Глава 3. Федеративное устройство

                                Статья 65

     1. В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации:

 Указом Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20 в часть первую статьи 65 включены

новые наименования субъектов Российской Федерации - Республика Ингушетия и

Республика Северная Осетия - Алания вместо наименований Ингушская Республика

и Республика Северная Осетия

 Указом Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 173 в часть первую статьи 65

Конституции включено новое наименование субъекта Российской Федерации - Республики

Калмыкия вместо наименования Республика Калмыкия - Хальмг Тангч

     Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан,

Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская

Республика, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика,

Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия,

Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан

(Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская

Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики;

     Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край,

Ставропольский край, Хабаровский край;

     Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская

область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская

область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская

область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская

область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская

область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская

область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область,

Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область,

Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область,

Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская

область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская

область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская

область, Читинская область, Ярославская область;

     Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения;

     Еврейская автономная область;

     Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ,

Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий)

автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский

автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ,

Ямало-Ненецкий автономный округ.

     2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового

субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным

законом.

     Комментарий к статье 65

     1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет конкретный численный, видовой

и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей

Конституции. Из приведенных положений следует, что в Российской Федерации

89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального

значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Исторически они появлялись

и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением

Тывы), что получало отражение в Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем

было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов

ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской

Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов) от 31 марта 1992

г. Российская Федерация и Республика Татарстан 15 февраля 1994 г. подписали

отдельный Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании

полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти Республики Татарстан", которым подтверждалось, что

последняя объединена с Россией "Конституцией Российской Федерации, Конституцией

Республики Татарстан и договором".

     Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции.

В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут

быть образования только установленной формы - республика, край, область, город

федерального значения, автономная область, автономный округ.

     Конституция и федеральное законодательство не содержат критериев обретения

субъектом той или иной формы. Однако республики (до начала 90-х годов - автономные

советские социалистические республики и автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская,

Карачаево-Черкесская, Хакасская, находившиеся в составе краев), автономные

области и автономные округа рассматривались как государственно-правовые формы

самоопределения соответствующих народов Российской Федерации, а края, области,

города федерального значения (в прошлом - города республиканского значения)

представляли собой наиболее крупные ее административно-территориальные единицы.

     В настоящее время республики, автономную область и автономные округа

по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры.

Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно,

наделяются некоторыми специфическими правами (см. комментарий к ч. 2 ст. 5,

ч. 1 ст. 66, ч. 2 ст. 68). Вместе с тем независимо от государственно-правовой

формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием - "субъект

Российской Федерации"; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также

равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной

власти (ч. 4 ст. 5).

     Перечень субъектов федерации дается по видам в той последовательности,

как они приводятся в ч. 1 ст. 5 Конституции, а внутри каждого из них - в алфавитном

порядке (на основе алфавита русского языка - государственного языка федерации).

Такой подход подчеркивает юридическую нейтральность данного перечня: занимаемое

в нем место никак не может повлиять на равный конституционный статус включенных

в него субъектов.

     Названия субъектов федерации в комментируемой статье даны в том варианте,

который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные

особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных

округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного

округа прямо записано, что данный округ "является исконным местом проживания

коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим

народам наименование" (ч. 2 ст. 1).

     Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации.

Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации,

подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от

28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции (ВКС, 1995,

N 6, с. 37), а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных

законах субъектов федерации (например, Свердловской области). Недопустимо,

однако, на что обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного

Суда, чтобы наименование или переименование субъекта федерации затрагивало

основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы

других субъектов Российской Федерации в целом и интересы других государств,

а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового

статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную

форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать

ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо

территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и

принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать

противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические

оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

     Согласно названному постановлению Конституционного Суда изменения наименования

республики, края, области, города федерального значения, автономной области,

автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации

включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента Российской Федерации

на основании решения субъекта федерации, принятого в установленном порядке.

Первый указ такого рода издан Президентом 9 января 1996 г. (N 20), которым

в Конституцию были включены новые наименования субъектов федерации - Республика

Ингушетия (вместо Ингушская Республика) и Республика Северная Осетия - Алания

(вместо Республика Северная Осетия). Администрации Президента предписывалось

при переиздании текста Конституции Российской Федерации учесть новые наименования

данных субъектов (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 152).

     Некоторые субъекты Российской Федерации имеют двойные названия, определяемые

соответствующими конституциями как равнозначные: Республика Адыгея и Адыгея,

Республика Башкорстан и Башкорстан, Республика Дагестан и Дагестан. В этих

и других подобных случаях в текст российской Конституции, видимо, можно было

бы включать одно из названий, причем на государственном языке Российской Федерации

- русском (ч. 1 ст. 68 Конституции); оно также должно в федеральной Конституции

быть традиционно русским либо таким, которое совместимо с фонетикой и грамматикой

русского языка.

     Наименование индивидуализирует субъект федерации. Юридический смысл собственного

имени заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого

субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения

возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Татарстан

или Калининградской областью.

     2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения

состава Российской Федерации. Подобное может происходить путем: 1) принятия

в Российскую Федерацию субъекта "со стороны"; 2) образования в ее составе

нового субъекта в результате а) объединения существующих субъектов; б) вычленения

из существующих субъектов самостоятельных образований; в) обретения включенным

в федерацию субъектом новой государственно-правовой формы (перехода из одного

вида субъекта в другой); г) изменения конституционно-правового статуса субъекта.

Любое из названных преобразований Российской Федерации должно осуществляться

в порядке, установленном федеральным конституционным законом (пока такого

закона нет), а применительно к случаю, связанному с изменением статуса субъекта,

и в той мере, в какой изменения его вида (государственно-правовой формы) затрагивают

данный статус, также с учетом положений ч. 5 ст. 66 Конституции Российской

Федерации. Изменения в статью 65 Конституции вносятся на основании соответствующего

федерального конституционного закона (см. комментарий к ч. 1 ст. 137).

                                Статья 66

     1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и

конституцией республики.

     2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области,

автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом

края, области, города федерального значения, автономной области, автономного

округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего

субъекта Российской Федерации.

     3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной

области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной

области, автономном округе.

     4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области,

могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной

власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти

края или области.

     5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному

согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии

с федеральным конституционным законом.

     Комментарий к статье 66

     1. Часть 1 комментируемой статьи дает представление о том, какими правовыми

актами определяется статус (права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность)

республики как субъекта Российской Федерации. Ведущую роль в этом отношении

играет федеральная Конституция, закрепляющая основополагающие элементы указанного

статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект федерации,

в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными

органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской

Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе

устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия,

сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные

органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые

акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и

полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется

представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной

инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и

пересмотре положений Конституции России, отклонять или одобрять поправки к

главам 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской

Федерации, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора

республики (см. комментарии к соответствующим статьям).

     Статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом

государственности данного субъекта федерации; в очерченных федеральной Конституцией

границах обладает учредительными свойствами; имеет высшую юридическую силу

по вопросам, отнесенным к ведению республики; принимается и изменяется парламентом

или в ином установленном республикой демократическом порядке; не нуждается

в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной

власти; закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы

человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной

власти и местного самоуправления; гарантируется Конституционным Судом России

и республиканскими органами конституционного контроля.

     Конституция республики - это не столько форма правового документа, сколько

его содержание. Она может именоваться иначе (например, в Республике Калмыкия

действует Степное Уложение), но быть Основным законом, если заключает в себе

конституирующие положения.

     В комментируемой части названы ключевые правовые акты, определяющие статус

республики. Вместе с тем предметы ведения и полномочия республиканских органов

государственной власти фиксируются также в Федеративном договоре, иных договорах

(ч. 3 ст. 11) и соглашениях (ч. 2 ст. 78). При этом положения Федеративного

договора действуют постольку, поскольку соответствуют Конституции Российской

Федерации (п. 1 раздела 2). Подобная зависимость, если исходить из ч. 1 ст.

15 Конституции, присутствует при заключении иных договоров; она непосредственно

подтверждается применительно к соглашениям в системе органов исполнительной

власти, которые к тому же не могут противоречить федеральным законам.

     2. Часть 2 комментируемой статьи охватывает вопросы статуса края, области,

города федерального значения, автономной области и автономного округа. Он

устанавливается, как и применительно к республике, прежде всего Конституцией

Российской Федерации, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть

только два отличия: республика имеет конституцию, а иные субъекты - устав;

первая наделяется правом вводить государственные языки, а вторые таковым не

обладают, да и объективно не нуждаются в нем.

     Статус края, области, города федерального значения, автономной области,

автономного округа определяется также их уставами. Впервые право принятия

уставов краями, областями было закреплено Законом Российской Федерации от

5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой,

областной администрации" (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 663).

     Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них

именуются Основным законом, объявляются конституционным или основным правовым

актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической

и культурной жизни соответствующего субъекта федерации. Конституционный Суд

Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности ряда

положений Устава Читинской области, своим постановлением от 1 февраля 1996

г. подтвердил, что данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее,

место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению

к высшим правовым актам области (Российская газета, 17 февраля 1996 г.).

     В Конституции закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным)

органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким путем фиксируется

максимально необходимый демократический способ принятия Основного закона.

Допустимы и иные способы, если они согласуются со ст. 3 Конституции и полнее

выражают волеизъявление народа.

     Содержание устава контурно предопределяется основами конституционного

строя Российской Федерации и федеральным законом об общих принципах организации

представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов

федерации. До его принятия, что должно быть сделано в соответствии с Конституцией

Российской Федерации (ч. 1 ст. 77), но пока не осуществлено, разработчики

устава призваны руководствоваться Указами Президента Российской Федерации

от 22 октября 1993 г. "Об основных началах организации государственной власти

в субъектах Российской Федерации" (САПП, 1993, N 43, ст. 4089) и от 22 декабря

1993 г. "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной

власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области,

автономных округов Российской Федерации" (САПП, 1993, N 52, ст. 5072) в той

мере, в какой названные указы согласуются с федеральной Конституцией.

     Принятый устав вступает в силу в порядке, установленном субъектом федерации.

Он не нуждается, как это предусматривалось в прошлом, в регистрации федеральными

органами государственной власти.

     В общую систему актов, определяющих статус названных в настоящей части

субъектов федерации, входят Федеративный договор и иные договоры, а также

соглашения между исполнительными органами власти субъекта и федеральными органами

исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий.

     3. Часть 3 статьи обращает внимание на особенность правовой основы автономной

области и автономного округа. Она заключается в том, что каждый из указанных

субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный

закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится

на усмотрении автономной области, автономного округа; он самостоятельно разрабатывается

ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими

законодательным и исполнительным органами их общим решением. В ходе законотворческого

процесса проект, надо полагать, может быть и отозван внесшей его стороной.

     4. Часть 4 статьи касается специфики статуса автономных округов, входящих

в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный

округ, который Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном

вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (ВВС

РФ, 1992, N 28, ст. 1618) считается непосредственно входящим в состав Российской

Федерации.

     Входящими в состав края, области остальные девять автономных округов

являются постольку, поскольку они не заявили иного. Признание данного факта

не означает подтверждения прежнего характера отношений между ними. Входя в

край, область, автономный округ не утрачивает обретенных в соответствии с

Конституцией 1993 г. государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного

субъекта федерации. Это согласуется с выводами Конституционного Суда Российской

Федерации, в постановлении которого от 11 мая 1993 г. по делу о Чукотском

автономном округе (ВКС, 1994, N 2-3, с. 54) констатировалось: нахождение автономного

округа в крае или области, равно как и выход из них не влияют на его конституционно-правовой

статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской

Федерации; нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения

его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.

     Сообразно названным представлениям между указанными субъектами складываются

отношения иного государственно-правового качества в сравнении с теми, какими

они были прежде, до принятия ныне действующей Конституции, когда автономные

округа находились в прямой административно-правовой зависимости от края, области.

Их новизна заключается в следующем: эти отношения становятся преимущественно

двусторонними, равноправными, партнерскими; могут регулироваться федеральным

законом (единым или применительно к отношениям конкретных субъектов) и договором

между органами государственной власти автономного округа и, соответственно,

органами государственной власти края или области (подразумевается наличие

всеобъемлющего (генерального) договора, что не исключает заключения развивающих

его договоров и соглашений).

     Автономный округ не соподчиняется с краем, областью, а образует с ними

специфическое объединение равных субъектов. Только на основе взаимных договоренностей

между ними представляется возможным определить структуру, юридическое содержание,

полноту и плотность отношений, связанных с вхождением округа в состав края,

области. Характер данных отношений может меняться, но лишь по согласованию

между названными субъектами.

     5. Часть 5 комментируемой статьи затрагивает вопросы изменения статуса

субъекта Российской Федерации. Это, как отмечалось в постановлении Конституционного

Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности

ряда актов Татарстана (ВКС, 1993, N 1, с. 43), не односторонний, а переговорный

процесс, основанный на законе.

     По смыслу конституционных положений изменение статуса субъекта федерации

допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства;

по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить

статус; в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока

не принят. При обретении субъектом федерации нового статуса необходимые изменения

вносятся в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к

ч. 1 ст. 137).

                                Статья 67

     1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов,

внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

     2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию

на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской

Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного

права.

 См. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе

Российской Федерации"

     3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены

с их взаимного согласия.

     Комментарий к статье 67

     1. Часть 1 комментируемой статьи дополняет положения ст. 4 Конституции,

в которой речь идет о территории Российской Федерации как целостного государства,

обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В

рассматриваемой части определяется состав государственной территории Российской

Федерации, т.е. перечисляются принадлежащие Российской Федерации пространства,

в пределах которых оно осуществляет свой суверенитет.

     Обращает на себя внимание нетрадиционный подход составителей Конституции

к определению состава государственной территории Российской Федерации. В международном

праве под государственной территорией традиционно понимались и понимаются

различные пространства земной поверхности (сухопутной и водной), воздушное

пространство, принадлежащие определенному государству, в пределах которой

оно осуществляет свое территориальное верховенство. Такой подход нашел отражение

и в ст. 1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской

Федерации" от 1 апреля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 17, ст. 594), в соответствии

с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода,

недра и воздушное пространство.

     Различие между двумя определениями очевидно: конституционное определение

включает юридически определенные категории пространств, определение Закона

- различные по своему физическому состоянию элементы земной поверхности.

     Нововведением следует считать и включение в состав государственной территории

Российской Федерации территории ее субъектов, что обусловливается федеративным

устройством Российского государства.

     Из текста ч. 1 комментируемой статьи следует, что каждый субъект Российской

Федерации, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию.

Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется

в их конституциях и уставах. Так, в ч. 1 ст. 1 Устава Иркутской области указывается,

что территория области является частью единой территории Российской Федерации.

В ст. 7 Устава Ленинградской области подчеркивается, что территория области

едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория

любого субъекта федерации есть составная часть территории Российской Федерации,

непосредственно входящая в нее. Иначе говоря, факт нахождения автономного

округа в составе края, области не означает, что он входит в состав федерации

опосредованно. Территория автономного округа является составной частью территории

Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской

Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской

Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного

округа в состав Российской Федерации" (ВКС, 1994, N 2-3).

     Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность

полномочий субъекта федерации в отношении его территории. На территории каждого

своего субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия

по предметам ведения, установленным ст. 71 Конституции, а также полномочия

по предметам, определенным ст. 72 Конституции. И только за этими пределами

субъекты Российской Федерации осуществляют собственные полномочия. Полномочия

субъектов федерации в отношении управления собственной территорией сводятся

преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства

(см., например, ст. 15 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 66 Конституции

Республики Бурятия).

     В ряде случаев конституции и уставы субъектов федерации упоминают собственные

полномочия по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами

и водными ресурсами (п. "в" ст. 36 Устава Ставропольского края). Осуществляя

свои полномочия, субъекты федерации не вправе в одностороннем порядке придавать

своим территориям особый правовой статус, объявляя их, например, зоной, свободной

от оружия массового поражения, как это сделал Татарстан (ч. 2 ст. 6 Конституции

Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. в редакции от 30 марта 1995 г.).

     Территории субъектов Российской Федерации разделяются административными

границами, установленными еще до образования на территории России федеративного

государства, на что прямо указывается, в частности, в ст. 38 Устава Ставропольского

края.

     Важной гарантией обладания собственной территорией являются положения

конституций и уставов субъектов федерации, согласно которым их территория

не может быть изменена без согласия субъекта (см., например, ч. 4 ст. 60 Конституции

Республики Бурятия). Наряду с этим неприкосновенность территории субъектов

федерации обеспечивается положением о том, что всякое изменение территории

подлежит согласованию с субъектами федерации в соответствии с федеральным

законом (п. "б" ч. 2 ст. 5 Устава Иркутской области).

     Административный характер границ субъектов Российской Федерации вытекает

из содержания ч. 1 ст. 74 Конституции, запрещающей установление таможенных

границ, пошлин, сборов и других препятствий для свободного перемещения товаров,

услуг и финансовых средств. Таким образом, правовой статус границ субъекта

федерации отличается от статуса Государственной границы Российской Федерации.

     Большинство субъектов федерации не затрагивает вопроса о составе своих

территорий при определении их правового статуса, хотя есть случаи, когда этот

состав закрепляется в нормативных актах по аналогии с определением состава

территории Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 Устава г. Москвы территорию

г. Москвы образуют земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство

в границах Москвы. Похожая норма содержится в ч. 1 ст. 5 Устава Пермской области.

     Согласно Конституции в состав территории Российской Федерации входят

внутренние воды.

     Закон о Государственной границе (ч. 4 ст. 5) различает внутренние морские

воды и воды рек, озер и иных водоемов, берега которых принадлежат Российской

Федерации. По смыслу этой нормы вторая категория внутренних вод должна относиться

к территории субъекта федерации. Следовательно, под внутренними водами Российской

Федерации следует понимать воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов,

берега которых принадлежат Российской Федерации, перечень которых объявляется

Правительством Российской Федерации, а также морские воды, расположенные в

сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального

моря.

     Предлагаемое толкование отчасти подтверждается ст. 14 Водного кодекса

Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4471), согласно

которой к внутренним морским водам относятся морские воды, расположенные в

сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального

моря Российской Федерации. Если следовать терминологии ст. 1 Кодекса, то водные

пространства, ограниченные естественными, искусственными или условными границами

в пределах территории субъектов федерации, следует именовать акваториями.

     Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным

правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать

порядок любых видов деятельности.

     По международному праву под территориальным морем понимается морской

пояс, прилежащий к сухопутной территории государства или его внутренним морским

водам шириной до 12 морских миль (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву 1982

г., Нью-Йорк: Изд-во ООН, 1984). Российская Федерация осуществляет в территориальном

море суверенные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами

международного права. Вместе с тем объем суверенных прав прибрежного государства

в территориальном море несколько ограничен по сравнению с объемом его суверенных

прав во внутренних морских водах. Это ограничение вытекает из обычной нормы,

предусматривающей право мирного прохода иностранных торговых судов и военных

кораблей иностранных государств в территориальное море.

     Мирный проход осуществляется с целью пересечения территориальных вод

без захода во внутренние морские воды Российской Федерации или с целью прохода

во внутренние воды, порты (на рейды) либо выхода из них в открытое море (ч.

6 ст. 9 Закона о Государственной границе). Проход является мирным, если им

не нарушается мир, добрый порядок и безопасность Российской Федерации. При

осуществлении мирного прохода иностранные невоенные суда и военные корабли

должны соблюдать правила международных договоров и законодательство Российской

Федерации.

     В государственную территорию Российской Федерации входит также воздушное

пространство. Боковые пределы воздушного пространства Российской Федерации

ограничиваются государственными сухопутными и морскими границами. Что касается

высотных пределов распространения суверенитета, то этот вопрос в международном

праве остается неурегулированным. Более того, Чикагская конвенция о международной

гражданской авиации 1944 г. вообще не включает воздушное пространство в государственную

территорию, а признает лишь полный и исключительный суверенитет каждого государства

в отношении воздушного пространства над его территорией.

     В соответствии с ч. 2 ст. 1 продолжающего действовать в Российской Федерации

Воздушного кодекса СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета

СССР от 11 мая 1983 г. (ВВС СССР, 1983, N 20, ст. 303), под воздушным пространством

понимается пространство над сухопутной территорией и водной территорией, в

том числе и над территориальными водами.

     В теории международного права верхним пределом суверенного воздушного

пространства предлагается считать границу между воздушным и космическим пространством

на высоте 100-110 км от уровня Мирового океана.

     2. Как и всякое другое прибрежное государство, Российская Федерация пользуется

суверенными правами и юрисдикцией над континентальным шельфом, объем которых

устанавливается действующими международными договорами. Основными из них являются

Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г. и Конвенция ООН по морскому

праву 1982 г., вступившая в силу 16 ноября 1994 г. Несмотря на то что Россия

не ратифицировала Конвенцию 1982 г., многие ее положения относительно правового

статуса континентального шельфа восприняты Федеральным законом "О континентальном

шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 49, ст.

4694).

     Под континентальным шельфом в юридическом смысле понимается морское дно

и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод Российской

Федерации на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории

до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального

шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной

линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная

окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница

континентального шельфа Российской Федерации совпадает с внешней границей

подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного

права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница

территориального моря.

     Под континентальным шельфом в геологическом смысле понимается подводное

продолжение материка в сторону моря до его перехода в материковый склон.

     Отмеченному различию в понимании правового и геологического значения

термина "континентальный шельф" не соответствует введенный п. 4 ст. 3 Закона

Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 16,

ст. 834) в законодательный обиход термин "континентальный шельф в границах

территориального моря". Подобная юридическая переквалификация дна территориального

моря является произвольной, противоречит правовой концепции континентального

шельфа, закрепленной в ст. 1 Закона о шельфе, и не соответствует его международно-правовому

определению.

     В соответствии с международным правом Российская Федерация закрепила

в ч. 1 ст. 5 Закона о шельфе суверенные права в целях разведки и разработки

минеральных и живых ресурсов континентального шельфа. Эти права являются исключительными

в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального

шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого

без ее согласия.

     Помимо этого, Российская Федерация в соответствии с международным правом

осуществляет исключительное право разрешать и регулировать проведение буровых

работ на континентальном шельфе для любых целей, сооружать, а также разрешать

и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов,

установок и сооружений и осуществлять над ними юрисдикцию, касающуюся таможенных,

фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил; юрисдикция Российской

Федерации распространяется и на морские научные исследования в целях защиты

и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трудейсоводов.

     Кроме того, указанный Закон определяет порядок проведения различных видов

поисково-разведочной деятельности на континентальном шельфе российских и иностранных

юридических и физических лиц.

     Международное морское право разрешает прибрежным государствам устанавливать

исключительные экономические зоны в пределах 200 морских миль, отсчитываемых

от тех же исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

С учетом этого протяженность собственно исключительной экономической зоны

может составлять 188 морских миль.

     В ст. 55 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. исключительная экономическая

зона определяется как район, находящийся за пределами территориального моря

и прилежащий к нему. Наименование "исключительная экономическая зона" этот

морской район получил вследствие того, что авторы концепции намеревались наделить

прибрежные государства определенными экономическими правами, относящимися

главным образом к разведке и добыче природных ресурсов.

     Конвенция 1982 г., впервые закрепившая институт исключительной экономической

зоны, предоставляет прибрежному государству суверенные права в целях разведки,

разработки и сохранения минеральных ресурсов морского дна и его недр, живых

ресурсов (п. 1 ст. 56), юрисдикцию в отношении регулирования морских научных

исследований (ч. 2 ст. 246), в отношении возведения и эксплуатации искусственных

островов, установок и сооружений (ст. 60, ч. 3 ст. 246), прокладки подводных

кабелей и трубопроводов (ст. 79), защиты и сохранения морской среды.

     В исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской

Федерации все другие государства пользуются свободой судоходства и полетов,

прокладки подводных кабелей и трубопроводов и иными свободами в соответствии

с международным правом. Права и свободы других государств в указанных морских

пространствах гарантируются ч. 4 ст. 5 Закона о континентальном шельфе.

     Целевой, функциональный характер суверенных прав и юрисдикции Российской

Федерации как в отношении ресурсов, так и в отношении других видов деятельности

на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне указывает

на то, что ни континентальный шельф, ни исключительная экономическая зона

не входят в состав ее территории. Это принципиальное положение международного

права необходимо учитывать при разработке нормативных актов, касающихся использования

этих морских пространств.

     3. Из части 3 комментируемой статьи следует, что территории субъектов

федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской

Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются

и закрепляются в конституциях и уставах субъектов федерации или в иных правовых

актах, согласно которым эти субъекты были образованы.

     Другой важный момент состоит в провозглашении принципа неприкосновенности

границ субъектов федерации. Их изменение не исключается. Однако подобное допустимо

только при взаимном согласии субъектов федерации. Эта процедура находится

в их юрисдикции. Каждый из них в выражении своей воли опирается на решение,

принятое либо непосредственно населением (референдумом), либо законодательным

(представительным) органом государственной власти, либо сочетающее в себе

оба варианта. Если достигнут консенсус, то Совет Федерации утверждает изменение

границ между данными субъектами федерации (ч. 1 п. "а" ст. 102 Конституции).

При этом, как было записано, например, в его постановлении от 25 октября 1994

г. "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями"

(СЗ РФ, 1994, N 28, ст. 2939), подобное делается "в соответствии с согласованными

между ними картой и описанием новой линии границы".

     В особых ситуациях полномочия организационно-правового характера по определению

границ между субъектами федерации могут возлагаться на специальные государственные

комиссии. Такой случай имел место в связи с образованием Ингушской Республики

(ст. 2 Закона Российской Федерации от 4 июня 1992 г. "Об образовании Ингушской

Республики в составе Российской Федерации" - ВВС РФ, 1992, N 24, ст. 1307;

постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. "О

Государственной комиссии по определению границ между Ингушской Республикой

и Чеченской Республикой в связи с образованием этих республик" - СЗ РФ, 1996,

N 2, ст. 112).

     Законом Российской Федерации от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного

периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации"

(ВВС РФ, 1992, N 32, ст. 1868) предусматривался переходный период по государственно-территориальному

разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г. В течение этого периода

предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные

мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также

разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской

Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального

и административно-территориального деления Российской Федерации. Названные

правовые акты пока не приняты.

                                Статья 68

     1. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории

является русский язык.

     2. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах

государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях

республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

     З. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение

родного языка, создание условий для его изучения и развития.

     Комментарий к статье 68

     1. В части 1 комментируемой статьи закрепляется наличие в Российской

Федерации государственного языка. Это типично для многонациональных государств

(например, Канады, Швейцарии, Индии). Россия, как констатируется в преамбуле

Конституции, объединяет многонациональный народ. В ее границах, по данным

переписи населения 1989 года, проживают лица 128 национальностей.

     Государственный язык Российской Федерации (иногда он именуется основным,

официальным) является юридически обязательным языком Российского государства.

Он представляет собой важную коммуникационную основу целостности и единства

России, служит средством общения в органах государственной власти и местного

самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в процессе

их общения с гражданами.

     Государственный язык применяется на всей территории Российской Федерации

при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления,

референдумов, опубликовании законов и других правовых актов, в судопроизводстве,

делопроизводстве, обучении, в географических наименованиях, вывесках и т.д.

Придание Конституцией русскому языку статуса государственного предполагает

его повсеместное использование во всех официальных сферах без специального

на то указания.

     Государственным языком Российской Федерации является язык самой многочисленной

этнической группы - русских, составляющих в России более 80 процентов населения.

Русским языком, как свидетельствуют данные переписи, свободно владеет и большинство

представителей иных национальностей. Например, среди башкир таковых 71,8 процента,

татар - 70,8, бурят - 72,1, калмыков - 85,3 процента и т.д.

     Установление русского языка в качестве государственного обязывает государство

особо заботиться о его развитии. Именно поэтому во всех имеющих государственную

аккредитацию образовательных учреждениях, за исключением дошкольных, изучение

русского языка как государственного языка Российской Федерации регламентируется

государственными образовательными стандартами (ч. 5 ст. 6 Закона Российской

Федерации "Об образовании" в редакции от 13 января 1996 г. - СЗ РФ, 1996,

N 3, ст. 150). Обеспечивать всестороннее развитие и распространение русского

языка призван Совет по русскому языку при Президенте Российской Федерации,

положение о котором утверждено Указом Президента Российской Федерации от 7

декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4905). Определено также, что граждане

России, не владеющие русским языком, вправе выступать на заседаниях, совещаниях,

собраниях в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях

на том языке, которым они владеют; в случае необходимости обеспечивается соответствующий

перевод (ч. 2, 3 ст. 15 Закона РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов

РСФСР" - ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740).

     2. Часть 2 комментируемой статьи предоставляет республикам право устанавливать

свои государственные языки. Это фиксируется в их конституциях, где, по общему

правилу, государственными языками республики признаются русский язык и наравне

с ним язык титульной нации: в Бурятии - бурятский, Татарстане - татарский,

Северной Осетии - осетинский, Адыгее - адыгейский и т.д. В Кабардино-Балкарии

статус государственного, помимо русского, имеют кабардинский и балкарский

языки, а в Дагестане - все языки его народов. Согласно Конституции Республики

Тыва ее государственным языком является тыва язык, а русский действует на

территории республики как общефедеральный государственный язык (ст. 33), то

есть по существу подтверждается обязательность его применения в официальных

сферах наравне с тыва языком.

     Владение государственными языками республики порой рассматривается в

качестве необходимого условия занятия поста Президента данного государственного

образования (Бурятия, Татарстан, Северная Осетия, Адыгея). При этом, однако,

в федеральной Конституции зафиксировано, что в органах государственной власти,

органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик их

государственные языки употребляются наряду с государственным языком Российской

Федерации.

     Введение собственных государственных языков означает, что республики

берут на себя обязанность обеспечить их равноправие с общефедеральным государственным

языком, несут бремя расходов, связанных с применением и изучением государственных

языков республик, устанавливают порядок их использования. Так, в Законе Республики

Бурятия от 10 июня 1992 г. "О языках народов Республики Бурятия" (Бурятия,

23 июня 1992 г.) записано, что тексты законов республики публикуются на двух

языках - бурятском и русском - и имеют равную юридическую силу; на бурятском

и русском языках печатаются избирательные бюллетени, ведется судопроизводство;

документы (решения) принимаются местными органами или на русском, или на бурятском

языках в зависимости от контингента населения; на предприятиях, в учреждениях

и общественных организациях делопроизводство осуществляется на русском языке

Российской Федерации. В Республике Бурятия всем желающим овладеть бурятским

языком гарантируется обучение этому языку до уровня, необходимого для выполнения

служебных обязанностей.

