Глава 1. Основы конституционного строя

                                Статья 1

     1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое

государство с республиканской формой правления.

     2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

     Комментарий к статье 1

     1. Статья 1 имеет важнейшее значение, ибо она дает определение Российской

Федерации, перечисляя ряд ее важнейших признаков, конкретизируемых в ряде

дальнейших статей этой главы и всей Конституции.

     Российская Федерация - демократическое государство. Это видно из общепризнанных

политических и иных прав граждан, о которых говорится в ст. 2 и 6, которые

излагаются во многих статьях последующих глав, из перечня форм народовластия

- непосредственного и представительного (ст. 3), а также местного самоуправления

(ст. 12), из признания идеологического и политического плюрализма, многопартийности

(ст. 13), из многих статей последующих глав.

     Российская Федерация есть федеративное государство. Это конкретизируется

затем в положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции

и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных

субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5),

о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной

власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения

и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов

федерации (ст. 11).

     Российская Федерация есть правовое государство. Эта характеристика, долгое

время считавшаяся неприемлемой буржуазной выдумкой для обмана трудящихся при

современном капитализме, теперь принята и у нас. Зато отвергнуто отождествление

права с законом, открывавшее путь к подмене права, которое законодатель обязан

соблюдать, законом, который законодатели принимают произвольно. Правовое государство

не есть просто государство, соблюдающее законы. Это общество и государство,

признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся

меру свободы и справедливости, выраженную именно в законах, подзаконных актах

и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства

и т.п. Идея господства права в жизни общества и государства - это современный

этап тысячелетних поисков сверхисточника для государственного нормотворчества.

Его видели то в божественной воле, то в воле народа, то в экономическом базисе

и т.п. Маркс считал государство не творцом норм, а только переводчиком объективных

потребностей на язык закона.

     Идея господства права выражается в гл. 1 Конституции Российской Федерации

в том, что государство не создает, не дарует людям их права, которые неотчуждаемы

и принадлежат им от рождения (ч. 2 ст. 17), а только признает их, соблюдает

и защищает их носителя - человека, его права и свободы как высшую ценность

(ст. 2). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание

законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, обеспечиваются

правосудием (ст. 18). Государство, становясь правовым, превращается из аппарата

властвования прежде всего в социальную службу для человека и общества, выражающую

их волю и действующую под их контролем.

     Республиканская форма правления характеризуется отсутствием монарха -

обычно наследственного главы государства - и наличием власти у избираемых

народом органов. Исторический опыт России привел к тому, что монархия нередко

понимается как самодержавие, абсолютизм. Но вопрос сложнее. Демократические

режимы многих современных парламентарных конституционных монархий (Великобритании,

Нидерландов, Бельгии, Швеции, Японии и др.) вряд ли предпочтительнее тоталитарных

политических режимов многих "республик" (Ирака, Сирии, в прошлом СССР, Румынии

и др.).

     Некоторые важнейшие характеристики Российской Федерации, которые, как

и уже названные, еще предстоит полностью оправдать на деле, не "попали" в

ст. 1 Конституции. Прежде всего это определение Российской Федерации как социального

государства - оно дано в ст. 7 (см. комментарий к ней). Российская Федерация

охарактеризована как светское государство в ст. 14 Конституции (см. комментарий

к ней). Многие демократические государства "многосторонне" охарактеризованы

не в разных статьях, а в их главных конституционных определениях. Так, Франция,

согласно ст. 2 ее Конституции, является "светской и социальной Республикой",

"ФРГ есть демократическое и социальное федеративное государство" (ст. 20 Основного

закона ФРГ). То же самое мы встречаем в конституциях земель ФРГ. Бавария является

государством свободным, т.е. республикой (ст. 1), народным (ст. 2), правовым,

культурным и социальным (ст. 3). Свободный ганзейский город Гамбург есть демократическое

и социальное правовое государство (ст. 3) и т.д.

     Определения России как социального и светского государства не были включены

в текст ст. 1 Конституции Российской Федерации, так как во время подготовки

ее проекта многие политики и ученые совершенно неосновательно усматривали

в термине "социальное государство" остаток коммунистической идеологии, а не

необходимый признак современного либерального и демократического государства.

Термин "светское государство", вероятно, был сочтен не настолько важным, чтобы

включить его в ст. 1. Но единая сводная конституционная характеристика российского

государства, конечно, охватывает все эти его свойства.

     2. В части 2 комментируемой статьи наименования Российская Федерация

и Россия определены как равнозначные, т.е. как синонимы. В том же смысле в

преамбуле и в ст. 59 употреблены слова "Отечество" и "Родина". Разумеется,

вне конституционной терминологии эти слова могут иметь иные смысловые оттенки.

