обстоятельствам вопрос о сроке

решается Правительством по согласованию с Думой. Здесь, как видим, ряд норм

совпадает с нормами Регламента Думы, но Правительство ими само себя обязало.

 О толковании статей 105 и 106 Конституции см. постановление Конституционного

Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П

                               Статья 105

     1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.

 О толковании части второй статьи 105 Конституции см. постановление

 Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

     2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа

депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской

Федерации.

     3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней

передаются на рассмотрение Совета Федерации.

     4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за

него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо

если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В

случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать

согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего

федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

 О толковании части пятой статьи 105 Конституции см. постановление Конституционного

Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

     5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации

федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него

проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной

Думы.

 О толковании статей 105 и 106 Конституции см. постановлением Конституционного

Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П

     Комментарий к статье 105

     1. Смысл ч. 1 комментируемой статьи заключается в том, что с момента

принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом.

Конечно, это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект,

а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты.

     Для рассмотрения законопроектов Регламент Государственной Думы, утвержденный

ее постановлением от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной

Думы Федерального Собрания парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994,

N 3, ст. 160), предусмотрел в гл. 13, как правило, три чтения, после каждого

из которых Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект.

Законопроект становится федеральным законом после того, как принят Государственной

Думой в третьем чтении. В порядке исключения Дума может принять федеральный

закон и после обсуждения только в первом чтении.

     Термин "чтение" не означает, что законопроект зачитывается на заседании

палаты. Когда-то в парламентах это действительно имело место, но теперь чтение

- просто определенная стадия законодательной процедуры в палате, этап обсуждения

законопроекта.

     В принципе первое чтение проводится для обсуждения основных положений

законопроекта, решения вопроса о наличии потребности в таком законе, общей

оценки концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора

законопроекта и содоклада ответственного за законопроект комитета Думы. Если

законопроект разрабатывался несколькими комитетами и они представили различные

концепции будущего федерального закона, заслушиваются также доклады тех комитетов,

которые не согласны с концепцией ответственного комитета. В обсуждении участвуют

депутаты, их объединения, полномочный представитель Президента Российской

Федерации, представители Правительства Российской Федерации, субъектов Российской

Федерации, приглашенные лица. Рассмотрение законопроектов, внесенных Президентом,

Правительством или субъектом Российской Федерации, завершается заключительным

словом инициатора. Если законопроект предусматривает расходы, покрываемые

за счет федерального бюджета, заключение Правительства заслушивается обязательно.

     Приняв законопроект в первом чтении, Дума может установить срок подачи

поправок к нему и внесения его на второе чтение, а также решить вопрос о всенародном

его обсуждении. В течение пяти дней принятый в первом чтении законопроект

направляется для сведения в Совет Федерации.

     Если по одному и тому же вопросу рассматривалось несколько законопроектов,

Дума решает, который из них принимается за основу для дальнейшей работы, что

означает отклонение остальных законопроектов. Они не могут повторно вноситься

до принятия Думой окончательного решения по законопроекту, принятому в первом

чтении.

     Поправки к принятому в первом чтении законопроекту вносятся в соответствующий

комитет в виде текста изменений или дополнений конкретных статей либо предложений

об исключении тех или иных положений. Такие поправки могут вносить любые субъекты

права законодательной инициативы (см. комментарий к ч. 1 ст. 104). Правило

о том, что поправки подлежат внесению в письменном виде в комитет, занимающийся

разработкой законопроекта, имеет большое значение, ибо помогает преодолеть

традиции бытовавшей в свое время на Съезде народных депутатов и в Верховном

Совете практики внесения поправок с голоса.

     На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых

комитетом соответственно к отклонению и к принятию. По поручению комитета

правовое управление аппарата Думы вносит уточнения в перечень актов федерального

законодательства, затрагиваемых в случае принятия законопроекта. Законопроект

с таблицами поправок и уточненный перечень направляются инициатору, как правило,

не позднее чем за 30 дней до рассмотрения Думой. Они направляются также Президенту

и Правительству, если те не являются инициаторами.

     Совет Думы включает законопроект в календарь рассмотрения вопросов во

втором чтении, не позднее чем за 15 дней до рассмотрения направляет необходимые

материалы депутатам и определяет докладчика - представителя ответственного

комитета.

     На заседании Думы после докладчика выступают полномочный представитель

Президента, представители инициатора, Правительства. Фракции и депутатские

группы, если имеют возражения, заявляют их в течение трех минут, и после ответа

докладчика поправка голосуется. При рассмотрении возражений палата решает

вопрос о принятии проекта за основу. При положительном решении на голосование

ставится вопрос об утверждении рекомендации комитета по отклонению поправок;

в случае утверждения данной рекомендации законопроект голосуется во втором

чтении. А при отрицательном решении ставится вопрос о продолжении обсуждения

или отклонении законопроекта. Если решено продолжить обсуждение, голосуются

поправки, отклоненные ответственным комитетом. Затем происходит голосование

законопроекта во втором чтении.

     Ответственный комитет редактирует с участием правового управления аппарата

Думы принятый во втором чтении законопроект, стремясь устранить возможные

внутренние противоречия, установить правильные взаимосвязи статей и внести

необходимую редакционную правку, после чего в течение семи дней представляет

законопроект в совет Думы.

     Третье чтение назначается советом на специально отведенный день недели.

Оно заключается только в голосовании законопроекта для принятия в качестве

федерального закона. Поправки и обсуждение его содержания более не допускаются.

Лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов,

председательствующий обязан проголосовать вопрос о возвращении ко второму

чтению.

     2. В комментируемой части выражение "федеральные законы" охватывает как

обычные федеральные законы, так и федеральные конституционные законы. Это

вытекает из допускаемой данной нормой возможности принятия федеральных законов

иным большинством, нежели большинство от общего числа депутатов. Иное большинство,

в частности, предусмотрено ч. 2 ст. 108 Конституции для принятия федеральных

конституционных законов.

     Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 12

апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст.

107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации

(ВКС, 1995, N 2-3) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число

депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией.

     Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов

Государственной Думы составляет 450, для принятия обычного федерального закона

необходимы не менее 226 голосов.

     3. Упомянутый в ч. 3 комментируемой статьи срок начинает течь, по смыслу,

на следующий день после принятия Государственной Думой федерального закона

в третьем чтении. В течение этого срока есть возможность окончательно оформить

текст принятого федерального закона и постановления о его направлении в Совет

Федерации. Правда, отсутствует какое бы то ни было официальное толкование

относительно того, какие дни имеются в виду - рабочие или календарные, исключается

ли из этого срока каникулярное время.

