Глава 6. Правительство Российской Федерации
Статья 110
1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации.
2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства
Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации
и федеральных министров.
Комментарий к статье 110
1. Природа и место Правительства Российской Федерации в системе органов
государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов политической
реформы и конституционных преобразований существенно менялись.
В силу Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными
Законом от 27 октября 1989 г. - ВВС РСФСР, 1989, N 44, ст. 1303) Совет Министров
РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной
власти РСФСР, ответственным и подотчетным перед Съездом народных депутатов
и Верховным Советом РСФСР. Поскольку в компетенции данных высших представительных
органов государственной власти советского типа было осуществление не только
законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет Министров
был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению
РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов
и Верховного Совета.
С введением поста Президента РСФСР на основе решений референдума 1991
г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти,
возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный Президенту
Российской Федерации.
Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", принятый
22 декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14), урегулировал отношения в сфере
осуществления исполнительной власти в Российской Федерации с учетом того,
что Президент Российской Федерации был наделен полномочиями по руководству
деятельностью Совета Министров. При этом вопросы исполнительной власти были
целиком сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того,
что Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного
строя разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в редакции Закона Российской
Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084).
Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института
исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют
положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет
государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом Российской
Федерации, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации (ст. 10 и 11
Конституции). В текст новой Конституции не была включена формула прежней Конституции
о подотчетности федерального Правительства Президенту, поскольку Президент
Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой исполнительной
власти.
Вместе с тем следует отметить, что Конституция наделила Президента широкими
полномочиями по формированию Правительства, направлению его деятельности.
Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов
Правительства, принимает решения о его отставке, утверждает структуру федеральных
органов исполнительной власти. Правительство действует на основе указов Президента,
и в случае противоречия актов Правительства Конституции, федеральным законам
и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Анализ конституционных норм о полномочиях Президента и Правительства
позволяет прийти к выводу о том, что многие из конституционных полномочий
Президента свидетельствуют о наличии у главы государства функций исполнительной
власти. К их числу, в частности, относится руководство внешней политикой (п.
"а" ст. 86), право председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б"
ст. 83) и другие.
Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные полномочия по определению
основных направлений внутренней и внешней политики государства, осуществляет
исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы, обусловленные
требованиями осуществления экономической и политической реформ и обеспечения
социальных преобразований в обществе, в том числе и по вопросам, находящимся
в силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства.
Объективная необходимость в согласовании действий Президента и Правительства
как органов, обеспечивающих осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), заставляет находить
способы их взаимодействия, исключающие дублирование в управленческой сфере.
Правительство проводит работу по осуществлению социально-экономических преобразований,
руководствуясь указами Президента Российской Федерации, установками, определенными
в таких документах, как послания Президента Федеральному Собранию Российской
Федерации. Так, с целью реализации мер, намеченных в Послании Президента Российской
Федерации "О действенности государственной власти в Российской Федерации",
Правительством принято специальное Постановление от 31 марта 1995 г. N 305,
в котором федеральным органам и органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации предписывается, руководствуясь посланием Президента, осуществить
разработку и реализацию мероприятий, направленных на обеспечение экономических
и социальных прав граждан, скорейшее достижение финансовой стабилизации, совершенствование
системы государственного регулирования экономики, развитие рыночных отношений
в агропромышленном комплексе и интеграции российской экономики в мировое хозяйство
(СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1302).
Сложилась практика систематического информирования Президента Председателем
Правительства о работе Правительства, установлен детальный и четкий порядок
взаимного согласования проектов актов Президента и Правительства, планов законопроектных
работ и т.д. (см. Указ Президента от 10 июня 1994 г., N 1185 - СЗ РФ, 1994,
N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732).
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и в определенных ею пределах возглавляет единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и
обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на
территории Российской Федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов
Российской Федерации в системе исполнительной власти. По предметам ведения
Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного
ведения с субъектами Российской Федерации главы администраций подчиняются
Президенту и Правительству Российской Федерации. В порядке обеспечения полномочий
федеральных органов государственной власти на всей территории Российской Федерации
контроль за осуществлением полномочий глав администраций осуществляется Председателем
Правительства Российской Федерации (см. Указ Президента Российской Федерации
от 3 октября 1994 г. N 1969, - СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598). При Правительстве
Российской Федерации по предложению администраций субъектов Российской Федерации
учреждаются их представительства и назначаются руководители представительств.
Так, образованы представительства администраций Брянской, Магаданской, Тульской,
Самарской, Ивановской областей (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 223; N 7, ст. 574; N
14, ст. 1257; N 29, ст. 2846; N 44, ст. 4215), других областей и автономных
округов.
Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства
Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий
Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту Российской
Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами. В пределах
своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает Положения
о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания
и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти, назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных
федеральных органов и их заместителей, утверждает членов коллегий министерств
и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации в рамках отведенных ему полномочий
осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной
власти и на основе Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве
Российской Федерации" от 22 декабря 1992 г. вправе отменять акты министерств,
государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему
федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 23 Закона).
Конституция 1993 г. изменила характер взаимоотношений органов законодательной
и исполнительной власти, а также характер ответственности Правительства перед
парламентом. Она вывела Правительство из прямого подчинения парламенту, сохранив
за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике. Правительство
представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет об исполнении
федерального бюджета за прошедший финансовый год. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации Правительство дает заключения по законопроектам, требующим
финансирования из федерального бюджета, в том числе о введении или отмене
налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении
финансовых обязательств государства и другим.
Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить
в жизнь федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется
компетенция Правительства в соответствующей сфере, но и даются ему определенные
поручения.
Деятельность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении
палатами Федерального Собрания практики реализации конкретных законов. Так,
Государственной Думой отмечено неудовлетворительное финансирование образования
и науки и неисполнение Правительством требований ряда законов в этой области.
Правительству предложено разработать конкретные программы по выводу из кризиса
науки и образования, а Счетной палате Российской Федерации проводить ежемесячную
проверку исполнения Правительством соответствующих статей Закона "О федеральном
бюджете на 1996 г." (см. Постановление Государственной Думы от 21 февраля
1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 864).
В соответствии с Конституцией с Государственной Думой должно быть согласовано
назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе вынести
вотум недоверия Правительству.
Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку
значительной части законопроектов, назначает официальных представителей в
Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по доработке
законопроектов.
В целях обеспечения взаимодействия Правительства с палатами Федерального
Собрания Правительством принято специальное Постановление от 16 декабря 1994
г. N 1392, которым образовано Представительство Правительства в Федеральном
Собрании в составе статс-секретарей - заместителей министров Российской Федерации
и других лиц, назначаемых Правительством, и утверждено Положение об этом Представительстве
(СЗ РФ, 1994, N 35, ст. 3703).
Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального
Собрания и быть выслушанными, как и официальные представители Правительства,
при рассмотрении соответствующих законопроектов.
Конституция Российской Федерации предоставляет право Правительству Российской
Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами
о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных
актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов,
а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, некоторых других
правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции
Российской Федерации, а также в связи с разрешением споров о компетенции (статья
125 Конституции Российской Федерации).