     3. Положения ч. 3 ст. 68 свидетельствуют о том, что установление государственных

языков не означает забвения иных языков народов, населяющих Российскую Федерацию.

Всем им гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий

для его изучения и развития. Такой подход согласуется с международно-правовыми

нормами. "В тех странах, - сказано в Международном пакте о гражданских и политических

правах (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), - где существуют... языковые меньшинства,

лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве

совместно с другими членами той же группы... пользоваться родным языком" (ст.

27).

     Законом РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов РСФСР" провозглашается

и гарантируется суверенитет языков народов; равные их права и средства защиты

языков (социальные, экономические, юридические); предусматривается финансирование

соответствующих государственных программ, возможность создавать письменность

на родном языке, проводить исследования всех языков народов России, организовывать

воспитание и обучение на родном языке независимо от численности представителей

этнических групп и в соответствии с их потребностями; признается допустимым

в местах компактного проживания иноязычного населения использование наряду

с государственными языками в официальных сферах общения (делопроизводстве

органов государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях,

в учреждениях, топонимике) языка данного населения (ст. 2, 3, 4, 7, 9, 10,

23 - ВВС РФ, 1991, N 50, ст. 1740). Федеральный закон "Об образовании" устанавливает,

что язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание в общеобразовательном

учреждении, определяется учредителем (учредителями) и (или) уставом образовательного

учреждения; государство оказывает содействие в подготовке специалистов для

осуществления образовательного процесса на языках народов Российской Федерации,

не имеющих своей государственности (ч. 3, 7 ст. 6). "Основы законодательства

Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 46,

ст. 2615) закрепляют права национальных культурных центров, национальных обществ

и землячеств организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального

языка (ст. 21 ).

     В некоторых случаях обязательства, связанные с развитием родного языка,

вытекают из международного договора Российской Федерации и носят конкретный

характер. Так, из Договора между Российской Федерацией и Республикой Туркменистан

о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане

и туркменского - в Российской Федерации, подписанного 18 мая 1995 г. (Дипломатический

вестник, 1995, N 6, с. 40-43) следует, что российская сторона признает за

лицами, принадлежащими к туркменскому меньшинству, право на индивидуальную

или совместно с членами своей группы языковую самобытность, создание общественных

организаций, способствующих ее выражению; право беспрепятственно пользоваться

родным языком в личной и общественной жизни, как в письменной, так и в устной

форме, иметь доступ к информации на этом языке, распространять такую информацию

и быть обеспеченным ею, включая право иметь средства массовой информации на

родном языке; вести религиозно-просветительскую деятельность на родном языке.

Будут создаваться возможности для изучения родного языка и получения образования

на этом языке, а также его использование в контактах с официальными властями

в местах компактного проживания указанных меньшинств.

     Реализация положений ч. 3 комментируемой статьи создает необходимую основу

для языкового суверенитета личности независимо от происхождения человека,

его социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности,

пола, образования, отношения к религии и места жительства (см. комм. к ч.

2 ст. 19); реального осуществления каждым гражданином Российской Федерации

права на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания,

обучения и творчества (см. комм. к ч. 2 ст. 26); нейтрализации пропаганды

языкового превосходства (см. комментарий к ч. 2 ст. 29).

                                Статья 69

     Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов

в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права

и международными договорами Российской Федерации.

     Комментарий к статье 69

     Комментируемая статья определяет основы отношений государства с коренными

малочисленными народами. В России таковыми признаются, в частности, ханты,

манси, ненцы, эвенки, чукчи, саами и т. д. Они представляют собой малочисленные

этнические общности (от нескольких сотен до 40 тыс.), постоянно проживающие

на территориях своих предков (для большинства из них таковыми являются более

100 районов Севера, входящих в состав 28 субъектов Российской Федерации) и

сохраняющие самобытность языка, культуры, традиционную систему жизнеобеспечения

благодаря ведению оленеводства и промыслового хозяйства; ввиду своей малочисленности

некоторые из них находятся на грани исчезновения.

     В российском законодательстве пока не выработаны критерии отнесения народов

к данной группе. В Конвенции 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной

образ жизни в независимых странах", принятой Генеральной конференцией Международной

организации труда 26 июня 1989 г., предлагается исходить из того, что коренными

народами являются те из них, которые издревле населяли соответствующую территорию

страны или географическую область; сохраняют некоторые или все свои социальные,

экономические, культурные и политические институты; самобытны и отличаются

от других групп национального сообщества; живут по собственным обычаям или

традициям или согласно нормам специального законодательства; считают себя

коренными народами.

     Коренные малочисленные народы обладают рядом черт, которые сближают их

с национальными меньшинствами. Однако в отличие от последних названные народы

не имеют государственных образований за пределами России или не имеют их вообще.

     Комментируемая норма - новелла в Конституции Российской Федерации. Ее

появление тесным образом связано с конституционной характеристикой Российского

государства как демократического, федеративного, правового и социального (ч.

1 ст. 1, ч. 1 ст. 7), где человек, его права и свободы являются высшей ценностью

(ст. 2). Включение же данной нормы в главу Конституции "Федеративное устройство"

подчеркивает, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный

элемент национальной политики России. Такой подход соответствует требованиям

упомянутой Конвенции, которая гласит: "Правительства несут ответственность

за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической

деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения

их целостности" (ст. 2).

     Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные моменты статуса

коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти народы официально

выделяются в специальную группу, именуемую "коренные малочисленные народы",

находящуюся в составе многонационального народа России; признается их своеобразие,

право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового

подхода к ним; допускается наличие особых прав (статуса) данных народов, в

том числе - быть субъектом права; государство берет на себя постоянную обязанность

гарантировать их права; в решении указанного вопроса Российская Федерация

ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

договоры России, намерена действовать в соответствии с ними (см. комментарий

к ч. 4 ст. 15).

     Приоритет в обеспечении прав коренных малочисленных народов принадлежит

федеральным органам государственной власти Российской Федерации. Это вытекает

из Конституции, которая относит к ведению Российской Федерации регулирование

и защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту прав

национальных меньшинств; установление основ федеральной политики и федеральные

программы в области государственного, экологического и национального развития

федерации (пп."в", "е" ст. 71).

     Вместе с тем Конституция включает в сферу совместного ведения Российской

Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту

прав национальных меньшинств; защиту исконной среды обитания и традиционного

образа жизни малочисленных этнических общностей (пп. "б", "м" ч. 1 ст. 72).

Данное положение означает их ответственность перед коренными малочисленными

народами, обязывает федеральные органы государственной власти и органы государственной

власти субъектов федерации принимать необходимые решения в рассматриваемой

сфере.

     Международно-правовым ориентиром в осуществлении государственной политики

в отношении коренных малочисленных народов России является упомянутая Конвенция

МОТ N 169. Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации

пользуются правами человека и основными свободами, Конвенция содержит положения

о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам,

с целью смягчения переживаемых ими трудностей. Декларируется право указанных

народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно

занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися

на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи

с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные

меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий

занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел,

социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения,

судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных

народов и особенности их экономического, социального и культурного положения.

Подчеркивается, что при определении характера и масштаба мер, которые следует

предпринимать в целях применения настоящей Конвенции, проявляется гибкость

с учетом условий, характерных для каждой страны (ст. 34).

     Российская Федерация еще не ратифицировала эту Конвенцию. Однако ряд

норм Конституции, федерального и регионального законодательства свидетельствует

о фактическом восприятии ее положений. Конституция гарантирует коренным малочисленным

народам, как и любым другим членам общества, равенство прав и свобод человека

и гражданина, независимо от расы, национальности, языка (ст. 19); право свободно

определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным

языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать

его (ст. 26, 68); не допускает пропаганду или агитацию, возбуждающее социальную,

расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; запрещает пропаганду

социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства

(ст. 29).

     Права коренных малочисленных народов получили закрепление в Законе РСФСР

от 25 октября 1991 г. "О языках народов РСФСР", обеспечивающем развитие и

использование языков народов России в сфере общения, обучения, в деятельности

органов государственной власти (ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740). Законом

Российской Федерации в редакции от 13 января 1996 г. "Об образовании" (СЗ

РФ, 1996, N 3, ст. 150) провозглашается "защита и развитие системой образования

национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей" (п.

2 ст. 2), допускается установление национально-региональных компонентов государственных

образовательных стандартов (п. 8 ст. 29). Основы законодательства Российской

Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2615) фиксируют

равное достоинство культур народов (ст. 6), право на сохранение и развитие

культурно-национальной самобытности народов и иных этнических общностей (ст.

20), на культурно-национальную автономию (ст. 21).

     Земельный кодекс Российской Федерации (ВВС РФ, 1991, N 22, ст. 768) признает

возможным использование коренными малочисленными народами и этническими группами

в местах их проживания и хозяйственной деятельности земель природоохранного

назначения для выпаса оленей, а на землях природно-заповедного фонда ведение

ими традиционного экстенсивного природопользования; передачу в собственность,

владение или аренду земли для северного оленеводства и охотничьего промысла

(ст. 89, 90, 94). Только по согласованию с аборигенами могут выделяться земельные

участки в местах их проживания под объекты, не связанные с традиционной хозяйственной

деятельностью (ст. 28). От оплаты за землю полностью освобождаются предприятия,

граждане, занимающиеся традиционными промыслами и ремеслами в местах бытования

малочисленных народов и этнических групп (ст. 51).

     С целью сохранения и поддержания необходимых условий для жизни и осуществления

традиционной хозяйственной деятельности данных общностей на территориях их

проживания могут создаваться национальные природные парки (ст. 63 Закона Российской

Федерации от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" - ВВС

РФ, 1992, N 10, ст. 457); устанавливаются границы территорий лесного фонда

с особым режимом ведения лесного хозяйства, лесоэксплуатации и лесопользования

(ст. 4, 51 Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта

1993 г. - ВВС РФ, 1993, N 53, ст. 15); допускаются выделение в национальных

парках зон традиционного экстенсивного природопользования, а на территориях

государственных природных заказников - использование этими общностями природных

ресурсов (ст. 15, 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых

природных территориях" - СЗ РФ, 1995, N 12, ст. 1024); признается индивидуальное

и коллективное право применять традиционные методы добывания продуктов жизнедеятельности,

а также право приоритетного пользования животным миром, которое включает в

себя первоочередной выбор промысловых угодий; льготы в отношении сроков и

районов добывания животных, их полового, возрастного состава и количества,

а также продуктов их жизнедеятельности; исключительное право на добывание

определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, иные

виды пользования животным миром - по согласованию со специально уполномоченными

государственными органами (ст. 48, 49 Федерального закона от 24 апреля 1995

г. "О животном мире" - СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1462). Законом от 3 марта 1995

г. "О недрах" в редакции от 3 марта 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823) определено,

что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических

групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации,

используется для социально-экономического развития этих народов и групп (ст.

42).

     Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. N 397 "О неотложных

мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных

народов Севера" (ВВС РФ, 1992, N 18, ст. 1009) обязывает исполнительные органы

субъектов Российской Федерации определить в местах проживания и хозяйственной

деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования,

которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не

подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным

хозяйствованием; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные

и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями

в пожизненное наследуемое владение либо в аренду; предоставить преимущественное

право заключения договоров и получения лицензий на использование возобновляемых

природных ресурсов родовым общинам, семьям, отдельным представителям народов

Севера в местах их традиционного природопользования; установить границы территорий

для традиционных видов хозяйственной деятельности названных народов (ВВС РФ,

1992, N 18, ст. 1009).

     Этот перечень прав и гарантий коренных малочисленных народов дополняется

и развивается на уровне субъектов Российской Федерации. Так, Конституция Республики

Саха (Якутия) возлагает на государство обязанность образовывать в составе

республиканского бюджета фонды защиты и развития малочисленных народов Севера,

оберегать их исконную среду обитания и традиционный образ жизни (ст. 38);

гарантирует права малочисленных народов на владение и пользование землей и

ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными охотничье-рыбопромысловыми

угодьями, защиту от любых форм ассимиляции, посягательств на этническую самобытность,

на исторические и священные места, памятники духовной и материальной культуры

(ст. 42); признает возможным создание национальных административно-территориальных

образований, действующих на основе принципов местного самоуправления (ст.

43); в местах компактного проживания народов Севера объявляет официальными

их языки, допускает формирование кочевых Советов (родовых общин) и избирательных

округов с меньшей численностью избирателей (ст. 46, 85, 112).

     Устав Ханты-Мансийского автономного округа, вступивший в силу 4 мая 1995

г., гарантирует народам ханты и манси права на территории традиционного природопользования,

самоуправление, развитие традиционных отраслей хозяйства, культуры, языка,

предусматривает налоговые льготы и выделение в окружном бюджете специальных

средств на их нужды, обеспечивает представительство в Думе автономного округа

в количестве 6 мест с образованием из числа избранных депутатов в составе

Думы Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера, наделенной

особыми полномочиями по защите интересов аборигенов (ст. 1, 3, 18, 41, 53,

56, 74, 87, 89, 102).

     Права коренных малочисленных народов защищаются не только путем их закрепления

в Конституции и законодательстве. Их права и интересы обязаны защищать Президент

Российской Федерации как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина

(ч. 2 ст. 80 Конституции), Уполномоченный по правам человека; Прокуратура

Российской Федерации, на которую возложены задачи по надзору за соблюдением

прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного

самоуправления (ч. 2 ст. 1 Федерального Закона от 17 ноября 1995 г. "О Прокуратуре

Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472), суд (ст. 18, ч. 1 ст.

48 Конституции).

     Установление в России особого конституционно-правового статуса коренных

малочисленных народов соответствует не только международным принципам, но

и общепринятым стандартам, находящим отражение в практике тех стран, где проживают

подобные этнические общности (например, США, Канада, Норвегия).

                                Статья 70

     1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание

и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным

законом.

     2. Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы

устанавливается федеральным законом.

     Комментарий к статье 70

     1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации представляют

собой ее официальные символы как внешние, не имеющие аналогов, отличительные

атрибуты государственного суверенитета. Им присущи стабильность, юридическая

определенность описания (формы) и обязательность использования в строго оговоренных

законом случаях. В них в образном и лаконичном виде заключена информация об

исторических корнях и ценностях, на которые ориентируется государство. Никто

не вправе вводить идентичные символы.

     Официальная символика Российской Федерации (флаг, герб) вносится в Государственный

геральдический регистр Российской Федерации (см. Указ Президента Российской

Федерации от 21 марта 1996 г. "О Государственном геральдическом регистре Российской

Федерации" - Российская газета, 27 марта 1996 г.).

     Описание и порядок официального использования государственных флага,

герба и гимна России устанавливаются федеральным конституционным законом.

Он пока не принят, и до его издания действуют соответствующие акты Президента

Российской Федерации. Согласно Положению о Государственном флаге Российской

Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря

1993 г. (САПП, 1993, N 51, ст. 4928), российский флаг представляет собой прямоугольное

полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней

- синего и нижней - красного цветов. Отношение ширины флага к его длине -

2:3.

     Государственный флаг Российской Федерации поднимается на зданиях высших

федеральных органов государственной власти (постоянно); других органов государственной

власти и органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий,

учреждений и организаций, а также на жилых домах (в дни праздников и памятных

событий); дипломатических представительств, консульских учреждений и иных

официальных представительств Российской Федерации - в соответствии с нормами

международного права, правилами дипломатического протокола и традициями страны

пребывания. Кроме того, Государственный флаг поднимается на средствах передвижения

Президента России и некоторых других должностных лиц, на судах, внесенных

в Государственный судовой реестр Российской Федерации, может находиться в

рабочих кабинетах Президента страны, Председателей палат Федерального Собрания,

Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных судей, прокуроров,

руководителей органов исполнительной власти субъектов федерации и т.д. Он

может подниматься в торжественных случаях, его изображение может наноситься

на поверхности воздушных судов России.

     Государственный флаг Российской Федерации получает в законе особую защиту.

Флаги субъектов федерации не могут повторять или использовать его в качестве

геральдической основы; он должен всегда находиться с левой стороны от флага

субъекта федерации или в центре - при поднятии нескольких флагов; недопустимо,

чтобы иные флаги были большего размера, чем Государственный флаг страны. Обязанность

контролировать соблюдение установленных требований при поднятии флага возложена

на руководителей соответствующих органов государственной власти и местного

самоуправления, предприятий, учреждений и организаций. Контроль за осуществлением

упомянутого Положения возложен на Государственную герольдию при Президенте

Российской Федерации.

     В целях воспитания уважительного отношения к государственным символам

Указом Президента Российской Федерации от 20 августа 1994 г. "О дне Государственного

флага Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 17, ст. 1956) установлен праздник

- День Государственного флага Российской Федерации, который отмечается 22

августа.

     Указом Президента Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. "О Знамени

Победы" (СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1846) предусмотрено, что в дни государственных

праздников Российской Федерации, дни воинской славы (победные дни) России,

при проведении воинских ритуалов, а также массовых мероприятий, связанных

с боевыми победами российского народа, Знамя Победы (в установленных случаях

- непосредственно само Знамя, а в иных его символ) используется наряду с Государственным

флагом Российской Федерации.

     Статус Государственного герба Российской Федерации определяется соответствующим

Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября

1993 г. "О Государственном гербе Российской Федерации" (САПП, 1993, N 49,

ст. 4761). Он представляет собой изображение золотого двуглавого орла, помещенного

на красном геральдическом щите; над орлом - три исторические короны Петра

Великого (над головами - две малые и над ними - одна большего размера); в

лапах орла - скипетр и держава; на груди орла на красном щите - всадник, поражающий

копьем дракона. Допускается воспроизведение Государственного герба в одноцветном

варианте, а также в виде главной фигуры двуглавого орла.

     Государственный герб Российской Федерации в обязательном порядке помещается

на бланках и печатях федеральных органов государственной власти, дипломатических

представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств

России за границей. Он изображается на паспортах граждан Российской Федерации

и иных документах, выдаваемых органами государственной власти Российской Федерации;

помещается на гербовых печатях органов государственной власти Российской Федерации,

на их официальных резиденциях, в кабинете Президента Российской Федерации

и на его транспортных средствах, в залах заседаний палат Федерального Собрания,

Правительства Российской Федерации, федеральных судов, в кабинете Уполномоченного

по правам человека, кабинете Генерального прокурора, а также на зданиях дипломатических

представительств и других учреждений России за границей; на пограничных знаках

(основных пограничных столбах) и пунктах пропуска через Государственную границу

Российской Федерации.

     Государственный герб Российской Федерации может помещаться: на знаменах

и флагах Вооруженных Сил Российской Федерации, Внутренних войск МВД, Пограничных

войск ФСБ, на знаках различия военнослужащих, на форменной одежде дипломатического

персонала МИД и т.д.; на денежных знаках, орденах и медалях Российской Федерации.

     К бланкам и печатям с Государственным гербом отношение особое. Постановлением

Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. "Об упорядочении

изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением

Государственного герба Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 123) установлено,

что их изготовление осуществляют только полиграфические и штемпельно-граверные

предприятия, имеющие выданные Комитетом Российской Федерации по печати лицензии

на соответствующий вид деятельности и сертификаты о наличии технических и

технологических возможностей для изготовления указанного вида продукции на

должном качественном уровне, причем по заказам федеральных органов государственной

власти, иных федеральных государственных органов и учреждений, определенных

названными Указом Президента и Положением о Государственном гербе. Предполагается

разработать порядок и условия хранения, использования и уничтожения печатей

и бланков с воспроизведением Государственного герба, а также оснастки (форм,

матриц, клише и т.п.) для их изготовления. Контроль за соблюдением Положения

о Государственном гербе возлагается на Государственную герольдию при Президенте

Российской Федерации.

     Лица, совершившие надругательство над Государственными гербом или флагом,

привлекаются к уголовной ответственности (ст. 190-2 УК РСФСР).

     Музыкальная редакция Государственного гимна и Положение о нем утверждены

Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 г. (САПП, 1993,

N 51, ст. 4929). В соответствии с этим Положением Государственным гимном является

мелодия, созданная на основе "Патриотической песни" М.И.Глинки. Он исполняется

во время торжественных церемоний и иных мероприятий, проводимых государственными

органами: при поднятии Государственного флага Российской Федерации; после

принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации; при открытии

и закрытии сессий палат Федерального Собрания; при открытии памятников и памятных

знаков; при вручении государственных наград Российской Федерации; при встрече

и проводах глав государств и правительств зарубежных стран, посещающих Российскую

Федерацию с официальным визитом; при открытии и закрытии торжественных собраний,

посвященных государственным праздникам Российской Федерации.

     Государственный гимн Российской Федерации транслируется государственными

телерадиокомпаниями: в новогоднюю ночь после боя часов, отмечающего наступление

Нового года; при телевещании перед выходом в эфир первой телепрограммы - в

дни государственных праздников Российской Федерации; при радиовещании - ежедневно

перед выходом в эфир первой и окончании последней радиопрограммы, а при непрерывном

вещании - в 6 часов и в 24 часа московского времени.

     Иные случаи исполнения Государственного гимна определяются Президентом

Российской Федерации, Правительством, Министерством иностранных дел Российской

Федерации, регламентируются воинскими уставами. Подобное допускается при проведении

спортивных соревнований с учетом существующей практики спортивных организаций.

     При публичном исполнении Государственного гимна Российской Федерации

присутствующие выслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов.

     Непосредственную ответственность за соблюдение установленных требований

относительно Государственного гимна несут руководители органов государственной

власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, проводящих

соответствующие мероприятия.

     Контроль за соблюдением Положения о Государственном гимне Российской

Федерации возлагается на Государственную герольдию при Президенте Российской

Федерации.

     2. Часть 2 комментируемой статьи касается одного из важнейших элементов

государственности Российской Федерации - ее столицы. Закрепляется, что ею

является г. Москва. Из этого следует, что никто не вправе объявить иную столицу

России или придать ее статус другому городу (помимо того, что подобное должно

происходить вообще в рамках демократических правовых процедур) без соответствующих

изменений названных положений Конституции.

     Если статус г. Москвы как города федерального значения субъекта Российской

Федерации определяется Конституцией и его уставом (ч. 2 ст. 66), то как столицы

- прежде всего Конституцией и федеральным законом. В настоящее время действует

Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской

Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 683).

     Указанный закон определяет столицу Российской Федерации в качестве места

нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации,

представительств субъектов федерации, а также дипломатических представительств

иностранных государств в Российской Федерации. Данное обстоятельство является

решающим в характеристике статуса столицы, ее правового положения в связи

с осуществлением г. Москвой функций столицы Российской Федерации. Предусматривается,

в частности, предоставление федеральным органам государственной власти, представительствам

субъектов федерации, а также дипломатическим представительствам земельных

участков, зданий, строений, сооружений и помещений, жилищного фонда, жилищно-коммунальных,

транспортных и иных услуг; внесение в федеральные органы предложений о возмещении

потерь и затрат городского бюджета за счет субвенций федерального бюджета;

обеспечение необходимых условий для проведения общегосударственных и международных

мероприятий; участие в разработке и осуществлении целевых федеральных программ

развития г. Москвы - столицы Российской Федерации, в содержании и развитии

систем связи, федеральных транспортных систем на территории Москвы; согласование

Устава города в части его столичных функций с федеральными органами государственной

власти. В свою очередь федеральные органы государственной власти призваны,

помимо организационно-правовых мероприятий, которые они должны провести в

связи с принятием закона о правовом статусе столицы Российской Федерации (см.

п. 2, 4, 5 постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке

введения в действие Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской

Федерации"" - ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 684), полностью компенсировать затраты

г. Москвы, понесенные при осуществлении функций столицы Российской Федерации.

     Закон допускает регулирование не охваченных им отношений между федеральными

органами государственной власти и органами государственной власти г. Москвы,

возникающих в связи с его функциями столицы Российского государства, договорами,

заключенными между указанными органами.

                                Статья 71

     В ведении Российской Федерации находятся:

     а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных

законов, контроль за их соблюдением;

     б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

     в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство

в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

     г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной

и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных

органов государственной власти;

     д) федеральная государственная собственность и управление ею;

     е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в

области государственного, экономического, экологического, социального, культурного

и национального развития Российской Федерации;

 См. Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденные

Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1

     ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,

таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные

экономические службы, включая федеральные банки;

     з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды

регионального развития;

     и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся

материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность

в космосе;

     к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные

договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

     л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

     м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка

продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного

имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок

их использования;

     н) определение статуса и защита государственной границы, территориального

моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального

шельфа Российской Федерации;

     о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и

уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское,

гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое

регулирование интеллектуальной собственности;

     п) федеральное коллизионное право;

     р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система

и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических

объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

     с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

     т) федеральная государственная служба.

     Комментарий к статье 71

     Среди многоаспектных, многогранных элементов федерализма, как демократического

принципа государственного устройства, распределение предметов ведения между

федерацией и ее субъектами, разграничение полномочий между их органами государственной

власти имеют ключевое значение. Статьи 71 и 72 отражают принятую в стране

концепцию распределения предметов ведения и полномочий на находящиеся в собственно

ведении Российской Федерации (ст. 71) и в совместном с ее субъектами ведении

(ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий

в целом, без указания на то, какими федеральными или субъектами федерации

органами государственной власти они реализуются, поскольку это решается сферой

компетенции в отношении предметов ведения. Поэтому ст. 71 дает ответ на вопрос,

что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной

власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов, - дело самих федеральных

органов, кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов.

При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной

власти, перечисленные в статье 11 Конституции, могут обладать полномочиями

по этим предметам ведения. Вместе с тем наличие в Конституции возможности

взаимно передавать осуществление полномочий (федерация - ее субъекту и наоборот

(см. ст. 78)) позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов

ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.

     Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской

Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив,

объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная

собственность), либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет

об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства),

правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной

государственной властью (см. п. "о" комментируемой статьи). Конституционная

формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом,

сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием

федеральной государственной власти. При этом в статье не очерчены формы ведения

этих предметов, поскольку это осуществляется в других статьях Конституции,

путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства,

контроля и т.п.

     а) Названные в п. "а" предметы ведения - принятие и изменение Конституции

и федеральных законов, контроль за их соблюдением - относятся к тем учредительным

прерогативам Федерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемых

признаков. И это естественно, так как с принятием Конституции получают юридическое

закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом

процедура, субъекты, условия принятия Конституции составляют отдельную часть

Конституции (см. комментарий к гл. 9), предусматривающую, что ее принятие

относится к компетенции особого общефедерального учредительного органа - Конституционного

собрания - и может также быть предметом всенародного голосования (референдума).

     Изменение Конституции включает поправки и пересмотр отдельных ее положений.

Конституция в отдельной главе закрепляет три модели ее изменения. Первая модель

- жесткая - применительно к гл. 1, 2 и 9, вторая модель (относительно гибкая)

- в отношении положений гл. 3-8 и специальный порядок (третья модель) - для

изменения ст. 65 Конституции, определяющей состав Российской Федерации. По

существу, внесение поправок в гл. 3-8 Конституции является предметом совместного

ведения, поскольку для этого необходимо согласие не менее чем 2/3 субъектов

федерации (см. комментарий к ст. 136). Однако установление порядка, процедуры

внесения поправок - это предмет исключительного ведения федерации, регулирование

которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Отнесение

к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким

образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия

в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные

выборы.

     Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении

не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект

федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе

брать на себя данный предмет ведения федерации. В этом проявляется одно из

свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция

и федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации.

     Отнесение к исключительному ведению федерации принятия и изменения федеральных

законов обусловлено их ролью и значением, местом в системе права страны. Именно

федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к иным

нормативным актам. Это связано прежде всего с местом той ветви власти, которая

вправе принимать законы, а также установлением особого порядка их принятия,

регламентацией законотворческой процедуры.

     Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные

и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). В комментируемой статье

какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает

все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать

федеральные законы от законов субъектов федерации - республик, областей, краев

и т.д., действующие только на территории соответствующего субъекта федерации.

     Контроль федерации за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает

как форма осуществления власти. Он направлен на реализацию, соблюдение всеми

установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного

предмета ведения в перечень ст. 71 направлено на реализацию положения о верховенстве

Конституции и федеральных законов на всей территории России.

     Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия,

права и в то же время обязанности и получает развитие и конкретизацию в компетенции

различных органов всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной

и судебной. Ему соответствуют положения Конституции о том, что ее гарантом

является Президент Российской Федерации, что Конституционный Суд разрешает

дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов

субъектов федерации и других нормативных актов. Рядом контрольных полномочий

обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный

закон, например о бюджете, осуществляет и контроль за исполнением бюджета

за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета

Федерации (см. комментарии к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем

рассмотрения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль

за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции,

органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например,

Уполномоченный по правам человека). В задачу Правительства входит в соответствии

со ст. 114 обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе

отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение

Конституции и федеральных законов.

     б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения

Российской Федерации - федеративного устройства, органично вытекает из ст.

1, 5, 65 и др. (см. комментарии к ним) и служит подтверждением одной из главных

характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм

выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие

всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской

Федерации.

     Федеративное устройство изначально предопределяет децентрализацию осуществления

единой государственной власти посредством распределения полномочий между центром

и регионами. В условиях подлинно федеративного устройства федерация в целом

не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для

ее субъектов действовать более самостоятельно, в своих интересах, с учетом

особенностей своей территории, населения т.д.

     Федеративное устройство как конституционный институт включает в себя

множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения

нагляднее всего иллюстрирует гл. 3 Конституции, которая носит аналогичное

название. Конституция устанавливает общие основы и принципы распределения

компетенции между федерацией и ее субъектами. В ее статьях закреплены состав

федерации, виды субъектов, порядок принятия в федерацию новых субъектов, регламентируются

основы их статуса, устанавливается правовой режим территории, государственного

языка, а также разграничиваются предметы ведения Российской Федерации и ее

субъектов, определяются взаимоотношения между ними, регулируется ряд важнейших,

общефедеральной значимости вопросов (см. комментарии к ст. 74, 75 и др.).

Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения

целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных взаимосвязей.

Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь

конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных

конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать

конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные

нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом.