     4. Первое предложение комментируемой части предусматривает необходимость

получения федеральным законом, принятым Государственной Думой, выраженного

или молчаливого одобрения Совета Федерации. Без этого дальнейшее его движение

невозможно. Выраженное одобрение заключается в соответствующем постановлении

Совета, молчаливое - в отсутствии реакции Совета на федеральный закон в течение

четырнадцати дней по его поступлении. Возможность молчаливого одобрения предусмотрена

с целью не допустить применения Советом "карманного вето", т.е. задержки закона

на неопределенное время и, возможно, навсегда, чтобы обойти положение ч. 5

комментируемой статьи.

     Регламент Совета Федерации, утвержденный постановлением Совета от 6 февраля

1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), урегулировал в гл. 10 порядок рассмотрения

Советом федеральных законов, принятых Государственной Думой.

     Регламентом установлено, что эти законы должны направляться на имя Председателя

Совета и сопровождаться стенограммой заседания Государственной Думы и материалами,

представленными при внесении в нее законопроекта. Формально Дума с этим положением

Регламента может не считаться, однако на практике требуемые документы предоставляются,

ибо данное требование вполне разумно. Неясно только, о стенограмме какого

заседания идет речь: очевидно, что для Совета Федерации интерес представляют

стенограммы всех заседаний, на которых законопроект обсуждался и принимался.

     Если вступление в силу федерального закона повлечет расходы из федерального

бюджета, но в представленных Думой документах отсутствует заключение Правительства

Российской Федерации (см. комментарий к ч. 3 ст. 104), Совет обязан запросить

это заключение в Государственной Думе. Отсутствие такого заключения может

послужить основанием для отклонения федерального закона.

     Поступивший федеральный закон регистрируется в Совете и в течение 48

часов рассылается всем членам Совета Федерации. 14-дневный срок исчисляется

со дня, следующего за днем регистрации. Если первый или последний день срока

является нерабочим, днем поступления федерального закона считается следующий

рабочий день. Отсюда можно сделать вывод, что составители Регламента имеют

в виду 14 календарных дней. Сопровождающие документы также регистрируются

и рассматриваются на заседании палаты вместе с федеральным законом.

     Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется

Председателем Совета или по его поручению его заместителем. Федеральный закон

может быть направлен в несколько комитетов, один из которых считается ответственным.

Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах

Российской Федерации и направляют замечания в ответственный комитет. Аппарат

ответственного комитета совместно с правовым управлением аппарата Совета обобщает

поступающие замечания и предложения и готовит материал для рассмотрения комитетом,

который открытым голосованием принимает заключение по федеральному закону.

Если ответственных комитетов несколько, они могут рассмотреть его на совместном

заседании. Если единого заключения выработать не удается, каждый комитет принимает

свое.

     В заключении должно быть указано, подлежит ли федеральный закон обязательному

рассмотрению в Совете Федерации согласно ст. 106 Конституции. Если же нет,

то в заключении формулируется одно из следующих решений:

     - одобрить федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты

(если, по мнению комитета, федеральный закон не нуждается в изменениях);

     - рекомендовать Совету рассмотреть на заседании федеральный закон (если,

по мнению комитета, федеральный закон надо изменить или отклонить).

     Заключение представляется Председателю Совета Федерации. В необходимых

случаях к нему прилагается текст предлагаемых комитетом изменений федерального

закона. В отношении федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению

Советом Федерации и предлагаемых комитетом к молчаливому одобрению Советом,

Председатель Совета решает либо согласиться с комитетом, либо внести тем не

менее федеральный закон на рассмотрение Совета. Он обязан принять последнее

решение, если на нем настаивают Президент, Правительство или два члена Совета

Федерации, представляющих один субъект Российской Федерации.

     Рассмотрение федерального закона на заседании Совета начинается с оглашения

заключения ответственного комитета и подготовленного им проекта постановления

Совета Федерации, после чего Совет решает, одобрить или отклонить федеральный

закон без обсуждения или обсудить его на заседании палаты. По результатам

обсуждения, если оно имело место, Совет принимает постановление об одобрении

или отклонении федерального закона. Отклонение имеет место, если за одобрение

не подано необходимое число голосов. Отклонение оформляется постановлением

Совета Федерации, однако согласно ч. 3 ст. 102 Конституции оно должно быть

принято большинством голосов от общего числа членов Совета, а Регламент не

устанавливает, как быть в том маловероятном случае, если такое большинство

получено не будет. Решение Совета - то, которое окончательно принято в течение

одного заседания. Оно в любом случае в течение пяти дней (видимо, календарных)

направляется в Думу.

     На практике встречались и, к сожалению, еще встречаются случаи, когда

Совет Федерации рассматривает федеральный закон после истечения упомянутых

четырнадцати дней. Это - нарушение Конституции. Ныне действующий Регламент

обязывает Председателя Совета на следующий день после истечения 14-дневного

срока направлять федеральный закон, не рассмотренный Советом и не подпадающий

под действие ст. 106 Конституции, Президенту Российской Федерации для подписания

и обнародования с уведомлением об этом Государственной Думы.

     Второе предложение комментируемой части предусматривает возможность согласования

позиций палат по принятому Государственной Думой федеральному закону, с которым

не согласен или не вполне согласен Совет Федерации. Постановление Совета об

отклонении федерального закона может содержать указание на конкретные положения,

по которым необходимо согласовать позиции палат, а также предложение о создании

согласительной комиссии.

     Процедура работы над федеральным законом, отклоненным Советом Федерации,

урегулирована гл. 11 Регламента Совета Федерации и гл. 14 Регламента Государственной

Думы.

     Отклоненный Советом Федерации федеральный закон передается советом Думы

в ее ответственный комитет, который дает заключение по возражениям и вносит

на рассмотрение палаты предложения по преодолению разногласий.

     Согласительная комиссия может быть создана палатами на паритетной основе

по инициативе любой из них, а также Президента и инициатора законопроекта.

Регламент Думы предусматривает избрание палатой в состав комиссии ее сопредседателя

и депутатов. Регламент же Совета Федерации допускает включение в состав комиссии

полномочного представителя члена Совета и работника правового управления его

аппарата.

     Комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым

возникли разногласия между палатами. Депутация Совета Федерации в комиссии

может занять по этим положениям позицию, отличную от той, которую занял Совет.

По результатам работы комиссии составляется протокол. Если он содержит предложения

комиссии по разрешению разногласий, то вносится в совет Думы, который определяет

дату повторного рассмотрения федерального закона Думой.