2. Конституция 1993 г. конкретно определяет круг высших должностных лиц,
которые входят в состав Правительства Российской Федерации. Это Председатель
Правительства, заместители Председателя и федеральные министры.
Следует отметить, что в силу Конституции РСФСР 1978 г. и Закона Российской
Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской
Федерации", помимо руководителей федеральных органов исполнительной власти,
в состав Правительства РСФСР входили по должности председатели Советов Министров
республик в составе России. Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской
Федерации" предусматривает также вхождение в состав Совета Министров руководителя
аппарата Совета Министров (см. ст. 7 Закона).
Если в соответствии с прежней Конституцией на назначение министров иностранных
дел, обороны, безопасности, внутренних дел Президенту требовалось согласие
Верховного Совета (см. ст. 109 (п. 3 ч. 1), 121-5 (п. 5) Конституции Российской
Федерации 1978 г. в редакции Закона от 9 декабря 1992 г. - ВВС РФ, 1993, N
2, ст. 55), то по действующей Конституции весь состав Правительства утверждается
Президентом Российской Федерации, при этом согласие Государственной Думы дается
только на назначение Председателя Правительства.
Новая Конституция сократила число должностных лиц, входящих в состав
Правительства, исключив из него председателей Государственных комитетов и
установив, что члены Правительства должны быть в ранге не ниже федерального
министра. Поскольку формирование Правительства тесно связано с его структурой
(ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента Российской Федерации,
решающего эти вопросы по представлению Председателя Правительства, то на практике
в состав Правительства включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо
министерства, а получившие ранг министра в соответствии с Указом Президента
и вследствие этого включенные в состав Правительства.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 января
1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ,
1994, N 3, ст. 190) в Правительство входят не только заместители Председателя
Правительства, как это значится в формулировке Конституции, но и первые заместители
Председателя (п. 9 Указа).
Статья 111
1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом
Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации
вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь
избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства
Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной
Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской
Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение
недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя
Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской
Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает
Государственную Думу и назначает новые выборы.
Комментарий к статье 111
1. Комментируемая часть предусматривает при назначении главы Правительства
Российской Федерации необходимость согласования воль Президента Российской
Федерации и Государственной Думы. Это парламентарный элемент в российской
форме правления, характеризуемой как смешанная ("президентско-парламентарная")
республика. Такое согласование воль призвано придать Правительству необходимую
устойчивость и авторитетность.
Само назначение имеет место в случае смены Президента или его повторного
избрания (см. комментарий к ст. 116) или в случае отставки Правительства по
любой причине (см. комментарий к ст. 117). Ни одна из этих ситуаций в период
действия настоящей Конституции еще не возникала.
Здесь важно отметить, что кандидатура будущего Председателя Правительства
определяется Президентом, а Государственная Дума лишь соглашается или не соглашается
с ней, но свою кандидатуру выдвинуть не может.
2. В комментируемой части устанавливаются сроки для внесения Президентом
Российской Федерации в Государственную Думу кандидатуры Председателя Правительства
Российской Федерации. Необходимость конституционного установления таких сроков
диктуется стремлением обеспечить непрерывность функционирования исполнительной
власти, не допустить длительного отсутствия полномочного Правительства.
Сроки в комментируемой и следующей статьях установлены не в днях, как
в остальных статьях Конституции, а в неделях, что не оставляет возможности
различного толкования соответствующих периодов времени (не может быть вопроса
о том, рабочая неделя имеется в виду или календарная). Из такого определения
сроков следует, что Государственная Дума не может прервать свою работу, если
Председатель Правительства не назначен. Впрочем, отсутствие унификации при
определении конституционных сроков, скорее всего, объясняется недоработкой
редакторов, готовивших текст Конституции к вынесению на референдум.
3. Комментируемая часть определяет срок для Государственной Думы, в течение
которого она должна рассмотреть представленную Президентом Российской Федерации
кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской
Федерации, утвержденный Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994
г. N 80-I ГД (ВФС РФ, 1994 г., N 3, ст. 160), следующим образом урегулировал
процедуру решения вопроса о даче согласия на кандидатуру Председателя Правительства.
По получении представления Президента Председатель Государственной Думы
немедленно извещает об этом депутатов, которым вручается текст представления.
Президент или его полномочный представитель представляет кандидатуру Председателя
Правительства. Кандидат докладывает Думе программу основных направлений деятельности
будущего Правительства, после чего в течение не более 30 минут отвечает на
вопросы депутатов. При обсуждении слово предоставляется представителям фракций
и депутатских групп.
Решение о даче согласия принимается тайным голосованием бюллетенями или
с применением электронной системы. По результатам голосования принимается
постановление (см. комментарий к ст. 103 (3)).
4. Комментируемая часть регулирует ситуацию, которая складывается в случае
трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур Председателя Правительства
Российской Федерации, представленных Президентом Российской Федерации. Из
текста Конституции неясно, вправе ли Президент повторно предлагать уже отклоненную
кандидатуру. Поскольку в конституционном тексте говорится о кандидатурах,
из этого можно сделать вывод, что таких кандидатур должно быть не менее двух,
а следовательно, одну кандидатуру Президент может предложить два раза. Из
текста же Регламента Государственной Думы напрашивается вывод о том, что при
всех трех представлениях кандидатуры должны быть различными. Регламент палаты
не является, однако, обязательным для Президента актом.
Из текста комментируемой части следует со всей определенностью, что после
третьего отклонения Думой представленной Президентом кандидатуры Председателя
Правительства Президент уже обязан назначить Председателя Правительства и
распустить Думу с назначением новых ее выборов. При назначении в этом случае
Председателя Правительства Конституция уже ничем Президента не связывает:
назначенной может быть любая из представлявшихся Думе кандидатур или даже
лицо, кандидатура которого Думе не представлялась.
После выборов, однако, необходимо получить на назначение согласие новой
Думы. Это следует из общего принципа, содержащегося в ч. 1 комментируемой
статьи. В случае троекратного отказа в даче согласия должен последовать роспуск
и этой Думы.
Такая гипотетическая ситуация свидетельствовала бы о полной неспособности
Президента к нахождению компромиссов с политическими силами, которые находятся
к нему в оппозиции, однако пользуются в стране значительным влиянием, поскольку
от созыва к созыву располагают абсолютным большинством голосов в Думе. Ни
один бюджет не выдержит многократных парламентских перевыборов, а кроме того,
это могло бы привести к острому кризису власти на фоне раздражения и усталости
избирателей. Поэтому, хотелось бы надеяться, что реализация положения ч. 4
комментируемой статьи на практике иметь места не будет.
Статья 112
1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного
срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения
о структуре федеральных органов исполнительной власти.
2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту
Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства
Российской Федерации и федеральных министров.
Комментарий к статье 112
1. Действующая структура федеральных органов исполнительной власти включает
Правительство Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной
власти, которые подразделяются на федеральные министерства и иные федеральные
органы исполнительной власти. Она утверждена на основе Конституции 1993 г.
Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре
федеральных органов исполнительной власти" (САПП, 1994, N 3, ст. 190) с последующими
изменениями и дополнениями.