Например, наша страна была Россией и до превращения в федерацию.

                                Статья 2

     Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение

и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

     Комментарий к статье 2

     Статья 2 раскрывает важнейшую сторону содержащейся в ст. 1 характеристики

Российской Федерации как правового государства. Одним из важнейших признаков

такого государства является выраженное в комментируемой статье провозглашение

человека, его прав и свобод высшей ценностью. Это единственная высшая ценность;

все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой

конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению

к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Только в отдельных,

специально оговоренных в Конституции Российской Федерации исключительных случаях,

при особых, как правило, временных обстоятельствах отдельные права и свободы

человека и гражданина могут быть ограничены.

     Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является

важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России.

Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское

время они отождествлялись с " общественными", которым требовалось подчинять

индивидуальные и коллективные личные интересы.

     Статья 2 Конституции вводит в действие в нашей стране высшие правовые

принципы, выработанные демократическими движениями и закрепленные конституционным

опытом Великобритании, США, Франции, Германии, Бразилии и многих других стран,

осуществляет стремление либеральных и демократических движений России по крайней

мере с начала XIX в. Этот мировой опыт увенчан и обобщен рядом международно-правовых

актов, признанных Россией, обязательных для нее. Это Устав ООН 1945 г., Всеобщая

декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических

правах, а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных

правах 1966 г., Устав Совета Европы, Европейская конвенция о защите прав человека

и основных свобод 1950 г. и др.

     Обладателями (субъектами) этих прав и свобод являются: каждый человек

(т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства), каждый

гражданин Российской Федерации, а в точном определении, в осуществлении и

защите прав и свобод участвует и государство - Российская Федерация.

     Различие между человеком и гражданином как носителями прав и свобод ясно

выражено в тексте Конституции. Права и свободы человека принадлежат и гражданину

Российской Федерации, и лицу, не являющемуся российским гражданином. В этом

смысле Конституция определяет круг носителей таких прав словами "все", "каждый",

"лицо" ("...имеет право" и т.п.) или словом "никто" ("...не должен подвергаться...")

(см., например, ст. 19-30, 34, 35, 37, 39-51, 53, 54 и др.).

     В тех же многочисленных случаях, когда речь идет о правах и свободах,

прежде всего политических, принадлежащих только гражданам Российской Федерации,

статьи Конституции прямо указывают на это (см., например, ст. 31-33, 59-62).

В отдельных случаях Конституция особо говорит о правах иностранных граждан

и лиц без гражданства (например, ст. 63 о правах убежища).

     Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые ограничила роль государства

в установлении прав человека и гражданина, но значительно повысила роль и

ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и

свобод. Конституция исходит из того, что государство не дарует, не предоставляет

людям их основные, т.е. конституционные, права и свободы. Они принадлежат

людям от рождения: как сказано далее в ст. 17, права и свободы человека неотчуждаемы,

то есть они не могут быть приобретены (даже от государства), и не отчуждаемы,

т.е. не могут быть никому переданы (ч. 2 ст. 17). Поэтому даже отказ от них

недействителен. Точно так же права гражданина в полном объеме приобретаются

в большинстве случаев с рождением (в некоторых случаях - с принятием российского

гражданства) и являются столь же неотчуждаемыми.

     Даже в юридическом оформлении конституционных и иных прав граждан важную

роль играет международное сообщество народов в лице их государств, выработавшее

общепризнанные принципы международного права, действующие в России в соответствии

с ее Конституцией.

     Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать

и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного

вмешательства или ограничения. Эта идея, четко выраженная в комментируемой

статье, более подробно раскрывается в других статьях Конституции Российской

Федерации и в текущем законодательстве России.

     Вместе с тем это вовсе не значит, что государство вовсе воздерживается

от вмешательства в сферу прав и свобод граждан или во все отношения, складывающиеся

в гражданском обществе. Напротив, не вмешиваясь без объективной потребности

в эти отношения, оно обязано не допускать злоупотребления правами и свободами,

ибо их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17),

в том числе их всеобщие законные интересы. Признавая конституционные права

и свободы граждан, государство в своих законах конкретно определяет содержание,

объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека

(например, уплата налогов, охрана окружающей среды) и гражданина (военная

служба и др.). Одни эти права и свободы иногда могут вступать в некоторое

противоречие с другими правами и свободами (например, правом собственности,

личными свободами), которое государство должно разрешать в соответствии с

конституционными правами и свободами. Оно может, а иногда обязано поощрять

такое осуществление прав и свобод, которое в наибольшей степени соответствует

его социальным, экономическим, экологическим, политическим задачам и функциям.