     Дума обсуждает только предложения согласительной комиссии, не допуская

никаких поправок за их пределами. Если хотя бы одно предложение согласительной

комиссии отклоняется, Дума может предложить продлить ее работу еще на срок

до десяти дней, после чего рассматривает новые предложения комиссии. По каждому

предложению комиссии решение принимается отдельно. Федеральный закон в редакции,

учитывающей предложения комиссии, направляется в Совет Федерации.

     Если же комиссия пришла к выводу о невозможности преодоления разногласий,

протокол передается палатам, после чего Совет Федерации либо отменяет свое

постановление об отклонении федерального закона и одобряет его в первоначальной

редакции, либо изменяет свои предложения по федеральному закону, либо изменяет

состав своей депутации в комиссии, либо, наконец, отказывается от участия

в комиссии. Свое решение в течение пяти дней он направляет в Думу.

     Надо учитывать, что изложенная здесь согласительная процедура носит факультативный,

а не обязательный характер. Если какая-либо из палат или обе они этой процедуры

не хотят, она и не будет иметь места.

     Одобрение Советом Федерации в любой форме федерального закона означает,

что последний принят Федеральным Собранием. Это подтверждается постановлением

Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. о толковании

отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации (ВКС, 1996, N

3).

     5. В комментируемой части предусмотрена возможность для Государственной

Думы преодолеть возражения Совета Федерации против принятого ею федерального

закона. Данная норма может подлежать применению, если предусмотренная предыдущей

частью согласительная процедура не достигла успеха. При этом следует иметь

в виду, что Дума не обязана применить данную норму: она вправе примириться

с тем, что принятый ею ранее федеральный закон в силу не вступит.

     Регламент Думы предусмотрел, что, если Дума не согласна с решением Совета

Федерации и не принимает предложений согласительной комиссии, она ставит на

голосование федеральный закон в первоначально одобренной ею редакции, стремясь

получить установленное Конституцией квалифицированное большинство голосов,

чтобы лишить дальнейших юридических последствий отрицательное решение Совета.

Если такое большинство в Думе получено, это означает, что федеральный закон

принят Федеральным Собранием, что также подтверждается упомянутым выше постановлением

Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г.

                               Статья 106

     Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной

Думой федеральные законы по вопросам:

     а) федерального бюджета;

     б) федеральных налогов и сборов;

     в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной

эмиссии;

     г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

     д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

     е) войны и мира.

     Комментарий к статье 106

     Смысл комментируемой статьи заключается в том, что одобрение Советом

Федерации перечисленных категорий федеральных законов может иметь место только

в выраженной форме. Молчаливое одобрение здесь не допускается.

     Кроме того, из приведенного перечня категорий федеральных законов можно

сделать недвусмысленный вывод о том, что указанные в перечне общественные

отношения входят в законодательную компетенцию Федерального Собрания, а следовательно,

должны в принципе регулироваться федеральным законом.

     Все перечисленные в комментируемой статье категории федеральных законов

непосредственно затрагивают интересы субъектов Российской Федерации, хотя

и относятся к исключительному ведению Российской Федерации (см. комментарий

к ст. 71). В связи с применением комментируемой статьи возник вопрос: распространяется

ли на указанные в ней категории федеральных законов 14-дневный срок, установленный

в ч. 4 ст. 105 Конституции (см. комментарий к ней) для одобрения Советом Федерации

федеральных законов, принятых Государственной Думой? Конституционный Суд Российской

Федерации в Постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст.

105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации (ВКС, 1995, N 2-3, с. 3) указал,

что в этот срок Совет Федерации должен начать рассмотрение поступившего из

Государственной Думы федерального закона, подпадающего под действие ст. 106

Конституции, и может продолжить его на следующем заседании до вынесения решения

об одобрении или отклонении этого федерального закона. Конституционный Суд

при этом особо отметил, что его толкование не распространяется на те федеральные

законы, которые по решению Совета Федерации подлежат его обязательному рассмотрению,

но не перечислены в ст. 106 Конституции; для них, следовательно, действует

обычный порядок, урегулированный в ч. 4 ст. 105 Конституции.

     а) Федеральный бюджет - это роспись государственных доходов и расходов

Российской Федерации на соответствующий календарный год. В федеральном бюджете

указаны источники и суммы поступлений финансовых средств в казну Российской

Федерации, цели, на которые ассигнуются бюджетные средства, размеры этих средств,

а иногда и сроки их расходования. Формулировка комментируемой статьи "федеральные

законы по вопросам федерального бюджета" охватывает, однако, более широкий

круг федеральных законов, нежели ежегодно принимаемые федеральные законы о

федеральном бюджете на соответствующий год и возможные федеральные законы,

которые вносят в утвержденный ранее федеральный бюджет те или иные изменения.

В этот круг входят и такие федеральные законы, которые устанавливают порядок

рассмотрения и утверждения федерального бюджета на следующий год и которые

регулируют бюджетное хозяйство в целом, включая бюджетный процесс.

     б) Федеральные налоги и сборы суть источники доходов федерального бюджета.

Поэтому естественно, что федеральные законы, регулирующие этот институт, должны

обязательно рассматриваться Советом Федерации. К данной категории федеральных

законов относятся как те, которые непосредственно устанавливают те или иные

федеральные налоги и сборы и распределяют полученные в результате их взимания

суммы, так и те, которые в принципе устанавливают налоговую систему, действующую

в Российской Федерации. Заслуживает одобрения идея разрабатываемого Правительством

Российской Федерации Налогового кодекса, объединяющего регулирование и системы

налогов, и федеральных налогов в отдельности.

     в) Содержание комментируемого пункта также затрагивает ряд источников

доходов федерального бюджета, из чего естественно следует, что соответствующие

федеральные законы должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. Что

же касается денежной эмиссии, то исключительная важность этой деятельности

для всей российской экономики вполне оправдывает требование обязательного

рассмотрения соответствующих федеральных законов Советом Федерации.

     г) Ратификацию международных договоров следует считать одной из основных

функций Совета Федерации, поскольку закон о ратификации подлежит обязательному

рассмотрению данной палатой российского парламента. Учитывая, что согласно

ч. 4 ст. 15 Конституции международные договоры являются составной частью правовой

системы России, а также то, что процесс ратификации в Конституции изложен

не вполне отчетливо, представляется целесообразным остановиться на этом вопросе

несколько подробнее.

     В тексте Конституции не содержится прямого указания на то, какой орган

государственной власти осуществляет ратификацию международных договоров Российской

Федерации. Косвенно, путем анализа содержания п. "г" в ст. 106 и ч. 2. ст.