Прежняя Конституция Российской Федерации исходила из того, что структура
центральных органов государственного управления определялась законом. Конституция
1993 г. не дает четкого ответа, кто должен окончательно утверждать перечень
федеральных органов исполнительной власти, она лишь устанавливает, что предложения
по структуре вносятся Председателем федерального Правительства в недельный
срок после его назначения Президенту Российской Федерации.
Сформированная упомянутым Указом Президента Российской Федерации структура
федеральных органов исполнительной власти призвана служить инструментом проведения
политической и экономической реформ на основе Конституции 1993 г., осуществления
полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской
Федерации и ее субъектов.
Вместе с тем анализ норм текущего законодательства показывает, что в
регулировании вопросов предназначения органов, подведомственных Правительству
Российской Федерации, их взаимоотношений внутри исполнительной власти во многом
сохранена преемственность с Законом Российской Федерации от 22 декабря 1992
г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993,
N 1, ст. 14). Федеральные министерства в своем большинстве остаются органами,
осуществляющими отраслевое управление, а государственные комитеты и комитеты
действуют как коллегиальные органы функционального и межотраслевого управления.
Помимо этих органов в структуру федеральной исполнительной власти входят
различные государственные и федеральные службы, агентства, департаменты, федеральные
надзоры, Управление делами Президента, которые, как и министерства, образуются
указами Президента Российской Федерации.
Ряду федеральных органов исполнительной власти придан особый статус:
они подведомственны Президенту Российской Федерации по вопросам обеспечения
конституционных полномочий главы государства либо подведомственности ему в
соответствии с законодательными актами Российской Федерации. К их числу относятся:
министерства - обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также Федеральная
служба России по телевидению и радиовещанию, Государственная архивная служба
России, Главное управление охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки
Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации,
Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности Российской
Федерации, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности,
Государственный комитет Российской Федерации по военно-технической политике.
2. Часть 2 данной статьи Конституции тесно связана с ее ч. 1, поскольку
формирование персонального состава Правительства предопределено ч. 2 ст. 110
Конституции и зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти.
Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального
Правительства предложений по его составу. Представляется, что формирование
нового Правительства в полном составе должно происходить при назначении его
Председателя, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства
может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства (см. также
комментарий к ч. 2 ст. 110 Конституции).
Статья 113
Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской
Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации и организует его работу.
Комментарий к статье 113
Правительство Российской Федерации является традиционно коллегиальным
органом, каковыми были и его предшественники - Совет Народных Комиссаров,
Совет Министров. При этом действующая Конституция Российской Федерации отводит
Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства
и организации его работы. Это обеспечивается конституционным порядком назначения
главы Правительства Президентом Российской Федерации с согласия Государственной
Думы (ст. 111), правом Председателя ставить перед этой палатой Федерального
Собрания вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 117), а также закреплением
в Конституции Российской Федерации важнейших полномочий Председателя Правительства
по формированию состава Правительства и определению структуры федеральных
органов исполнительной власти (ст. 112). Эти и другие положения позволяют
прийти к выводу о сочетании коллегиальности и единоначалия в определении конституционного
статуса федерального Правительства.
Председатель Правительства осуществляет свою деятельность, руководствуясь
Конституцией Российской Федерации, в соответствии с федеральными законами
и указами Президента Российской Федерации.
Исходя из основных направлений внутренней и внешней политики государства,
одобряемых Президентом, Председатель Правительства определяет основные направления
деятельности Правительства.
В соответствии со своим статусом главы Правительства Председатель представляет
Правительство Российской Федерации в отношениях с Президентом Российской Федерации,
а также палатами Федерального Собрания, в том числе при представлении федерального
бюджета и отчета о его исполнении, проектов федеральных законов. Представительские
функции осуществляются Председателем федерального Правительства во взаимоотношениях
с субъектами Российской Федерации и в международных отношениях.
Существенны полномочия Председателя Правительства по организации работы
Правительства. Он руководит заседаниями Правительства и председательствует
на них (Президент Российской Федерации в силу Конституции вправе также председательствовать
на заседаниях Правительства), утверждает план заседаний Правительства и его
Президиума, одобряет проект повестки дня конкретного заседания, распределяет
обязанности между заместителями Председателя Правительства, подписывает акты
Правительства. Председатель вправе принимать собственные распоряжения по отдельным
вопросам, руководит аппаратом Правительства.
Председатель Правительства, как и иные лица, входящие в его состав, не
может занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих организациях,
общественных объединениях, не имеет права на предпринимательскую деятельность,
а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и
иной творческой деятельности.
Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии
выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства
Российской Федерации. Однако в этих случаях круг полномочий исполняющего обязанности
Президента ограничен Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 92 Конституции).
Статья 114
1. Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет
и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об
исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой,
кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной
политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального
обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности,
реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан,
охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется
федеральным конституционным законом.
Комментарий к статье 114
а) Бюджетные права Российской Федерации основываются на конституционных
нормах, провозглашающих суверенитет Российской Федерации на всей ее территории
и предусматривающих, что в ведении Российской Федерации находится установление
основ федеральной политики, федеральные программы развития всех сфер общественной
жизни, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование (ч. 1 ст.
4, пп. "е", "ж" ст. 71 Конституции).
Субъекты Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в
пределах и формах, установленных настоящей Конституцией и федеральными законами.
Их участие в осуществлении бюджетных прав, принадлежащих непосредственно Российской
Федерации, обеспечивается представительством в федеральных органах законодательной
власти (ч. 2 ст. 95 Конституции).
Закрепленный Конституцией правовой статус субъектов федерации (ст. 5,
72-73) и органов местного самоуправления (ст. 12 гл. 8) предопределяет их
бюджетную самостоятельность. Они имеют свой бюджет, самостоятельно устанавливают
свою бюджетную систему, принимают свои нормативные акты о порядке формирования
и исполнения своих бюджетов (ст. 2 Закона Российской Федерации "Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительных и исполнительных органов государственной власти республик
в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"
- ВВС РФ, 1993, N 18, ст. 635).
Закон Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса", далее, - Закон об основах бюджетного устройства (ВВС РФ, 1991,
N 46, ст. 1543), подразделяет бюджеты по уровням их формирования на федеральный
бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты и определяет бюджетную
систему как основанную на экономических отношениях и установленных юридических
нормах совокупность указанных бюджетов. Взаимная связь бюджетов различных
уровней обеспечивается через использование регулирующих доходных источников,
создание целевых и региональных фондов и возможность их частичного перераспределения.
Регламентируемая законом деятельность органов законодательной и исполнительной
властей по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета представляет
собой бюджетный процесс (ст. 4 Закона об основах бюджетного устройства).
Распределение полномочий в сфере бюджетного процесса осуществляется на
основании конституционного принципа разделения властей и разграничения их
компетенции. Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением федерального
бюджета Конституцией относится к компетенции Государственной Думы. На Правительство
возлагается обязанность разработать и представить Государственной Думе федеральный
бюджет и обеспечить его исполнение. Представить Государственной Думе отчет
об исполнении федерального бюджета (ст. 10, ч. 1, ст. 105, п. "а", ч. 1, ст.