Часть 4 ст. 66, к примеру, допускает регулирование отношений автономных округов,

входящих в состав края или области, специальным федеральным законом, а также

договором между органами власти этих субъектов федерации.

     Принципиальное значение Конституция придает договорной форме распределения

полномочий между федерацией и ее субъектами. Заключенные в последние годы

в рамках ст. 78 договоры (пока они заключены с 15 субъектами федерации) подтверждают

асимметричный характер российского федерализма, разнообразие двусторонних

отношений между субъектами федерации и федеральными органами исполнительной

власти. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких двусторонних

договоров уменьшается для федерации и существенно возрастает для ее субъектов.

Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат федерации, субъект

приобретает не только право регулировать ту или иную сферу государственной,

общественной или экономической жизни, но и возлагает на себя обязанности и

ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные

органы исполнительной власти, как сторона договора, сохраняют за собой возможность

контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие

конституционно-договорных отношений с отдельными субъектами федерации позволяет

полнее учитывать те или иные особенности субъекта, интересы проживающих в

нем народов. Однако данный процесс, начавшийся с договора между Татарстаном

и Российской Федерацией, должен протекать строго в рамках Конституции.

     Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как предмета

ведения призвано подчеркнуть ее значение как материальной базы государства,

без которой оно не может существовать, определить пространственные пределы

государственного суверенитета. Термины "территория", "территориальная целостность",

"территория субъектов Российской Федерации" и другие используются в различных

нормах Конституции и законов. Территория представляет собой объективное и

неотъемлемое условие существования государства, его верховенства на этом пространстве.

Полномочия федерации в отношении территории связаны с осуществлением суверенной

власти на ней, с взаимоотношениями по поводу территории - как внутрифедеральными,

внутригосударственными, так и международно-правовыми. Отнесение территории

к исключительным предметам ведения федерации означает, в частности, что федерация

в лице своих органов исполнительной власти охраняет свою территорию, не допускает

посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления

надлежащего правового режима государственной границы, а также путем территориального

разделения населения и регулирования организации и осуществления власти по

территориальному принципу. Участие субъектов федерации в данном предмете ведения

проявляется не столько в отношении территории как таковой, сколько в связи

с использованием находящихся в ее пределах внутренних вод и территориального

моря, воздушного пространства, ресурсов и т.д.

     в) Указанные в этом пункте предметы ведения связаны с одной из основ

конституционного строя - "человек, его права и свободы является высшей ценностью"

(ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие федерации

регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных

меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является

одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном

случае означает, что делом федерации является определение перечня прав и свобод,

их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных

гарантий, механизмов и процедур их реализации и защиты, ответственности за

их нарушение. Все эти и другие элементы регулирования (конституционного, законодательного)

прав и свобод человека приобретают основополагающее значение для всей правовой

системы, всех отраслей и субъектов права.

     Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако

специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить

эту особую, важнейшую сферу внимания федерации, подчеркнуть, что забота о

правах человека - дело федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы

и другие правовые акты субъектов федерации не могут сужать установленный на

федеральном уровне круг прав и свобод человека. Принятие федерацией к своему

ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только

подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к

правам и свободам человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.

     В ведении федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Гражданство

определяет правовое состояние лица, обусловленное его принадлежностью к Российскому

государству. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно

затрагивают суверенитет Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина,

охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства.

     Конституция (ст. 6) определяет российское гражданство как единое и равное.

Оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Республики

- субъекты Российской Федерации как государства, согласно их конституциям,

тоже имеют свое гражданство. Законодательство о гражданстве республик не должно

противоречить федеральному законодательству, исходящему из принципа, что граждане

республик являются одновременно гражданами Российской Федерации.

     Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет

ведения федерации, наличие которого обусловлено многонациональным составом

населения России, необходимостью гарантировать равноправие и самоопределение

всех населяющих ее народов и этнических групп. Под национальным меньшинством

обычно понимают этническую общность в составе населения страны, имеющую свое

национальное государство в другой стране. Регулирование статуса таких общностей,

защита от возможной дискриминации и нарушения прав выделяется государством

в самостоятельную сферу его деятельности. Данная этническая общность (количество

ее представителей не имеет первостепенного значения) отличается от основной

массы населения, проживающего на данной территории, национальными, культурными

и иными особенностями, что требует особых усилий для их сохранения, развития

и защиты. Принципиальное значение для определения понятия и правового статуса

национальных меньшинств имеет ст. 27 Международного пакта о гражданских и

политических правах, гласящая: "В тех странах, где существуют этнические,

религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам,

не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться

своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также

пользоваться родным языком".

     Осуществляемая в настоящее время разработка ряда федеральных законов,

регулирующих статус национальных меньшинств, особенности местного самоуправления

на территориях их проживания, направлена на реализацию полномочий Российской

Федерации в этой сфере. В них должны быть закреплены механизмы защиты прав

этих категорий населения.

     г) К ведению федерации относится установление системы, порядка организации

и формирование федеральных органов всех трех ветвей власти. В Конституции

содержится их перечень (Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный

Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд), устанавливаются основы компетенции

каждого из них, определяются их взаимоотношения друг с другом, виды издаваемых

ими актов, порядок их избрания, назначения и т.п., а также наиболее значимые

процедуры их деятельности.

     Конституция регламентирует данный предмет ведения либо непосредственно

в своем тексте, либо отсылая к федеральному закону: так, порядок выборов Президента

определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81),полномочия, порядок образования

и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным

законом (ч. 3 ст. 128). Что касается палат Федерального Собрания - Государственной

Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации

и деятельности содержится прежде всего в Регламентах палат, разрабатываемых

и принимаемых каждой из них самостоятельно.

     Система федеральных органов исполнительной власти возглавляется Правительством.

Конституция определяет его структуру (ст. 110), порядок назначения его Председателя,

полномочия Правительства, издаваемые им акты, порядок отставки (ст. 111-117).

Заместители Председателя Правительства (их число устанавливается указом Президента)

и федеральные министры (на 1 апреля 1996 г. в России насчитывалось 23 министерства)

назначаются и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства

Президентом Российской Федерации. Что касается иных федеральных органов исполнительной

власти (государственных комитетов, служб, управлений, агентств, департаментов,

надзорных ведомств (по состоянию на 1 апреля 44 таких органа), то согласно

Указу Президента от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов

исполнительной власти" они, как правило, находятся в ведении Правительства,

за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента либо

отнесения к его полномочиям соответствующего предмета ведения (например, ФСБ,

Федеральной пограничной службы, ФАПСИ и др.). Ликвидация, преобразование,

передача функций от одного федерального исполнительного органа другому осуществляются

также указами Президента, а определение функций этих органов, изменение или

дополнение их задач Правительством самостоятельно либо по поручению Президента.

В целом регламентация структуры и иных вопросов организации и деятельности

федеральных органов исполнительной власти (кроме самого Правительства) осуществляются

в рамках ст. 112 Конституции, предписывающей Председателю Правительства в

недельный срок после назначения представлять Президенту предложения о структуре

федеральных органов исполнительной власти, которые затем становятся предметами

указов Президента.

     д) Лаконичная формулировка п. "д" "федеральная государственная собственность

и управление ею" содержит в себе указание как на субъект права собственности

(федеральная), так и на публично-правовой ее характер (государственная) как

объекта управления. В роли субъектов государственной собственности выступают

Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность)

и ее субъекты - республики, края, области, города федерального значения, автономная

область и автономные округа. Критерии отнесения государственной собственности

к федеральной или к собственности субъектов Российской Федерации устанавливаются

законом. Пока такой закон не принят, поэтому согласно ст. 4 Федерального закона

от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса

Российской Федерации" сохраняют силу постановление Верховного Совета Российской

Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности

в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность

республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автомной области,

автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"

(ВВС РФ, 1992, N 3, ст. 89), а также Положение об определении пообъектного

состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке

оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской

Федерации от 18 марта 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 697).

     Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская

Федерация в целом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственной

власти выступают в имущественном обороте от имени государства и в соответствии

со своей компетенцией осуществляют возложенные на них правомочия публичного

собственника (п. 3 ст. 214 и ст. 125 ГК).

     Управление федеральной государственной собственностью не сводится только

к вещным правам хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано

с созданием различных гражданско-правовых режимов входящего в эту собственность

имущества, часть которого составляет исключительную собственность федерального

государства, изымается из оборота и в силу специальных законов не подлежит

приватизации (например, памятники истории и культуры и т.п.). Федеральное

законодательство устанавливает как общий, так и особые режимы перехода государственного

имущества к другим субъектам гражданско-правового оборота (например, особый

порядок отчуждения акций акционерных обществ, контрольный пакет которых является

собственностью государства). Важно подчеркнуть, что федерация в лице уполномоченных

на то органов закрепляет за собой правомочия собственника федерального имущества

и устанавливает его правовые режимы, в том числе порядок и систему органов

управления федеральной собственностью.

     Управление собственностью предполагает образование соответствующих органов

(министерств, комитетов), определение их статуса (например, Государственного

комитета по управлению имуществом) и компетенции по осуществлению от имени

Российской Федерации прав и обязанностей собственника, его правомочий владеть,

пользоваться и распоряжаться имуществом. Объем функций, прав и обязанностей

в этой сфере распределяется между Президентом, законодательной и исполнительной

властью согласно Конституции и федеральным законам. Конституция и действующее

законодательство исходят из того, что регулирование статуса объектов федеральной

собственности, управление ею относятся к ведению органов федерации, а пообъектное

разграничение этой собственности на федеральную и собственность субъектов

предмет совместного ведения федерации и ее субъектов (см. комментарий к п.

"г" ст. 72). Споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью

тех или иных объектов конкретным собственникам, относятся к компетенции арбитражных

судов.

     е) Перечисленные в п. "е" предметы ведения - установление основ федеральной

политики и федеральные программы по ряду важнейших направлений развития государства

- закрепляют право федерации самостоятельно определять магистральные направления

внутренней политики, стратегию и тактику реформ. Федеральные программы отражают

политику федерации, наполняют ее конкретным содержанием. В них фиксируются

органы и организации, ответственные за выполнение программ, предмет, задачи

и цели программ, источники их финансирования и т.д. Указание на то, что федерация

относит к своему ведению основы политики в области государственного, экономического,

экологического, социального, культурного и национального развития, имеет целью

достижение единства политики федерации и ее субъектов в указанных областях,

установление определенных общефедеральных стандартов при условии сочетания

интересов федерации и регионов. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ

"О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития

Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 23, ст. 1025) под такими программами понимает

комплексные системы целевых ориентиров социально-экономического развития Российской

Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения

указанных ориентиров (п. 3 ст. 1 Закона). Правительство России одновременно

с проектом федерального бюджета обязано представлять в Государственную Думу

перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет

бюджета на предстоящий год. В перечне указываются цели, задачи, этапы и сроки

выполнения каждой из программ, требуемые объемы финансирования в целом и по

годам, источники финансирования, заказчики программ и т.д. Ежегодное послание

Президента Федеральному Собранию должно содержать специальный раздел, посвященный

анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним

с выделением задач на предстоящий год (ст. 5 Закона).

     В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики

состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика

и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная

политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика.

     За последние годы кроме среднесрочной программы социально-экономического

развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных (целевых

и иных) программ, касающихся конверсии ВПК, приватизации, здоровья, охраны

природы, развития тех или иных отраслей промышленности, социальной сферы.

Федеральные законы воплощают как политику, так и многие программы-цели. Однако

большинство из всей совокупности программ разрабатываются исполнительной властью,

утверждаются указами Президента и актами Правительства. Например, федеральная

целевая программа развития гражданской авиационной техники до 2000 г. утверждена

Указом Президента от 29 января 1996 г. N 112 (СЗ РФ, 1996, N 6, ст. 531).

Многочисленные программы (т.н. президентские) разрабатываются Главным управлением

специальных программ Президента. Среди них - "Свой дом", "Дети России", "Мобильный

комплекс" и т.п.

     ж) Отнесение п. "ж" комментируемой статьи установления правовых основ

единого рынка к ведению федерации производно от положений ст. 8 Конституции,

согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые

Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение

товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической

деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых

основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного

регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики

и создания необходимых управленческих экономических служб, в том числе государственных

федеральных банков. Эта группа полномочий федерации в совокупности с ее правами

по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной

собственности составляет огромный массив федерального законодательства, предмет

деятельности и законодательной, и исполнительной власти. Понятием "установление

правовых основ единого рынка" охвачены как его регулирование, так и защита

рыночных отношений, например через антимонопольное законодательство. Поскольку

финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мере относится

к атрибутам рынка, федерация заинтересована в обеспечении единства в правовом

пространстве, унификации условий финансирования и кредитования, валютного

контроля и т.д. Все это достигается прежде всего посредством принятия соответствующих

федеральных законов.

     Финансовое регулирование охватывает как правоотношения, складывающиеся

в процессе финансовой деятельности государства, так и организационно-финансовую

деятельность по аккумуляции, распределению и использованию государством денежных

средств. Эта сфера - одна из наиболее централизованных: в ней господствуют

федеральные нормы, создана единая финансовая система и т.п. Для финансового

регулирования характерны проявление принципа верховенства закона, жесткая

финансовая дисциплина и финансовый контроль. Финансовые отношения, вытекающие

из договоров отдельных субъектов права, регулируются гражданским правом.

     Валютное регулирование распространяется на валюту Российской Федерации

(банковские билеты Центрального банка и монеты, средства в рублях на счетах

в банках и иных кредитных учреждениях в Российской Федерации и за ее пределами,

ценные бумаги в валюте Российской Федерации - платежные документы в виде чеков,

векселей, аккредитивов, фондовые ценности: акции, облигации и другие долговые

обязательства в рублях), а также на иностранную валюту, валютные ценности

(ценные бумаги в иностранной валюте, драгоценные металлы и природные драгоценные

камни).

     Законом от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле"

(ВВС РФ, 1992, N 45, ст. 2542) определяются принципы валютных операций в Российской

Федерации, полномочия и функции органов валютного регулирования и контроля,

права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования

и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного

законодательства.

     Валютное регулирование определяется названным Законом в виде совокупности

правовых средств защиты валюты Российской Федерации (расчетов в рублях, порядка

приобретения и использования, вывоза и пересылки), права собственности на

валютные ценности, порядка совершения сделок с драгметаллами и камнями, жемчугом,

установления режима внутреннего валютного рынка, регламентации, во-первых,

текущих валютных операций (переводов в Российскую Федерацию и из Российской

Федерации иностранной валюты для осуществления расчетов, связанных с кредитованием

экспортно-импортных операций на срок до 180 дней, получения и предоставления

кредитов на этот же срок, переводов процентов, дивидендов и иных доходов по

вкладам, инвестициям, кредитам и т.д.), во-вторых, валютных операций, связанных

с движением капитала - с осуществлением прямых инвестиций, портфельных инвестиций

(т.е. приобретения ценных бумаг), переводов в оплату собственности на движимое

и недвижимое имущество, с предоставлением и получением отсрочки платежа на

срок более 180 дней по экспорту и импорту товаров, работ и услуг, получением

и предоставлением финансовых кредитов на срок более 180 дней.

     Основным органом валютного регулирования в Российской Федерации является

ее Центральный банк (Банк России). Им определяется сфера и порядок обращения

иностранной валюты и ценных бумаг в такой валюте, издаются обязательные к

исполнению всеми резидентами и нерезидентами нормативные акты, проводятся

все виды валютных операций, устанавливаются правила проведения операций с

валютой, порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в Российскую Федерацию

иностранной валюты и ценных бумаг, случаи и условия открытия резидентами счетов

в инвалюте в банках за пределами Российской Федерации, а также общие правила

выдачи и непосредственная выдача лицензий банкам и иным кредитным учреждениям

на осуществление валютных операций, установление единых форм учета, отчетности,

документации и статистики, подготовка и публикация статистики валютных операций

Российской Федерации по принятым международным стандартам.

     Валютное регулирование включает в себя жесткую систему валютного контроля,

которая не основана, как это было ранее, на валютной монополии, сверхцентрализованном

механизме руководства валютным хозяйством страны. Органами валютного контроля

в Российской Федерации являются Центральный банк, а также Правительство Российской

Федерации в соответствии с федеральными законами. Агентами валютного контроля

выступают организации, которые в соответствии с законодательными актами Российской

Федерации могут осуществлять функции валютного контроля, - это прежде всего

уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации.

Ответственность за нарушение валютного законодательства распространяется как

на резидентов, включая уполномоченные банки, так и на нерезидентов. Это -

взыскание в доход государства по недействительным сделкам, штрафы, приостановление

действия или лишение лицензий и т.д.

     Кредитное регулирование состоит как в установлении государством порядка

осуществления банковских операций и сделок, определения статуса кредитных

организаций, их видов в рамках банковской деятельности, так и в решении вопросов

государственных внешних заимствований и государственных кредитов, предоставляемых

Российской Федерацией иностранным государствам. Федеральный закон от 2 декабря

1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (ВВС РФ, N 27, ст. 357)

определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения

прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения

(лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право

осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.

     Кредитное регулирование осуществляется не только федеральными законами,

но и указами Президента, актами Правительства Российской Федерации в соответствии

с их компетенцией. Указами Президента предусматриваются меры по развитию кредитования

(например, Указ от 28 февраля 1996 г. N 10 "О дополнительных мерах по развитию

ипотечного кредитования" - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 880), по созданию органов

и организаций, обеспечивающих кредитную политику государства, и т.д. Постановлениями

Правительства, актами Государственного банка Российской Федерации, Министерства

финансов во исполнение законов и указов Президента регламентируются вопросы

выделения кредитов конкретным адресатам, заключаются соглашения о привлечении

кредитов, о продлении сроков их возврата и др.

     Существенное значение в сфере кредитного регулирования имеют государственные

внешние заимствования Российской Федерации и государственные кредиты, предоставляемые

Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным

организациям. Под государственным "внешним заимствованием" Федеральный закон

от 26 декабря 1994 г. N 76-ФЗ (ВФС РФ, 1995, N 2, ст. 62), осуществляющий

регулирование в этой сфере, понимает привлекаемые из иностранных источников

(иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты

(займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской

Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов

(займов) другими заемщиками. Эти заимствования формируют государственный внешний

долг Российской Федерации.

     Государственными кредитами, предоставляемыми Российской Федерацией, являются

кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и

международных организаций возникают финансовые обязательства перед Российской

Федерацией. Эти кредиты формируют государственные внешние (зарубежные) активы

Российской Федерации. Государственные внешние заимствования Российской Федерации

и предоставление Российской Федерацией государственных кредитов иностранным

государствам, их юридическим лицам и международным организациям регулируются

федеральным законом, Правительством Российской Федерации на основе международных

договоров, гражданско-правовых соглашений и гарантий от имени Российской Федерации

или Правительства Российской Федерации. Предельный размер указанных заимствований

Российской Федерации и кредитов, предоставляемых Российской Федерацией, ежегодно

утверждается в форме специальных федеральных законов (суммы кредитов государствам-участникам

СНГ определяются в законе о федеральном бюджете). Внесение изменений в предельные

размеры этих заимствований и кредитов допускается только путем изменения самих

законов. Международные договоры о получении или предоставлении госкредита,

в том числе о предоставлении гарантий по таким кредитам, подлежат ратификации

в случаях, если этот кредит не включен в программу Правительства о заимствованиях

и кредитах на предстоящий финансовый год, а привлекаемые или предоставляемые

финансовые средства превышают 100 млн. долларов США, а также если исполнение

такого договора требует увеличения предельных размеров, утвержденных в соответствии

с законом, а также тогда, когда ратификация необходима по другим предусмотренным

законодательством Российской Федерации основаниям.

     Таможенное регулирование основано на единой таможенной политике, являющейся

частью внутренней и внешней политики России, и направлено на создание правовых,

экономических и организационных основ таможенного дела, защиту экономического

суверенитета и экономической безопасности государства, активизацию связей

российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан,

хозяйствующих субъектов и государственных органов, соблюдение ими обязанностей

в области таможенного дела. Таможенное дело относится к исключительному ведению

федеральных органов государственной власти и непосредственно осуществляется

таможенными органами Российской Федерации, являющимися правоохранительными

органами и составляющими единую систему, в которую входят Государственный

таможенный комитет Российской Федерации, региональные таможенные управления,

таможни и таможенные посты.

     Основным систематизированным актом, регулирующим таможенное дело в Российской

Федерации, является Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый 18 июня

1993 г. N 5222-1 и введенный в действие в основном с 1 января 1994 г. (с последующими

изменениями и дополнениями - ВВС РФ, 1993, N 31, ст. 1224).

     Таможенное регулирование включает установление федеральным законом таможенных

тарифов (см. Закон Российской Федерации от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном

тарифе" - ВВС РФ, 1993, N 23, ст. 82; СЗ РФ, 1995, N 32, ст. 3204; ВФС, 1995,

N 35, ст. 1650), которым устанавливаются перечни товаров, продукции, услуг,

подлежащие обложению таможенным тарифом, а также льготы на отдельные товары

и продукцию, услуги.

     Составляя самостоятельный предмет ведения Российской Федерации, таможенное

регулирование осуществляется не только нормами российского законодательства,

но и нормами, содержащимися в международных договорах, конвенциях, соглашениях

(например, Конвенции об упрощении таможенных формальностей 1923 г., Конвенции

о таможенных льготах для туристов 1954 г., Генеральном соглашением о торговле

и тарифах (ГАТТ) и др.). Предметом таможенного регулирования являются многочисленные

двусторонние соглашения, конвенции между Российской Федерацией, Правительством

Российской Федерации и зарубежными государствами о сотрудничестве и взаимопомощи

по таможенным вопросам, в том числе о создании на территориях стран-членов

СНГ таможенного союза и единого таможенного пространства.

     Отнесение к ведению федерации денежной эмиссии вытекает из юридического

статуса национальной валюты - рубля как основного платежного средства на территории

страны. Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной

валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального

курса по отношению к валютам других стран. Эмиссия российских денежных знаков

является исключительной компетенцией Центрального банка, осуществляется им

в соответствии с законом "О Центральном банке (Банке России)".

     Закрепление за Российской Федерацией в п. "ж" комментируемой статьи еще

одного предмета ведения - основ ценовой политики логически следует из характеристики

Российской Федерации как социального государства. Конкретным проявлением ценовой

политики государства является, в частности, Федеральный закон от 14 апреля

1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую

и тепловую энергию в Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 12, ст. 402). В нем

определяются экономические, организационные и правовые основы государственного

регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

     Государственное регулирование тарифов обусловлено существованием естественных

монополий на товары, услуги, продукцию, работы и осуществляется в целях защиты

экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов; создания

механизма согласования интересов производителей и потребителей товаров, продукции,

услуг, работ; формирования конкурентной среды в экономике и минимизации тарифов,

разработки экономических стимулов, обеспечивающих использование современных

технологий в производственных процессах; обеспечения юридическим и физическим

лицам-производителям и потребителям равного доступа к федеральному оптовому

рынку товаров, продукции, услуг.

     Определение и установление основ ценовой политики основывается на ряде

принципов, составляющих суть государственного регулирования цен и тарифов:

осуществление поставок всем потребителям товара по тарифам, утвержденным в

установленном порядке; определение экономической обоснованности планируемых

(расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов; открытость

и доступность для потребителей материалов, связанных с установлением тарифов

и цен; обеспечение экономической обоснованности затрат на производство, передачу,

транспортировку товаров; обеспечение финансирования государством производителей

в тех сферах, где это необходимо в интересах производства, научно-технического

и социального развития; создание условий для привлечения инвестиций, определение

размера средств, направляемых на оплату труда, и т.д.

     Основы ценовой политики служат исходной базой для установления Правительством

основ ценообразования на конкретные виды товаров, продукции, работ, формирования

баланса импорта или экспорта, финансирования отраслей-производителей.

     Федеральные экономические службы, включая федеральные банки как предмет

ведения федерации, отражают ее потребности в обеспечении управления и контроля

в сфере экономики. Это достигается путем формирования федеральных органов,

осуществляющих управление различными отраслями экономики (министерств, ведомств,

служб и т.п.), а также федеральных банков во главе с Центральным банком России.

     з) Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная

политика Российской Федерации представляют собой взаимосвязанный комплекс

отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют

взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения

занимает федеральный бюджет, включающий сводный финансовый баланс по территории

страны, основные направления и приоритеты бюджетной политики, сведения о доходах

государства и классификацию его расходов и другие данные.

     Исключительным предметом ведения является как принятие, так и установление

порядка рассмотрения и утверждения федерального бюджета, контроль за финансированием

расходов и поступлением доходов. Разработка федерального бюджета, представление

его Государственной Думе, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении

- компетенция Правительства Российской Федерации (см. комментарий ст. 114).

Принятие бюджета - полномочие обеих палат Федерального Собрания. Федеральный

закон о государственном бюджете на очередной финансовый год (на 12 месяцев

- с 1 января по 31 декабря) подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

     Существующая в Российской Федерации бюджетная система построена на обособлении

федерального бюджета, бюджета каждого из 89 субъектов Российской Федерации,

а также местных бюджетов (в рамках местного самоуправления). Бюджетное устройство

страны регулируется совокупностью конституционно-правовых норм, закрепляющих

порядок образования и использования денежных средств, источники бюджетных

поступлений, распределение (расходы) средств по разделам функциональной классификации

(на государственное управление, национальную оборону и т.д. - всего в бюджете

на 1996 г. 19 таких отраслей, направлений).

     Принятый в 1991 г. Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного

процесса в РСФСР" (ВВС РСФСР, 1991, N 46, ст. 1543) действует в части, не

противоречащей Конституции, и содержит определение понятий "бюджет", "бюджетная

система", "бюджетный процесс" (во многом устаревшие).

     Сроки и порядок рассмотрения федерального бюджета устанавливаются федеральным

законом (см. Закон "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета

на 1996 г." ВФС, 1995, N 24, ст. 1070). В нем предусматриваются сроки представления

Правительством проекта бюджета, материалов и документов к нему, устанавливается

количество чтений Государственной Думой, необходимых для принятия бюджета,

а также содержание каждого из этих чтений.

     Обеспечение исполнения бюджета, корректировка его показателей, перераспределение

средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля

являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания,

его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти в лице

Президента и Правительства Российской Федерации, Министерства финансов, Государственной

налоговой службы и других федеральных финансово-экономических и специализированных

ведомств.

     Постоянно действующим органом государственного финансового контроля,

образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная палата

Российской Федерации (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167). Она организует и осуществляет

в соответствии с законом о ней контроль за своевременным исполнением доходных

и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных

фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определяет эффективность

и целесообразность расходов государственных средств и использование федеральной

собственности, дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов

федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, осуществляет

финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет

бюджета, выявляет отклонения от установленных показателей и т.п. Счетная палата

регулярно представляет палатам Федерального Собрания информацию о ходе исполнения

федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий.

     Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает

единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. Налоги

и сборы - это обязательные платежи, устанавливаемые и взимаемые государством

с юридических и физических лиц, направляемые через федеральный бюджет на покрытие

расходов по выполнению функций и задач государства.

     Под налогом, сбором, пошлиной и другими платежами в законодательстве

(см. Закон от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской

Федерации" - ВВС РСФСР, 1992, N 11, ст. 527) понимается обязательный взнос

в бюджет соответствующего уровня (федеральный, субъекта Российской Федерации,

местного самоуправления) или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками

в порядке и на условиях, определяемых законами. Совокупность налогов, сборов,

пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке, образует налоговую

систему. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы

налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным

законом. Федерация устанавливает как общие принципы налогообложения, так и

виды налогов - на добавленную стоимость, на прибыль предприятий и организаций,

на имущество, подоходный налог с физических лиц и др. - и сборов (акцизов)

на отдельные виды товаров, сырья и продуктов из них, лицензионные сборы за

пользование правом на производство отдельных видов товаров, пошлины (в т.ч.

таможенные), налоги на операции с ценными бумагами т.д. Законодательство о

налогах и сборах - одна из наиболее динамичных отраслей, находящихся в постоянном

развитии и совершенствовании. Переход к рыночным отношениям обусловил необходимость

разработки и претворения в жизнь качественно иной налоговой политики, призванной

внедрить справедливую налоговую систему, обеспечить стимулирование производства

и труда, рациональное распределение налоговых доходов государства в пользу

человека, ужесточение через налоговое бремя контроля за отдельными видами

деятельности. Право федерации устанавливать федеральные налоги и сборы ни

в коей мере не ущемляет аналогичные права ее субъектов устанавливать свои

налоги и сборы в рамках общих принципов налогообложения и сборов в Российской

Федерации.

     Примечание

     В Российской Федерации к федеральным относятся следующие налоги:

     1) на добавленную стоимость, представляющий собой изъятие в бюджет части

добавленной стоимости, создаваемой на всех стадиях производства и определяемой

как разница между стоимостью реализованных товаров, работ и услуг и стоимостью

материальных затрат, отнесенных на издержки производства и обращения;

     2) акцизы на отдельные группы и виды товаров (это косвенные налоги, включаемые

в цену товара и оплачиваемые покупателем);

     3) налог на доход банков (объектом налогообложения являются доходы банков

по начисленным и полученным процентам за ссуды, плату за кредитные ресурсы

и т.д. - всего 14 видов);

     4) налог на доходы от страховой деятельности (это доход от сумм страховых

платежей (премий), получаемых по договорам страхования, перестрахования, а

также иных поступлений доходов, связанных со страховой деятельностью);

     5) налог с биржевой деятельности;

     6) налог на операции с ценными бумагами (его объектами являются цена

договора и регистрация проспекта эмиссии ценных бумаг);

     7) таможенная пошлина;

     8) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, зачисляемые

в специальный внебюджетный фонд Российской Федерации;

     9) платежи за пользование природными ресурсами;

     10) подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий (его объектом является

валовая прибыль предприятия, уменьшенная (увеличенная) в соответствии с положениями

закона);

     11) подоходный налог с физических лиц - совокупный доход, полученный

в календарном году (в денежной и натуральной форме);

     12) налоги - источники образования дорожных фондов (налоги, полученные

от реализации горюче-смазочных материалов, на пользователей автомобильных

дорог, с владельцев транспортных средств, за их приобретение, акцизы с продажи

легковых автомобилей);

     13) гербовый сбор;

     14) государственная пошлина - плата, взимаемая за совершение уполномоченными

органами действий и выдачу документов, имеющих юридическое значение;

     15) налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения

(плательщиками этого налога являются физические лица, которые принимают имущество,

переходящее в их собственность в порядке наследования или дарения).