108 Конституции, можно сделать вывод лишь о том, что ратификация осуществляется

федеральным законом. Именно таким образом законодательная власть истолковала

свои полномочия по Конституции, включив в ст. 14 Федерального закона "О международных

договорах" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757) норму, согласно

которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального

закона или федерального закона о ратификации международного договора (ч. 1

и 2 ст. 17 и ст. 18 Закона).

     Вопрос о том, какой орган государственной власти ратифицирует договор,

решается ст. 89 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде

Российской Федерации" от 23 июля 1994 г. (ВКС, 1995, N 1). Здесь прямо говорится

о международных договорах, подлежащих ратификации Государственной Думой.

     Согласно ст. 16 Закона от 15 июля 1995 г. подлежащие ратификации международные

договоры вносятся в Государственную Думу Президентом или Правительством в

зависимости от того, кем было вынесено решение о его заключении и подписании.

     Наряду с этим п. 5 ст. 16 Закона от 15 июля 1995 г. предусматривается

и другая процедура внесения международного договора на ратификацию - в порядке

законодательной инициативы. Согласно этому субъекты права законодательной

инициативы получают право представлять в Государственную Думу законопроекты

о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но согласно закону от

15 июля 1995 г. подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет

законопроект Президенту для внесения по нему предложений.

     Данная норма вторгается в сферу деятельности исполнительной власти по

заключению международных договоров и представлению их на ратификацию. Изложенная

процедура, коль речь идет о законопроекте о ратификации, устраняет из этого

Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям, предусмотренным п.

"г" ст. 106. И, кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной

власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством

ратификации, на утверждение Государственной Думы, если она не собирается участвовать

в таком договоре.

     Не совсем ясна позиция Государственной Думы, которая в соответствии со

своей компетенцией должна принять закон или отвергнуть законопроект, а не

направлять его Президенту.

     В соответствии со ст. 15 Закона от 15 июля 1995 г. ратификации подлежат

международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или

принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила поведения,

предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; о территориальном

разграничении Российской Федерации с другими государствами; об основах межгосударственных

отношений, по вопросам обороноспособности, разоружения, обеспечения международного

мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

об участи Российской Федерации в межгосударственных союзах и межгосударственных

объединениях.

     В соответствии с положениями международного права помимо указанных категорий

договоров на ратификацию представляются международные договоры, при заключении

которых стороны условились о ратификации.

     Помимо изложенной выше процедуры ратификации международных договоров

ст. 22 Федерального закона "О международных договорах" вводит особый порядок

выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных

договоров, требующих изменения отдельных положений российской Конституции.

Ратификация такого договора, как следует из данной статьи, возможна только

после внесения в Конституцию поправок или ее пересмотра. Следует обратить

внимание на то, что термин "изменение", использованный законодателем как родовое

понятие, включающее в себя и поправки и пересмотры, не соответствует конституционному

содержанию.

     Процесс ратификации международного договора, не вступившего в силу, может

быть приостановлен по предложению Конституционного Суда Российской Федерации

в случаях, не терпящих отлагательства, до завершения рассмотрения Судом дела

(ч. 3 ст. 42 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде

Российской Федерации").

     Под денонсацией в международном праве понимается отказ государства от

договора с уведомлением другой стороны (сторон), изложенным в порядке и в

сроки, предусмотренные в самом договоре. Порядок внесения и рассмотрения предложений

о денонсации международных договоров регламентируется Законом о международных

договорах. Согласно ч. 1 ст. 37 Закона денонсация международных договоров

осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного

права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного

договора для Российской Федерации.

     В п. "г" ст. 106 Конституции речь идет только о тех международных договорах,

которые вступили в силу после ратификации их Государственной Думой в форме

федерального закона.

     д) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной

Думой законов по вопросам статуса и защиты государственной границы обусловливается

тем, что данные вопросы согласно п. "н" ст. 71 Конституции отнесены к ведению

Российской Федерации. Соответственно этому в их решении и законодательном

урегулировании должны принимать участие обе палаты Федерального Собрания.

     Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает не только законы,

определяющие собственно правовой статус и регулирующие режимы охраны и защиты

государственной границы, но и федеральные законы о ратификации международных

договоров Российской Федерации о территориальном разграничении с пограничными

государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также

о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа

Российской Федерации. Это непосредственно вытекает из положений ч. 1 ст. 15

Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15

июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757).

     е) Вопросы войны и мира согласно п. "к" ст. 71 Конституции являются предметом

ведения Российской Федерации. Эта группа вопросов включает законы, касающиеся

обороноспособности, разоружения, международного контроля над вооружениями,

обеспечения международного мира и безопасности, объявления состояния войны

и мира, коллективной безопасности и целого ряда других проблем. Совет Федерации

в обязательном порядке рассматривает и законы о ратификации международных

договоров Российской Федерации, заключаемых по вопросам войны и мира.

                               Статья 107

 О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции см. постановление

Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П

     1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту

Российской Федерации для подписания и обнародования.

     2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает

федеральный закон и обнародует его.

 О толковании части третьей статьи 107 Конституции см. постановление Конституционного

Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

     3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с

момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума

и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке

вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный

закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей

голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной

Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи

дней и обнародованию.

     Комментарий к статье 107

     1. В практике применения комментируемой статьи возникли вопросы о том,

что означает выражение "принятый федеральный закон" и кто направляет его Президенту

Российской Федерации для подписания и обнародования. Были случаи, когда Совет

Федерации первого созыва рассматривал принятый Государственной Думой федеральный

закон после истечения предусмотренного ч. 4 ст. 105 Конституции 14-дневного

срока, а Президент получал федеральный закон для подписания и обнародования

и от одной, и от другой палаты Федерального Собрания.

     В постановлении по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции

Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. (ВКС, 1996, N 3) Конституционный

Суд Российской Федерации в п. 1 и 2 истолковал комментируемую часть следующим

образом: под "принятым федеральным законом", по смыслу комментируемой части,

понимаются:

     - закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации

в соответствии с ч. 1-4 ст. 105 Конституции;

     - закон, повторно принятый Государственной Думой после отклонения Советом

Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции;

     - закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания после отклонения

Президентом в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи.

     Совет Федерации обязан в течение пяти дней направить Президенту для подписания

и обнародования федеральный закон независимо от того, одобрен он Советом путем

голосования или без рассмотрения (молчаливо). Только в том случае, если федеральный

закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой

в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции, сама Дума в указанный срок и направляет

этот федеральный закон Президенту. Следует отметить, что новый Регламент Совета

Федерации, утвержденный его постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О

Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ

РФ, 1996, N 7, ст. 655), установил в ч. 3 ст. 116, что принятый Государственной

Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете

согласно ст. 106 Конституции и не рассмотренный палатой в установленный ч.