114 Конституции).
Порядок разработки, рассмотрения и утверждения федерального бюджета подробно
регламентирован Законом об основах бюджетного устройства (ст. 20-24). Согласно
этому порядку за 18 месяцев до начала соответствующего финансового г. Президент
Российской Федерации принимает решение о начале работы над проектом федерального
бюджета. Правительство своим постановлением определяет порядок и сроки разработки
бюджетной системы Российской Федерации в целом на соответствующий финансовый
год, определяет механизм согласования представленных расчетов и заявок.
Разработка федерального бюджета начинается с прогнозирования социально-экономического
развития страны, составления сводного баланса финансовых ресурсов, определения
основных направлений бюджетной политики, расчета контрольных цифр проекта
бюджета. Прогнозы общеэкономических показателей доводятся до сведения министерств
и ведомств Российской Федерации, государственных организаций, субъектов федерации.
В установленные сроки министерства и ведомства представляют свои расчеты и
обоснования планируемых на соответствующий период расходов на содержание учреждений
и организаций, финансируемых из федерального бюджета, а субъекты федерации
представляют свои запросы и обоснования размеров нормативов отчислений от
регулирующих доходов, размеров субвенций и дотаций, выделяемых из федерального
бюджета. Министерство финансов анализирует представленные показатели и на
их основе разрабатывает контрольные цифры федерального бюджета, которые передаются
субъектам федерации для их проработки и согласования. Исходя из интересов
развития своих территорий, субъекты федерации могут вносить предложения по
корректировке показателей проекта бюджета.
Полнота и реальность федерального бюджета достигаются путем включения
в него всех видов источников бюджетных доходов и всех направлений расходов,
связанных с финансированием из федерального бюджета.
Принятый федеральный бюджет оформляется законом и становится обязательным
для исполнения на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции).
В исполнении федерального бюджета в той или иной мере принимают участие
все органы представительной и исполнительной властей, министерства, ведомства,
предприятия, учреждения и иные организации, но практическую работу по исполнению
федерального бюджета осуществляет Министерство финансов Российской Федерации.
В соответствии с законодательством Российской Федерации оно проводит корректировку
бюджетных показателей, контролирует исполнение федерального бюджета и целевое
использование средств федерального бюджета, выделяемых предприятиям и организациям,
составляет отчет об исполнении бюджета и представляет его Правительству (см.
Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное постановлением
Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1994 г. - СЗ РФ, 1994, N
19, ст. 2211).
Значительная роль в исполнении федерального бюджета принадлежит Главному
управлению федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации,
которое организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета,
ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета, организует
распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом
и бюджетами субъектов Федерации и выполняет иные функции, связанные с исполнением
федерального бюджета (см. Положение о федеральном казначействе Российской
Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации
от 27 августа 1993 г. - САПП РФ, 1993, N 35, ст. 3320).
Исполнение федерального бюджета осуществляется и налоговой службой, которая
следит за полнотой и своевременностью перечисления налогов и сборов в федеральный
бюджет (см. Законы Российской Федерации "О Государственной налоговой службе
Российской Федерации" от 21 марта 1991 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 15, ст. 492;
"Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г.
- ВВС РФ, 1992, N 34, ст. 1972).
В ходе исполнения федерального бюджета Правительство может вносить изменения
по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям
функциональной бюджетной классификации. Принимает меры к сокращению дефицита
федерального бюджета, к укреплению его доходной части, предотвращению неконтролируемых
расходов бюджета.
Составление отчета об исполнении федерального бюджета начинается с принятия
Правительством постановления, которым все органы и организации, связанные
с исполнением федерального бюджета, обязываются представить в Министерство
финансов сведения по исполнению бюджета. Министерство финансов составляет
проект отчета по всем основным показателям доходов и расходов и направляет
его Правительству. В Государственную Думу отчет об исполнении федерального
бюджета Правительство представляет в мае г., следующего за отчетным.
б) Финансовое, валютное, кредитное регулирование и денежная эмиссия находятся
в исключительном ведении Российской Федерации (п. "ж" ст. 71 Конституции).
Необходимость проведения в этой сфере деятельности единой политики обусловливается
конституционными нормами, закрепляющими федеративное устройство Российской
Федерации, основанное на ее государственной целостности, и конституционным
статусом денежной системы России (ст. 5, 75 Конституции).
Единая финансовая, кредитная и денежная политика является мощным регулятором
экономики страны и рыночных отношений и необходимым условием обеспечения гарантированного
Конституцией (ст. 8) единства экономического пространства свободного перемещения
товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической
деятельности.
Проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики Правительство
осуществляет через специально созданные для управления финансами органы. В
числе этих органов ведущее место занимает Министерство финансов Российской
Федерации, на которое возложено общее руководство организацией финансов в
стране, обеспечение единых принципов финансирования производственной и социальной
сфер, создание финансовой базы для комплексного развития территорий (см. Положение
о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное постановлением
Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1994 г. - СЗ РФ, 1994, N
19, ст. 2211).
Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской
Федерации и подчиненные ему территориальные органы федерального казначейства
осуществляют управление доходами и расходами в процессе исполнения федерального
бюджета и контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных
средств (см. Указ Президента Российской Федерации "О федеральном казначействе".
- ВВС РФ, 1992, N 650, ст. 2978; Положение о федеральном казначействе Российской
Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации
от 27 августа 1993 г. - САПП РФ, 1993, N 35, ст. 3320).
Властными полномочиями в области организации денежно-кредитного обращения
наделен Центральный банк Российской Федерации. На него возложено осуществление
денежной эмиссии и защиты, обеспечения устойчивости и повышения покупательной
способности рубля, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования
системы расчетов (см. ст. 75 Конституции; Закон "О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)" в редакции Закона от 25 апреля 1995 г. - СЗ РФ,
1995, N 18, ст. 1593).
Российская финансовая корпорация осуществляет от имени Правительства
Российской Федерации финансирование инвестиционных проектов на возвратной
и платной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов
(см. Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 1993 г. - САПП РФ, 1993,
N 12, ст. 991; Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации
от 17 апреля 1993 г. "О Российской финансовой корпорации". - САПП РФ, 1993,
N 17, ст. 1548).
Правительство, направляя деятельность министерств, государственных комитетов
и других подведомственных ему органов в области финансов, принимает меры к
тому, чтобы эти органы в полном объеме использовали предоставленные им полномочия
для выполнения возложенных на них задач и осуществления ими своих функций.
Принимает правовые акты, регулирующие порядок их деятельности, к числу которых
относятся утверждаемые им положения об этих органах. Правительство имеет право
отменять акты подведомственных ему органов (ст. 23 Закона Российской Федерации
от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации".
- (ВВС РФ, N 1, ст. 14).
Основные направления деятельности в сфере финансовой, кредитной и денежной
политики определены в принятой Правительством программе "Реформы и развитие
российской экономики в 1995-1997 годах" (СЗ РФ, 1995, N 28, ст. 2675), действие
которой рассчитано на длительный срок. На базе этой программы разрабатываются
и принимаются реальные меры по финансовой стабилизации, включая нормализацию
денежного обращения, урегулирование взаимных расчетов предприятий и организаций,
улучшение работы банков, а также по борьбе с долларизацией экономики и укреплению
российского рубля, усилению контроля за эффективностью осуществляемых государственных
расходов, обеспечению целевого направления средств на реализацию федеральных
программ.