     К ведению исключительно федерации относится также определение правовых

основ Государственной налоговой службы и федеральных органов налоговой полиции

- централизованной системы органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим

и Департаменту налоговой полиции Российской Федерации.

     Федеральные фонды регионального развития представляют собой специально

формируемые федерацией целевые средства, предназначенные для финансирования

регионов, федеральных программ (например, программы ликвидации последствий

аварии на Чернобыльской АЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне,

завоза продукции на Крайний Север и др.). Федеральные программы по развитию

регионов являются предметом бюджетного регулирования (см. п. 19 ст. 16 Федерального

закона от 31 декабря 1995 г. N 228-ФЗ "О федеральном бюджете на 1996 год".

- ВФС, 1996, N 2, ст. 19). Правительству Российской Федерации поручено направить

эти средства по названным программам на погашение кредиторской задолженности

по программам, принятым к финансированию в соответствии с законами о федеральном

бюджете на 1995 и 1996 гг., а также на финансирование утвержденных Президентом

и Правительством программ развития регионов. Федеральные фонды регионального

развития имеют целью как оказание финансовой поддержки субъектам Российской

Федерации, так и непосредственное финансирование, выделение субвенций им либо

отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, отдельным

местностям).

     и) Отнесение перечисленных в п. "и" систем и видов деятельности к предметам

ведения федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства,

необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления

монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами

не под силу каждому из субъектов Российской Федерации.

     Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики

на всей территории Российской Федерации (РАО ЕС - единая энергопроизводящая

система, снабжающая электроэнергией как Российскую Федерацию, так и многие

государства-члены СНГ). Эта отрасль включает гидро-, тепло- и атомные электростанции

- объекты федеральной государственной собственности, управление которой, согласно

ст. 114 Конституции, относится к исключительной компетенции Правительства

Российской Федерации.

     Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном

ведении Российской Федерации. Основными задачами, связанными с этими сферами,

являются создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих

при разработке, эксплуатации и утилизации ядерных материалов при использовании

прежде всего атомной энергии, обеспечение радиационной безопасности населения,

защита окружающей среды, собственности, развитие атомной науки и техники,

содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной

энергии, недопущение распространения ядерных материалов и т.д.

     За последние годы приняты федеральные законы от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ

"Об использовании атомной энергии" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4552), от 9 января

1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (СЗ РФ, 1996, N 3,

ст. 141), от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ о финансировании особо радиационно опасных

и ядерно опасных производств и объектов.

     Объектами регулирования являются отношения, возникающие при использовании

атомной энергии в мирных и оборонных целях. Объектами применения закона об

использовании атомной энергии являются ядерные установки (реакторы, аппараты,

полигоны, устройства, сооружения, комплексы для производства, использования,

переработки, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов), радиационные

источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов.

     Федерация путем принятия законов и создания правовых основ государственного

управления использованием атомной энергии обеспечивает безопасность в этой

сфере, доступность информации, участие граждан и организаций в обсуждении

государственной политики, проектов законов, а также в практической деятельности

по использованию и осуществлению контроля за использованием атомной энергии,

расщепляющихся материалов. Федеральным законом определяются виды деятельности

в области использования атомной энергии (размещение, сооружение и эксплуатация

объектов, производство, транспортировка, хранение, обращение с ядерными материалами

и радиоактивными веществами, контроль за ядерной, радиационной, технической,

пожарной безопасностью, проведение научных исследований, учет и контроль материалов,

экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий, контроль за

радиационной обстановкой на территории Российской Федерации и т.д.).

     В федеральной собственности находятся все ядерные материалы, радиоактивные

отходы, содержащие ядерные материалы, имеющие оборонное значение, ядерные

установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного

назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие

ядерных материалов радиоактивные отходы могут находиться в собственности субъектов

федерации, муниципальной собственности в порядке, установленном законом. Собственность

на эти объекты оформляется свидетельством Правительства Российской Федерации

в установленном им порядке.

     Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной

безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование

в этой области осуществляется как правовыми актами Российской Федерации, так

и законами и иными нормативными актами ее субъектов. При этом Федеральным

законом "О радиационной безопасности населения" определяется, что субъекты

Российской Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к

радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным

законом.

     Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности

проводится уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти,

государственным контролем и надзором и субъектами Российской Федерации. Планирование

и осуществление мероприятий в этой сфере проводятся на основе федеральных

и региональных (территориальных) программ, путем государственного нормирования,

лицензирования деятельности в области обращения с источниками ионизирующего

излучения, контроля, установления требований к обеспечению радиационной безопасности,

прав и обязанностей граждан, организаций, социальной защиты и возмещения им

вреда, а также ответственности за невыполнение требований к обеспечению радиационной

безопасности.

     К федеральному транспорту и путям сообщения относятся железнодорожный,

воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, а также федеральные

автомобильные дороги. Эти виды транспорта образуют в целом транспортную систему

страны, играют важнейшую роль в экономике и социальной сфере Российской Федерации.

Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов

транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами,

отправителями и получателями грузов и багажа. При этом осуществляемые, например,

железнодорожным транспортом перевозки отнесены Федеральным законом "О федеральном

железнодорожном транспорте" (ВФС РФ, 1995, N 27, ст. 1211) к естественной

государственной монополии, а имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного

транспорта относятся исключительно к федеральной собственности. Земли этого

вида транспорта являются землями федерального значения, предоставляемыми безвозмездно

в постоянное (бессрочное) пользование предприятиям и учреждениям для осуществления

возложенных на них задач. Тарифы на перевозки железных дорог устанавливаются

на основе государственной, бюджетной, ценовой и тарифной политики в соответствии

с Законом "О естественных монополиях" (ВФС, 1995, N 26, ст. 1188) в порядке,

определяемом Правительством Российской Федерации.

     В отличие от железнодорожного, все иные виды транспорта подверглись в

последние годы акционированию; претерпело существенную децентрализацию государственное

управление морским, воздушным, речным, трубопроводным транспортом. Регулирование

их деятельности осуществляется нормами Гражданского, Воздушного и иных кодексов,

а управление - уполномоченными федеральными органами, в том числе и контрольными

службами. Транспорт и дорожное хозяйство входят как один из разделов в функциональную

классификацию расходов федерального бюджета (на 1996 г. эти расходы предусмотрены

для воздушного транспорта в сумме 33 424,9 млрд. руб., а для водного - 676

571,3 млрд. руб. - ВФС, 1996, N 2, ст. 19).

     Федерация регулирует отношения, связанные с информацией, информатизацией

и защитой информации, которые возникают при формировании и использовании информационных

ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска,

распространения и предоставления потребителю документированной информации;

создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения;

защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах

и информатизации, а также в рамках гражданских правоотношений, возникающих

из авторского права и смежных прав. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г.

"Об информации, информатизации и защите информации" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст.

609) под информацией понимает сведения о лицах, предметах, фактах, событиях,

явлениях и процессах независимо от формы их представления.

     Государственная политика в сфере информатизации направлена на обеспечение

единого информационного пространства страны и создание условий для развития

и защиты всех форм собственности на информационные ресурсы, формирование и

защиту государственных информационных ресурсов, создание и развитие федеральных

и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости

и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации.

Федерация создает условия для качественного и эффективного информационного

обеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления,

организаций и общественных объединений на основе государственных информационных

ресурсов, заботится об обеспечении национальной безопасности в сфере информатизации,

а также обеспечении реализации прав и свобод граждан, организаций в условиях

информатизации.

     В условиях всеобщей информатизации, компьютеризации всех отраслей и сфер

жизнедеятельности федерация не может не содействовать формированию рынка информационных

ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения,

осуществлению единой научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации,

развитию законодательства. В своей совокупности этот предмет деятельности

составляет одну из гарантий свободы массовой информации (см. комментарий к

ст. 24 и 29 Конституции).

     Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые

осуществляются под ее юрисдикцией (федеральная связь) и являются неотъемлемой

частью производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации.

К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой

связи на территории Российской Федерации (кроме внутрипроизводственных и технологических

сетей связи). Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный

комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов

государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических

и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. При этом средства

связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу

обеспечения процесса сбора, обработки, накопления и распространения информации.

В целом создание, развитие и обеспечение устойчивой и качественной работы

связи являются важнейшими условиями развития общества и нормальной деятельности

государства.

     Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего

основные положения о связи в Российской Федерации. Не урегулированные законами

от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи" (ВФС РФ, 1995, N 6, ст. 216), от 9

августа 1995 г. N 129-ФЗ "О почтовой связи" (ВФС РФ, 1995, N 25, ст. 1114)

отношения в области связи могут регулироваться законами и иными правовыми

актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий. Устанавливая

правовые основы деятельности в области связи (принципы, сети связи и их режим,

систему управления и основы экономической деятельности, права пользователей

связи и ответственность при осуществлении деятельности в области связи), Российская

Федерация исходит из необходимости существования взаимоувязанной сети связи

Российской Федерации, обеспечения общего централизованного управления ею независимо

от ведомственной принадлежности объектов связи и форм собственности. При этом

предприятия связи создаются и функционируют на основе единства экономического

пространства, многообразия форм собственности и в условиях конкуренции. Сети

и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности

субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также собственности

физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая

иностранные организации и иностранных граждан.

     Деятельность в космосе - исключительная сфера ведения, целиком осуществляемая

только федерацией. Законом Российской Федерации от 20 августа 1993 г. "О космической

деятельности" (ВВС РФ, 1993, N 35) установлены правовые и организационные

основы космической деятельности под юрисдикцией Российской Федерации. Под

деятельностью в космосе понимают любую деятельность, связанную с непосредственным

проведением работ по исследованию и использованию космического пространства,

включая Луну и другие небесные тела. К космической деятельности относятся

также научные космические исследования; космическая связь (теле- и радиовещание

с использованием спутниковых систем); дистанционное зондирование Земли и космоса,

включая экологический мониторинг и метеорологию; использование спутниковых

навигационных и топогеофизических систем; пилотируемые космические полеты;

производство в космосе материалов и иной продукции, а также другие виды деятельности,

осуществляемые с помощью космической техники. В космическую деятельность входит

также создание, использование, передача космической техники, космических технологий,

иных необходимых для этой деятельности продуктов и услуг.

     Российская Федерация определяет задачи, устанавливает принципы, организует,

обеспечивает экономические условия космической деятельности, регулирует вопросы

и финансирует создание космической инфраструктуры (космические и наземные

объекты - космодромы, комплексы-старты, контрольно-измерительные пункты и

центры управления, базы хранения, полигоны и т.п.), систем обеспечения безопасности

космической деятельности и международного сотрудничества.

     к) Отнесение к ведению Российской Федерации вопросов внешней политики

и участия в международных отношениях вполне естественно, и это вытекает из

ее суверенитета, дающего право выступать на международной арене в качестве

самостоятельного единого государства.

     Понятие "международный договор" содержит п. "а" ст. 2 Федерального закона

"О международных договорах РФ" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст.

2757). Закон понимает под этим международное соглашение, заключенное Россией

с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией

в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того,

содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных

между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

     Законодательно сформулированное определение международного договора с

незначительными редакционными изменениями воспроизводит определение "международный

договор", содержащееся в Венской конвенции о праве международных договоров

1969 г. (п. 1 "а" ст. 2).

     Из приведенного определения вытекает, что под международными договорами

понимают только международные соглашения, заключаемые в письменной форме.

Следовательно, понятие "международный договор" не охватывает соглашений, заключенных

в упрощенной форме, к которым относится джентльменское соглашение, для которого

характерно отсутствие договорного текста. Однако подобного рода соглашения

могут заключать и в письменной форме. Примером такого соглашения может служить

джентльменское соглашение в форме заявления Председателя Конференции при принятии

Правил процедуры III Конференции ООН по морскому праву, одобренных Генеральной

Ассамблеей ООН на ее 2169-м заседании 16 ноября 1973 г.

     Все вопросы, связанные с заключением, прекращением и приостановлением

действия международных договоров, отнесены совершенно правомерно к ведению

Российской Федерации - федеративного государства, выступающего в международных

отношениях единым субъектом международного права. Заключая международные договоры,

Российская Федерация принимает обязанности и права и в отношении субъектов

федерации.

     Международные договоры Российской Федерации подразделяются на несколько

категорий. Статья 3 Закона различает межгосударственные договоры, заключаемые

от имени Российской Федерации, межправительственные договоры, заключаемые

от имени Правительства Российской Федерации, и договоры межведомственного

характера, заключаемые федеральными органами исполнительной власти.

     Проводимые законодательные различия международных договоров в определенной

мере условны, поскольку в равной мере договоры, заключаемые от имени правительства,

тем не менее создают международные обязательства для государства, а не для

правительства. Подобная классификация может иметь значение лишь в плане разграничения

компетенции органов, уполномоченных вступать в договорные отношения с иностранными

государствами и другими участниками международного общения. Согласно п. 2

ст. 6 Закона о международных договорах решения о согласии на обязательность

для Российской Федерации международных договоров принимают органы государственной

власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной

Конституцией и иными актами законодательства Российской Федерации.

     Соответственно решения о заключении и подписании международных договоров

от имени Российской Федерации принимает Президент или Правительство Российской

Федерации в зависимости от характера регулируемых договорами вопросов.

     Правительство Российской Федерации принимает решения о заключении межведомственных

договоров Российской Федерацией. Решения о подписании международных договоров

межведомственного характера принимают федеральные министры, руководители других

федеральных органов власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые

такими договорами, по согласованию с министерством иностранных дел (ст. 11

Закона о международных договорах).

     В специальную группу международных договоров Российской Федерации выделены

международные договоры Российской Федерации, затрагивающие вопросы, относящиеся

к ведению субъектов Российской Федерации. Характерно, что Конституция Российской

Федерации не определяет круга вопросов, относящихся к ведению субъектов, входящих

в федерацию. К ведению субъектов Российской Федерации могут быть отнесены

все вопросы, которые не относятся ни к ведению Российской Федерации (ст. 71

Конституции РФ), ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации.

     Заключение таких международных договоров осуществляют по соглашению с

органами государственной власти заинтересованные субъекты Российской Федерации.

Механизм согласования заключения состоит в том, что органы государственной

власти заинтересованного субъекта федерации в соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона

о международных договорах получают уведомления федеральных органов исполнительной

власти о предельных сроках (не более двух недель) направления предложений.

Закон о договорах не устанавливает критерии выявления заинтересованности субъекта

федерации в заключении конкретного международного договора Российской Федерацией,

не определяет момент начала отсчета двухнедельного срока, определенного для

направления предложений.

     Непредоставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложений

о заключении международного договора Российской Федерацией.

     Закон выделяет международные договоры, "затрагивающие полномочия субъекта

Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации" (п. 2 ст. 4).

     Имеющаяся на данный момент практика позволяет сделать вывод о том, что

значительную роль в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией

и субъектами, определении договорной правоспособности субъектов Российской

Федерации, по-видимому, будут играть договоры о разграничении предметов ведения

и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской

Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации и соглашения о

разграничении предметов совместного ведения. В соответствии со ст. 4 соглашения

между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия

о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических

связей от 11 июля 1995 г. Правительству Бурятии предоставлено право участвовать

в разработке международных договоров Российской Федерации по вопросам внешнеэкономических

связей в части, непосредственно затрагивающей интересы Бурятии.

     К ведению Правительства Республики Бурятия п. 1 ст. 4 Соглашения относит

заключение соглашений с административно-территориальными единицами иностранных

государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств в

целом по вопросам внешнеэкономических связей.

     Статья 4 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством

Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области международных

и внешнеэкономических связей от 28 июня 1995 г. устанавливает, что представители

Республики вправе участвовать в разработке международных договоров и соглашений

Российской Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических связей

в части, непосредственно затрагивающей интересы Республики.

     По общему правилу, договоры субъектов Российской Федерации с иностранными

государствами или их территориально-административными единицами не создают

прав и обязательств для Российской Федерации в целом и поэтому не могут считаться

международными договорами Российской Федерации. Однако из этого могут быть

исключения. Так, ст. 3 приведенного выше Соглашения с Республикой Якутия определяет,

что ее правительство может заключать договоры с зарубежными партнерами от

имени Правительства Российской Федерации при условии передачи полномочий по

данному вопросу Правительством Российской Федерации.

     К международным договорам Российской Федерации следует отнести также

международные договоры СССР, права и обязанности по которым перешли к Российской

Федерации в качестве правопреемника СССР. Согласно ст. 12 Соглашения о создании

Содружества Независимых Государств РФ приняла на себя обязанность гарантировать

выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений

Союза ССР.

     л) Пункт о внешнеэкономических отношениях Российской Федерации выделяет

из предусмотренных предыдущим пунктом сфер международных отношений экономическое

сотрудничество, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для

всей страны внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей.

При этом данное положение не раскрывает формы и содержания данного предмета

ведения, что предполагает как нормативное регулирование, управление и защиту

экономики страны, ее экономической безопасности, так и обеспечение различными

методами и средствами эффективной интеграции в мировую экономику. Демонополизация

внешней торговли (относительная, а не абсолютная), развал СЭВ, разрыв экономических

связей на территории бывшего СССР обусловили поиск новых путей активизации

внешнеэкономических отношений, реинтеграции в сфере экономики стран-членов

СНГ. Используемое в данном случае родовое понятие "внешнеэкономические отношения"

по своему содержанию шире примененного в п. "о" ст. 72 Конституции понятия

"внешнеэкономические связи", координация которых является предметом совместного

ведения федерации и ее субъектов.

     Внешнеэкономическая деятельность, будучи составной частью внешней политики

Российской Федерации, составляет неотъемлемую часть деятельности и законодательной,

и исполнительной власти. И это естественно, поскольку она направлена на укрепление

экономического суверенитета, его защиту, поощрение внешнеторговой деятельности

(экспорта и импорта, обмена товарами, услугами, информацией, результатами

интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них).

     Внешнеэкономические отношения Российской Федерации с иностранными государствами

включают задачи по ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанных

принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных

союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами,

технологиями, услугами и т.п.

     Одним из ведущих элементов внешнеэкономических отношений является внешнеторговая

деятельность - предпринимательская деятельность в области обмена товарами,

работами, услугами, информацией. Принятый 13 октября 1995 г. Федеральный закон

"О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ВФС РС, 1995,

N 29, ст. 1263) относит к принципам такого регулирования единство внешнеторговой

политики как составной части внешней политики Российской Федерации; единство

системы в этой сфере и контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного

контроля, осуществляемой в целях реализации государственных задач обеспечения

национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов,

а также выполнения международных обязательств России по недопущению вывоза

оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия; единство

таможенной территории Российской Федерации; приоритет экономических (а не

административных) мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;

равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминацию; защиту

государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности;

исключение неоправданного вмешательства во внешнеторговую деятельность, нанесения

ущерба ее участникам и экономике Российской Федерации в целом.

     В ведении Российской Федерации находятся формирование концепции и стратегии

развития внешнеторговых связей и основных принципов внешнеторговой политики

России, обеспечение экономической безопасности, защита экономического суверенитета

и экономических интересов страны, а также субъектов Российской Федерации и

российских юридических и физических лиц, государственное регулирование внешней

торговли, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное

регулирование, обеспечение экспортного контроля, определение политики в области

сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом, а также реализация этой

политики через единство мер и средств законодательного регламентирования,

установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности

для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними. Особое значение

придается определению порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники,

экспорту и импорту расщепляющихся материалов, их отходов, отравляющих, взрывчатых,

ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически

и генетически активных материалов (донорской крови, внутренних органов, культур

грибов, бактерий, вирусов, семенного материала животных и человека), животных

и растений, находящихся под угрозой исчезновения, и т.д.

     Исключительно федерацией устанавливается и регулируется порядок вывоза

отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, ввоза и вывоза драгоценных

металлов и камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и камней, отходов

их переработки и химических соединений, содержащих драгметаллы, а также порядок

формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской

Федерации и разработка ее платежного баланса, становление лимита внешнего

государственного долга и управление этим долгом, заключение международных

договоров в области внешних экономических связей. Российская Федерация как

субъект международного права участвует в деятельности международных экономических

и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые

представительства за рубежом и при различных международных организациях. Наконец,

значительный объем деятельности федеральных органов государственной власти

составляет координация деятельности субъектов Российской Федерации в сфере

внешнеэкономической деятельности, в том числе экспортной деятельности, формирования

региональных и межрегиональных программ, создания и функционирования свободных

экономических зон (например, в Калининградской области), регулированию приграничной

торговли.

     Реализация политики государства в этой сфере вызывает необходимость правового

регулирования всех ее сторон, четкого разграничения полномочий и функций,

компетенции всех субъектов и участников, установления методов, способов и

средств защиты национальных интересов, участия в страховании, ведения внешнеторговой

статистики, регулирования ответственности за нарушение законодательства о

внешнеторговой деятельности (в форме гражданско-правовых, административных,

уголовных санкций).

     м) Закрепленные в п. "м" предметы ведения составляют взаимосвязанный

комплекс вопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации,

неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность - важнейшие функции

государства. Оборона - элемент безопасности. Все иные перечисленные в комментируемом

пункте предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций

государства. Основу обороны страны составляют ее Вооруженные Силы - государственная

военная организация, предназначенная для отражения агрессии и выполнения международных

обязательств Российской Федерации.

     Действующее законодательство (Закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне") под

обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных,

правовых и иных мер по подготовке к защите от вооруженного нападения, а также

защиту целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Будучи

предметом исключительного ведения федерации (субъекты Российской Федерации

участвуют в организации обороны, однако не могут создавать свои вооруженные

силы), оборона не только включает применение средств вооруженной борьбы, для

чего создаются Вооруженные Силы Российской Федерации, привлекаются к обороне

пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска (органов безопасности,

правительственной связи, гражданской обороны), но и охватывает широкий спектр

организационных, экономических, правовых, научно-технических, технологических

(международно-правовых, общефедеральных, региональных) задач.

     Собственно организация обороны включает политическое и правовое регулирование

отношений, связанных с воинской обязанностью и воинской службой, установлением

статуса военнослужащих, пенсионным обеспечением лиц, уволенных с военной службы,

оборонным бюджетом, мобилизацией, гражданской обороной, военным положением,

закупками вооружений, статусом оборонных предприятий, государственной и военной

тайной, землепользованием, международным сотрудничеством в сфере обороны,

созданием систем коллективной безопасности и совместной обороны и т.д.

     Важное значение при этом придается также прогнозированию и оценке военной

угрозы, разработке военной политики и военной доктрины России, организационному

строительству, подготовке и поддержанию в надлежащей готовности Вооруженных

Сил, разработке, производству и совершенствованию оружия и военной техники,

подготовке мобилизационных планов и созданию резервов, развитию военной науки

и подготовке кадров, проведению военной реформы, сокращению военных расходов

(в том числе путем конверсии предприятий ВПК), принятию и реализации социально-экономических

программ для российской армии и ее военнослужащих.

     На обеспечение правовой базы обороны страны направлены многие федеральные

законы, непосредственно осуществляющие регулирование тех или иных вопросов

в этой сфере. Среди них о воинской обязанности и военной службе, о государственном

оборонном заказе, о статусе отдельных родов войск (например, железнодорожных)

и др.

     Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности

жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и

внешних угроз. Под угрозой безопасности имеется в виду "совокупность условий

и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества,

государства (см. ст. 3 Закона от 5 марта 1992 г. "О безопасности" - с изменениями

и дополнениями от 25 декабря 1992 г. ВВС РФ, 1992, N 15, ст. 769; 1993, N

2, ст. 77).

     Исходя из множественности видов безопасности, Федерация осуществляет

их правовое регулирование, определяет основные принципы и направления обеспечения,

полномочия Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления для

каждого вида, разрабатывает федеральные программы реализации государственной

политики в области обеспечения сфер безопасности, устанавливает требования

к системам безопасности, статус функциональных, отраслевых и иных федеральных

органов безопасности, организует и осуществляет государственный надзор и контроль

в области обеспечения всех видов безопасности, а также виды ответственности

за нарушение законодательства в сфере безопасности.

     Особым предметом заботы со стороны государства является определение статуса,

основы организации и функционирования внешней разведки (см. Закон от 8 декабря

1995 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" - ВФС, 1996, N 3, ст. 30), а также назначения,

правовых основ, принципов, направлений деятельности, полномочий, сил и средств,

статуса сотрудников, порядка финансирования, контроля органов Федеральной

службы безопасности. Принятый 3 апреля 1995 г. Федеральный закон N 40-ФЗ "Об

органах федеральной службы безопасности" (ВФС, 1995, N 12, ст. 401) определяет

их как единую централизованную систему, в которую входит Федеральная служба

безопасности (ФСБ), ее управления (отделы) по отдельным регионам и субъектам

Российской Федерации (территориальные органы безопасности), управления (отделы)

ФСБ в Вооруженных Силах Российской Федерации, войсках и иных воинских формированиях,

в их органах управления. ФСБ является федеральным органом исполнительной власти,

структура и организация деятельности которого определяется, согласно ст. 3

названного Закона, положением о ФСБ, утверждаемым Президентом России.

     Вопросы национальной обороны являются самостоятельным разделом функциональной

классификации расходной части федерального бюджета, а финансирование расходов

на содержание органов государственной безопасности входит в раздел "Правоохранительная

деятельность и обеспечение безопасности государства". Закон "О федеральном

бюджете на 1996 год" (ВФС, 1996, N 2, ст. 19) предусматривает распределение

расходов на национальную оборону по конкретным нуждам и целям: строительство

и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации; закупка вооружения и военной

техники, в том числе на НИОКР, капитальное строительство, пенсии военнослужащим,

на военную программу Министерства обороны, поддержание мобилизационных мощностей

(всего в сумме 80 185 059,8 млрд. руб.).

     Оборонное производство включает собственно организацию производства по

созданию вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов,

работы по развитию исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической

базы ВПК, а также установление общих правовых и экономических принципов, порядка

формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного

заказа. Последний представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки

продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого

уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, включая боевое

оружие, боеприпасы, военную технику, другое военное имущество, комплектующие

изделия и материалы. Он включает также выполнение работ и предоставление услуг,

а также экспортно-импортные поставки в области военного сотрудничества Российской

Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами

Российской Федерации. Государственным заказчиком оборонного заказа является

уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий

заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ и услуг) по

оборонному заказу.

     Основные показатели оборонного заказа, порядок его формирования и размещения,

требования к исполнителям, функции госзаказчика, основы его материально-технического

обеспечения и формы экономического стимулирования, ответственность за невыполнение

устанавливаются Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. "О государственном

оборонном заказе" (ВФС, 1996, N 1, ст. 1). Размещение оборонного заказа проводится

на конкурсной основе с последующим заключением государственного контракта

с головным исполнителем. В качестве такового могут быть на равных основаниях

организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности,

имеющие лицензию на занятие соответствующим видом деятельности. Экономическое

стимулирование оборонного заказа включает выделение ассигнований за счет федерального

бюджета, гарантирование рентабельности по видам оборонной продукции, авансирование

работ по ним, освобождение от таможенной пошлины на импортируемое оборудование,

в определенных случаях освобождение также от уплаты налогов. Все перечисленные

меры и полномочия отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации.

     С оборонным производством, оборонным заказом тесно связано определение

порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного

имущества как внутри страны, на внутреннем рынке, так и о их ввозе и вывозе,

об оказании технического содействия в создании объектов военного назначения,

передачи технологий и технической документации, организации лицензионного

производства, модернизации и ремонта военной техники, оказании услуг в области

военного сотрудничества, в том числе в ракетно-космической области. К этому

же ряду относится порядок вывоза отдельных видов сырья, материалов, оборудования,

технологий, научно-технической информации и оказания услуг, которые применяются

или могут применяться при создании вооружений и военной техники, а также тех

из них, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании

ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения и ракетных

средств его доставки.

     Регулирование продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого

военного имущества вытекает из установленной и проводимой в стране внешнеторговой

политики, включает в себя экспортный контроль, установление в соответствии

с федеральными законами и международными договорами запретов и ограничений

экспорта и/или импорта, исходя из национальных интересов и безопасности государства,

охраны жизни и здоровья людей. К ведению Российской Федерации принадлежит

установление и обеспечение функционирования системы экспортного контроля внешнеторговой

деятельности в отношении вооружений, военной техники и товаров двойного назначения.

Номенклатура подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники,

отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической

информации и услуг, которые могут применяться при создании оружия массового

уничтожения, ракетных средств его доставки и иных наиболее опасных видов оружия,

определяется списками и перечнями, устанавливаемыми указами Президента Российской

Федерации по представлению федерального Правительства.

     К предметам ведения федерации Конституцией отнесено также производство

ядовитых, отравляющих, наркотических средств, как и порядок их использования.

Эта сфера регулирования, управления, контроля связана с охраной жизни и здоровья

населения, экологической безопасностью. Она централизуется в масштабе всего

государства, обеспечивается единым порядком, правилами, процедурами их использования

в промышленных и иных целях. Законодательством жестко регулируется производство,

хранение, транспортировка, применение, экспорт и импорт указанных веществ

на всей территории страны, устанавливаются специальные правовые режимы их

покупки и продажи, организуются системы и создаются органы надзора, контроля,

обеспечения безопасности и мер по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных

ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны.

     н) В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993

г. "О Государственной границе Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 17, ст.

594) Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая

по этой линии воображаемая вертикальная поверхность, определяющие пределы

государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской

Федерации, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

     Статья 2 Закона о Государственной границе различает два типа границ:

Государственная граница Российской Федерации, закрепленная действующими международными

договорами и законодательными актами бывшего СССР; граница Российской Федерации

с сопредельными государствами, не оформленная в международно-правовом отношении.

Эта запись отражает фактическое положение дел, сложившееся после распада СССР.

Де-факто нынешние границы между Российской Федерацией и странами-членами Содружества

Независимых Государств являются административными границами. Члены СНГ по

существу отказались от юридической квалификации разделяющих их границ, признали

неприкосновенность "существующих границ в рамках Содружества" (ч. 1 ст. 5

Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991

г.).

     В отличие от этого постановлением Верховного Совета Российской Федерации

от 4 ноября 1992 г. "Об установлении режима Государственной границы России

с Эстонией, Латвией и Литвой" (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2623) с названными

государствами установлен режим государственной границы.