4 ст. 105 Конституции 14-дневный срок, на 15-й день со дня поступления его

из Государственной Думы направляется Председателем Совета Президенту для подписания

и обнародования, о чем направляется уведомление в Думу. Таким образом, спорный

ранее вопрос получил исчерпывающее нормативное регулирование.

     На практике, к сожалению, опять имеют место случаи, когда Совет Федерации

рассматривает федеральные законы, не подпадающие под действие ст. 106 Конституции,

после истечения установленного 14-дневного срока, нарушая тем самым и Конституцию,

и свой Регламент, и отмеченное постановление Конституционного Суда Российской

Федерации.

     2. В комментируемой части не вполне ясно, охватывает ли установленный

для Президента Российской Федерации 14-дневный срок и подписание, и обнародование

федерального закона. Сравнительное толкование конституционного текста, особенно

формулировки второго предложения ч. 3 комментируемой статьи, приводит к выводу,

что срок относится только к подписанию, но не к обнародованию, которое может

иметь место позднее, причем подчас по объективным причинам (например, в соответствии

с Конституцией Президент подписал федеральный закон на 14-й день по его получении

из Федерального Собрания, а обнародовать в этот день уже физически невозможно

- "Российская газета" уже вышла; более того, это может оказаться невозможно

и на следующий день, если он праздничный или для "Российской газеты" выходной).

     Учитывая, что текст федерального закона и сопутствующие материалы, которые

бывают весьма обширны, подлежат тщательному изучению Президентом и его аппаратом,

вряд ли было бы правильно сокращать срок для подписания федерального закона,

с тем чтобы успеть его обнародовать.

     К тому же и для данной статьи остается открытым вопрос о том, какие дни

имеются в виду - календарные или рабочие. Практика и здесь склонна понимать

эти дни как календарные, хотя бывали случаи несоблюдения срока.

     Если считать, что Президент связан 14-дневным сроком только для подписания

федерального закона, то возникает вопрос о том, в течение какого времени после

подписания федеральный закон должен быть обнародован. Поскольку в Конституции

подписание и обнародование федерального закона упоминаются в тесной связи,

из этого напрашивается вывод, что интервал между этими действиями не должен

быть сколько-нибудь значительным. Очевидно, что распоряжение об обнародовании

Федерального закона Президент обязан отдать немедленно по его подписании,

а само обнародование должно иметь место в ближайшее время.

     Наряду с термином "обнародование" Конституция употребляет и термин "опубликование"

и более узкий термин "официальное опубликование" (см. комментарий к ч. 3 ст.

15). Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления

в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат

Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801) говорит в ст. 5 об опубликовании

актов Федерального Собрания и его палат в печатных изданиях или в виде отдельных

изданий, о доведении до всеобщего сведения (обнародовании) по телевидению

и радио, о рассылке государственным органам, должностным лицам, предприятиям,

учреждениям, организациям, о передаче по каналам связи, о распространении

в машиночитаемой форме. Как следует из этого текста, под обнародованием понимается

только доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению

и радио, а под опубликованием воспроизведение его текста в печати.

     Вряд ли это можно считать адекватным толкованием конституционных терминов:

весьма сомнительно, чтобы комментируемая часть обязывала Президента доводить

федеральный закон до всеобщего сведения только посредством радио и телевидения,

не говоря о том, что с помощью этих средств массовой информации уяснить точное

содержание законодательного текста весьма трудно, а подчас и невозможно. Скорее

всего, разработчики данного федерального закона просто не позаботились о точном

употреблении конституционных терминов, равно как и редакторы конституционного

текста не унифицировали терминологию ч. 3 ст. 15 и ст. 107 и 108.

     По смыслу в комментируемой статье и в ч. 2 ст. 108 Конституции термином

"обнародование" обозначается официальное опубликование. Согласно ч. 1 ст.

3 упомянутого Федерального закона, официальное опубликование федеральных законов

должно иметь место в течение семи дней после дня их подписания Президентом.

Таким официальным опубликованием, согласно ч. 1 ст. 4, считается первая публикация

полного текста федерального закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства

Российской Федерации".

     На практике законодательные тексты появляются в "Российской газете" раньше,

чем в "Собрании законодательства", еженедельные выпуски которого выходят в

свет значительно позже обозначенной на них даты.

     Любые прочие издания официальными не являются.

     Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской

Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования,

если другой порядок вступления в силу не предусмотрен в них самих.

     3. Комментируемая часть устанавливает так называемое право вето (от лат.

veto - запрещаю) Президента Российской Федерации в отношении поступивших к

нему на подпись федеральных законов и возможность его преодоления Федеральным

Собранием. Вето Президента является, таким образом, не абсолютным, а отлагательным

(суспенсивным). Цель данного института заключается в том, чтобы дать Президенту

возможность воспрепятствовать вступлению в силу федерального закона, в котором

имеются неприемлемые, с точки зрения Президента, положения. В то же время

Конституция дает возможность Федеральному Собранию добиться вступления в силу

данного федерального закона при условии, что он поддерживается квалифицированным

большинством состава обеих палат.

     Первое предложение комментируемой части управомочивает Президента в течение

14-дневного срока отклонять впервые поступивший к нему на подпись федеральный

закон и обязывает Государственную Думу и Совет Федерации в установленном Конституцией

порядке вновь рассмотреть данный федеральный закон. Из текста Конституции

следует, что Президент, даже если не согласен с каким-то отдельным положением

федерального закона, отклоняет федеральный закон целиком.

     Примечание

     В п. 3 указанного выше постановления Конституционный Суд Российской Федерации

установил, что отклонение федерального закона Президентом согласно комментируемой

части означает принятое в течение четырнадцати дней по получении федерального

закона решение об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого

отказа. Очевидно, что мотивировка отклонения необходима потому, что при повторном

рассмотрении федерального закона палаты Федерального Собрания должны представлять

себе, какие его положения вызвали возражения Президента и почему.

     Важно подчеркнуть, что, как упомянуто в мотивировочной части постановления,

решение Президента об отклонении федерального закона, заявленное по истечении

14-дневного срока, значения вето не имеет и юридических последствий не порождает.

     Далее в п. 3 постановления Конституционного Суда говорится, что не является

отклонением федерального закона в смысле комментируемой части возвращение

Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания,

возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований

к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

По таким основаниям Президент как гарант Конституции в силу ч. 2 ст. 80 неоднократно

возвращал в Федеральное Собрание федеральные законы без рассмотрения их по

существу. В мотивировочной части постановления Конституционного Суда указано,

что Президент имеет право на такое возвращение только в случае, если нарушение

конституционных требований в какой-либо палате ставит под сомнение результаты

волеизъявления палат и само принятие федерального закона. Такой федеральный

закон не считается принятым в смысле ч. 1 комментируемой статьи.