в) Потребность в единой государственной политике в области культуры,
науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии вытекает
из единства закрепленных Конституцией прав и свобод для всех граждан Российской
Федерации, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации человек
проживает.
Этим же обусловливается и нахождение вопросов по указанным сферам деятельности
в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пп. "д", "е", "ж"
ст. 72 Конституции).
Обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры,
образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии возлагается
на Правительство Российской Федерации, социальная направленность деятельности
которого определяется Конституцией, провозгласившей Российскую Федерацию социальным
государством (ч. 1 ст. 7). Правительство призвано реализовать требования Конституции
о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Полномочия Правительства по конкретным направлениям деятельности в социально-культурной
сфере устанавливаются отдельными законодательными актами, в числе которых
Основы законодательства Российской Федерации о культуре (ВВС РФ, 1992, N 46,
ст. 2615), Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Закона от
13 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150), Основы законодательства Российской
Федерации об охране здоровья граждан (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318), Закон
Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (ВВС РФ, 1992,
N 10, ст. 457), Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в РСФСР"
(ВВС РФ, 1990, N 27, ст. 351) и другие.
В соответствии с указанными актами Правительство разрабатывает и организует
реализацию государственных программ развития культуры, науки, образования,
здравоохранения, социального обеспечения, охраны окружающей среды. Посредством
налоговых льгот и кредитов стимулируется развитие государственных научных
центров, специальных образовательных учреждений, школ, студий, укрепление
материально-технической базы научных учреждений и объектов, образовательных
учреждений и учреждений культуры.
В целях охраны здоровья граждан Правительством принимаются меры по созданию
благоприятных условий труда и отдыха, развитию государственной системы здравоохранения
и предоставлению населению доступной медико-социальной помощи, экологическому
и санитарно-эпидемиологическому благополучию, осуществляется контроль за производством
и реализацией доброкачественных продуктов питания. Им устанавливается порядок
разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих
веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов,
размещения отходов, принимаются решения об организации особо охраняемых природных
территорий и объектов и включения их в природно-заповедный фонд России, осуществляется
координация работы исполнительных органов всех уровней при реализации экологических
программ федерального и международного значения, ликвидации последствий стихийных
бедствий, крупных аварий и катастроф.
Правительство определяет порядок реализации прав граждан на пенсионное
обеспечение, а также условия пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан,
разрабатывает и реализует программы социальной защиты пенсионеров и инвалидов,
государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, а также
других групп населения, нуждающихся в государственной поддержке, и выполняет
другие полномочия, связанные с реализацией требований ст. 7 Конституции по
обеспечению социальных прав граждан.
г) Федеральная государственная собственность является одним из основных
источников обеспечения функционирования государства и развития сфер экономики
страны и находится в управлении и ведении Российской Федерации (п. "д" ст.
71 Конституции).
Исключительно к федеральной собственности относятся:
объекты, составляющие основу национального богатства страны, в число
которых входят ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской
экономической зоны, охраняемые или особым образом используемые природные объекты,
историко-культурные и художественные ценности;
объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов
власти и управления и решения общероссийских задач, - государственная казна,
имущество вооруженных сил и других войск, выполняющих задачи в области обороны,
высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения и предприятия
геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля
за состоянием и охраны окружающей среды и природных ресурсов, стандартизации
и метрологии, санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы и другие;
предприятия добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса,
отраслей железнодорожного, воздушного и трубопроводного транспорта, речного
и морского флота и другие объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность
народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства.
В составе федеральной собственности находятся и такие объекты, которые
могут быть переданы в государственную собственность субъектов федерации (ВВС
РФ, 1992, N 3, ст. 89).
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется
за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование
и распоряжение (ст. 214, 294, 296 ГК).
Управление федеральной собственностью возложено на Правительство Российской
Федерации, которое принимает меры по рациональному использованию объектов
федеральной собственности, рассматривает проекты программ о приватизации федеральной
собственности и рассматривает предложения об основных направлениях использования
средств, полученных от приватизации.
Общее управление объектами федеральной собственности на территории России
и за рубежом, а также проведение политики приватизации государственных предприятий
и объектов недвижимости Правительство осуществляет через Государственный комитет
Российской Федерации по управлению государственным имуществом (см. Положение
об указанном Комитете, утвержденное постановлением Правительства Российской
Федерации от 4 декабря 1995 г. N 1190. - СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4930), а оперативное
решение вопросов управления государственными предприятиями и организациями
- через отраслевые министерства и ведомства, которые во всех вопросах своей
деятельности подведомственны и подконтрольны ему.
д) Деятельность Правительства в области обороны страны, государственной
безопасности и реализации внешней политики основывается на конституционных
положениях об обязанности Российской Федерации обеспечивать целостность и
неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4 Конституции).
Система официально принятых в государстве взглядов на военное строительство,
подготовку страны к обороне и использование Вооруженных Сил и других войск
для защиты жизненно важных интересов России определена "Основными направлениями
военной доктрины Российской Федерации", утвержденными Указом Президента Российской
Федерации от 2 ноября 1993 г. (САПП РФ, 1993, N 45, ст. 4329).
Конкретные полномочия Правительства в области обороны и безопасности
страны определены Законами Российской Федерации "Об обороне", "О безопасности",
"О Государственной границе", "О воинской обязанности и военной службе", "О
пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних
дел, и их семей" и др. (ВВС РФ, 1992, N 42, ст. 2331; ВВС РФ, 1992, N 15,
ст. 769; ВВС РФ, 1993, N 17, ст. 594; ВВС РФ, 1993, N 9, ст. 325; ВВС РФ,
1993, N 9, ст. 328).
В соответствии с этими законами Правительство организует оснащение Вооруженных
Сил, пограничных и других войск вооружением и военной техникой и обеспечение
их материальными средствами и энергетическими ресурсами, определяет порядок
предоставления Вооруженным Силам земель, лесов, вод и других природных ресурсов.
С привлечением Министерства обороны, Федеральной пограничной службы,
Службы внешней разведки, Федеральной службы контрразведки Правительство разрабатывает
и реализует программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса,
оперативного оборудования территорий России в целях обороны, по социальному
обеспечению военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, а также членов
их семей.
Правительством решаются вопросы о создании и ликвидации военных образовательных
учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и
военных кафедр при образовательных учреждениях высшего профессионального образования,
утверждаются положения о воинском учете, призыве на военную службу, проведении
военных сборов, военно-врачебной экспертизы.
В пределах своей компетенции Правительство ведет международные переговоры
и заключает межправительственные соглашения по вопросам военного сотрудничества,
хозяйственной деятельности, а также по вопросам социально-культурной сферы
и принимает меры к исполнению международных договоров Российской Федерации,
обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах
и в международных организациях, осуществляет руководство в области внешней
торговли и других видов внешнеэкономической деятельности (ст. 20 Закона Российской
Федерации "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (ВВС РФ,
1993, N 1, ст. 14).