     Отнесение функции защиты Государственной границы к ведению Российской

Федерации полностью соответствует конституционному принципу, в соответствии

с которым Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность

своей территории (см. комментарий к ч. 3 ст. 4 Конституции).

     Согласно ст. 3 Закона о Государственной границе охрана границы является

частью государственной системы обеспечения безопасности Российской Федерации.

Она осуществляется политическими, правовыми, экономическими, военными, оперативными,

организационными, техническими, экологическими, санитарными и иными мерами

и средствами.

     Целью всех указанных в Законе мер является недопущение противоправного

изменения прохождения Государственной границы, обеспечение соблюдения юридическими

и физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима,

защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних

и внутренних угроз. Закон о Государственной границе регулирует порядок установления

и обозначения Государственной границы, порядок ее пересечения, определяет

пограничный режим, разграничивает полномочия органов государственной власти

и управления в сфере охраны Государственной границы, устанавливает юридическую

ответственность за правонарушения на границе.

     Внешнеполитические аспекты установления прохождения режима Государственной

границы регулируются международными договорами Российской Федерации с соседними

государствами.

     Функции по осуществлению военных мер по защите Государственной границы

возложены на Пограничные войска, Войска противовоздушной обороны, Военно-морской

Флот Российской Федерации. В целях охраны Государственной границы могут привлекаться

в отдельных случаях внутренние войска МВД и иные войска и воинские формирования.

Все другие предусмотренные меры по охране Государственной границы должны осуществляться

в соответствии с действующим российский законодательством.

     Согласно ст. 1 и 2 Соглашения о статусе Пограничных войск Содружества

Независимых Государств от 20 марта 1992 г. (БМД, 1993, N 4) для охраны государственных

границ участников Содружества создаются Пограничные войска Содружества, которые

могут применяться и для охраны Государственной границы Российской Федерации

в случае необходимости.

     Действие Закона о Государственной границе распространяется и на территориальное

море и воздушное пространство Российской Федерации. Российская Федерация посредством

принятия федеральных законов определяет статус, а также устанавливает меры

по защите территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической

зоны и континентального шельфа.

     Российская Федерация вправе заключать международные договоры о сотрудничестве

в области защиты и охраны Государственной границы.

     В правовом отношении особенность морских пространств, о которых говорится

в п. "н" ст. 71 Конституции, состоит в том, что их правовой статус формируется

не только национальным, но и международным правом. По этой причине федеральные

законы, определяя статус того или иного морского пространства и устанавливая

порядок осуществления суверенных прав и юрисдикции, должны в полной мере учитывать

действующие на сей счет нормы международного морского права (см. комментарий

к ч. 2 ст. 67).

     Термин "защита" имеет различное юридическое содержание и значение в зависимости

от того, к какому прилежащему морскому пространству он применяется.

     Защита территориального моря, воздушного пространства, являющихся частью

государственной территории, имеет своей непосредственной и основной целью

обеспечение безопасности Российской Федерации.

     Цели защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа

определяются в первую очередь тем, что эти морские пространства в правовом

смысле не входят в состав государственной территории. Согласно международному

морскому праву Российская Федерация осуществляет здесь не суверенные территориальные

права и юрисдикцию, а функциональные суверенные права в целях разведки, разработки

и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, и других связанных

с этим видов морской деятельности.

     Согласно ст. 42 Федерального закона от 25 октября 1995 г. "О континентальном

шельфе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4694), положения которой

распространяются и на исключительную экономическую зону, объектами защиты

являются живые и минеральные ресурсы. Цель защиты - их сохранение и оптимальное

использование, защита экономических и иных законных интересов (защита и сохранение

морской среды, морская научно-исследовательская деятельность и т.д.).

     Согласно указанному Закону защита осуществляется федеральными органами

пограничной службы, по геологии и использованию недр, государственного горного

надзора, по рыболовству, по охране окружающей среды и природных ресурсов.

     По соглашению между государствами-членами СНГ для охраны государственных

границ и морских экономических зон этих стран могут привлекаться формирования

Пограничных войск Содружества (Соглашение об охране государственных границ

и морских экономических зон государств-участников Содружества Независимых

Государств от 20 марта 1992 г. - БМД, 1993, N 4).

     о) Предметы ведения Российской Федерации перечислены в п. "о" в констатирующей,

как бы статичной, форме, т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется

и т.д. (кроме интеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все

эти сферы ведения (судоустройство, прокуратура, амнистия и помилование и др.)

либо отрасли законодательства подлежат законодательному регулированию исключительно

федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшим перечнем полномочий

в области судоустройства и прокурорской системы, а в сфере указанных в пункте

отраслей права субъекты федерации участвуют лишь опосредованно - через депутатов,

своих представителей в Совете Федерации).

     Судоустройство - это прежде всего система судебных учреждений. Федеральными

судами в Российской Федерации являются Конституционный, Верховный, Высший

Арбитражный Суды, Верховные Суды республик, краевые и областные, суды городов

федерального значения, автономной области и автономных округов, муниципальные,

межмуниципальные, районные и городские суды. Конституционные Суды республик,

уставные суды областей, краев, округов входят в федеральную судебную систему,

представляющую собой совокупность всех судов Российской Федерации. Однако,

в отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов, они являются самостоятельными

звеньями особой судебной власти, которой не присущ принцип инстанционности.

Суды общей юрисдикции (Верховный Суд Российской Федерации, ее субъектов, территориальные),

а равно и арбитражные суды являются двухинстанционными (дело, рассмотренное

судом первой инстанции, может быть по жалобе или протесту внесено для проверки

законности и обоснованности приговора или решения в вышестоящий суд, действующий

в качестве второй инстанции) вплоть до Верховного Суда Российской Федерации,

Высшего Арбитражного Суда.

     Организация судебных органов (со всеми ее элементами) составляет предмет

ведения федерации (за исключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов

федерации - см. комментарий к п. "л" ст. 72), построена с учетом конституционных

принципов осуществления судопроизводства посредством разделения его на конституционное,

гражданское, административное и уголовное. Судебная система, организация всех

судов устанавливаются федеральными конституционными законами. Суды, обладающие

одинаковыми полномочиями, составляют звено судебной системы (районные, городские,

муниципальные, межмуниципальные, суды субъектов, Верховный Суд Российской

Федерации; арбитражные суды субъектов Российской Федерации, федеральные арбитражные

суды округов, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации). Что касается конституционных

и уставных судов субъектов Российской Федерации, то это предмет их ведения.

     Законодательство о судоустройстве включает собственно Закон "О судоустройстве

РСФСР" (ВВС РСФСР, 1981, N 28, ст. 976; ВВС, 1992, N 27, ст. 1560; N 30, ст.

1794; 1993, N 33, ст. 1313; ВФС, 1994, N 16, ст. 666), "О статусе судей в

Российской Федерации" (ВВС, 1992, N 30, ст. 1792; 1993, N 17, ст. 606; ВФС,

1995, N 19, ст. 792), Федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г.

N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ, 1994, N 13, ст.

1447), "Об арбитражных судах Российской Федерации" (1995, N 14, cт. 520) и

другие федеральные законы. В них определяются назначение судов, цели, принципы

организации и деятельности, устанавливаются требования, предъявляемые к кандидатам

в судьи, порядок назначения судей, прекращения и приостановления их полномочий,

выхода в отставку, гарантии неприкосновенности судей, порядок замещения отсутствующих

судей судов общей юрисдикции, организационная структура судов, а также порядок

привлечения к участию в рассмотрении судом дел народных и присяжных заседателей

(требования к ним, гарантии, сроки, на которых привлекаются к исполнению обязанностей

заседателей, оплата их труда и др.).

     Судоустройство в Российской Федерации исходит из единства статуса всех

судей. Особенности правового положения судей Конституционного Суда Российской

Федерации, военных судов определяются федеральными законами, в том числе конституционными.

     В целом для этого предмета ведения федерации характерны единство задач,

территориальный принцип построения, детальная регламентация требований, условий,

гарантий выполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества (Съезда

судей, Совета судей, квалификационных коллегий судей всех субъектов Российской

Федерации и Высшей квалификационной коллегии Российской Федерации) с широким

набором полномочий выражения и защиты интересов судей, выполнением функций

отбора кандидатов в судьи, их аттестации, в реализации гарантий неприкосновенности

судей и т.д.

     Финансирование судебной системы составляет самостоятельный раздел федерального

бюджета.

     Упоминание в п. "о" комментируемой статьи прокуратуры как предмета ведения

вполне естественно: это обусловлено ее ролью в государстве. Включение же в

ст. 129 Конституции прокуратуры в главе о судебной власти не вполне адекватно

отражает ее природу, функции, предназначение (см. комментарий к ней). По своему

назначению, целям, роли, функциям, принципам организационного строения и деятельности

прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную

систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением

действующих на ее территории законов, обеспечивающих верховенство закона,

единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина,

а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели, функции

и задачи прокуратуры предопределяют единство и централизованность системы

ее органов, выражают в своей совокупности характеристику Российской Федерации

как правового государства, идею господства закона, права. Действие органов

прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному

прокурору Российской Федерации, осуществление ими полномочий независимо от

федеральных и субъектов Российской Федерации органов государственной власти,

органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии

с действующими на территории России законами, а также на основе гласности

и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности

предопределяют установление правовых основ организации, порядка деятельности

органов прокуратуры и полномочий прокуроров федерацией в ее Конституции, Федеральном

законе "О прокуратуре Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 8, ст. 366; ВФС,

1995, N 32, ст. 1430), других федеральных законах (УПК, ГПК, КоАП и др.),

а также в других международных договорах Российской Федерации.

     Законодательство не относит прокуратуру к правоохранительным органам,

как это имеет место в отношении других федеральных органов (например, налоговой

полиции). Это связано с ее статусом и компетенцией, в частности с осуществлением

надзора за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными)

и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного

самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными

лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (см.

ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации". Новая редакция опубликована

в ВФС РФ, 1995, N 32, ст. 1430).

     Отнесение к исключительному ведению Российской Федерации уголовного,

уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального

и арбитражно-процессуального законодательства обусловливается как важностью

регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения

внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов

федерации и самой федерации в принципиально едином правовом пространстве в

сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке

судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием

отношений в этих сферах только федеральными законами - субъекты федерации

не вправе принимать никакие акты в указанных отраслях (за исключением случаев,

когда федерация делегирует это право субъекту на основе договора.

     Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех

этих отраслях общефедеральных кодексов - законодательных актов, в которых

объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область

общественных отношений (как материального, так и процессуального характера).

Кодексы по названным отраслям законодательства представляют собой стройные,

внутренне согласованные системы норм. Они имеют довольно сложную структуру,

отражающую структуру отрасли права, ее генеральные институты (общие положения),

институты и подынституты, содержат принципы и задачи отрасли, регулируют различные

виды конкретных правоотношений.

     Реализация этого предмета ведения включает как принятие новых кодексов,

так и внесение дополнений, изменений в уже принятые. В настоящее время действуют

новые Гражданский кодекс (ч. 1 и 2), Арбитражный, Арбитражно-процессуальный

и Уголовный кодексы, существенно обновлены Уголовно-процессуальный кодекс

и другие относящиеся к этим сферам законы.

     Амнистия и помилование отнесены к ведению федерации ввиду как их взаимосвязанности

с уголовной и уголовно-исполнительной политикой государства, так и с исключительной

социальной важностью этих прерогатив федеральной власти.

     Амнистия означает полное или частичное освобождение от наказания лиц,

совершивших преступления, либо замену этим лицам назначенного судом наказания

более мягким. Амнистия может означать также снятие судимости с лиц, ранее

отбывших наказание. Категории лиц, подлежащих амнистии, устанавливаются в

каждом конкретном случае. Амнистия, как правило, распространяется лишь на

те преступления, которые были совершены до издания (вступления в силу) акта

об амнистии (см. комментарий к п. "е" ст. 103 Конституции). Акты об амнистии

носят нормативный характер и являются прерогативой Государственной Думы.

     Помилование, в отличие от амнистии, всегда имеет индивидуальный характер,

т.е. применяется в отношении одного лица или нескольких определенных лиц.

Это - акт федеральной власти, означающий частичное или полное освобождение

осужденного от наказания или замену назначенного ему наказания более мягким;

может также предусматривать снятие судимости. Прерогатива помилования относится

к компетенции Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 89 Конституции).

     Правовое регулирование интеллектуальной собственности охватывает широкий

комплекс отношений, связанных с созданием, использованием, защитой произведений

науки, литературы и искусства, открытий, изобретений, промышленных образцов

и моделей, программных средств и баз данных для электронно-вычислительной

техники, топологий интегральных микросхем и других объектов и результатов

творчества. Ст. 138 ГК определяет эту собственность как исключительное право

(интеллектуальную собственность) гражданина или юридического лица на результаты

интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации

юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг

(фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). Нормы,

посвященные правовому регулированию объектов интеллектуальной собственности,

содержатся в Гражданском кодексе, специальных федеральных законах и международных

конвенциях, участницей которых является Российская Федерация (авторского,

патентного, изобретательского права). Создание единого информационно-правового

пространства в этой сфере регулирования охватывает и решение вопросов управления,

защиты интересов собственников, государства, а также обеспечение всестороннего

контроля, способов и пределов защиты прав лиц - владельцев индивидуальной

собственности.

     п) Федеральное коллизионное право выделено в самостоятельный исключительный

предмет ведения федерации в силу приоритетности федеральной Конституции и

федеральных законов в правовой системе страны, включающей правовые системы

всех 89 субъектов федерации. Коллизионное право устанавливает принципы, правила,

процедуры, полномочия субъектов, последствия рассмотрения и преодоления расхождений

между законами федерации и ее субъектов либо между законами субъектов Российской

Федерации, использования предусмотренных Конституцией институтов преодоления

возникающих коллизий в виде согласительных процедур, принципов рассмотрения

споров и определения первичности правового регулирования, надзора и контроля,

в том числе конституционного. Коллизионное право имеет непосредственное отношение

к ст. 70, 85, ч. 4 ст. 105, ст. 125 Конституции, а также к ч. 4 ее ст. 15

о порядке применения норм международного договора при возникновении расхождений

с правилами, предусмотренными законом.

     Построение федерации на конституционно-договорных началах, асимметричное

наполнение отношений с рядом субъектов Российской Федерации вследствие заключения

договоров о разграничении полномочий между федерацией и конкретным ее субъектом,

взаимное делегирование ими полномочий безусловно предполагают не только судебные

(в рамках общеюрисдикционного и конституционного судопроизводства), но и внесудебные

механизмы согласительных процедур (разрешение разногласий путем переговоров,

образования паритетных комиссий, использования экспертных заключений при преодолении

расхождений и т.п). Все это - предмет федерального коллизионного права.

     р) К ведению федерации относится метеорологическая служба, стандарты,

эталоны, метрическая система и исчисление времени - жизненно важные основы

обеспечения единства общефедеральных служб прогнозирования в сфере метеорологии,

оповещения о природных явлениях, катаклизмах и аномалиях, контроля и надзора

за состоянием экологии. Сюда же относится деятельность по установлению норм

и правил в целях обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей

среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости,

взаимозаменяемости продукции, ее качества, единства измерений, экономии всех

видов ресурсов; избежания риска возникновения природных и техногенных катастроф

и других чрезвычайных ситуаций; обороноспособности и мобилизационной готовности

страны. Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. "О стандартизации" (ВВС,

1993, N 25, ст. 917) устанавливает требования к стандартизации, определяет

полномочия федерального органа - Комитета по стандартизации, метрологии и

сертификации (Госстандарта России), а также перечень документов по стандартизации

(государственные и отраслевые стандарты), содержит требования к ним, регулирует

контроль и надзор за их соблюдением, определяет виды ответственности за нарушение

положений о стандартах.

     От стандартов следует отличать эталоны, под которыми Закон Российской

Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений" (ВВС, 1993,

N 23, ст. 811) понимает единицы величины, а также средства измерений, предназначенные

для воспроизведения и хранения единицы величины (либо кратных либо дольных

ее значений) с целью передачи ее размера другим средствам измерений данной

величины. Федерация устанавливает правовые основы единства измерений, учреждает

необходимые для этого органы управления, а также регулирует их отношения с

юридическими и физическими лицами по вопросам изготовления, выпуска, эксплуатации,

ремонта, продажи, экспорта и импорта средств измерений, обеспечивает защиту

прав и законных интересов граждан, правопорядка и экономических интересов

Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов

измерений. В целях соблюдения стандартов и обеспечения единства на федеральном

уровне регулируется сертификация продукции, услуг и иных объектов, представляющая

собой подтверждение соответствия продукции установленным требованиям (см.

Закон "О сертификации продукции и услуг" - ВВС, 1993, N 26, ст. 966).

     Федерация устанавливает также правовые основы в области геодезии и картографии

в целях создания условий для удовлетворения потребностей государства, граждан

и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также условий

для функционирования и взаимодействия органов государственной власти в этой

области (см. Закон от 26 декабря 1995 г. "О геодезии и картографии" - ВФС,

1995, N 36, ст. 1758).

     Наименование географических объектов также является исключительным полномочием

федерации, что объясняется, в частности, необходимостью проведения единой

политики в этой сфере в масштабе России в целом. Например, именно Федеральным

законом от 14 августа 1995 г. город Кремлев Нижегородской области был переименован

в город Саров (ВФС, 1995, N 25, ст. 1130). Разумеется речь идет не только

о городах.

     Официальная статистическая отчетность и бухгалтерский учет - прерогативы

федерации, требующие единых классификаторов, общеобязательных данных и единых

форм документирования, информирования, ведения отчетности.

     с) Учреждение государственных наград и почетных званий Российской Федерации

также относится к предметам ведения федерации и осуществляется, как правило,

Президентом России в форме указа. Например, Указом N 1341 от 30 декабря 1995

г. установлены почетные звания Российской Федерации по всем отраслям народного

хозяйства, науки, культуры, утверждены положения о них и нагрудных знаках

и отменены утратившие силу нормативные акты (СЗ, 1996, N 2, ст. 64).

     т) Федеральная государственная служба как предмет ведения предполагает

определение правовых основ ее организации, правового положения государственных

служащих в Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ

"Об основах государственной службы Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 24,

ст. 1071) регламентирует государственную службу как на федеральном уровне,

так и на уровне субъектов Российской Федерации. В нем раскрываются понятия

"государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий",

содержатся принципы государственной службы, классификация государственных

должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие

должности), квалификационные разряды (5 групп, каждая содержит три класса,

например "советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса"), права

и основные обязанности государственного служащего, ограничения, связанные

с госслужбой, гарантии для служащих, виды ответственности за неисполнение

или ненадлежащее исполнение возложенных на государственного служащего обязанностей,

порядок прохождения службы, замещения вакантных должностей, определяется статус

кадровых служб государственных органов.

     На федеральном уровне устанавливается единый реестр должностей федеральных

государственных служащих. В настоящее время действует реестр, утвержденный

Указом Президента от 11 января 1995 г. N 33 "О реестре государственных должностей

федеральных государственных служащих" (РГ, 1995, N 12), включающий унифицированные

наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных

государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных

служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц,

избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией и федеральными

законами.

                                Статья 72

     1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

находятся:

     а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов,

законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации

и федеральным законам;

     б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных

меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

режим пограничных зон;

     в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными

и другими природными ресурсами;

     г) разграничение государственной собственности;

     д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории

и культуры;

     е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической

культуры и спорта;

     ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства

и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

     з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,

эпидемиями, ликвидация их последствий;

     и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской

Федерации;

     к) административное, административно-процессуальное, трудовое семейное,

жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах,

об охране окружающей среды;

     л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

     м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных

этнических общностей;

     н) установление общих принципов организации системы органов государственной

власти и местного самоуправления;

     о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской

Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

     2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики,

края, области, города федерального значения, автономную область, автономные

округа.

     Комментарий к статье 72

     Комментируемая статья конкретизирует одну из основ конституционного строя,

закрепляющую федеративный характер государства, - перечень предметов совместного

ведения федерации и ее субъектов, а также общих полномочий по их ведению.

Предметы ведения закреплены в виде исчерпывающего, закрытого перечня и представляют

собой сферы жизнедеятельности, государственно-правовые институты, объекты

совместного ведения и правового регулирования. Правомочия по их реализации

неодинаковы применительно к каждому предмету ведения.

     Сфера совместного ведения, в отличие от предметов, находящихся в исключительном

ведении федерации, предполагает, что федерация и ее субъекты действуют, реализуют

свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов,

процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного

делегирования полномочий.

     Воспринятый Конституцией подход к сфере совместного ведения ни в коей

мере не отрицает право субъектов федерации действовать самостоятельно, а означает

лишь сочетание, согласование этих действий с общефедеральными законами, принципами,

началами, что позволяет достичь той или иной степени децентрализации управления

с учетом конкретных условий и потребностей республик, краев, областей, автономной

области, городов федерального значения, автономных округов.

     Реализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в

ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов

и иных нормативных правовых актов субъектами федерации.

     а) Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов,

законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации

и федеральным законам направлено на защиту верховенства и непосредственного

действия Конституции Российской Федерации. Правомочиями в этой сфере совместного

ведения наделены законодательная, исполнительная власть как федерации, так

и ее субъектов, а также судебная власть. Принцип соответствия федеральной

Конституции всех правовых актов, а также ее верховенства в отношении всех

других законов и иных правовых актов пронизывает многие конституционные институты

и нормы. Достижение такого соответствия обеспечивается, в частности, путем

согласования подходов к содержанию и методам законодательного регулирования,

выработки критериев соотношения общефедеральных нормативных и актов субъектов

федерации. Термин "соответствие" не означает механического сопоставления конституций,

законов, уставов субъектов и Конституции России, напротив, он предполагает

широкий спектр форм обеспечения правового взаимодействия, соблюдения и применения

единых правил на конституционно-правовом поле федерации. Разумеется, это совместное

правомочие федерации и ее субъектов выполняет и пресекательную функцию, однако

в конечном счете оно направлено на благо как федерации, так и ее субъектов,

обязывая их защищать, гарантировать верховенство Конституции Российской Федерации,

выполняющей роль своеобразного камертона всей правовой системы.

     Институты, механизмы, методы, процедуры, порядок обеспечения соответствия

конституций и законов, уставов, иных правовых актов субъектов федерации федеральной

Конституции образуют комплекс мер по охране Конституции, сформулированы в

ряде ее статей (см., например, ч. 2 ст. 85, ч. 1, 2, 4 ст. 125), а также являются

предметом регулирования федеральных конституционных и федеральных законов

- о Конституционном Суде Российской Федерации (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447),

об Уполномоченном по правам человека, о прокуратуре и др. При этом каждый

из наделенных полномочиями в этой сфере федеральных органов выполняет самостоятельную

роль. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действия актов

органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия их

Конституции и федеральным законам (ст. 85 Конституции). Конституционный Суд

решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации правовых актов

ее субъектов, и в случае признания их не соответствующими Конституции они

утрачивают силу (ст. 125). Органы государственной власти субъектов федерации

(в том числе конституционного контроля) также располагают надлежащими полномочиями

по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации их конституций,

уставов, законов и иных правовых актов как путем обращения в Конституционный

Суд России, так и с использованием других форм согласования интересов (согласительных

процедур, реализации права законодательной инициативы и т.д.).

     б) Защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств

вытекает из обязанности государства их соблюдать, защищать и гарантировать

как высшую ценность. Отнесение этого полномочия к совместному ведению означает

принятие на себя как федерацией, так и каждым из ее субъектов равновеликой

ответственности в этой сфере, обязанности сообща организовывать охрану прав

граждан, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие

институты защиты прав. Все это достигается через законодательное обеспечение

функций государства и его органов по защите прав и свобод, созданием условий

для нормального функционирования экономики, социальной сферы, выполнением

всеми органами власти и самоуправления возложенных на них задач, что направлено

в конечном счете на обеспечение людям достойной жизни.

     Защита прав и свобод предполагает создание прежде всего юридических гарантий,

представляющих собой совокупность правовых норм, регулирующих реализацию прав

и свобод, а также возложение соответствующих задач на специализированные органы

защиты прав и свобод - федеральные суды, прокуратуру, правоохранительную систему,

вовлечение в эту деятельность общественных объединений. Защита прав и свобод

граждан составляет значительную часть деятельности всех государственных органов,

в том числе осуществляющих международное сотрудничество в этой сфере.

     Закрепление самостоятельной строкой полномочий по защите прав национальных

меньшинств призвано акцентировать внимание на небходимости проявлять особую

заботу о них как со стороны федерации, так и ее субъектов, создавать условия

для удовлетворения их специфических потребностей, прав и интересов, связанных

с национальной принадлежностью и отражающих особенности их образа жизни, культуры,

религий. Защита прав национальных меньшинств предполагает как определение

их статуса путем принятия соответствующих законов, так и создание дополнительных

специальных гарантий осуществления их прав. В настоящее время нет закона и

концепции обеспечения прав меньшинств, а существуют лишь разрозненные нормы,

регулирующие отношения в сферах языка, образования, культуры, информационного

обеспечения национальных меньшинств. Защита прав национальных меньшинств является

одним из международно-правовых обязательств России, вытекающих из заключенных

ею соглашений и договоров.

     Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности корреспондирует

с предыдущими положениями как комментируемой статьи, так и ст. 71 Конституции.

Имеется в виду создание надлежащих условий для строгого и неуклонного соблюдения

всеми Конституции, законов и основанных на них иных нормативных правовых актов.

Обязанность соблюдать Конституцию и законы является одной из основ конституционного

строя (см. ч. 2 ст. 15 Конституции).

     Обеспечение законности требует совместных усилий, взаимодействия, согласования

действий различных ветвей власти на всех уровнях государственной организации.

Это - основная функция судебной власти, прерогатива прокурорского надзора,

милиции и других правоохранительных структур.

     Обеспечение правопорядка взаимосвязано с соблюдением законности и охватывает

широкий круг общественных отношений, регулируемых нормами права. Правопорядок

отражает реальный уровень соблюдения законности, предполагает борьбу с правонарушениями,

применение мер принуждения и т.д. В своей основе правопорядок выступает как

воплощение законности в конкретных общественных отношениях и предполагает

устойчивость правовых связей и отношений. Установление и обеспечение правопорядка

требуют согласованной законодательной базы, единства действий федерации и

ее субъектов, проведения общей стратегии борьбы с преступностью, совершенствования

правоохранительной, судебно-прокурорской систем, укрепления правосознания

и повышения правовой культуры граждан. Именно поэтому нужны совместные усилия

федеральных органов и органов субъектов федерации.

     Отнесение полномочий по обеспечению общественной безопасности к совместному

ведению объясняется необходимостью создания условий для предотвращения и устранения

факторов, причин и условий, создающих угрозу жизни и здоровью населения, имуществу

граждан. Этим полномочием охватываются разработка и принятие единых правил,

нормативов обращения с различными опасными веществами (ядовитыми, взрывчатыми

и т.д.) и источниками, регулирование их правового режима (правил приобретения,

хранения, обращения, использования), осуществление контроля и надзора за соблюдением

установленного порядка приобретения оружия, движения транспорта, проведения

операций по ликвидации последствий катастроф и т.п.

     Режим пограничных зон как предмет совместного ведения означает как его

совместное установление, осуществление и защиту, так и регламентирование правил

въезда (прохода), пересечения границы, проживания, использования земель, порядка

ведения на границе либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности,

санитарный и другие специальные режимы. Мероприятия в этой области ложатся

как на специальные федеральные органы (Пограничные войска), так и на органы

исполнительной власти (главным образом на органы милиции), а также на местное

самоуправление. Нормативное же регулирование в этой сфере осуществляется преимущественно

федеральными органами законодательной и исполнительной власти (см., например,

ст. 165-8, 183, 183-1, 183-2, 183-3 КоАП). Согласно Закону "О Государственной

границе Российской Федерации" (ВВС, 1993, N 17, ст. 594) режим пограничных

зон определяется федеральным законом, а в случаях, предусмотренных им, и законодательством

субъектов федерации (ст. 3 Закона). Пункты пропуска через Государственную

границу устанавливаются Правительством по представлению субъектов федерации,

предварительно согласованному с Пограничными войсками. Ведение различных видов

деятельности (изыскания, исследования, промысел и т.д.) в территориальных

и внутренних водах, в российской части пограничных рек, озер регулируется

как федеральным законодательством, так и субъектами, а осуществляется в уведомительном

порядке и с разрешения Пограничных войск.

     в) Указанные в комментируемом пункте предметы ведения содержат троякое

правомочие федерации и ее субъектов - владение, пользование и распоряжение,

а также перечень объектов их осуществления - земли, недр, водных, природных

ресурсов, представляющих собой материальные основы жизни и деятельности народов,

проживающих на соответствующей территории. Эти предметы ведения и правомочия

по их реализации включают основанную на законе возможность фактически обладать

землей, недрами, водными и природными ресурсами, использовать их надлежащим

путем, а также сообща определять их юридическую судьбу путем изменения принадлежности

в согласованных пределах. Собственно законодательное регулирование этих предметов

- принятие законов - включено в п. "к" комментируемой статьи (см. комментарий

к нему).

     г) Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения

собственника, передачи объектов госсобственности из ведения федерации ее субъектам,

порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъекта

федерации, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия

в этой сфере иным государственным органам (министерствам, ведомствам и т.д.).

Закрепление этого предмета совместного ведения связано с процессом приватизации,

становлением новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений и направлено

на то, чтобы избежать односторонних действий и решений заинтересованных сторон

и лиц, исходить из необходимости сохранения имущества, которое может находиться

только в государственной собственности (федеральной или субъекта федерации),

а также в целях недопущения разрыва технологического единства инженерных,

учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем), обеспечения централизованного

управления ими и соблюдения необходимых требований к организации их безопасной

эксплуатации, предотвращения их выведения из состава объектов, не являющихся

автономными по характеру их функционирования и т.д. Пообъектное отнесение

государственного имущества к собственности федеральной или субъекта федерации

должно, согласно ст. 214 ГК, осуществляться в порядке, установленном законом

(пока он не принят). В настоящее время согласно ст. 4 Закона "О введении в

действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" сохраняют

силу принятые в 1991-1992 гг. акты по этому вопросу как не противоречащие

нормам ГК. Речь идет о постановлении Верховного Совета Российской Федерации

от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности

в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность

республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области,

автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"

(ВФС, 1992, N 3, ст. 89), в трех приложениях к которому приведены объекты

федеральной собственности, собственности субъектов федерации и муниципальной

собственности, а также об утвержденном распоряжением Президента от 18 марта

1992 г. N 114-рп "Положении об определении пообъектного состава федеральной,

государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности".

Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности (Приложение

N 1 к указанному выше постановлению Верховного Совета Российской Федерации

N 3020-1), подразделены на 5 групп: 1) составляющие основу национального богатства

страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической

зоны, природные объекты-заповедники, национальные парки, заказники, курорты),

объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности,

учреждения культуры общероссийского значения; 2) объекты, необходимые для

обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения

общероссийских задач (госказна, имущество Вооруженных Сил, родов войск, органов

внутренних дел, вузы и научные учреждения, предприятия и объекты геологической,

картографо-геодезической, гидрометеорологической и т.д. служб; 3) объекты

оборонного производства; 4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность

народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей экономики (добывающей

промышленности, топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, железнодорожного

транспорта, связи и др.); 5) прочие объекты (предприятия фармацевтической,

медико-биологической, спиртоликероводочной продукции).

     Объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность

субъектов Российской Федерации (приложение N 2), сгруппированы в 15 видов

по определенным критериям (доминирующие, крупнейшие предприятия, по отраслям

машиностроения, видам деятельности, автотранспорт, строительство, стройиндустрия

и т.д.).

     д) Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории составляют взаимосвязанную

сферу совместного ведения, охватывающую собственно пользование природными

объектами, всеми благами природы, правовую и другие виды охраны окружающей

среды и обеспечение экологической безопасности. Природопользование включает

земле-, водо-, лесопользование, пользование недрами земли, растительным (вне

лесов) и животным миром, атмосферным воздухом и космическим пространством.

Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами,

устанавливает их режимы (порядок и правила пользования, требования по научно

обоснованному, рациональному и комплексному использованию, их воспроизводству,

сохранению и улучшению их). Вопросы природопользования являются предметом

регулирования Земельного, Водного, Лесного и других кодексов, федеральных

законов "О недрах" (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 8231), "О животном мире" (ВФС,

1995, N 13, ст. 476) и др. В них разграничиваются полномочия федерации и ее

субъектов в конкретных областях регулирования, даются исчерпывающие перечни

объектов регулирования, определяются органы управления, виды охраны и ее организация,

права и обязанности пользователей этими объектами природы, виды, способы и

условия пользования, цели экономического регулирования, ответственность за

нарушение законодательства об охране и использовании конкретных объектов природы.

     Охрана окружающей среды включает мероприятия как правового, так и технологического,

экономического, биотехнического и т.п. характера. В ст. 42 Конституции провозглашается

право каждого на благоприятную окружающую среду. Этому праву корреспондирует

обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы, окружающей

среды, территорий, людей от вредных воздействий, предотвращения и ликвидации

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (см. ВФС, 1995,

N 1, ст. 1). Обобщенное формулирование этого предмета ведения в комментируемом

пункте преследует цель возложить как на федерацию, так и ее субъекты заботы

по охране окружающей среды, включающей разработку, принятие и обеспечение

мер по рациональному и обоснованному использованию и охране земли (ее сохранению,

борьбе с эрозией, рекультивации т.д.), недр, водных ресурсов, растительного

и животного мира, по сохранению чистоты воздуха и воды, воспроизводству природных

богатств, учету природных ресурсов, осуществлению других природоохранных мероприятий,

в том числе в сфере международного сотрудничества, участия в деятельности

международных правоохранительных организаций и выполнения ряда универсальных

(например, по защите озонового слоя Земли) и региональных программ по этим

вопросам. Сфера охраны окружающей среды предполагает наличие как федеральной,

так и региональных систем органов исполнительной власти, ведающих управлением,

надзором, контролем, составляющим совместные задачи как федерации, так и регионов

по определению их статуса, компетенции и т.д. (см. законы: "Об экологической

экспертизе" (ВФС, 1995, N 33, ст. 1521); "О радиационной безопасности населения"

(ВФС, 1996, N 3, ст. 28) и др.).

     Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли,

водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные

комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное,

эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями

органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования

и для которых установлен режим особой охраны. Эти природные территории относятся

к объектам общенационального достояния. Федерация совместно с субъектами устанавливает

категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий,

порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации

охраны. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (ВФС,

1995, N 9, ст. 324) различает следующие категории указанных территорий: а)

государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные

парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники

природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные

местности и курорты (см. Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных

местностях и курортах" - ВФС, 1995, N 7, ст. 258).

     Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов

власти субъектов федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления,

предусматриваются формы координации деятельности по конкретным категориям

особо охраняемых природных территорий, особенности их использования, разработки

природных ресурсов, ограничения прав пользователей, финансовое, имущественное,

санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий, виды ответственности

за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.

     Охрана памятников истории и культуры требует совместного ведения как

в силу их нахождения на всей территории федеративного государства, так и общей

заинтересованности федерации и ее субъектов в обеспечении их сохранности,

эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических

и иных целях. Различаются памятники истории (здания, сооружения и т.п., связанные

с историческими событиями, выдающимися личностями и т.д.), археологии (захоронения,

изваяния, наскальные изображения и др.), градостроительства и архитектуры

(ансамбли, комплексы, исторические центры и т.п.), искусства (произведения

монументального, изобразительного, прикладного и т.п. искусства), документальные

памятники (кинофотодокументы, звукозаписи и т.п.). Охрана всех этих памятников

состоит в установлении общефедеральных и региональных правил обеспечения их

сохранности, зон охраны, осуществлении мероприятий по выявлению, учету, реставрации,

определению особых режимов зон охраны и ответственности за их нарушение, а

также видов органов, их полномочий, компетенции, задач по сохранению и правильному

использованию памятников истории и культуры.

     е) При комментировании п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции, закрепившего такие

предметы совместного ведения, как общие вопросы воспитания, образования, науки,

культуры, физической культуры и спорта, следует обратить внимание на понятие

"общие вопросы", под которыми, очевидно, имеются в виду те из них, которые

требуют единого правового регулирования в масштабах всей федерации и одновременно

устанавливают разграничение компетенции между федерацией и субъектами, соотношение

объемов и пределов полномочий совместного ведения. По общему конституционному

правилу эти пределы определяются самой федерацией в виде общих вопросов или

принципов путем принятия федеральных законов, которые в силу их верховенства

по отношению к правовым актам субъектов федерации содержат общефедеральные

нормы, базовые, основные положения, общие начала регулирования тех или иных

общественных отношений, конкретизация, детализация и развитие которых осуществляются

субъектами федерации самостоятельно. В целом критерии отнесения того или иного

вопроса или принципа к категории общих являются достаточно неоднозначными,

порождают неопределенности и двусмысленности, неадекватную реакцию со стороны

субъектов федерации и нуждаются в определении федеральным законом.

     Устанавливая объем и пределы общефедерального регулирования, Федеральный

закон "Об образовании" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150) закрепляет разграничение

компетенции и ответственности в области образования между федеральными органами

государственной власти и субъектами федерации. В рамках, установленных Законом,

регулируется тот круг отношений в области образования, которые должны решаться

одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные

законы являются законами прямого действия и применятся на всей территории

России. Федеральные законы вводят также общие установочные нормы по вопросам,

которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии

с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование. Субъекты

федерации могут принимать в области образования законы и иные правовые акты,

не противоречащие федеральным законам. Таким образом, полномочия субъектов

в данной области определяются по "остаточному" принципу (см. ст. 3 названного

Закона).

     Кроме разграничения компетенции между органами различных ветвей власти

в области образования федерация определяет задачи по обеспечению и защите

конституционного права граждан на образование (см. комментарий к ст. 43).

К ним относится создание правовых гарантий для свободного функционирования

и развития системы образования; определение прав, обязанностей, полномочий

и ответственности физических и юридических лиц, а также правовое регулирование

их отношений в данной области. На уровне федерации устанавливаются государственные

гарантии прав граждан и общие вопросы языковой политики в области образования,

государственные образовательные стандарты, общие основы системы образования,

образовательные программы, формы обучения и виды образовательных организаций,

учреждений, требования к содержанию образования и к организации учебного процесса,

приему граждан в общеобразовательные и иные учреждения образования, управление

системой образования, в том числе определяется исчерпывающая компетенция федерации

и ее субъектов в лице их органов государственной власти и органов управления

образованием и устанавливается, что она может быть изменена только законом.

Основной объем работы по организации, финансированию и другим видам обеспечения

образования выполняется непосредственно субъектами федерации.

     Что касается общих вопросов воспитания, науки, культуры, физической культуры

и спорта, то объем полномочий совместного ведения ими также устанавливается

федерацией, исходя из необходимости обеспечения развития всех отраслей науки,

единого культурно-воспитательного пространства, закрепления основных принципов

организации, науки, управления культурой, определения научно обоснованных

систем физической подготовки населения, а также решения иных вопросов в этих

сферах (организации международных научных и культурных связей, установления

правил проведения соревнований и присуждения спортивных званий и т.п.).

     ж) Отнесение пунктом "ж" к совместному ведению федерации и ее субъектов

лишь координации вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции

государства в этой области, установить, что все остальное, что касается охраны

здоровья, медицинской помощи и ее организации, финансирования программ охраны

и укрепления здоровья (см. комментарий к ст. 41) в равной мере является совместной

заботой федерации и ее субъектов. Координация вопросов здравоохранения включает:

формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской,

фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием

права на охрану здоровья и медицинскую помощь, обеспечением безопасности населения,

установлением нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных

на обеспечение санитарно-эпидемического благополучия, организации и проведения

профилактики, диагностирования и лечения заболеваний. Координационная деятельность

связана и с финансированием федеральных программ охраны и укрепления здоровья

населения, принятием мер по развитию государственной, муниципальной, частной

систем здравоохранения и поощрением деятельности, направленной на эти цели.

Вместе с тем федерация обеспечивает единую в масштабе всей страны фармакопею,

устанавливает обязательные медицинские стандарты и санитарные правила, регулирует

вопросы санитарно-эпидемиологической службы, осуществляет подготовку медицинских

работников, их аттестацию, а также выполняет международные договоры, осуществляет

международное сотрудничество в этих сферах с иностранными государствами и

международными организациями.

     Функция защиты семьи, материнства, отцовства и детства, как и сфера охраны

здоровья, следует из характеристики государства как социального (см. комментарий

к ст. 7), в котором им обеспечивается государственная поддержка. Это означает,

что функции государства в этой сфере не ограничиваются регулированием брачно-семейных

отношений, а нуждаются в более широком по масштабам и содержанию внимании

со стороны федерации и ее субъектов. Связано это прежде всего с гарантированием

защиты материнства, детства, семьи, с возложением на родителей равных прав

и обязанностей заботиться о детях, их воспитании, с возложением на трудоспособных

детей заботы о нетрудоспособных родителях (см. комментарий к ст. 38). В целях

обеспечения гарантированной государством защиты семьи, материнства, отцовства

и детства федерация совместно с субъектами устанавливает общие начала их защиты,

определяет категории лиц, нуждающихся в ней, предусматривает различные льготы

для многодетных семей, одиноких матерей и отцов, детей с физическими недостатками,

инвалидов, а также семей, потерявших кормильца, организует и обеспечивает

помощь в воспитании детей самими гражданами или через сеть специальных детских

учреждений (детские дома, школы-интернаты и т.п.). Федеральным законодательством

установлена, в частности, единая система государственных пособий гражданам,

имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает

гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства

и детства. Законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (ВФС,

1995, N 16, ст. 644) устанавливаются виды таких пособий (по беременности и

родам, при рождении ребенка, на период отпуска по уходу за ребенком до достижения

им 1,5 лет, ежемесячное пособие на ребенка), право на их получение, период

выплаты и размеры. КЗоТ предусмотрены отпуска по уходу за ребенком до достижения

им возраста 3 лет, а также отпуска женщинам, усыновившим детей, и т.д. (ВФС,

1995, N 27, ст. 1210).

     Федерация, ее субъекты обеспечивают государственную поддержку женских,

молодежных, детских и других общественных объединений, деятельность которых

направлена на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи

в общественной жизни, на охрану и защиту их прав (см., например, Федеральный

закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"

- ВФС, 1995, N 19, ст. 799).

     Под социальной защитой понимается система гарантированных государством

экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки различных

категорий граждан (инвалидов, пожилых, пострадавших от аварий, катастроф и

т.п.). Эта система включает как пенсионное обеспечение, так и пособия, иные

гарантии социальной защиты (создание социальных служб, становление стандартов

социального обслуживания, видов помощи, управление социальным обслуживанием

и др.). Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной

власти субъектов федерации в конкретных областях социальной защиты осуществляется

федеральными законами как путем установления исчерпывающих перечней прерогатив

как федерации, так и ее субъектов либо по остаточному принципу: в Федеральном

законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (ВФС, 1995,

N 34, ст. 1558), например, использован перечневый метод, а в Законе "Об основах

социального обслуживания населения в Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 35,

ст. 1660) - "остаточный" принцип, т.е. все, что урегулировано Законом, то

и находится в ведении федерации. Субъекты Российской Федерации вне полномочий

органов государственной власти федерации, предусмотренных этих Законом, осуществляют

собственное правовое регулирование социального обслуживания, представляющего

собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых,

социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг

и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан,

находящихся в трудной жизненной ситуации. Вполне естественно, что реализация

всех этих задач осуществляется федерацией и субъектами совместно, с учетом

конкретных условий региона. В ведении субъектов федерации находятся почти

все учреждения социального обеспечения: детские дома, дома инвалидов, ветеранов

и т.п.

     Система социального обеспечения как составная часть системы социальной

защиты охватывает прежде всего правовое регулирование пенсионного обеспечения,

установление различных материальных льгот (оплаты жилья, медицинскому, лекарственному

и санаторно-курортному, транспортному обеспечению и обслуживанию различных

категорий граждан - участников Великой Отечественной войны, лиц, награжденных

некоторыми орденами и медалями, участников ликвидации чернобыльской и других

техногенных катастроф и др.). Многие субъекты федерации устанавливают дополнительные

региональные меры социальной защиты: повышенные пенсии, надбавки к ним, иные

льготы, направленные на улучшение социального обеспечения граждан.

     з) Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,

эпидемиями, ликвидация их последствий требуют, как правило, совместных усилий

федерации и ее субъектов, на территории которых они произошли, соучастия,

взаимодействия многих из них. На уровне федерации устанавливается правовой

режим чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 88), а также регламентируются

меры защиты населения и территорий от различных чрезвычайных ситуаций, вводятся

меры профилактического характера (см. Закон "О предупреждении распространения

в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека

(ВИЧ-инфекции)" - ВФС, 1995, N 10, ст. 348), обеспечиваются режимы карантина,

борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, а также санитарно-эпидемиологический, ветеринарный

и фитонадзоры, контроль за качеством продуктов питания, импортируемых в страну,

и т.д. Федерацией определяется статус специализированных органов по осуществлению

мер в этой сфере (например, МЧС), основные принципы их деятельности, задачи,

порядок их создания, комплектования, аттестации, порядок осуществления работ

по ликвидации чрезвычайных ситуаций, права руководителей этих работ, а также

правила возмещения расходов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций

и финансирования создания и деятельности аварийно-спасательных служб, другие

вопросы организационно-технического, управленческого и правового характера

(см. Закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" - ВФС,

1995, N 27, ст. 1209). В этой сфере широко применяется координация деятельности

соответствующих служб на территории России, преследующая цели оперативного

реагирования, привлечения необходимых сил и средств, унификации правовой базы

деятельности служб, персонала, а также подготовки персонала, производства

средств спасения и борьбы с бедствиями, обеспечения взаимодействия органов

исполнительной власти федерации, ее субъектов, местного самоуправления, специально

уполномоченных на решение задач в тех или иных ситуациях чрезвычайного характера.

     и) Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской

Федерации находится в совместном ведении с ее субъектами и, как и в ряде других

случаев, очерчивает по существу полномочия федерации в этой сфере. При этом

характерно, что согласно ст. 57 Конституции установление налогов и сборов

возможно только законом (см. комментарий к ст. 57, согласно которой законно

установленными налогами являются только те, которые взимаются на основе закона).

Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст. 2) определяет,

что все виды платежей (налоги, сборы, пошлины) взимаются только в установленном

законом порядке. Для субъектов федерации не исключается возможность установления

собственных налогов и сборов, но лишь в пределах, определенных Конституцией,

и с соблюдением основных прав и свобод граждан. На это указывается в п. 4

мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации

N 9-П от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных

актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской

области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих

на постоянное жительство в названные регионы (РГ, 17 апреля 1996 г.). В решении

Суда указывается также, что Конституция исключает возможность установления

налогов и сборов органами исполнительной власти. Субъекты федерации в своих

законах о налогах и сборах должны учитывать такие конституционные принципы,

как принцип равенства и принцип соразмерного конституционно значимым целям

ограничения прав и свобод. Принцип равенства предполагает, что оно достигается

посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов

и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных

прав, должно быть признано несоразмерным.

     Важнейшим общим принципом налогообложения, таким образом, является закрепленное

ч. 3 ст. 75 Конституции правило о том, что система налогов, взимаемых в федеральный

бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются

федеральным законом. Субъекты федерации, следовательно, не вправе определять

налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией

и федеральным законом, что вытекает из принципа обеспечения проведения Правительством

единой финансовой политики, составной частью которой является налоговая политика

(см. комментарий к ст. 114). Устанавливаемые субъектами федерации налоги и

сборы, таким образом, не должны нарушать установленные Конституцией принципы

и права гражданина и человека, не могут противоречить общим принципам налогообложения

в Российской Федерации, а предусматривать их позитивные дополнения в виде

льгот по их уплате, отражающих интересы региона, и т.д.

     к) Перечисленные в п. "к" отрасли законодательства - административное,

административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное,

лесное, о недрах, об охране окружающей среды - взаимосвязаны с указанными

в п. "б", "в", "д", "е", "ж", "з" комментируемой статьи предметами совместного

ведения федерации и ее субъектов, поскольку все указанные отрасли законодательства

регулируют те или иные правоотношения, отражающие предметы совместного ведения.

Так, административное и административно-процессуальное законодательство имеет

своим предметом, в частности, установление юридической ответственности за

совершение административных правонарушений, а также порядок производства по

ним, совершенных в сфере природопользования, ее охраны и т.п. Объем полномочий

федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе

всей федерации должны действовать систематизированные законодательные акты,

регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные

правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые

принципы, основания, пределы разделения компетенции между органами, уполномоченными

разрешать дела в той или иной сфере, виды санкций, общие правила их применения

и т.п. Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ

собственный предмет регулирования, объем должен определяться федерацией по

типу либо основ законодательства, либо, с общего согласия, федерального кодекса,

закрепляющего возможность отдельных субъектов федерации по их желанию принимать

собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить

общефедеральным, сужать либо расширять установленные им пределы, объем регулирования.

В настоящее время приняты Семейный (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 16) и Водный (ВФС,

1995, N 32, ст. 1429) кодексы Российской Федерации, значительно обновлены

Кодекс законов о труде, лесное, а также законодательство о недрах, об охране

окружающей среды (см., например, Закон от 24 апреля 1995 г. "О животном мире"

- ВФС, 1995, N 13, ст. 476), разрабатываются или находятся в стадии принятия

земельный, жилищный кодексы, другие акты, касающиеся регулирования названных

общественных отношений.

     л) Содержащееся в п. "л" наименование предмета совместного ведения -

кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат - отражает

разделение этих органов на ветви власти, существование различных порядков

их назначения, требований, предъявляемых к ним. Применительно к кадрам судебных

органов - судьям всех судов речь идет об участии субъектов федерации в определении

их статуса, требований и условий занятия должности, формировании персонального

состава судов как на этапе подбора кандидатур, их аттестации (например, квалификационными

коллегиями субъектов федерации), так и путем использования процедур согласования

кандидатур на должности председателей судов республик, областей, краев, городов

Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Формы,

процедуры, порядок совместного ведения по вопросу о кадрах судебных органов

устанавливаются федеральными конституционными законами о Конституционном,

Верховном, Высшем Арбитражном Судах и законами о судоустройстве, о статусе

судей в Российской Федерации, Положением о квалификационных коллегиях судей

Российской Федерации. Полномочиями в этой сфере наделен Президент Российской

Федерации, Председатель Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также аналогичные

должностные лица субъектов федерации (в основном республик).

     Применительно к кадрам правоохранительных органов речь идет об определении

в законах и совместном осуществлении единой кадровой политики, включающей

участие субъектов федерации в подборе прежде всего руководителей прокурорских,

налоговых и иных централизованных федеральных органов (например, МВД), а также

о подготовке таких кадров, определении их статуса, условий прохождения службы,

установлении им различных гарантий, льгот и т.д. По общему правилу, если федеральным

законом не определяются требования к работникам правоохранительных органов

и это не отнесено к ведению федерации, субъекты осуществляют собственное правовое

регулирование.

     Совместное ведение вопросов об адвокатуре и нотариате обусловлено гарантированием

государством каждому права на получение квалифицированной юридической помощи

(см. комментарий к ст. 48), а также обеспечением граждан нотариальным обслуживанием.

     м) Комментируемый пункт закрепляет в качестве предмета совместного ведения

федеральных органов государственной власти и органов государственной власти

субъектов Российской Федерации защиту исконной среды обитания и традиционного

образа жизни малочисленных этнических общностей. Под данными общностями надо

понимать коренные малочисленные народы, наделенные по Конституции особым статусом

(ст. 69). Его признание ставит перед государством задачу создания условий

для развития этих народов адекватно их потребностям. Этим целям служит защита

их исконной среды обитания и образа жизни.

     Требование беречь названные ценности согласуется с международно-правовыми

стандартами (см. Конвенцию МОТ N 169 от 26 июня 1989 г. "О коренных народах

и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах"). Оно вызвано

своеобразием этнических общностей: малочисленностью и, следовательно, большей

уязвимостью при сохранении традиционного уклада жизни; особой связью с землей

(средой обитания), которая для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством,

собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности.

При этом, решая проблему защиты исконной среды обитания и образа жизни, государство

не только способствует выживанию этнических общностей, но и создает предпосылки

для использования накопленных ими знаний и навыков рационального взаимодействия

человека с природой и его выживания в экстремальных условиях, в каких обычно

пребывают, например, малочисленные народы Севера.

     Отнесение рассматриваемых вопросов к совместному ведению Российской Федерации

и ее субъектов вполне объяснимо. С одной стороны, тем, что есть необходимость

в выработке общих принципов и подходов, ибо коренные малочисленные народы

проживают на территориях почти трех десятков субъектов федерации; соответственно,

федеральные начала обеспечивают равноправие этих народов на уровне гарантированных

в России стандартов, дают органам государственной власти субъектов федерации

ориентиры в правозащитной области. С другой стороны, учитывается, что каждый

из народов обладает спецификой (по видам и обыкновениям традиционной деятельности,

численности, характеру расселения, культуры и т.п.) и является неотъемлемой

частью населения субъектов федерации, которые и должны обеспечивать "привязку"

общеправовых предписаний к конкретным условиям бытия данных этнических общностей.

     Констатируя, что ответственность в принятии мер возлагается на Российскую

Федерацию и ее субъектов, одновременно следует подчеркнуть, что она неравнозначна.

Если исходить из Конституции, относящей признание, соблюдение и защиту прав

и свобод человека и гражданина, использование и охрану земель и других природных

ресурсов, местное самоуправление к основам конституционного строя (ст. 2,

9, 12), а также из того, что в исключительном ведении Российской Федерации

находятся территория России, регулирование и защита прав и свобод человека

и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы

в области государственного, экологического и национального развития федерации

(п. "б", "в", "е" ст. 71), то можно сделать вывод о приоритетности федеральных

усилий в рассматриваемой области. Эта юридическая предпосылка дополняется

элементами политико-государственной целесообразности: непосредственная федеральная

забота о коренных малочисленных народах - не только способ повышения степени

защиты их особых интересов, но и удобный повод для сдерживания регионального

сепаратизма, большего федерального присутствия в регионе. Не случайно в практике

других федеративных государств (США, Канада) определяющим в отношении аборигенов

является внимание со стороны именно центральных органов власти.

     Вместе с тем Конституция в совместное ведение Российской Федерации и

ее субъектов включает защиту прав и свобод человека и гражданина; вопросы

владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными

ресурсами; природопользование; охрану окружающей среды; особо охраняемые природные

территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о

недрах, об охране окружающей среды; общие вопросы воспитания, образования,

культуры (п. "б", "в", "д", "е", "к" ст. 72), т. е. все то, что и составляет

содержание деятельности по защите исконной среды обитания и образа жизни малочисленных

общностей. Данное положение подтверждает взаимную ответственность в решении

названных проблем, возможность каждого субъекта федерации действовать, сообразуясь

с имеющимися потребностями. Однако региональное нормотворчество в указанной

сфере ограничено: оно допустимо только по вопросам совместного ведения и вне

пределов ведения Российской Федерации; правовые акты принимаются в соответствии

с федеральными законами и должны быть нацелены не столько на первичное нормоустановление,

сколько на юридическое обеспечение проводимых мероприятий и используемых мер

защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов.

     В настоящее время складывается система правовой защиты исконной среды

обитания и образа жизни малочисленных этнических общностей. На уровне Российской

Федерации и ее субъектов действуют нормы, гарантирующие некоторые их права

в области землепользования, пользования недрами, лесом, животным миром, в

сферах культуры, образования, языка и т.д. Ведется подготовка федерального

закона, который будет комплексно определять правовой статус коренных малочисленных

народов России.

     н) Установление общих принципов организации системы органов государственной

власти и местного самоуправления предполагает законодательное регулирование

этой сферы как федеральными законами, так и актами субъектов федерации. Оно

направлено на реализацию принципов разделения властей и единства системы государственной

власти (см. комментарий к ч. 3 ст. 5, ст. 10, а также следует из признания

в Российской Федерации местного самоуправления как одной из основ конституционного

строя (см. комментарий к ст. 12, 130-133). Поскольку речь идет об установлении

общих принципов, подлежащих по своей природе законодательному урегулированию,

это соответствует конституционным задачам законодательной власти как федерации,

так и ее субъектов. При этом наиболее сложной проблемой для федерации, как

показывает практика, в частности, Конституционного Суда, является определение

пределов, ограничивающих самостоятельный выбор субъектов при осуществлении

ими собственного правового регулирования организации и деятельности органов

государственной власти и сферы местного самоуправления. Очевидно, что под

такими общими принципами понимаются прежде всего те, которые содержатся в

Конституции и сформулированы как основы конституционного строя, общие начала

организации государственной власти: верховенство Конституции и законов федерации,

равноправие ее субъектов, самостоятельность и полнота государственной власти

в пределах полномочий, отнесенных к собственному ведению, построение системы

органов государственной власти на основе разделения властей и другие наиболее

значимые предписания, которые не препятствуют реализации субъектами федерации

их статуса, учету их особенностей, не сужают возможности субъектов регулировать

организацию системы органов власти на своей территории.

     Модели организации законодательной и исполнительной властей в субъектах

отличаются разнообразием как в распределении полномочий, так и в определении

форм взаимодействия, обусловленного разным статусом самих субъектов (республики

являются государствами, ряд областей и краев имеют в своем составе автономные

округа и т.д.). Однако установление и соблюдение общих принципов организации

системы органов власти не должно вести к шаблонизации, копированию федеральной

схемы, унификации структуры этих органов, игнорированию разнообразия в этой

сфере, разумеется, при непременном соблюдении основ конституционного строя

и установленных федеральным законом общих принципов. Оно должно способствовать

выработке и применению инструментов, позволяющих избежать перекосов в понимании

и реализации принципов народовластия, самостоятельности субъектов федерации.

     Общие принципы местного самоуправления установлены Федеральным законом

от 12 августа 1995 г. (ВФС, 1995, N 27, ст. 1212) и включают определение унифицированных

для всех субъектов понятий и терминов местного самоуправления, его сущности

и места в системе конституционных ценностей, формы реализации права граждан

на осуществление местного самоуправления, распределение полномочий между федеральными

органами и органами субъектов федерации по отношению к самоуправлению, предметы

ведения собственно местного самоуправления и т.п. (см. комментарии к ст. 130-133).

Совокупность установленных Законом общих принципов, понятий, полномочий, основ,

гарантий и ответственности в сфере местного самоуправления позволит субъектам

федерации принять собственные законы, учитывающие региональные, исторические,

социально-экономические, национальные и иные местные условия и традиции.

     о) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской

Федерации, выполнение ее международных договоров призваны направлять и поощрять

участие субъектов в реализации международных и внешнеэкономических отношений,

международных договоров, регулирование которых является прерогативой федерации,

а непосредственное осуществление предполагает и участие субъектов. Речь идет

прежде всего о координации связей в области международного научного, технического,

культурного, гуманитарного, экологического и иного сотрудничества, осуществляемого

субъектами в рамках федеральных и собственных программ, а также в осуществлении

внешнеэкономических связей, касающихся осуществления инвестиционных проектов,

внешнеторговой деятельности, технологического сотрудничества и т.п. Применительно,

например, к внешней торговле Федеральный закон "О государственном регулировании

внешнеторговой деятельности" (ВФС, 1995, N 29, ст. 1263) устанавливает механизмы

ее координации, включающей согласование разработки и реализации уполномоченным

федеральным органом решений, планов, программ, проектов, договоров, затрагивающих

интересы субъектов и находящихся в их компетенции, непосредственное участие

органов исполнительной власти в разработке предложений по совершенствованию

экспорта-импорта, контроля, таможенного регулирования, приграничной торговли,

созданию и обеспечению деятельности свободных экономических зон (например,

Калининградской области, Находки), стимулированию внешнеэкономических связей

хозяйствующих субъектов.

     Выполнение международных договоров регулируется Законом "О международных

договорах Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 21, ст. 908), п. 3 ст. 32 которого

возлагает на органы власти соответствующих субъектов федерации обеспечение

в пределах своих полномочий добросовестного их выполнения в соответствии с

условиями самих договоров и нормами международного права.