     Конституционный Суд в п. 4 указанного постановления истолковал также

конституционное указание на то, что повторное рассмотрение палатами Федерального

Собрания отклоненного Президентом федерального закона должно проводиться в

установленном Конституцией порядке. Это означает, что на рассмотрение такого

федерального закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение

ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке для Совета Федерации в толковании, которое

дано постановлением Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. (ВКС, 1995,

N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции. Совет Федерации в

данном случае не вправе ограничиваться молчаливым одобрением федерального

закона.

     В отношении предусмотренного комментируемой частью 14-дневного срока

так же, как и в предыдущих случаях, не установлено, в каких днях этот срок

исчисляется - в календарных или в рабочих.

     Если Государственная Дума внесет в федеральный закон какие-либо изменения,

он считается принятым заново, и тогда в отношении прохождения его применяются

без каких-либо оговорок положения ч. 3 ст. 104, ч. 2-5 ст. 105 и ст. 106 Конституции,

а затем и комментируемая статья.

     Второе предложение комментируемой части определяет условия, при которых

вето Президента считается преодоленным, а сам он обязывается подписать федеральный

закон в течение семи дней и обнародовать его. Это имеет место в том случае,

если ни одна из палат при повторном рассмотрении не внесла в федеральный закон

никаких изменений и одобрила его установленным в Конституции квалифицированным

большинством голосов - 2/3 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов

Государственной Думы. Конституционный Суд в п. 2 своего Постановления от 12

апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст.

107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (ВКС, 1995, N 2-3)

разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов

Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование и

определение результатов раздельно по палатам, при том, что, согласно п. 1,

общим числом членов каждой палаты считается конституционное число, т.е. 178

членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы. Для преодоления

вето Президента по федеральному закону требуются, следовательно, не менее

300 голосов в Думе и не менее 119 голосов в Совете Федерации.

     Согласно положениям гл. 15 Регламента Думы, утвержденного ее постановлением

от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), отклоненный Президентом

федеральный закон направляется советом Думы на заключение ответственного комитета

или специально созданной комиссии, которым на это дается десять дней (опять

же неизвестно, каких дней). Комитет или комиссия в своем заключении предлагают

Думе одно из трех решений:

     - одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом (следует

при этом иметь в виду, что Президент, отклоняя федеральный закон, вправе ограничиться

концептуальными замечаниями и не предлагать новой его редакции);

     - согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия

данного федерального закона (разумеется, если Президент такое предложение

выскажет);

     - одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

     По получении заключения совет Думы ставит федеральный закон на рассмотрение

палаты в первоочередном порядке, и не позднее чем за три дня до проведения

заседания Думы о его времени и месте сообщается Президенту и его полномочному

представителю. Повторное рассмотрение Думой федерального закона начинается

с выступления полномочного представителя Президента, затем излагается заключение

комитета или комиссии. Вопрос о нецелесообразности принятия федерального закона

может быть поставлен на голосование и считается решенным, если за него проголосовало

большинство от общего числа депутатов. В Совет в этом случае федеральный закон

не направляется, и производство по нему считается прекращенным. Если же палата

решила провести обсуждение федерального закона и замечаний Президента, то

слово предоставляется только представителям фракций и депутатских групп, а

заключательное слово - полномочному представителю Президента.

     По окончании обсуждения сначала ставится на голосование предложение одобрить

федеральный закон в предложенной Президентом редакции. Оно принимается, если

за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. Если же это предложение

не принято, голосуется предложение одобрить федеральный закон в ранее принятой

редакции, т.е. предпринимается попытка преодолеть вето Президента. Если в

Думе попытка успешна, федеральный закон в тот же день направляется Председателем

Думы в Совет Федерации.

     Если не принято ни одно из упомянутых решений, палата проводит голосование

по отдельным разделам, главам, статьям отклоненного Президентом федерального

закона, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом. Перед каждым

голосованием выступают полномочный представитель Президента и представитель

ответственного комитета или специальной комиссии. Решение принимается большинством

от общего числа депутатов. В случае одобрения предложений Президента повторное

рассмотрение федерального закона откладывается до следующего заседания палаты,

а комитет или комиссия с привлечением правового управления аппарата Думы готовят

текст федерального закона с включением одобренных Думой предложений Президента.

Этот текст голосуется Думой и считается одобренным, если поддержан большинством

от общего числа депутатов. В этом случае он в течение пяти дней передается

Председателем Думы на рассмотрение Совета Федерации.

     Важно отметить, что при повторном рассмотрении федерального закона, согласно

Регламенту, обсуждаются только предложения Президента и не допускаются какие-либо

иные поправки.

     Регламент Совета Федерации (гл. 12) требует, чтобы вместе с текстом отклоненного

Президентом и повторно рассмотренного Думой федерального закона Совету были

представлены также постановление Думы о повторном рассмотрении федерального

закона, стенограмма соответствующего заседания Думы, заключение комитета Думы

на письмо Президента. Если Дума при повторном рассмотрении приняла федеральный

закон в новой редакции, Совет рассматривает его как вновь принятый.

     Соответствующий комитет (комитеты) Совета дает по указанным материалам

повторное заключение, после чего Председатель Совета включает вопрос о повторном

рассмотрении федерального закона в повестку дня заседания. Сроки для комитета

и для включения в повестку дня заседания Совета Регламентом не предусмотрены.

     При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом

и одобренного Думой в ранее принятой редакции, Совет после обсуждения или

без обсуждения голосует вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой

редакции. Решение одобрить принимается конституционным квалифицированным большинством

не менее 2/3 от общего числа членов Совета. Если такое большинство не получено,

федеральный закон считается отклоненным палатой.

     В практике палат Федерального Собрания бывают случаи неоднократного голосования

по повторно рассматриваемому федеральному закону, если сразу требуемое квалифицированное

большинство получить не удается. Конституционность такой практики вызывает

сомнения, ибо, по существу, происходит выкручивание рук парламентариям.

                               Статья 108

     1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным

Конституцией Российской Федерации.

 О толковании части второй статьи 108 Конституции см. постановление Конституционного

Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

     2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен

большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета

Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной

Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней

подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

     Комментарий к статье 108

     1. Составители первоначального проекта Конституции считали его достоинством

по сравнению с проектом, разработанным Конституционной комиссией Съезда народных

депутатов Российской Федерации, меньший объем. С этой целью часть конституционной

материи должна регулироваться федеральными конституционными законами, которые

по своей юридической силе находятся между Конституцией и обычными федеральными

законами, что следует из ч. 3 ст. 76 Конституции (см. комментарий к ней).