е) Конституция возлагает на Правительство Российской Федерации осуществление
мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности
и общественного порядка, борьбе с преступностью.
В этих целях на основании предложений Министерства внутренних дел, Министерства
юстиции, Департамента налоговой полиции, Прокуратуры Российской Федерации
Правительство разрабатывает программы по усилению борьбы с преступностью,
укреплению в стране законности и правопорядка, координирует усилия правоохранительных
органов по реализации указанных программ.
На Министерство внутренних дел возлагается обеспечение личной безопасности
граждан, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений,
раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной
безопасности (ст. 2 Закона Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991
г. - ВВС РФ, 1991, N 16, ст. 503).
Налоговая полиция выявляет, предупреждает и пресекает налоговые преступления
и правонарушения, осуществляет сбор и анализ информации об исполнении налогового
законодательства, прогнозирование тенденций развития негативных процессов,
связанных с налогообложением (ст. 2 Закона Российской Федерации от 20 мая
1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции". - ВВС РФ, 1993, N 29, ст.
114).
Правительство определяет порядок и нормы материально-технического обеспечения
деятельности судов, прокуратуры, органов внутренних дел, налоговой полиции,
решает вопросы о их своевременном финансировании, а также социальном обеспечении
их сотрудников. Им устанавливается полный перечень специальных средств, состоящих
на вооружении милиции и налоговой полиции, и правила их применения, утверждаются
образцы единой форменной одежды сотрудников милиции, налоговой полиции, прокуратуры
(ст. 14, 15, 17 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой
полиции", ст. 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
- ВВС РФ, 1991, N 16, ст. 503; ВВС РФ, 1993, N 29, ст. 114; СЗ РФ, 1995, N
47, ст. 4472).
ж) Содержащийся в ст. 114 Конституции перечень полномочий Правительства
не является исчерпывающим. Конституция (п. "ж" ст. 114) обязывает Правительство
осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
В частности, Конституция обязывает Правительство обеспечивать в соответствии
с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти
на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), давать заключения по
всем законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,
о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства
и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет
федерального бюджета (ч. 3 ст. 104).
Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1993 г. "Вопросы
Совета Министров - Правительства" (САПП РФ, 1993, N 6, ст. 480) Правительству
поручено утвердить положения о министерствах, государственных комитетах и
других подведомственных ему органах государственного управления, за исключением
тех, для которых установлен иной порядок утверждения.
Федеральным законом "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста
и инвалидов" от 2 августа 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 32, ст. 3198) на Правительство
возложено определение федерального перечня гарантированных государством для
указанной категории граждан социальных услуг, а также порядок участия граждан
пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального
обслуживания, в лечебно-трудовой деятельности в соответствии с медицинскими
рекомендациями (ст. 13).
В обязанность Правительства входит установление перечня товаров (работ)
длительного пользования, которые по истечении определенного периода могут
представлять опасность для жизни, здоровья потребителя, причинять вред его
имуществу или окружающей среде, а также перечень товаров, не подлежащих обмену
(ч. 2, 4 ст. 5, ч. 1 ст. 25 Федерального закона "О защите прав потребителей"
в редакции Закона от 9 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 140).
Дать исчерпывающий перечень полномочий Правительства в данном случае
невозможно, поскольку оно осуществляет руководство практически всеми отраслями
в области экономики, социально-культурной и административно-политической сфер,
находящимися в ведении Российской Федерации и в совместном ведении Федерации
и ее субъектов.
2. Порядок деятельности Правительства определен Законом Российской Федерации
"О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" от 22 декабря 1992
г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14).
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., установившей принцип
разделения властей, правовой статус Правительства значительно повысился и
возросла его роль в обеспечении проведения государством внутренней и внешней
политики, обеспечении и защиты гарантированных Конституцией прав и свобод
граждан. В силу этого Конституция (ч. 2 ст. 114) устанавливает, что порядок
деятельности Правительства должен определяться федеральным конституционным
законом.
Однако согласно Заключительному и переходному положению Конституции (ст.
2) Закон Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве Российской
Федерации" до принятия указанного федерального конституционного закона подлежит
применению в части, не противоречащей Конституции. В соответствии с установленным
Законом о Правительстве порядком на заседаниях Правительства решаются наиболее
важные вопросы государственного управления, экономического и социально-культурного
развития Российской Федерации и ее территорий. Заседания проводятся не реже
одного раза в квартал и считаются правомочными, если на них присутствуют не
менее двух третей членов Правительства. Проходят заседания под руководством
Председателя Правительства, а в его отсутствие - первого заместителя Председателя.
Президент Российской Федерации вправе председательствовать на заседаниях Правительства.
В качестве постоянного органа действует Президиум Правительства в составе
Председателя Правительства и его заместителей, министра финансов, министра
экономики, министра иностранных дел, министра обороны, министра внутренних
дел, председателя Государственного комитета по управлению государственным
имуществом и руководителя аппарата Правительства. По представлению Председателя
Правительства Президент может включить в состав Президиума других членов Правительства.
Порядок внесения в Правительство на рассмотрение, согласование или заключение
проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний
Правительства и его Президиума, оформления принятых на заседаниях решений
определяется Временным регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным
постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1995 г. N 778.
Статья 115
1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных
законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство
Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их
исполнение.
2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны
к исполнению в Российской Федерации.
3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в
случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам
и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской
Федерации.
Комментарий к статье 115
1. Реализация конституционных полномочий Правительства Российской Федерации
объективно требует издания большого числа правовых актов в сферах управления
федеральной собственностью, разработки, координации и выполнения программ
экономических преобразований, обеспечения прав и свобод граждан. Правотворческая
деятельность Правительства осуществляется на основании и во исполнение Конституции
Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской
Федерации. Федеральное Правительство не вправе подменять законодателя и главу
государства, его акты носят подзаконный характер и должны соответствовать
нормативным указам Президента. Это правило не может рассматриваться как ограничение
статуса Правительства и является следствием воплощения принципа разделения
властей и разграничения полномочий между органами государственной власти.
Конституция Российской Федерации установила правовые формы актов Правительства
в виде постановлений и распоряжений. Постановления принимаются, как правило,
в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам,
а распоряжения - как индивидуальные правовые акты по оперативным и текущим
вопросам.
Правом принятия решений от имени Правительства обладает Президиум Правительства;
при этом гарантируется право Правительства контролировать эту деятельность,
вплоть до отмены Правительством любого акта Президиума (см. ст. 28 Закона
"О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", ВВС РФ, 1993, N
1, ст. 14).
Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованной деятельности
Президента и Правительства, в том числе и в сфере нормативного урегулирования
вопросов исполнительной власти, установлено, что законопроекты, вносимые Правительством
в Государственную Думу и затрагивающие полномочия Президента Российской Федерации,
направляются в Администрацию Президента на согласование. Направляются также
на согласование проекты решений Правительства, принимаемых в пределах его
компетенции по отнесенным Конституцией к ведению Президента вопросам прав
и свобод человека, охраны суверенитета государства, обеспечения согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной власти, руководства
внешней политикой и по другим вопросам (см. Указ Президента от 10 июня 1994
г. N 1185, СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732).