     2. Часть 2 ст. 72, установившая, что положения данной статьи в равной

мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения,

автономную область, автономные округа, имеет целью не только подтвердить равноправие

субъектов федерации применительно к определению и реализации ими совместных

с федерацией предметов ведения и полномочий, но и придать им императивный

характер, общеобязательность при соблюдении и применении независимо от тех

или иных особенностей статуса субъектов, обусловленных, в частности, расширяющейся

практикой заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий

между органами государственной власти федерации и ее субъектов. В этих договорах

детализируются положения ст. 72, учитывается специфика и возможности реализации

субъектами своей части полномочий по конкретным предметам ведения, предусматривается

заключение соглашений по отдельным вопросам, включая разработку федеральных

программ. Например, п. "а" ст. 1 Договора о разграничении полномочий между

органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти Республики Бурятия (Российская газета, 14 ноября 1995 г.) устанавливаются

дополнительные гарантии экономической деятельности и природопользования на

территории Республики Бурятия, прилегающей к озеру Байкал.

                                Статья 73

     Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации

по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной

власти.

     Комментарий к статье 73

     Комментируемая статья посвящена третьему способу определения предметов

ведения и полномочий - формулированию исключительной сферы ведения субъектов

федерации. Содержание статьи находится в системной связи со ст. 71 и 72 Конституции,

рядом других ее статей, которые устанавливают общие начала федеративного устройства

(ст. 5), конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий

между федерацией и ее субъектами (ч. 2 и 3 ст. 11), формулируют положения

о статусе субъектов, порядке его определения и изменения. Многие полномочия

субъектов определены в самой Конституции в виде прав и обязанностей осуществлять

собственное правовое регулирование вне пределов ведения федерации и совместного

ее ведения с субъектами (ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76), самостоятельно устанавливать

систему органов государственной власти (ст. 77), взаимно делегировать полномочия

(ч. 2 и 3 ст. 77), права субъектов в отдельных сферах жизни, например устанавливать

свои государственные языки (ст. 68), иметь своих представителей в Совете Федерации,

обращаться в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции (ч. 5

ст. 125), согласовывать вопрос о назначении прокурора субъекта Федерации (ч.

3 ст. 129), одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции (ст. 136) и др. Однако

осуществление указанных полномочий регламентируется самой федерацией, в том

числе путем определения пределов ведения.

     Формулировка комментируемой статьи об обладании субъектами Федерации

всей полнотой государственной власти вне пределов ведения федерации и полномочий

по предметам совместного ведения с субъектами провозглашает презумпцию их

полномочий, компетенции их органов государственной власти в тех областях,

которые составляют их собственный, исключительный предмет регулирования, управления,

организации и принятия решений. Подобный метод определения полномочий и предметов

ведения субъектов федерации предполагает установление ими в своих конституциях,

уставах, законах и иных нормативных правовых актах своих полномочий, компетенции

органов власти и т.д. Это позволяет не устанавливать закрытые, исчерпывающие

перечни, открывает простор для самостоятельности в реализации государственной

власти на территории субъекта, разумеется в соответствии с основами конституционного

строя, с учетом верховенства Конституции и приоритета федеральных законов,

их действия в случае противоречия им законов и иных правовых актов субъекта

федерации.

     Наконец, при раскрытии смысла и значения положений ст. 73, ее терминологии

необходимо исходить из того, что разграничение полномочий и предметов ведения

между федерацией и ее субъектами осуществляется как самой Конституцией, федеральными

законами, так и Федеративным и иными договорами (см. комментарий к ст. 11).

Последние могут сузить или расширить пределы ведения как федерации, так и

субъектов и отражают конституционно-договорную природу федеративных отношений,

наличие асимметричности в федеративном устройстве и фактической "разностатусности"

субъектов при общем для всех конституционно-правовом статусе равноправных

субъектов федерации. Важно, чтобы сочетание всех этих свойств, начал федерализма,

их соотношение способствовали как развитию федерации, так и устранению деструктивных

моментов, нарушающих единство, целостность и другие фундаментальные основы

конституционного строя Российской Федерации.

                                Статья 74

     1. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных

границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения

товаров, услуг и финансовых средств.

     2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии

с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты

жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

     Комментарий к статье 74

     1. Часть 1 комментируемой статьи гарантирует экономическое единство территории

Российской Федерации, которое является элементом федеративного устройства

России, дополняющим единство системы ее государственной власти.

     Положения ч. 1 ст. 74 корреспондируют ч. 1 ст. 8 Конституции, гарантирующей

в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение

товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической

деятельности. Они связаны и с другими ее нормами, закрепляющими право каждого

на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской

и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право

частной собственности (ст. 35); финансовые основы (ст. 75, п. "а", "в" ч.

1 ст. 114); запрет издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы

человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). В своей совокупности приведенные положения

создают предпосылки для развития рыночной экономики, а предписания, изложенные

в ч. 1 комментируемой статьи, являются одним из важнейших условий ее нормального

функционирования.

     Изложенные в ней конституционные требования воспроизводятся ГК, который

провозглашает свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей

территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Они отражаются в других правовых

актах. В частности, в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении

монополистической деятельности на товарных рынках" (ВВС РСФСР, 1991, N 16,

ст. 499), запрещающем органам государственной власти принимать акты и (или)

совершать действия, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов,

и устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров

из одного региона России в другой (ст. 7); в Указе Президента РСФСР от 12

декабря 1991 г. "О едином экономическом пространстве РСФСР" (ВВС РСФСР, 1991,

N 51, ст. 1830), в котором юридически обозначались компоненты рыночной экономики

и организационно-правовые средства их обеспечения; в постановлении Правительства

Российской Федерации от 27 ноября 1995 г. "О задачах федеральных органов исполнительной

власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению

социально-экономического развития страны до конца 1995 года" (СЗ РФ, 1995,

N 49, ст. 4807), предписывающем органам исполнительной власти субъектов федерации

не допускать принятия решений, ограничивающих перемещение сельскохозяйственной

продукции и продовольствия в пределах Российской Федерации (п. 4).

     Такой подход достаточно типичен для федеративных государств. Так, в Конституции

Австрийской Республики записано, что территория федерации едина в области

валютных, хозяйственных и таможенных отношений; внутри федерации не могут

устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения (ст. 4). Основной

Закон ФРГ возлагает на федерацию обеспечение таможенного и торгового единства

территории, свободы товарооборота (п. 5 ст. 73). Конституция США содержит

запрет облагать налогами или пошлинами предметы, вывозимые из какого-либо

штата (раздел 9 ст. 1).

     Юридическое содержание требований, сформулированных в ч. 1 ст. 74, сводится

к следующему. Во-первых, они распространяются на отношения, складывающиеся

в пределах территории Российской Федерации.

     Во-вторых, их адресатами являются субъекты, наделенные правом принимать

нормативно-правовые решения. В качестве таковых, если исходить из ст. 71 (п.

"ж" и "з"), 72 (п. "и" ч. 1), 73 и 132 (ч. 1) Конституции, выступают федеральные

органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской

Федерации и органы местного самоуправления.

     В-третьих, запрещается принятие норм, предусматривающих таможенные границы

внутри России. При этом имеются в виду границы, подобные таможенным, в смысле

ст. 3 Таможенного кодекса Российской Федерации от 18 июня 1993 г. (ВВС РФ,

1993, N 31, ст. 1224), с особым режимом перемещения через них товаров, включая

использование таможенного тарифа (см. Закон Российской Федерации от 21 мая

1993 г. "О таможенном тарифе" ВВС РФ, N 23, ст. 821), с целью защиты экономического

суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, упорядочения

связей российской экономики с мировым хозяйством.

     В-четвертых, признается недопустимым установление также каких-либо пошлин,

сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых

средств, т.е. запрет на подобного рода нормотворчество носит абсолютный характер.

Именно и по этим обстоятельствам Конституционный Суд Российской Федерации

постановлением от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда

нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края,

Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации

граждан, пребывающих на постоянное жительство в названные районы (Российская

газета, 17 апреля 1996 г.), квалифицировал соответствующие правовые нормы,

ставящие регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства в зависимость

от уплаты сборов, как препятствующие реализации ими основных прав и свобод,

в том числе права свободно пользоваться и распоряжаться имуществом, свободно

перемещать товары, услуги и финансы.

     В-пятых, предполагается, что правовые акты, ограничивающие экономическую

свободу путем необоснованного введения названных запретов, будут признаваться

юридически недействительными, опротестовываться прокуратурой, отменяться в

установленном порядке или аннулироваться судами. Так, Конституционный Суд

Республики Карелия, руководствуясь положениями Конституции Российской Федерации

(ст. 74) и Конституции Республики Карелия, гарантирующей свободу экономической

деятельности и предпринимательства (ч. 3 ст. 6), своим постановлением от 19

апреля 1995 г. (ВКС, 1995, N 4, с. 57) признал полностью неконституционным

Закон Республики Карелия "О порядке вывоза круглого леса за пределы Республики

Карелия" от 26 марта 1992 г., которым вводились пошлины на вывозимый за пределы

республики круглый лес в размере 400% от рыночных (договорных) цен, лицензирование

деятельности по вывозу этого леса с территории Карелии и санкция за неисполнение

Закона в размере 10-кратной рыночной цены фактически вывозимой древесины.

Еще раньше подобное определение принято Судебной коллегией по гражданским

делам Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 1992 г., которым было

отменено решение Хабаровского краевого суда и признано незаконным решение

президиума Хабаровского краевого Совета от 28 апреля 1990 г. "О запрещении

вывоза из края продовольственных товаров" в части установления ограничений

для транспортных организаций по вывозу продовольствия за пределы края, осуществлению

товарообмена вне его границ только при наличии письменного разрешения крайисполкома.

Такие предписания, как констатировала коллегия, не согласуются с правами собственника,

открытостью территориальных рынков и правомочиями областных органов власти

и органов местного самоуправления (БВС, 1992, N 7, с. 13).

     За установление подобных запретов должностные лица могут привлекаться

к ответственности: административной (ст. 166 КоАП), уголовной (ст. 170, 171,

200 УК) и гражданско-правовой (ст. 1069 ГК). Причем в последнем случае ответственность

по возмещению вреда, возникающего в результате издания незаконного акта, несут

также соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления.

     2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает исключения из общего

правила, допуская в отдельных случаях возможность введения ограничений в сфере

экономической деятельности. При этом, во-первых, речь идет об изменении режима,

а не об абсолютном запрете деятельности экономических субъектов; во-вторых,

ограничения касаются перемещения товаров и услуг, но не финансов; в-третьих,

особые правила устанавливаются с учетом конкретных обстоятельств и только

федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты

жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

     Подобные ограничения не исключаются в условиях чрезвычайного положения

(ч. 1 ст. 56 Конституции). Оно может вводиться в соответствии с Законом РСФСР

от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении" (ВВС, 1991, N 22, ст. 773), когда

происходят стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, имеется

угроза насильственного изменения конституционного строя, и сопровождаться

установлением мер, предусматривающих особый режим въезда и выезда, ограничение

движения транспортных средств и их досмотр, ограничение или запрещение продажи

оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков, мобилизацию транспортных средств,

переориентацию хозяйственной деятельности государственных предприятий и т.

д. В ч. 3 ст. 56 Конституции записано, что не подлежат ограничению права и

свободы, предусмотренные, в частности, ч. 1 ст. 34.

     Федеральные законы предусматривают различного рода ограничения по перемещению

товаров и услуг также в некоторых других случаях. К ним относятся: введение

военного положения (см. ст. 20-22 Закона Российской Федерации от 24 сентября

1992 г. "Об обороне" - ВВС РФ, 1992, N 42, ст. 2331); введение на отдельных

территориях карантина, других ограничений, направленных на предотвращение

распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней

животных (см. ст. 3, 9, 13, 15, 17-19 Закона Российской Федерации от 14 мая

1993 г. "О ветеринарии" - ВВС РФ, 1993, N 24, ст. 857); проведение комплексных

мероприятий в целях предупреждения возникновения и распространения, а также

ликвидации инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений

людей (см. ст. 24, 30 Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. "О санитарно-эпидемиологическом

благополучии населения" - ВВС РСФСР, 1991, N 20, ст. 641); пограничный режим

(см. ст. 16-21 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О Государственной

границе Российской Федерации" - ВВС РФ, 1993, N 17, ст. 594). Специальные

ограничения устанавливаются на оборот служебного и гражданского оружия (см.

ст. 6, 22, 28 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 г. "Об оружии" -

ВВС РФ, 1993, N 24, ст. 860).

     Названные случаи сужения свободы экономической деятельности согласуются

с положениями Конституции о том, что "права и свободы человека и гражданина

могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо

в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав

и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности

государства" (ч. 3 ст. 55). Они соответствуют международно-правовым стандартам

(см. ст. 4, 5 Международного пакта об экономических, социальных и культурных

правах; ст. 4, 12 Международного пакта о гражданских и политических правах).

                                Статья 75

     1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная

эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации.

Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

     2. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального

банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов

государственной власти.

     3. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы

налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным

законом.

     4. Государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным

законом, и размещаются на добровольной основе.

     Комментарий к статье 75

     1. Официальной денежной единицей Российской Федерации является рубль.

Введение других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются.

Эмиссия (выпуск) наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения

на территории России осуществляется исключительно Центральным банком Российской

Федерации.

     Банкноты (банковские билеты) и монеты Банка России единственное законное

средство платежа на территории Российской Федерации. Они являются безусловными

обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Их подделка

и незаконное изготовление преследуются по закону (ст. 29, 30 Федерального

закона от 26 апреля 1995 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке

России)" (СЗ РФ, 1995, 18, ст. 1593).

     Центральный банк Российской Федерации своими актами определяет порядок

изготовления денежных знаков, правила их перевозки, хранения и инкассации,

создание резервного фонда денежных знаков, установление признаков и порядка

платежеспособности, замены и уничтожения поврежденных денежных знаков (см.

Закон о Банке России).

     Конституционно закрепленная единая денежная единица на всей территории

России позволяет государству использовать деньги как один из важнейших регуляторов

экономических отношений, формировать их в необходимом для государственных

и общественных интересов направлении.

     Движение денег, обеспечивающее круговорот товаров и нетоварные платежи

и расчеты, осуществляется в наличной и безналичной формах. При обращении наличных

денег средством платежа являются реальные денежные знаки. Безналичное денежное

обращение состоит в списании определенной денежной суммы со счета одного субъекта

в банковском учреждении и зачислении ее на счет другого субъекта в этом же

или ином банковском учреждении.

     Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 г.

N 1258 "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в

Российской Федерации между юридическими лицами" (СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3276)

определен предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими

лицами в 2 млн. рублей по одному платежу. Все расчеты между юридическими лицами,

превышающие указанный размер, производятся только в безналичном порядке.

     Порядок осуществления безналичных расчетов установлен Положением о безналичных

расчетах в Российской Федерации, утвержденным Центральным банком 9 июля 1992

г. (Экономист, 1992, N 11, с. 88-96).

     Наличное денежное движение осуществляется через кассовые операции, заключающиеся

в приеме, хранении и выдаче наличных денег.

     Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. "О дополнительных

мерах по ограничению налично-денежного обращения" (ВВС РФ, 1992, N 25, ст.

1418) установлено, что предприятия, организации и учреждения независимо от

их организационно-правовой формы обязаны хранить свои денежные средства в

учреждениях банков; должны производить расчеты по своим обязательствам с другими

предприятиями в безналичном порядке через учреждения банков; могут иметь в

своей кассе наличные деньги в пределах лимитов, установленных учреждениями

банков по согласованию с руководителями предприятий; обязаны сдавать в банк

всю денежную наличность сверх установленных лимитов остатка наличных денег

в кассе в порядке и в сроки, согласованные с учреждениями банка; имеют право

хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только

для оплаты труда, выплаты пособий по социальному страхованию, стипендий, пенсий

и только на срок не свыше трех рабочих дней.

     Денежные расчеты с населением по торговым операциям или оказанию услуг

всеми предприятиями, организациями, учреждениями, их филиалами и другими обособленными

подразделениями также производятся с обязательным применением контрольно-кассовых

машин (см. Закон Российской Федерации от 18 июня 1993 г. "О применении контрольно-кассовых

машин при осуществлении денежных расчетов с населением". - ВВС РФ, 1993, N

27, ст. 1018).

     Получение от населения наличных денег без применения контрольно-кассовых

машин допускается в отдельных категориях предприятий согласно перечню, утвержденному

постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1993 г. N 745

(САПП, 1993, N 32, ст. 3017).

     2. Согласно ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской

Федерации (Банке России)" Банк России во взаимодействии с Правительством Российской

Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную

политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля (СЗ РФ,

1995, N 18, ст. 1593).

     Защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной

способности и курса по отношению к иностранным валютам, является основной

функцией Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов

государственной власти (ч. 2 ст. 75 Конституции).

     В порядке денежно-кредитного регулирования Банк России определяет нормы

обязательных резервов, процентных ставок по кредитам, устанавливает экономические

нормативы для коммерческих банков, проводит операции с ценными бумагами (см.

Федеральный закон о Банке России и Федеральный закон "О банках и банковской

деятельности" от 3 февраля 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 6, ст. 492).

     Банк России использует процентную политику для воздействия на рыночные

процентные ставки в целях укрепления рубля. Для воздействия на курс рубля

и на суммарный спрос и предложение денег им осуществляются валютные интервенции,

т.е. купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке. На защиту и обеспечение

устойчивости рубля направлены проводимые Банком России операции по купле-продаже

казначейских векселей, государственных ценных бумаг, краткосрочные операции

с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки (ст. 37, 39, 41 Закона

о Банке России).

     В целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики

Банк России после консультаций с Правительством вправе применить установление

лимитов на кредитование других банков, проведение кредитными организациями

отдельных банковских операций.

     Банк России устанавливает порядок приобретения и использования в Российской

Федерации валюты Российской Федерации нерезидентами, а также порядок вывоза

и пересылки из России валюты Российской Федерации и ценных бумаг, выраженных

в валюте Российской Федерации, осуществляемых резидентами и нерезидентами

(ст. 2, 4 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном

контроле" от 9 октября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 45, ст. 2542).

     По отнесенным к его компетенции вопросам Банк России издает нормативные

акты, которые являются обязательными для федеральных органов государственной

власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного

самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 6 Закона о Банке России).

     Центральный банк России при осуществлении своих функций независим от

других органов государственной власти. Это гарантируется порядком назначения

и освобождения Председателя банка (п. "г" ст. 83, п. "в" ч. 1 ст. 103 Конституции).

Кроме того, федеральные органы государственной власти, органы государственной

власти субъектов федерации и органы местного самоуправления не имеют права

вмешиваться в законную деятельность Банка России. В случае если подобное происходит,

Банк информирует об этом Государственную Думу и Президента Российской Федерации.

Он вправе также обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых

актов органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления

(ст. 5 Закона о Банке России). Банк независим от других органов государственной

власти только в части защиты и обеспечения устойчивости рубля; в иных случаях

он в разной степени подконтролен Президенту Российской Федерации и Государственной

Думе, находится в особых отношениях с Правительством Российской Федерации.

     3. Третья часть комментируемой статьи непосредственно касается одного

из элементов финансовой системы Российской Федерации - налогов и сборов. При

этом речь идет о порядке их установления. С учетом других положений Конституции

(ст. 57, п. "з" ст. 71, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 74) можно сделать следующие

выводы:

     - налоги и сборы устанавливаются только законом: федеральные налоги и

сборы - федеральным законом, иные - законом субъекта Российской Федерации;

     - федеральным законом определяются общие принципы налогообложения и сборов

в Российской Федерации. Однако, принимая во внимание, что указанный вопрос

отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, данный

закон должен предусматривать пространство для маневра субъекта Российской

Федерации. Кроме того, в подобном случае субъект федерации, как отмечалось

в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996

г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы

и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа,

регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство

в названные регионы (Российская газета, 17 апреля 1996 г.), вправе до издания

федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование, включая

введение собственных налогов и сборов, но лишь в пределах, допускаемых Конституцией

Российской Федерации, с соблюдением основных прав и свобод граждан, а также

с тем, что принятый в опережающем порядке правовой акт субъекта Российской

Федерации после издания федерального закона приводится в соответствие с ним;

     - при установлении общих принципов налогообложения и сборов законодатель

исходит из того, что платить их - обязанность каждого; законы, вводящие новые

налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют;

недопустимы сборы, препятствующие свободному перемещению товаров, услуг и

финансовых средств. Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении формулирует

дополнительные положения о том, что налоговая система должна основываться

на принципах равенства, справедливости и соразмерности, недопустимости произвольных

налоговых изъятий субъектом федерации. Ориентиры по развитию законодательства

в рассматриваемой области содержит Указ Президента Российской Федерации от

21 июля 1995 г. "О первоочередных мерах по совершенствованию налоговой системы

Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2906), которым, в частности,

предлагается сократить перечень налоговых льгот, уменьшить количество налогов

путем их укрупнения, повысить ответственность налогоплательщиков и т.д.

     В настоящее время разрабатывается Налоговый кодекс Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты о налогах, изданные до принятия Конституции

(например, Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой

системы в Российской Федерации". - ВВС РФ, 1992, N 11, ст. 527), применяются

в части, не противоречащей настоящей Конституции (п. 2 раздела второго Конституции).

     4. Финансовая система в Российской Федерации включает государственные

займы. Необходимость в них возникает при недостаточности бюджетных средств

для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных

финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета и т.д.

     Государственные займы могут выпускаться федеральными органами государственной

власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При

этом данная деятельность осуществляется в порядке, определяемом федеральным

законом. Некоторые элементы такого порядка содержит Закон Российской Федерации

от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию

внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной

власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных

округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного

самоуправления" (ВВС РФ, 1993, N 18, ст. 635), согласно которому (с учетом

положений Конституции) займы выпускаются органами исполнительной власти в

соответствии с решениями законодательных (представительных) органов власти;

максимальный размер общей суммы займов устанавливается федеральными законами;

федеральные органы государственной власти не отвечают по долговым обязательствам

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением

случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 12).

     Государственные займы размещаются на добровольной основе. То есть их

выпуск никого не обязывает приобретать займы; запрещаются займы, которые были

бы обязательны к приобретению гражданами и юридическими лицами.

     Гражданский кодекс (ст. 817) рассматривает в этом случае отношения как

договорные, возникающие между заемщиком (в лице Российской Федерации или ее

субъектов) и заимодавцем (в лице гражданина, предприятия, учреждения, организации).

Предполагается, что договор государственного займа заключается путем приобретения

заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных

ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных

ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества,

установленных процентов либо имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями

выпуска займа в обращение. Изменение условий выпущенного в обращение займа

не допускается.

                                Статья 76

     1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные

конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей

территории Российской Федерации.

     2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии

с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

     3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным

законам.

     4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации республики края, области, города

федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют

собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных

правовых актов.

     5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями

первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным

законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный

закон.

     6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым

актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой

настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

     Комментарий к статье 76

     1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового

регулирования по предметам ведения Российской Федерации. Установлено, что

по этим предметам ведения (см. комментарий к ст. 71) или, иначе говоря, в

этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные

законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской

Федерации, названные в п. "а" ст. 71 Конституции, и приводятся формы важнейших

федеральных правовых актов. По этим предметам ведения принимаются также особый

правовой акт - закон Российской Федерации о поправке к Конституции (см. постановление

Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. по делу о

толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации - ВКС, 1995, N 6, с. 10),

указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения

Правительства Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания

Российской Федерации.

     Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить

Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Вместе с тем они имеют верховенство

на всей территории страны. Иные акты, входящие в федеральную правовую систему

(за исключением закона о поправке к Конституции Российской Федерации), издаются

в соответствии с этими законами.

     Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным

Конституцией (ч. 1 ст. 108). Путем их издания осуществляется принятие в Российскую

Федерацию и образование в ее составе нового субъекта; изменение статуса субъекта

Российской Федерации; утверждается описание и порядок официального использования

Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации; определяются порядок

проведения общероссийского референдума, режим военного положения, обстоятельства

и порядок введения чрезвычайного положения, статус Уполномоченного по правам

человека, порядок деятельности Правительства Российской Федерации; устанавливается

судебная система, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного

Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного

Суда Российской Федерации и иных федеральных судов, порядок созыва Конституционного

Собрания.

     В иных случаях издаются федеральные законы. Обязательное принятие некоторых

из них предусмотрено в самой Конституции. Это, например, законы о гражданстве

Российской Федерации, о сведениях, составляющих государственную тайну, об

условиях и порядке пользования землей, об альтернативной военной службе, о

статусе столицы Российской Федерации, о государственных займах, об общих принципах

организации представительных и исполнительных органов государственной власти,

о полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры Российской Федерации

и т.д. (см. комментарии к соответствующим статьям).

     Понятие "федеральный закон" иногда употребляется в Конституции не в специальном

смысле (как акт, отличающийся от федерального конституционного закона), а

в общеродовом, собирательном значении, охватывающем все виды федеральных законов.

Именно в этом качестве упоминается федеральный закон в ч. 2 ст. 5, п. "а"

ст. 71, ч. 3 ст. 90 и некоторых других статьях Конституции.

     Федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое

действие на всей территории Российской Федерации. Подобное согласуется с положениями

Конституции о суверенитете Российской Федерации, который распространяется

на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), обеспечивает единство экономического, политического

и правового пространства.

     Юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается

в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов

государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно

всеми субъектами права. На это обращалось внимание в постановлении Конституционного

Суда Российской Федерации от 30 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности

ряда правовых актов Кабардино-Балкарской Республики, касающихся статуса судей

(ВКС, 1994, N 6, с. 29-39). В нем, в частности, отмечалось, что республики

в составе Российской Федерации не могут принимать законодательные акты в сфере

исключительных федеральных полномочий; федеральные законы, принятые в сфере

ведения Российской Федерации, действуют непосредственно и подлежат применению

на всей ее территории; распространение действия этих законов на территории

республик специальным законодательным актом республик противоречит понятию

исключительного федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения

экономии законодательных усилий и законодательной техники; положения республиканского

закона, воспроизводящего нормы федерального закона, не имеют самостоятельного

юридического значения. Сказанное в полной мере относится к законотворческой

деятельности других субъектов Российской Федерации.

     Прямое действие федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской

Федерации, не исключает издание подзаконных актов Президентом и Правительством

Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами. При этом,

однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Суды, установив

при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа

закону, принимают решения в соответствии в законом (ч. 2 ст. 120 Конституции).

     Порядок принятия, подписания, обнародования и вступления в силу федеральных

конституционных законов и федеральных законов устанавливается Конституцией

Российской Федерации (см. комментарий к ст. 105-108) и Федеральным законом

от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных

конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"

(СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801). В частности, как определено названным законом,

федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному

опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской

Федерации (ст. 3) и вступают в силу одновременно на всей территории Российской

Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования,

если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст.

6).

     2. Вторая часть комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные

с правовым регулированием в сфере совместного ведения Российской Федерации

и ее субъектов. Данную сферу можно характеризовать как такой круг вопросов

(см. комментарий к ч. 1 ст. 72 Конституции), за решение которых несут ответственность

Российская Федерация и образующие ее субъекты. Это означает, что правовое

регулирование по данным вопросам осуществляется в особом правовом режиме.

Конституционный Суд, касаясь этой проблемы, пришел к выводу, что выработка

правовых норм здесь должна строиться на основе достижения баланса интересов

Российской Федерации и ее субъектов, взаимоуважения и взаимной ответственности

с обязательным использованием согласительных процедур (см. постановление Конституционного

Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности

Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 г. "Об организации

управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях

приватизации" (ВКС, 1994, N 4-5, с. 64-71).

     В упоминавшемся выше постановлении Конституционного Суда по делу о проверке

конституционности ряда правовых актов, касающихся статуса судей, обращалось

внимание федеральных органов государственной власти на необходимость разработки

механизма согласования правового регулирования по вопросам совместного ведения

Российской Федерации и ее субъектов. Эта установка нашла организационно-правовое

воплощение в Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию

федеральных органов государственной власти и органов государственной власти

субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы

в субъектах Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от

5 октября 1995 г. "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов

государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской

Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской

Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 41, ст. 3875).

     Согласно Положению о Комиссии (Указ Президента Российской Федерации от

25 января 1996 г. "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию

федеральных органов государственной власти и органов государственной власти

субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы

в субъектах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 5, ст. 461) на нее возлагаются

обязанности способствовать нормотворческому процессу в субъектах федерации,

устранению возможных разногласий путем согласительных процедур, правовых экспертиз

и т.д.

     По предметам совместного ведения издаются федеральные законы. Однако

они не охватывают соответствующие отношения в полном объеме. Заключенные в

них положения получают развитие в принимаемых в соответствии с ними законах

и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Отсутствие

федерального закона не может служить препятствием для выработки необходимого

правового акта субъектом федерации. Данная позиция нашла отражение в постановлении

Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности

ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области (Российская газета,

17 февраля 1996 г.).

     Конституция не запрещает опережающего правового регулирования в субъекте

федерации; не устанавливает жесткой последовательности в регулировании отношений

по вопросам совместного ведения, т.е. не требует, чтобы вначале принимался

федеральный закон, а затем закон или иной нормативный правовой акт субъекта

федерации. Она требует только одного: чтобы законы и иные нормативные правовые

акты субъектов федерации принимались в соответствии с федеральными законами.

Последнее предполагает достижение соответствия на основе уже действующего

федерального закона, а также приведение правового акта субъекта федерации

в соответствие с федеральным законом, принятым позже.

     Возможность правового регулирования отношений, входящих в сферу совместного

ведения, в гибком режиме закрепляет ст. 5 Протокола к Федеративному договору.

Она гласит: "До принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам,

отнесенным Федеративным договором к совместному ведению согласно его статье

II, органы государственной власти краев, областей вправе осуществлять по этим

вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем федеральными

органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам

акты краев, областей приводятся в соответствие с федеральными актами". Эти

положения нет оснований считать противоречащими федеральной Конституции и,

следовательно, согласно п. 1 ее раздела второго они должны быть признаны непосредственно

действующими.

     Данный вывод означает, что норму Протокола, являющегося неотъемлемой

частью Федеративного договора, по смыслу ч. 3 ст. 11 Конституции Российской

Федерации надо рассматривать в качестве регулятора, разграничивающего предметы

ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации

и органами государственной власти ее субъектов, действующего в названной сфере

наряду с Конституцией Российской Федерации и соответствующими договорами о

разграничении предметов ведения и полномочий.