     В ч. 1 ст. 76 Конституции установлено, что федеральные конституционные

законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, т.е.

перечисленным в ст. 71 Конституции. Кроме того, еще в 12 статьях Конституции

указаны конкретные предметы ведения России, подлежащие регулированию федеральными

конституционными законами. Это ст. 56, устанавливающая конституционные принципы

режима чрезвычайного положения; ч. 2 ст. 65, регулирующая возникновение новых

субъектов Российской Федерации; ч. 5 ст. 66, регулирующая изменение статуса

субъекта Российской Федерации; ч. 1 ст. 70, посвященная государственным символам

Российской Федерации; п. "в" ст. 84, посвященный назначению референдума; ч.

3 ст. 87, относящаяся к режиму военного положения; ст. 88 о полномочии Президента

Российской Федерации вводить чрезвычайное положение; п. "д" ч. 1 ст. 103,

относящийся к статусу Уполномоченного по правам человека; ч. 3 ст. 118, относящаяся

к установлению судебной системы России; ч. 3 ст. 128, относящаяся к установлению

полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда Российской

Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда

Российской Федерации и иных федеральных судов; ч. 2 ст. 135, относящаяся к

созыву Конституционного Собрания; ч. 1 ст. 137, определяющая порядок изменения

Конституции в связи с изменением состава Российской Федерации.

     Как видно из приведенного перечня, предметов регулирования федеральным

конституционным законом меньше, чем статей Конституции, ибо в разных статьях

Конституции, указывающих на необходимость принятия федеральных конституционных

законов, речь подчас идет об одном и том же предмете, хотя в ч. 3 ст. 128

Конституции сформулирован предмет для регулирования несколькими федеральными

конституционными законами.

     В литературе существует различное истолкование комментируемой части.

Большинство авторов считает, что только указанные в приведенных статьях предметы

могут и должны регулироваться федеральными конституционными законами. Есть,

однако, и другая позиция, которая исходит из того, что предметы, указанные

в вышеприведенном перечне статей, составляют лишь обязательный минимум для

регулирования федеральными конституционными законами, тогда как Федеральное

Собрание может в такой форме регулировать и другие общественные отношения,

если сочтет это необходимым.

     Пока нет официального толкования, данного Конституционным Судом Российской

Федерации, обе позиции имеют право на существование. В пользу второй позиции

имеются два аргумента - теоретический и практический.

     Первый аргумент заключается в том, что приведенный перечень оставляет

без внимания многие общественные отношения, имеющие по своему характеру конституционный

характер. Не урегулированы, например, содержание и процедура заключения договоров

о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией

и ее субъектами, предусмотренных ч. 3 ст. 11 Конституции, а ведь эти договоры

изменяют установленное ст. 71 - 73 Конституции распределение компетенции между

обоими уровнями управления. Очевидно, что данный институт нуждается в конституционном

регулировании, которое может осуществляться посредством федерального конституционного

закона. Да и такой акт, как Гражданский кодекс от 21 октября 1994 г. и от

22 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3301; 1996, N 5, ст. 410), который

в публицистике называют конституцией рыночного хозяйства, должен был быть

принят (если не целиком, то по крайней мере его часть первая) в форме федерального

конституционного закона, тем более если есть намерение не допускать существования

законодательных норм, ему противоречащих (согласно абзацу второму ч. 2 ст.

3 ГК, "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать

настоящему Кодексу"). Сейчас же ситуация такова, что федеральный закон, содержащий

нормы гражданского права, не соответствующие ГК, должен получить преимущество

перед ГК, если издан позднее.

     Второй аргумент состоит в том, что на практике Федеральное Собрание уже

вышло за рамки, содержащиеся в приведенном перечне. Например, Федеральный

конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995

г. (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) регулирует институт федерального референдума

целиком, а не только порядок его назначения, как следовало бы, если буквально

придерживаться текста п. "в" ст. 84 Конституции.

     2. Комментируемая часть определяет условия принятия федеральных конституционных

законов.

     Как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации

от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105,

ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской

Федерации (ВКС, 1995, N 2 - 3), для принятия федерального конституционного

закона требуется не менее 134 голосов в Совете Федерации и не менее 300 голосов

в Государственной Думе.

     Хотя, исходя из текста комментируемой части, можно было бы признать,

что в отношении принятия федеральных конституционных законов палаты Федерального

Собрания полностью равноправны, ч. 2 ст. 104 Конституции подлежит применению

и здесь: проекты федеральных конституционных законов вносятся в Государственную

Думу. Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 25

марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания

- парламента Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 3, ст. 160), специально процедуру

принятия федеральных конституционных законов не регулирует. Зато Регламент

Совета Федерации, утвержденный его постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ

"О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

(СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), посвящает этой процедуре специальную 13-ю главу.

Следует сразу же отметить, что одобрение Государственной Думой проекта федерального

конституционного закона не превращает его в такой закон. Это превращение происходит

лишь с одобрением проекта Советом Федерации.

     Согласно Регламенту Совет Федерации рассматривает проект федерального

конституционного закона, который уже рассмотрен и одобрен Государственной

Думой. Вместе с проектом в Совет представляются стенограмма соответствующего

заседания Думы и сопровождающая проект документация. Если в проекте есть нормы,

предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, к нему должно прилагаться

заключение Правительства Российской Федерации, отсутствие которого может служить

основанием для отклонения проекта (правильнее, наверно, было бы написать "для

возвращения"). Поступивший в Совет проект регистрируется и в течение 48 часов

с сопровождающими материалами и документами направляется членам Совета. Дополнительно

поступившие из Думы официальные документы, сопровождающие проект, регистрируются

и рассматриваются палатой вместе с проектом. Ответственный комитет или комитеты

определяются Председателем Совета или его заместителем. Члены Совета организуют

обсуждение проекта в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний

направляют их в ответственный комитет (комитеты).

     Ответственный комитет рекомендует Совету одно из следующих решений:

     - одобрить проект, одобренный Думой;

     - отклонить этот проект;

     - внести в одобренный Думой проект изменения и дополнения и одобрить

проект в редакции Совета. В последнем случае комитет представляет предлагаемую

редакцию проекта.

     Если комитет предложил одобрить проект, Совет решает, будет ли голосованию

предшествовать обсуждение. Если при голосовании необходимое число голосов

в пользу проекта не получено, он считается отклоненным, что оформляется постановлением

Совета. Совет может при этом предложить Думе согласовать разногласия и представить

желаемые формулировки отдельных частей или положений проекта. В течение пяти

дней постановление направляется в Думу. Если Дума с этим согласится, комитет

Совета Федерации вносит на заседание Совета предложение проголосовать проект

без обсуждения. Если же Дума примет только часть предложений Совета, поступившую

из нее редакцию проекта Совет рассматривает как новый проект.