В соответствии с Временным регламентом Правительства Российской Федерации
проекты решений до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию
с заинтересованными органами государственной власти, государственными организациями,
а при необходимости - и с общественными и другими организациями. Проекты решений
нормативного характера подлежат согласованию с Министерством юстиции Российской
Федерации.
Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства Российской
Федерации предусмотрен Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 (СЗ РФ, 1996,
N 22, ст. 2663). Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов
исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на
всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого
опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Правительство
может установить другой срок введения их в действие. Постановления и распоряжения
Правительства публикуются в "Собрании законодательства Российской Федерации",
а также в "Российской газете".
Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. "О мерах
по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов" Правительству
предписано принять меры по обеспечению в установленном порядке открытости
неопубликованных нормативных актов Правительства и федеральных органов исполнительной
власти (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4660).
2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны
к исполнению всей системой исполнительных органов, а также иными государственными
органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, общественными
объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Эта
обязательность актов Правительства проистекает из принципов, лежащих в основе
Российской Федерации как демократического федеративного правового государства.
Принцип обязательности актов Правительства на всей территории Российского
государства, как и принцип верховенства Конституции Российской Федерации и
федеральных законов, объективно следует из положений, на которых основано
федеративное устройство России - о государственной целостности Российской
Федерации, единстве системы государственной власти, разграничении предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и др. Конституция
возлагает на Президента и Правительство Российской Федерации обязанность обеспечивать
осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории
Российской Федерации (ч. 4 ст. 78).
3. Полномочие Президента по отмене актов Правительства в случае их противоречия
Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента
проистекает из статуса Президента как главы Российского государства, гаранта
Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Конституционность актов Правительства может быть оспорена в Конституционном
Суде Российской Федерации. При этом акты или их отдельные положения, признанные
неконституционными, утрачивают силу (п. "а" ч. 2, ч. 6 ст. 125 Конституции).
Ненормативные акты Правительства, не соответствующие закону и нарушающие
права и законные интересы организаций и граждан, могут быть признаны недействительными
Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (ст. 10 Закона "Об арбитражных
судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589).
Статья 116
Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство
Российской Федерации слагает свои полномочия.
Комментарий к статье 116
Данная статья Конституции, по существу, определяет срок полномочий Правительства
Российской Федерации, который проистекает из срока полномочий Президента Российской
Федерации. Федеральный Президент избирается на четыре г. и вступает в должность
на тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной
комиссией Российской Федерации о результатах выборов Президента (ч. 1 ст.
4, ст. 60 Федерального закона от 17 мая 1995 г. "О выборах Президента Российской
Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1924).
Правительство Российской Федерации исполняет свои полномочия в течение
этого периода, если не вступают в действие нормы Конституции Российской Федерации
об отставке Правительства либо досрочном прекращении исполнения полномочий
Президента (см. комментарии к п. "в" ст. 93, ст. 92, 93 и 117 Конституции),
когда Правительство досрочно прекращает свои полномочия.
Установив общее правило об обязательности сложения полномочий Правительства
перед вновь избранным Президентом, Конституция не определяет конкретные сроки
и процедуру этой стадии смены Правительства. Очевидно, такие вопросы подлежат
урегулированию в федеральном конституционном законе о порядке деятельности
Правительства Российской Федерации. В соответствии с Конституцией формирование
нового Правительства начинается после сложения полномочий прежним Правительством
и назначения Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы
Председателя Правительства нового состава.
В случае сложения полномочий Правительство продолжает по поручению Президента
действовать до сформирования нового Правительства (ч. 5 ст. 117 Конституции).
Статья 117
1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая
принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства
Российской Федерации.
О толковании части третьей статьи 117 Конституции см. постановление Конституционного
Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П
3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской
Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается
большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После
выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации
Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской
Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если
Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству
Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке
Правительства либо распускает Государственную Думу.
4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед
Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней
принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске
Государственной Думы и назначении новых выборов.
5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской
Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать
до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
Комментарий к статье 117
1. Изложенное в комментируемой части право Правительства Российской Федерации
может осуществляться им в любое время. Никаких специальных оснований для этого
не требуется.
Систематический анализ конституционных положений приводит к заключению,
что решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель.
Поскольку остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности
по предложению его Председателя, назначение или отставка любого из них не
означает и не влечет отставки Правительства. Даже если в отставку подадут
все они, Председатель может предложить Президенту Российской Федерации новые
кандидатуры на соответствующие должности, и Правительство будет продолжать
считаться существующим. Напротив, если Председатель выбудет по какой бы то
ни было причине, Правительство подлежит сформированию заново. Это положение
содержится и в части четвертой ст. 11 действующего, хотя и устаревшего Закона
Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве
Российской Федерации" (ВВС, 1993, N 1, ст. 14).
Если Президент примет отставку Правительства, то тогда он должен определить
и представить Государственной Думе нового его главу в соответствии со ст.
111 Конституции (см. комментарии к ней). Если же отклонит отставку, то возникнет
ситуация, в которой надо разобраться. Трудно себе представить, чтобы не желающий
оставаться на своей должности Председатель Правительства работал плодотворно.
И вообще никого нельзя заставлять занимать должность против его воли.
Очевидно, что Правительство может подать в отставку по своей инициативе
(скорее всего, по инициативе Председателя) в случае какого-то расхождения
между ним и Президентом. Если Президент отставку принимает, то, следовательно,
имеет намерение назначить нового Председателя, с которым, предположительно,
расхождений не предвидится. Напротив, если отставка отклоняется, это может
лишь значить, что Президент желает сохранить данного Председателя Правительства
и найден какой-то компромисс, позволяющий Правительству под руководством Президента
работать дальше. В противном случае отклонение отставки Правительства выглядело
бы бессмысленным.
2. Комментируемая часть регулирует другую ситуацию, чем предыдущая, а
именно устанавливает право Президента Российской Федерации по своему усмотрению
в любое время отправить Правительство Российской Федерации в отставку. Здесь
также не требуется никаких специальных оснований. И никакому обжалованию и
оспариванию такое решение Президента не подлежит.
3. В комментируемой части регулируется институт, именуемый обычно парламентским
вотумом недоверия правительству. Это одна из парламентарных черт той формы
правления - смешанной республики, которая установлена действующей Конституцией.
Правда, у нас в отличие от зарубежных государств с парламентарными и смешанными
формами правления реализация последствий вотума недоверия усложнена.
а) Выражение недоверия Правительству Российской Федерации, о котором
говорится в первом предложении комментируемой части, означает принципиальное
несогласие Государственной Думы с правительственной политикой вообще или по
какому-то весьма важному вопросу и невозможность дальнейшего ее взаимодействия
с Правительством.
Регламент Государственной Думы, утвержденный ее Постановлением от 25
марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания
- парламента Российской Федерации" (c изменениями, внесенными Постановлениями
Государственной Думы от 14 апреля 1995 г. N 706-I ГД и от 15 ноября 1995 г.