     Если иметь в виду ч. 1 и 4 ст. 5 и ч. 2 ст. 72 Конституции, уравнивающие

субъектов Российской Федерации в их правах, то положения ст. 5 рассматриваемого

Протокола к Федеративному договору должны быть в равной мере применимы не

только к краям, областям, городам федерального значения, подписавшим Протокол,

но и к другим субъектам Российской Федерации - республикам, автономной области

и автономным округам.

     Признавая возможность правового регулирования на уровне субъектов федерации

до издания федерального закона, необходимо исходить из того, что подобное

приемлемо, если субъект федерации действует в соответствии с Конституцией

Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными нормативными актами,

а также договорами и соглашениями, заключенными в порядке, предусмотренном

ч. 3 ст. 11 и ч. 2 ст. 78 Конституции.

     3. Часть 3 комментируемой статьи выделяет федеральные конституционные

законы как обладающие более высокой юридической силой в сравнении с обычными

федеральными законами; последние не могут противоречить федеральным конституционным

законам. Иная субординация - внутри систем каждого из названных видов законов

- не предусмотрена. Это предполагает, что законы одного вида обладают одинаковой

юридической силой: положения последующего закона могут соответствовать положениям

предыдущего либо вводить новые нормы. Установление новой нормы, как того требует

правовая культура, должно сопровождаться отменой ранее действующей.

     Соответствие федеральных законов федеральным конституционным законам

обеспечивается Президентом Российской Федерации как гарантом Конституции Российской

Федерации. Нельзя исключать в данном случае и контроль со стороны Конституционного

Суда Российской Федерации, ибо противоречие федеральных законов федеральным

конституционным законам в конечном счете означает несоответствие федеральных

законов Конституции Российской Федерации.

     4. Часть 4 комментируемой статьи содержит ряд важных положений о правовом

регулировании субъектов Российской Федерации. Во-первых, называются пределы

такого регулирования; это та часть отношений и вопросов, которая находится

вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации

и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени

наделяются все субъекты федерации - республики, края, области, города федерального

значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется,

что субъекты федерации осуществляют собственное правовое регулирование по

вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны

в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать

указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях

акты субъектов федерации не требуют подтверждения федеральными органами (см.

постановление Конституционного Суда от 7 июня 1993 г. по делу о проверке конституционности

актов, касающихся регулирования деятельности областных, краевых Советов народных

депутатов (ВКС, 1994, N 4-5, с. 40-48). В-четвертых, определяется правовая

система актов субъектов федерации, которые принимают законы (их упоминание

придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое

значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные

акты, виды которых остаются на усмотрении субъектов федерации. В-пятых, "собственное

правовое регулирование" отношений, о которых идет речь в части 4 комментируемой

статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом федерации по вопросам

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     5. В части 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства

федеральных законов на территории Российской Федерации (см. комментарий к

ч. 2 ст. 4). Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые

акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым

по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения

федерации и ее субъектов. В случае, если законы и другие правовые акты субъектов

федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают

в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон.

     Названные законы и все иные акты, изданные в Российской Федерации, не

должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции).

Субъекты федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться

федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов

или при их отсутствии, например указами Президента Российской Федерации, а

также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий,

заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной

мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров - федеральным

органам государственной власти.

     Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых субъектом

федерации, возложен на прокуратуру Российской Федерации (ст. 1 Закона Российской

Федерации от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции

от 17 ноября 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472). Судебный контроль в этом

отношении находится в ведении судов общей юрисдикции.

     6. Часть 6 комментируемой статьи фиксирует гарантии верховенства закона

и иного нормативного правового акта субъекта федерации, принятого им в рамках

полномочий собственного правового регулирования (т.е. вне пределов ведения

Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов),

в соотношении с федеральным законом. Установлено, если возникают противоречия

между ними, то действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Такой

подход согласуется со ст. 73 Конституции (см. комментарий к ст. 73), находит

поддержку в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (см., например,

его постановление от 3 июня 1993 г. по делу о проверке конституционности ряда

правовых актов, касающихся упразднения поста Президента Мордовской ССР - ВКС,

1994, N 4-5, с. 21-27).

     Положения названной части статьи не распространяются на правовое регулирование

субъекта федерации в сфере его совместного ведения с Российской Федерацией

- в этом случае сохраняется приоритет федерального закона над законом и иным

правовым актом субъекта федерации.

     Контроль за актами, принятыми субъектом федерации в порядке ч. 6 комментируемой

статьи, находится вне компетенции Конституционного Суда Российской Федерации

(см. комментарий к п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции) и осуществляется другими

федеральными судами или органами специализированного конституционного (уставного)

контроля соответствующего субъекта федерации.

                                Статья 77

     1. Система органов государственной власти республик, краев, областей,

городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается

субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного

строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных

и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным

законом.

     2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации

по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной

власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной

власти в Российской Федерации.

     Комментарий к статье 77

     1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах

государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти органы осуществляют

на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми

республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной

областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции). Их система (т.е.

структура, компетенция, отношения между органами) устанавливается соответствующим

субъектом федерации.

     В систему органов государственной власти субъекта федерации входят представительные

(законодательные) и исполнительные органы власти данного субъекта. Указанную

систему дополняют органы конституционного (уставного) контроля, которые учреждены,

например, в республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария,

Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Тыва, а также

в Свердловской области. Их образование допустимо, если рассматривать названные

институты (конституционные суды, палаты, комитеты) вне судебной системы, но

как необходимые в правовом государстве, способствующие обеспечению конституционности

в национально(территориально)-государственном образовании и в Российской Федерации

в целом.

     Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды,

федеральные органы налоговой полиции и др.), функционирующие на территории

субъекта федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего

субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты федерации могут

обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией

Российской Федерации и федеральными законами. Именно принимая во внимание

сказанное, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 1 февраля

1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного

Закона Читинской области (Российская газета, 1 февраля 1996 г.) признал неконституционными

нормы Устава, согласно которым область, вопреки ч. 1 ст. 78 Конституции, присваивала

себе право согласовывать назначение и освобождение от должности руководителей

территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а

также считала обязательным свое мнение при назначении на должность председателя

областного суда и председателя областного арбитражного суда (в ч. 3 ст. 6

Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской

Федерации" в редакции от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399) говорится

только об учете мнения законодательного органа субъекта федерации при назначении

судей соответствующих судов).

     Возможны ситуации, когда федеральные органы государственной власти уполномочиваются

осуществлять определенные функции в системе органов государственной власти

субъекта федерации. Подобное вытекает, например, из Федерального конституционного

закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ

РФ, 1994, N 13, ст. 1447), согласно которому Конституционный Суд может пользоваться

правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции

Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий

между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе

и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля (ч.

1 п. 7 ст. 3). Иначе говоря, не исключено, что Конституционный Суд будет обладать

правом разрешать конституционные (уставные) споры в правовых границах соответствующего

субъекта федерации, выступать как бы его органом конституционного правосудия,

не утрачивая, естественно, статуса федерального суда, в том числе в отношениях

с данным субъектом федерации.

     Субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает систему органов

государственной власти. Это проявляется прежде всего в их структуре. Например,

в большинстве республик избираются президенты (Адыгея, Татарстан, Тыва, Саха

(Якутия) и др.), но среди них есть и такие, где президента нет (Карелия, Коми);

законодательные (представительные) органы чаще формируются как однопалатные

органы, но имеются и двухпалатные (Свердловская область, Кабардино-Балкарская

Республика, Республика Карелия); в Республике Северная Осетия-Алания учрежден

Комитет конституционного надзора, а в некоторых других действуют конституционные

суды; встречаются специфические образования: Ассамблея представителей коренных

малочисленных народов Севера в составе Думы Ханты-Мансийского автономного

округа; Государственный Совет как особый коллективный орган исполнительной

власти Республики Дагестан. По-разному именуются законодательные органы государственной

власти (Хурал, Народное Собрание, Государственный Совет, Парламент, Законодательное

Собрание, Дума) и главы исполнительной власти (Президент, Губернатор, Мэр,

Глава Республики, Глава Администрации), разнятся численность депутатов законодательных

органов, организация исполнительной власти (в Свердловской области и городе

Москве наряду с Главами исполнительной власти действует Правительство, а в

Республике Карелия Председатель Правительства является Главой исполнительной

власти и высшим должностным лицом республики, избираемым всем населением),

компетенция образуемых органов и характер отношений между ними.

     Вместе с тем самостоятельность субъектов федерации при создании системы

органов государственной власти имеет пределы. Они определяются, во-первых,

основами конституционного строя и, во-вторых, общими принципами организации

представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными

федеральным законом.

     Согласно основам конституционного строя данная система органов государственной

власти должна вписываться в представления о демократическом федеративном правовом

государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентироваться

на человека, его права и свободы (ст. 2), опираться на народ как единственный

источник власти (ст. 3), строиться на основе разделения государственной власти

на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности

органов каждой из властей (ст. 10), исходить из верховенства Конституции Российской

Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), единства системы государственной

власти (ч. 3 ст. 5), разграничения предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти

ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11). Что же касается федерального закона

об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной

власти субъектов федерации, то он пока не принят. До его издания субъекты

федерации призваны руководствоваться федеральными законами "Об основных гарантиях

избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ

РФ, 1994, N 33, ст. 3406); "Об основах государственной службы Российской Федерации"

от 31 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990), а также указами Президента

Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти

в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 43,

ст. 4089); "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной

власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области,

автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП, 1993,

N 52, ст. 5072); "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти

в Российской Федерации" от 3 октября 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598).

     Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из ст. 80 Конституции,

подтвердил право Президента издавать указы, восполняющие пробелы правового

регулирования по вопросам, требующим законодательного решения, при условии

что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие

во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных

актов (см. постановление от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности

п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О

мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации..."

- Российская газета, 15 мая 1996 г.).

     Примечание

     Правоположения, связанные с формированием системы органов государственной

власти субъектов федерации, формулируются в решениях Конституционного Суда

Российской Федерации. В частности, он, защищая принцип равенства в избирательных

правах, признал недопустимым изменения правил подсчета голосов в ходе выборов

депутатов Государственного Совета Чувашской Республики (постановление от 10

июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской

Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики"

в редакции от 26 августа 1994 г. (ВКС, 1995, N 4, с. 2-8); пришел к выводу

о том, что сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков

избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может

служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем

избирательном участке (постановление от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке

конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря

1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия-Алания" (ВКС, 1995,

N 6, с. 31); квалифицировал как превышение полномочий Калининградской областной

Думой установление неприкосновенности своих депутатов и рекомендовал Федеральному

Собранию урегулировать данный вопрос применительно к депутатам законодательных

( представительных) органов субъектов федерации (постановление от 30 ноября

1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения

об обеспечении деятельности Калининградской областной Думы, утвержденного

постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г. (ВКС, 1995,

N 6, с. 42); указал, что наличие законодательной (нормативной) базы является

достаточным основанием для назначения выборов главы администрации субъекта

федерации, а препятствующие этому решения могут быть обжалованы в каждом конкретном

случае в суды общей юрисдикции; что проведение таких выборов одновременно

с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами

исходя из требования согласованного функционирования и взаимодействия органов

государственной власти (названное выше постановление от 30 апреля 1996 г.).

     Развернуто позиция Конституционного Суда Российской Федерации о системе

органов государственной власти субъектов федерации представлена в его постановлении

от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава

(Основного Закона) Алтайского края (Российская газета, 1 февраля 1996 г.).

Им определено, что субъекты федерации вправе устанавливать свою систему органов

государственной власти путем принятия собственных правовых актов. При этом

они, руководствуясь основами конституционного строя, общими принципами организации

представительных и исполнительных органов государственной власти, другими

положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующими их федеральными

правовыми актами, должны обеспечивать необходимое разделение властей, их самостоятельность

и взаимодействие. Такой баланс властей может быть достигнут, если глава исполнительного

органа государственной власти субъекта федерации будет непосредственно избираться

населением; получит право подписывать, обнародовать и отклонять принятые областные

законы; если его полномочия будут уравновешиваться адекватными полномочиями

законодательного органа. Конституционный Суд, опираясь на конституционный

принцип единства государственной власти, пришел к выводу, что субъекты Российской

Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений

исполнительной и законодательной властей. Положения, созвучные названным,

нашли отражение также в упомянутом выше постановлении Конституционного Суда

по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона

Читинской области в части, касающейся обязательного участия главы администрации

в подписании и обнародовании областных законов, его самостоятельности при

решении вопросов освобождения от должностей своих заместителей и руководителей

органов администрации области, подотчетности администрации законодательному

органу, которая не должна выходить за рамки парламентского контроля.

     2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет положение о том, что органы

исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую

систему исполнительной власти в Российской Федерации. Подобное ее построение

обусловлено предназначением органов данной власти, их нацеленностью на решение

повседневных социально-экономических задач, требующих порой высокой оперативности,

дисциплины и слаженности действий.

     Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства

системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции).

Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость)

названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия

и соподчиненности.

     Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми

средствами: верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов

(ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов

и распоряжений Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 90), постановлений

и распоряжений Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 115); Конституционным

Судом Российской Федерации, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными

судами, которые, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральным

законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям)

исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой

Российской Федерации, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными

министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов федерации

(ст. 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской

Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472).

     Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет

Президент Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации

он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной

власти (ч. 2 ст. 80), осуществление полномочий федеральной государственной

власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78), вправе приостанавливать действие

актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия

этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным

обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и

гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

     Организующее начало в системе исполнительной власти исходит от Правительства

Российской Федерации. Конституция России возлагает на него обязанности по

проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной

политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального

обеспечения, экологии и т.д. (ч. 1 ст. 114). С учетом этого федеральное Правительство

управомочивается направлять и проверять работу правительств республик, администраций

других субъектов федерации (ст. 17, 18 Закона Российской Федерации от 22 декабря

1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" - ВВС РФ,

1993, N 1, ст. 14).

     Обеспечивать единство государственной политики в деятельности органов

исполнительной власти Российской Федерации, эффективное взаимодействие федеральных

органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов

федерации - главная задача, которая возложена на полномочных представителей

Президента Российской Федерации в субъектах федерации (Указ Президента Российской

Федерации от 5 февраля 1993 г. "О представителе Президента Российской Федерации

в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге"

(САПП, 1993, N 6, ст. 481) с изменениями и дополнениями, внесенными 17 января

1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 4, ст. 282).

     Отношения, из которых складывается единство системы исполнительной власти,

непосредственно регулируются Указом Президента Российской Федерации от 3 октября

1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской

Федерации" и утвержденным им Положением о главе администрации края, области,

города федерального значения, автономного округа Российской Федерации (СЗ

РФ, 1994, N 24, ст. 2598). Данными актами охватываются вопросы назначения

и освобождения глав исполнительной власти субъектов федерации, их выборов,

ответственности, взаимоотношений с законодательными (представительными) органами

власти субъектов федерации, федеральными исполнительными органами, вопросы

социальных гарантий. Эти положения, как отмечается в Указе, действуют впредь

до принятия федеральных законов и законов субъектов федерации, определяющих

механизм реализации ст. 77 Конституции Российской Федерации, принципы и порядок

формирования органов государственной власти субъектов федерации.

     Нормативно-правовые основы единства системы исполнительной власти устанавливаются

также федеральными законами (например, Законом Российской Федерации от 15

апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию

внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной

власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных

округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного

самоуправления" (ВВС РФ, 1993, N 18, ст. 635), постановлениями Правительства

Российской Федерации (примером может служить утвержденное им 8 сентября 1994

г. Типовое положение о помощниках руководителей федеральных органов исполнительной

власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам

борьбы с преступностью. - СЗ РФ, 1994, N 20, ст. 2277), правовыми актами федеральных

министерств (см. в качестве иллюстрации Примерное положение о подразделениях

по охране труда органа исполнительной власти по труду субъекта Российской

Федерации, утвержденное постановлением Минтруда Российской Федерации от 30

октября 1995 г. N 58) и соглашениями, заключенными федеральными органами исполнительной

власти с органами исполнительной власти субъектов федерации в порядке ч. 2,

3 ст. 78 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к этой статье).

     Правовые условия единства системы исполнительной власти дополняются ее

информационной связанностью (см. постановление Правительства Российской Федерации

от 20 июня 1993 г. "О создании Центра информационных технологий и систем органов

исполнительной власти" - САПП, 1993, N 26, ст. 2450), а также конкретными

формами организационного взаимодействия. В частности, главы администраций

субъектов федерации являются членами постоянно действующего координационно-консультативного

Совета глав администраций при Президенте Российской Федерации (п. 1.3 Положения

о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной

области, автономного округа Российской Федерации); координационно-связующую

роль играет Комиссия при Президенте Российской Федерации по взаимодействию

федеральных органов государственной власти и органов государственной власти

субъектов федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах

Российской Федерации (см. Положение о Комиссии, утвержденное Указом Президента

Российской Федерации от 25 января 1996 г. Российская газета, 3 февраля 1996

г.).

     Система исполнительной власти устанавливается в пределах ведения Российской

Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения

Российской Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий,

переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной

власти субъектов Российской Федерации (последнее фиксируется в Указе Президента

Российской Федерации от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы

исполнительной власти в Российской Федерации"). Это предполагает, что органы

исполнительной власти субъектов федерации в рамках собственных предметов ведения

и полномочий самостоятельны и обладают всей полнотой государственной власти.

                                Статья 78

     1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий

могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных

лиц.

     2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление

части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации

и федеральным законам.

     3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению

с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление

части своих полномочий.

     4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации

обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление

полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской

Федерации.

     Комментарий к статье 78

     1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет положения о территориальных

органах исполнительной власти и назначаемых должностных лицах. Данные органы

и лица входят в систему соответствующих федеральных органов исполнительной

власти федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных

органов исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента

Российской Федерации от 10 января 1994 г. "О структуре федеральных органов

исполнительной власти" (САПП, 1994, N 3, ст. 190).

     Названные территориальные органы могут создаваться, реорганизовываться

и ликвидироваться федеральными министерствами и ведомствами. Решения по этому

поводу они принимают исходя из федеральных законов, собственных потребностей

и материально-финансовых возможностей и учитывая мнение администраций субъектов

федерации. Их месторасположение способно ограничиваться конкретными регионами

(например, для Госкомсевера России - северными территориями), охватывать территории

не одного, а нескольких субъектов федерации, по вертикали доходить до уровня

местного самоуправления (типичный пример - федеральные органы налоговой полиции).

При этом территориальные органы исполнительной власти объединяет ряд общих

моментов: они входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации

и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных

органов федеральной исполнительной власти; представляют собой своеобразную

организационно-правовую форму деятельности федеральных министерств и ведомств,

ибо их назначение - осуществлять полномочия данных федеральных органов; действуют

на основе Конституции Российской Федерации, федеральных правовых актов, включая

акты федеральных министерств и ведомств; финансируются за счет федерального

бюджета; обладают правом принятия в пределах своей компетенции решений, которые,

в случае нарушения законодательства или превышения полномочий, отменяются

федеральным исполнительным органом; обладают правами юридического лица; координируют

свои отношения с органами исполнительной власти субъектов федерации; руководители

территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности

вышестоящим органом федеральной исполнительной власти, в отдельных случаях

- по согласованию с органами исполнительной власти субъекта федерации. Приведенные

и некоторые другие положения получили отражение в Предложениях о порядке создания

и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации,

одобренных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации

от 27 мая 1993 г. (САПП, 1993, N 22, ст. 2032).

     Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным

имуществом, как и иные федеральные исполнительные органы, вправе создавать

свои территориальные органы (территориальные агентства). Вместе с тем ему

предоставляется возможность также наделять комитеты по управлению имуществом

субъектов федерации правами и полномочиями этих агентств (п. 2 Положения о

Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным

имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации

от 4 декабря 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4930), которые, не утрачивая

качеств органов исполнительной власти субъекта федерации, в пределах соответствующих

предметов ведения становятся частью системы Госкомимущества России.

     2. Часть вторая ст. 78 вводит новый правовой инструмент регулирования

в системе исполнительной власти - соглашения между федеральными органами и

органами субъектов федерации. Подобное представляет собой одну из форм реального

федерализма, отражает стремление полнее учесть своеобразие природных, демографических,

этнических и экономических условий субъектов Российской Федерации, их возможности

в решении стоящих перед ними задач. Данные соглашения не замещают традиционные

способы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральных

законов и иных правовых актов, а дополняют их.

     Из приведенных конституционных положений и складывающейся государственной

практики следует, что соглашения: 1) заключаются федеральными органами исполнительной

власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, конкретными представителями

которых могут быть не только органы общей компетенции, но и отраслевые или

функциональные органы исполнительной власти; 2) инициируются федеральными

органами исполнительной власти, но при этом не исключена и мотивированная

инициатива органов исполнительной власти субъектов федерации; 3) касаются

вопросов передачи федеральными органами исполнительной власти части своих

полномочий исполнительным органам субъекта федерации, что предполагает финансовое

обеспечение этих полномочий, федеральный контроль за их осуществлением, возможность

пересмотра договоренностей и отзыва переданных полномочий в случае ненадлежащего

использования. При этом передаются только те полномочия, которые реализуются

в сфере вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации

и ее субъектов (см., например, ст. 4 Договора о разграничении предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти Республики Бурятия. - Российская газета, 14

ноября 1995 г.); 4) основываются на Конституции Российской Федерации и федеральных

законах.

     Названные соглашения не могут противоречить конституциям и уставам субъектов

федерации, а также договорам, заключенным в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции,

о разграничении предметов ведения и полномочий, неотъемлемой частью которых

данные соглашения являются. Именно поэтому изменение Конституции Российской

Федерации или конституций, уставов субъектов федерации, если оно затрагивает

предмет соглашения, должно сопровождаться корректировкой такого соглашения.

Принятие же федерального закона или другого подзаконного акта Российской Федерации

по предметам совместного ведения обязывает органы государственной власти субъекта

федерации привести свои правовые акты, изданные в указанной сфере, в том числе

и на базе соглашений, в соответствие с федеральными нормативными правовыми

актами (см., например, ст. 3, 7 Договора о разграничении предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти Республики Саха (Якутия). - Республика Саха,

5 июля 1995 г.).

     Федеральное законодательство содержит лишь отдельные нормы, регламентирующие

порядок подготовки соглашений (см. Указ Президента Российской Федерации от

20 июля 1994 г. "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации

по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между

федеральными органами государственной власти и органами государственной власти

субъектов Российской Федерации". - СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475). Но нет актов,

определяющих правовой механизм их заключения и действия в полном объеме. Некоторые

элементы реализации этих соглашений (создание совместных комиссий, использование

согласительных процедур и т.п.) фиксируются в договорах о разграничении предметов

ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной

власти соответствующего субъекта, а также в самих соглашениях (см., например,

ряд соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством

Республики Саха (Якутия) - о разграничении полномочий в области экономики,

бюджетных отношений, международных и внешнеэкономических связей, таможенного

дела и др. Республика Саха, 5 июля 1995 г.).

     3. Часть 3 комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные

с передачей полномочий органами исполнительной власти субъекта федерации федеральным

органам исполнительной власти. Это признается допустимым только в части полномочий

соответствующего органа и с использованием соглашений. Поскольку инициатива

в данном случае принадлежит субъекту федерации, то предполагается, что он

и должен отрегулировать детали рассматриваемой процедуры. Конституцией Республики

Бурятия (ст. 68), например, установлено, что указанные полномочия могут делегироваться

федеральным органам добровольно и на определенный срок. При этом республика

оставляет за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий,

а также право отзыва в случае недобросовестного их использования федеральными

органами государственной власти.

     4. Часть 4 ст. 78 закрепляет функцию Президента Российской Федерации

и Правительства Российской Федерации по обеспечению полномочий федеральной

государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ее осуществление

является одной из гарантий суверенитета и целостности российского государства,

эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти.

Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные

суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству

в этой сфере отводится особая роль.

     Президент и федеральное Правительство решают указанную задачу в соответствии

с Конституцией Российской Федерации. Это предполагает, что они, во-первых,

берут под защиту ценности, нашедшие закрепление в Конституции и прежде всего

в качестве основ конституционного строя; во-вторых, действуют в пределах установленной

компетенции, используя конституционные и иные законные меры; в-третьих, обеспечивая

суверенитет, целостность и безопасность страны, в отсутствии необходимых законов

непосредственно руководствуются Конституцией. Последнее положение получило

подтверждение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от

31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов,

принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике

(ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).

     Президент Российской Федерации обладает широкими возможностями для обеспечения

полномочий федеральной государственной власти. Это может быть осуществлено

путем: назначения полномочных представителей (п. "к" ст. 83 Конституции);

образования специального органа - Совета Безопасности (п. "ж" ст. 83); использования

согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами

и органами государственной власти субъектов федерации (ч. 1 ст. 85); издания

обязательных к исполнению указов и распоряжений (ст. 90); инициирования принятия

федеральных законов (ч. 1 ст. 104); приостановления действий актов органов

исполнительной власти субъектов федерации (ч. 2 ст. 85); обращения с запросом

в Конституционный Суд о проверке конституционности правовых актов и по другим

основаниям, предусмотренным Конституцией (ст. 125), а также в иные федеральные

суды (ст. 85); введения военного или чрезвычайного положения (ст. 87, 88).

     Правительство Российской Федерации самостоятельно решает ту же задачу

в рамках своих полномочий (ст. 114 Конституции). При этом используются схожие

способы: принятие постановлений и распоряжений, обязательных к исполнению

в Российской Федерации (ст. 115); законодательная инициатива (ч. 1 ст. 104);

дача заключений на законопроекты в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104;

обращение в Конституционный суд Российской Федерации (ст. 125).

     По смыслу статьи 114 (п. "ж") Конституции предполагается, что Правительство

может обеспечивать полномочия федеральной государственной власти также по

поручению Президента Российской Федерации. Однако, как подчеркивалось, в частности,

в уже упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации

по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи

с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, эти поручения

должны быть согласованы с полномочиями Правительства. В ходе рассмотрения

дела проверке на соответствие Конституции подвергалось, в частности, указание

Президента Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства".

Суд признал, что эта формулировка не может быть истолкована как предоставление

Правительству полномочий действовать вне рамок, установленных для него Конституцией

Российской Федерации и действующими законами, так как имеются в виду те средства,

находящиеся в распоряжении государства, использовать которые Правительство

уполномочено Конституцией.

                                Статья 79

     Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях

и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами,

если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит

основам конституционного строя Российской Федерации.

     Комментарий к статье 79

     Подтверждая право Российской Федерации участвовать в международных объединениях

и передавать им часть своих полномочий, комментируемая статья закрепляет положение,

весьма характерное для конституционных актов европейских государств. Само

по себе право на участие в международных объединениях существует у каждого

государства, и его реализация в принципе не зависит от закрепления в основном

законе. Вместе с тем данное положение означает предоставление Российской Федерации

права вступать в международные объединения и передавать им полномочия, когда

этого требуют интересы международного сотрудничества, но с соблюдением определенных

условий и ограничений.

     Комментируемая статья говорит о международных объединениях, что позволяет

под этим понимать широкий круг международных образований, включая: международные

союзы, конфедерации, межправительственные универсальные и региональные организации,

неправительственные международные организации, международные комиссии и комитеты.

Вне зависимости от характера международного объединения, его целей, задач

и компетенции Российская Федерации может участвовать только в тех из них,

которые созданы и действуют на основе международного договора, участником

которого является Российская Федерация. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 7 Устава

Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. членом Содружества

может стать государство, которое разделяет цели и принципы Содружества и принимает

на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, путем присоединения к нему с

согласия всех государств-членов.

     Анализ содержания ст. 79 Конституции позволяет сделать вывод о том, что

Российская Федерация вправе вступать как в международные объединения, юрисдикционная

компетенция которых по вопросам сотрудничества ограничена принятием рекомендательных

норм, так и в объединения, обладающие элементами надгосударственности; международные

объединения, выполняющие координационные функции по отношению к своим членам,

не нуждаются в делегировании полномочий, точнее - суверенных прав, входящих

во внутреннюю компетенцию государств-членов.

     Под передачей полномочий в данном случае можно понимать добровольный

отказ России от части своих суверенных прав и передачу их органам международного

объединения на основе соглашения между государствами-участниками международного

договора о создании такого объединения.

     В п. "д" ст. 15 Федерального закона "О международных договорах" от 15

июля 1995 г. говорится об участии Российской Федерации в международных союзах,

международных организациях и иных международных объединениях, которым она

передает часть своих полномочий, признавая юридическую обязательность решений

их органов для Российской Федерации. Признание юридической обязательности

решений не расширяет содержание полномочий по ст. 79 Конституции, а скорее

уточняет их.

     Конституция Российской Федерации не устанавливает порядок введения таких

договоров в силу. Однако упомянутым Законом о международных договорах договоры,

предусматривающие передачу части полномочий Российской Федерации международному

объединению, подлежат ратификации.

     Комментируемая статья содержит два важных ограничения на вступление России

в международное объединение и передачу полномочий. Во-первых, передача полномочий

недопустима, если это имело бы своим следствием ограничение прав и свобод

человека и гражданина. Во-вторых, участие в международном объединении не должно

каким-либо образом противоречить основам конституционного строя Российской

Федерации.

     Таким образом, данная норма не только устанавливает определенные требования

к заключаемым Российской Федерацией договорам, но и выступает дополнительной

гарантией прав человека и гражданина и основ конституционного устройства Российской

Федерации, составляющих содержание гл. 1 и 2 Конституции.

     Нельзя не упомянуть о практике заключения международных соглашений, предусматривающих

передачу полномочий стран-членов СНГ. Так, протоколом о введении в действие

Положения о Главном командовании Объединенных Вооруженных Сил Содружества

Независимых Государств от 9 октября 1992 г. (БМД, 1994, N 4, с. 3). Главное

командование уполномочено принимать нормативные акты, обязательные для участников

(п. 4.1), применять нормы международного права и устанавливать факты несоответствия

внутригосударственных нормативных актов нормам международного права, толковать

национальное право государств-участников (п. 4.2). Таким образом, Российская

Федерация передала Главному командованию, т. е. международному органу, важные

юрисдикционные полномочия по вопросам обороны и использования вооруженных

сил наряду с другими участниками Протокола.

     Российская Федерация в качестве правопреемницы Союза ССР унаследовала

членство в международных организациях, входящих в "семью" ООН, и в других

межправительственных объединениях.