     Если Совет одобрил установленным квалифицированным большинством проект,

то в течение пяти дней направляет его Президенту Российской Федерации для

подписания и обнародования.

     В случае представления комитетом новой редакции проекта обсуждение проводится

Советом обязательно. Одобрив эту редакцию, Совет принимает постановление с

предложением Думе также одобрить проект в редакции Совета. Если Дума это сделает,

повторное голосование проекта на заседании Совета не проводится.

     Для преодоления разногласий между палатами может быть создана согласительная

комиссия.

     Из текста второго предложения комментируемой части следует, что Президент

в данном случае правом вето не располагает. В течение четырнадцати дней (опять

же неизвестно, календарных или рабочих) он обязан подписать и обнародовать

федеральный конституционный закон.

                               Статья 109

     1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации

в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.

     2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации

назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась

не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

     3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным

статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.

     4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения

ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего

решения Советом Федерации.

     5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на

всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,

а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской

Федерации.

     Комментарий к статье 109

     1. Роспуск главой государства парламента или его нижней палаты - конституционное

средство разрешения правительственного кризиса, вызванного конфликтом между

законодательной и исполнительной властью или невозможностью в течение длительного

времени сформировать правительство, пользующееся поддержкой парламентского

большинства. Институт такого роспуска представляет собой характерную черту

парламентарной или смешанной формы правления. Лишь президентские республики

(США, Мексика, Бразилия и др.) не знают этого института. Роспуск парламента

или его нижней палаты - это баланс их права выражать недоверие правительству,

влекущее его отставку. Посредством роспуска и последующих выборов избирателям

предоставляется возможность разрешить конфликт между властями: в зависимости

от того, какие партии одержат победу на выборах, решится вопрос о том, сохранится

прежний глава правительства (а следовательно, во многом и остальной его состав)

или будет заменен новым.

     У нас попытка создания в 1991 г. формы правления, близкой к американской,

успеха не имела. Низкий уровень политической культуры общества привел к тому,

что законодательная и исполнительная власть не сумели наладить сотрудничество,

оказались неспособными к компромиссам и конфликт между ними чуть не вызвал

в 1993 г. гражданскую войну. Конституционных же выходов из возникшего тупика

не было.

     Поэтому при разработке действующей Конституции было решено такие выходы

создать, и одним из них стал институт роспуска Государственной Думы Президентом.

Это полномочие Президента записано в п. "б" ст. 84 Конституции и урегулировано

в упомянутых ее ст. 111 и 117 в связи с формированием Правительства Российской

Федерации и его взаимоотношениями с Государственной Думой (см. комментарии

к этим статьям). Работа Государственной Думы и осуществление мандата ее депутатами

приостанавливаются со дня опубликования указа Президента о роспуске; прекращение

же полномочий Думы имеет место, согласно ч. 4 ст. 99 Конституции, с началом

работы новой Думы.

     2. Комментируемая часть представляет собой конституционную гарантию того,

что страна в случае роспуска Государственной Думы не будет долгое время оставаться

без законодательного органа. Совет Федерации роспуску не подлежит, однако

без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные

в ст. 102 Конституции, тогда как законодательная функция Федерального Собрания

после роспуска Государственной Думы не может осуществляться.

     Чтобы был соблюден установленный в комментируемой части 4-месячный срок,

не позднее которого вновь избранная Дума должна начать работу, необходимо,

чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска,

ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции, на свое первое заседание Государственная

Дума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна

планироваться избирательная кампания.

     3. В комментируемой части содержится первое ограничение возможности роспуска

Государственной Думы. В течение года после избрания Думы она не может быть

распущена, если выразит недоверие Правительству Российской Федерации или откажет

ему в доверии (см. комментарий к ч. 3 и 4 ст. 117). Она подлежит в этот период

роспуску только в случае, если трижды отклонит представленные Президентом

Российской Федерации кандидатуры на должность Председателя Правительства (см.

комментарий к ч. 4 ст 111).

     4. Комментируемая часть означает второе ограничение возможности роспуска

Государственной Думы. Роспуск невозможен после того, как Государственная Дума

приняла постановление о выдвижении против Президента Российской Федерации

обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления

(см. комментарии к ч. 1 и 2 ст. 93 и п. "ж" ч. 1 ст. 103). Запрещение роспуска

действует на период, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению

или пока не истечет предусмотренный в ч. 3 ст. 92 Конституции трехмесячный

срок. Если Президент отрешен от должности, то, естественно, распускать Думу

не может. То же относится и к Председателю Правительства Российской Федерации,

который в случае отрешения Президента от должности, а также в иных случаях,

когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, замещает его. Если

же Президент остался в должности, то после соответствующего постановления

Совета Федерации или истечения указанного в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячного

срока его полномочие распускать в установленных случаях Думу восстанавливается.

     5. В комментируемой части установлены еще два ограничения возможности

роспуска Государственной Думы.

     Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного

положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств

полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал

серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой

период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или

чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная

власть оставалась в рамках Конституции и федерального закона.

     Следует подчеркнуть, что полномочие Президента Российской Федерации распускать

в установленных случаях Думу приостанавливается только в том случае, если

военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской

Федерации, а не на ее части.

     Другое ограничение, предусмотренное в комментируемой части, относится

к последним шести месяцам пребывания Президента в должности. Данная конституционная

норма имеет целью избавить Президента от искушения перед оставлением своей

должности "хлопнуть дверью" и заставить страну проводить в короткий срок две

избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить

парламентские и президентские выборы. Обе ситуации серьезно осложнили бы положение

и кандидатов, и избирателей.

     Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного

положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств

полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал

серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой

период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или

чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная

власть оставалась в рамках Конституции и федерального закона.

     Следует подчеркнуть, что полномочие Президента Российской Федерации распускать

в установленных случаях Думу приостанавливается только в том случае, если

военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской

Федерации, а не на ее части.

     Другое ограничение, предусмотренное в комментируемой части, относится

к последним шести месяцам пребывания Президента в должности. Данная конституционная

норма имеет целью избавить Президента от искушения перед оставлением своей

должности "хлопнуть дверью" и заставить страну проводить в короткий срок две

избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить

парламентские и президентские выборы. Обе ситуации серьезно осложнили бы положение

и кандидатов, и избирателей.