N 1320-I ГД - ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160, СЗ РФ 1995 N 17, ст. 1507 и N 486,
ст. 4628), урегулировал процедуру выражения недоверия Правительству в гл.
18 следующим образом.
Предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа
депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов, т.е. не менее
90 депутатов. Дума рассматривает внесенное предложение в недельный срок во
внеочередном порядке. В связи с этим предложением Председатель Правительства
или в его отсутствие один из его первых заместителей вправе выступить на заседании
Думы с заявлением. В ходе обсуждения депутаты могут задавать вопросы Председателю
и членам Правительства. Преимущественное право на выступление предоставляется
представителям фракций и депутатских групп. Председатель Правительства или
замещающий его заместитель получает слово последним. В течение обсуждения
члены Правительства могут получать слово для справок продолжительностью не
более трех минут. Предложение о прекращении обсуждения принимается большинством
голосов депутатов, участвующих в голосовании.
б) Второе предложение комментируемой части посвящено принятию Государственной
Думой решения по вопросу о недоверии Правительству. Голосование открытое и
может быть поименным. Если за предложение о выражении недоверия Правительству
подано менее 226 голосов, оно считается отклоненным.
в) Третье предложение комментируемой части обязывает Президента сделать
выбор между двумя альтернативными решениями:
- согласиться с Думой и отправить Правительство в отставку;
- не согласиться с Думой и сохранить существующее Правительство.
Этот выбор Президент делает исключительно по собственному усмотрению.
Разумеется, при этом он должен просчитать политические последствия того или
иного решения, особенно с учетом положения, которое содержится в четвертом
предложении комментируемой части.
г) Предусмотренный четвертым предложением комментируемой части трехмесячный
срок начинает течь со дня, следующего за днем, когда Государственная Дума
проголосовала за недоверие Правительству. Если повторное выражение Думой недоверия
Правительству будет иметь место в рамках этого срока (оно может состояться
и на следующий день после первого вотума недоверия), наступают последствия,
предусмотренные данной нормой: Президент принимает одно из следующих решений:
- отправляет Правительство в отставку;
- распускает Думу. Хотя о новых выборах в данной норме не сказано, они
должны быть назначены в соответствии с ч. 2 ст. 109 Конституции.
4. В комментируемой части урегулирован похожий, но все же иной институт,
чем в ч. 3. Если там речь шла о вотуме недоверия по инициативе самой Думы,
то здесь речь идет об отказе в доверии в ответ на требование Правительства
выразить его. Этот институт представляет собой инструмент Правительства для
давления на Думу в случаях, когда Правительство добивается, чтобы Дума приняла
определенный федеральный закон или иное государственное решение.
а) Первое предложение уполномочивает Председателя Правительства на постановку
перед Думой вопроса о доверии Правительству. Конечно, Председатель Правительства
может поставить этот вопрос из чистого любопытства, но это было бы несерьезно.
На практике вопрос о доверии ставится в тех случаях, когда выраженный или
молчаливый отказ палаты принять закон или иное решение препятствует Правительству
проводить ту политику, которую оно считает необходимой. Если вопрос о доверии
увязан с находящимся на рассмотрении в палате конкретным проектом, то принятие
проекта означает выражение доверия, и, наоборот, отклонение проекта означает
отказ в доверии со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Регламент Думы требует, чтобы представление Правительства с вопросом
о доверии было мотивированным. Оно немедленно распространяется среди депутатов.
Совет Думы выносит этот вопрос на ее рассмотрение во внеочередном порядке.
При этом он может определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы
и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки
вопроса о доверии. Это последнее положение Регламента наводит на мысль, что
разработчики поправок к Регламенту от 15 ноября 1995 г. не были знакомы с
функционированием данного института в зарубежных демократических странах.
б) Отказ в доверии Правительству, о котором говорится во втором предложении
комментируемой части, имеет место в случае, если при голосовании по вопросу
Правительства о доверии за доверие не получено большинства голосов от общего
числа депутатов, т.е. хотя бы 226 голосов. То же самое имеет место, как упомянуто
выше, если такое большинство голосов не было подано за проект, с которым Правительство
связало вопрос о доверии. Такова мировая практика, и такая идея закладывалась
в конституционный текст. Она содержалась и в первоначальной редакции части
второй ст. 146 Регламента Думы, согласно которой непринятие установленным
абсолютным большинством голосов решения о доверии Правительству означает,
что Дума отказывает в доверии Правительству.
Постановление же Государственной Думы о внесении в ее Регламент изменений
и дополнений от 15 ноября 1995 г. установило, что, если решение о доверии
не принято, на голосование должен быть поставлен вопрос об отказе в доверии
Правительству, а если не принято ни то, ни другое решение, рассмотрение вопроса
по решению Думы откладывается (очевидно, что на неопределенное время). Нетрудно
понять, что авторы поправок к Регламенту стремились таким образом и сохранить
за Думой возможность не выражать доверия Правительству, а следовательно, не
принимать проекты, с которыми оно может связать вопрос о доверии, и вместе
с тем избежать последствий фактического отказа в доверии, т.е. возможного
роспуска палаты.
На самом деле 7-дневный срок, предусмотренный комментируемой частью,
должен отсчитываться со дня, следующего за днем, когда при голосовании в Думе
вопроса о доверии Правительству (или о принятии проекта, с которым Правительство
связало вопрос о доверии) в пользу доверия (или проекта) не было получено
хотя бы 226 голосов. По истечении этих семи дней Президент обязан принять
одно из следующих решений:
- отправить в отставку Правительство;
- распустить Думу и назначить новые выборы.
В принципе вопрос о доверии Правительство может поставить и в связи с
проектом, для принятия которого требуется квалифицированное большинство голосов
в Думе, например в связи с проектом федерального конституционного закона.
В этом случае отказ в доверии будет иметь место со всеми последствиями, если
за проект будет подано менее 300 голосов депутатов.
5. Комментируемая часть имеет задачей не допустить ситуации, когда исполнительная
власть хотя бы на какой-то период времени оставалась без руководства со стороны
Правительства Российской Федерации. Здесь, правда, следует иметь в виду, что
Правительство в случае отставки или сложения полномочий продолжает действовать
до сформирования нового Правительства по поручению Президента Российской Федерации.
В случае сложения полномочий поручение должно исходить уже от новоизбранного
Президента, который вообще-то может и не воспользоваться услугами прежнего
Правительства, сразу назначить новое, получив согласие Думы на кандидатуру
Председателя Правительства или даже назначив на конституционный срок до двух-трех
недель (см. ч. 2 и 3 ст. 111) временно исполняющего обязанности Председателя.
Точно так же Президент может действовать и в случае отставки Правительства
по любой причине.
Остается неясным вопрос, с какого момента Правительство считается сформированным.
В некоторых зарубежных странах это момент, когда Правительство принесло присягу.
У нас присяга Правительства пока что не предусмотрена и никакой другой момент
ни конституционно, ни законодательно не определен. Здесь, следовательно, возможны
разные варианты - назначение последнего федерального министра, назначение
большинства федеральных министров и т.д.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 15 Главы: < 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.