     Соотношение понятий "право" и "свобода" характеризуется прежде всего

тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое - субъективное право

любого человека или только гражданина Российской Федерации.

     Но иногда между ними проводится различие. Например, термином "свобода"

обозначаются более широкие возможности индивидуального выбора без указания

на его конкретный результат. Такое указание предоставляло бы уже "право".

При этом "право" может самой Конституцией Российской Федерации быть включено

в состав "свободы". Так, ст. 28 не только установлена "свобода совести, свобода

вероисповедания", но в состав этой свободы включено "право исповедовать индивидуально

или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно

выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать

в соответствии с ними". Нередко свободами называют только политические права

или другие группы прав, признаваемые наиболее важными.

     Следует уделить внимание и вопросу о соотношении и взаимосвязи этих прав

и свобод с обязанностями, также устанавливаемыми Конституцией Российской Федерации.

В иерархии конституционных предписаний верховенство явно принадлежит правам

и свободам; об этом говорит текст ст. 2 и заглавие гл. 2. В них об обязанностях

человека и гражданина не упоминается вовсе, хотя в конце текста гл. 2 есть

несколько статей об этих обязанностях. Это значит, что конституционные права

и свободы сводят обязанности, в том числе перед государством, к необходимому

минимуму, а обязанности могут в некоторой (определяемой Конституцией, а на

ее основании - законом) степени ограничивать многие, хотя и не все права и

свободы. В некоторых статьях Конституции Российской Федерации также раздельно

говорится об обязанностях человека, т.е. "каждого", например, платить законно

установленные налоги и сборы (ст. 57), охранять природу и окружающую среду

(ст. 58), а также об обязанностях гражданина, например, по защите Отечества

(ст. 59).

     Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и

свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации

и механизма их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека

и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов

местного самоуправления. Статья 18, входящая в состав гл. 2 Конституции, устанавливает,

что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют

смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной

власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Этой статье

6 по ее смыслу, по-видимому, лучше было бы находиться в гл. 1 (вероятно, в

составе ст. 2 в качестве ее части); это, в соответствии со ст. 16, увеличивало

бы ее обязательность для всех органов государственной власти и органов местного

самоуправления, т.е. для гл. 3 - 8 Конституции.

     Для осуществления государством его обязанностей по защите прав и свобод

человека и гражданина Конституция Российской Федерации предусматривает широкий

набор гарантий этих прав и соответствующих юридических процедур (см. комментарий

к ст. 33, 45 - 57, 59, 60, 82 ч. 1 п. "е", ст. 114, п. 4 ст. 125 и др.).

     Особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина от нарушения

органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также

другими лицами играют органы судебной власти. Предусмотрен Конституцией и

орган, который занимался бы только данной проблемой, - Уполномоченный по правам

человека. Однако в течение долгого времени конституционный закон об этом Уполномоченном

так и не принят, бюджетные средства на создание и деятельность его аппарата

не выделены, а должность этого Уполномоченного после кратковременного пребывания

на ней выдающегося правозащитника С.А. Ковалева долго оставалась вакантной.

     В этом еще одно проявление той общей недооценки значения прав и свобод

человека и гражданина, их недостаточного признания, неполного соблюдения,

слабой защищенности, систематических нарушений, которые были констатированы

органами Совета Европы (СЕ), подготовлявшими вступление России в его состав.

Вслед за принятием в феврале 1996 г. двух федеральных законов - о присоединении

Российской Федерации к Уставу СЕ и о присоединении Российской Федерации к

ряду других документов СЕ - 28 февраля 1996 г. Россия подписала Европейскую

конвенцию о защите прав человека и основных свобод с условием ее ратификации

в течение года. Конвенция и протоколы СЕ после их ратификации станут частью

российской правовой системы согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Парламентская ассамблея СЕ решила разработать в сотрудничестве с Федеральным

Собранием Российской Федерации свою собственную программу рекомендательного

и контрольного характера, касающуюся совершенствования политических, правовых,

социальных, административных и иных отношений, прежде всего в области охраны

и защиты прав человека в Российской Федерации.

                                Статья 3

     1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской

Федерации является ее многонациональный народ.

     2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы

государственной власти и органы местного самоуправления.

     3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум

и свободные выборы.

     4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти

или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

     Комментарий к статье 3

     1. Эта статья раскрывает содержание двух важнейших принципов, изложенных

в ст. 1 Конституции: демократизма и республиканской формы правления.

     Многонациональный народ Российской Федерации провозглашен единственным

носителем суверенитета (властного верховенства -государственного, народного,

национального) и единственным источником государственной власти в стране.

Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной,

исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через

его свободно выражаемую волю.

     Разумеется, эта воля не безгранична. Существует и признается суверенитет

каждой человеческой личности. Человек, его права и свободы по Конституции

- высшая ценность, поэтому Конституция ограничивает государственную власть,

обязывая ее признавать, соблюдать и защищать эти права и допуская их ограничение

или даже отмену только временно и в особо предусмотренных Конституцией исключительных

случаях. Провозглашая и закрепляя некоторые объективно необходимые принципы

политического, экономического, социального и юридического характера, Конституция

предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них

государственной властью, но не допускает отказа от них. Речь идет об объективно

необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного

гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина

как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский

строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение

властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов

и всей окружающей среды). Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов

жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя

история знает немало примеров, когда "воля народа" (в кавычках и без) вела

к огульному отрицанию этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы

и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится

вновь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная

власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из 89 ее

субъектов - в республиках и в равноправных с ними краях, областях, городах

федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его

народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной

власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы

местного самоуправления.

     Таким образом, народ выступает как носитель власти как минимум на трех

уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (возможно, также

многонациональный) каждого из субъектов Российской Федерации и как народ (население)

территориальных единиц, где действует местное самоуправление.

     2. В части 2 комментируемой статьи Конституции речь идет о двух формах

народовластия: прямой (непосредственной) и непрямой, косвенной (представительной).

     Непосредственное народовластие осуществляет непосредственно народ путем

волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума).

     Представительную демократию осуществляет не народ непосредственно, а

органы, действующие по поручению народа, представляющие его. Таковыми являются,

прежде всего, избираемые народом органы государственной власти - как коллегиальные

(например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации,

носящие различные наименования парламенты субъектов Российской Федерации,

городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент Российской Федерации,

президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы краев, областей

и автономий, мэры городов и т.д.), а также органы местного самоуправления.

Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени

народа имеет ряд степеней: первая (органы, прямо избираемые народом, - например,

Государственная Дума), вторая (органы, образуемые представительными органами

первой степени, - например, Уполномоченный по правам человека), третья (например,

половина состава Счетной палаты, формируемая Советом Федерации, который в

свою очередь относится к органам второй степени) и т.д. Некоторые органы государственной

власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных

народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом Российской

Федерации с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по

представлению Президента Российской Федерации Государственной Думой (Председателя

Центробанка Российской Федерации) или Советом Федерации (судей Конституционного

Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора Российской

Федерации и др.).

     В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще

не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником

власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые

не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных

монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного

поручения занимать определенный государственный пост и исполнять связанные

с ним властные функции.

     3. Положение ч. 3 комментируемой статьи развивает положения ее ч. 2 о

непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум одной из

форм высшего выражения этой власти.

     С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное

первым, придает и наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме.

В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной

жизни производится референдумом и является окончательным. Роль парламентов,

правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается

подготовкой, обсуждением, участием в процедуре предварительного одобрения

проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая

Конституция Российской Федерации 1993 г. Референдумом были приняты Конституция

Франции 1958 г., решение Соединенного Королевства Великобритания и Северная

Ирландия о вступлении в состав Европейского экономического сообщества (1972

г.), решения Норвегии об отклонении присоединения к ЕЭС (1972 и 1994 гг.).

Референдумами ежегодно решаются в Швейцарии и ее кантонах многие и гораздо

менее значительные вопросы. Решение народа Белоруссии об интеграции с Россией

было принято референдумом в 1995 г.

     С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности

применения референдума для решения сложных вопросов.

     Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному

вопросу, например о проекте Конституции, состоящем из сотен предписаний, каждое

из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только "да" или

"нет" один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление

о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и

т.д.

     Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование

по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных

областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина. Поэтому

во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по

важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть дан односложный

ответ. На этом основана распространенная практика решения вопросов о принятии

новой Конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих

других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

     Референдум Российской Федерации, согласно п. "в" ст. 84 Конституции,

назначает Президента Российской Федерации в порядке, установленном федеральным

конституционным законом. Это положение обычно понимается в том смысле, что

названный закон должен урегулировать весь порядок проведения референдумов

Российской Федерации.

     Порядок проведения референдума субъекта Российской Федерации в соответствии

с основами конституционного строя Российской Федерации, правами ее граждан

(ст. 32), ее федеративным устройством (ст. 73) должны определять законы этого

субъекта Российской Федерации. Это относится и к референдумам в системе местного

самоуправления, предусмотренным в ст. 130 Конституции Российской Федерации.

     Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"

(СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) подробно определяет понятие референдума, порядок

его назначения, подготовки к его проведению, голосования и определения его

результатов (см. комментарий к ст. 84).

     Чтобы ответ "да" или "нет" на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен

и убедителен, этот вопрос - или если вопросов несколько, то каждый из них

- должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты

референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов

государства или выявляющие общественное мнение по иным наиболее важным вопросам.

     В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России

обратимся к вопросу о юридическом значении результатов референдума СССР 17

марта 1991 г. Ряд политических партий, ссылаясь на его результаты, ставят

вопрос о восстановлении Союза ССР. Этот референдум был проведен в соответствии

с Законом СССР от 27 декабря 1990 г. "О всенародном голосовании (референдуме

СССР)" (ВВС СССР, 1991, N 1, ст. 10) на основании постановления Верховного

Совета СССР от 16 января 1991 г. "Об организации и мерах по обеспечению проведения

референдума ССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик"

(ВВС СССР, 1991, N 4, ст. 87).

     Вопрос, изложенный в заглавии этого постановления (о сохранении СССР),

сформулирован значительно шире в ст. 1 этого постановления ("провести... референдум

СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик"

и еще шире в ст. 2 в формулировке вопроса, выносившегося на референдум: "Считаете

ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как

обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в

полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?"

25 февраля 1991 г. Верховный Совет СССР в своем новом постановлении от 16

января дал еще одно понимание этого вопроса; речь шла не о принятии закона

или иного решения, а о выявлении отношения граждан СССР якобы только к одной

проблеме - сохранению и обновлению федеративных отношений между республиками

Союза. Фактически же сохранение и обновление - это два различных вопроса,

и их следовало бы ставить раздельно. Кроме того, речь шла не только об отношениях

между республиками, но также - и в случае сохранения СССР - об отношениях

между союзным центром и " суверенными" республиками.

     Итак, граждане должны были ответить "да" или "нет" фактически на целый

перечень вопросов. Сохранить ли Союз ССР? Обновить ли его? В каком положении

должны быть "республики", т.е. должны ли быть равноправны союзные и автономные

республики, о чем шла активная общественная дискуссия? Должны ли они быть

суверенными? Речь идет о сохранении уже обновленного Союза? Но ведь он еще

не был обновлен, и шла напряженная борьба по вопросам о содержании этого обновления.

Как можно было сохранять СССР как федерацию равноправных республик, если он

фактически был не федеративным, но унитарным бюрократически-централизованным

государством, а его республики, даже союзные, вовсе не были равноправны? Ведь

сохранять можно только то, что уже есть, а преобразование того, что есть,

не сводится только к его сохранению. Почему речь шла о гарантировании только

прав человека, но не прав гражданина любой национальности? Наконец, постановление

от 16 января 1991 г. предусматривало определение результатов голосования по

Союзу ССР в целом "с учетом итогов голосования по каждой республике в отдельности",

не придавая последним никакого практического значения.

     Неудивительно, что постановка такого одного вопроса на референдум, предмет

которого сокращенно был назван "сохранением СССР", была воспринята многими

как тенденциозная попытка манипулирования общественным мнением вместо выяснения

его подлинного содержания.

     В ответ на это - а отчасти и поэтому - "высшие органы власти отдельных

республик" стали фактически блокировать проведение референдума, пытаться "подменить

формулу референдума... дополнить ее другими вопросами республиканского и местного

значения либо провести взамен общесоюзного референдума республиканские опросы,

плебисциты и т.п.", о чем говорится в упомянутом постановлении Верховного

Совета СССР от 25 февраля 1991 г. о ходе выполнения его постановления от 16

января 1991 г. В нем Верховный Совет СССР также заявляет, что "в поставленном

на референдум вопросе... не говорится об изменении или закреплении какого-либо

статуса республик". В этом постановлении утверждается далее, что в связи с

референдумом не происходит "вмешательства во внутренние дела суверенных республик".

Но эти утверждения опровергаются текстом данного постановления: решения органов

государственной власти республик, противоречащие навязываемой противоречивой

формуле референдума, были объявлены незаконными и не подлежащими исполнению;

местным органам власти республик, трудовым коллективам и общественным объединениям

предоставлялось "право" вопреки воле высших органов власти республик образовывать

участки, округа, создавать комиссии референдума, которые вступали бы в непосредственную

связь с центральной (т.е. всесоюзной) комиссией референдума, и т.д.

     Результаты референдума, полученные таким образом, вряд ли можно рассматривать

как убедительное выражение общественного мнения, тем более что он происходил

практически еще в условиях однопартийной системы, при антидемократической

власти аппарата КПСС и его номенклатуры, что отразилось и в характере вопроса,

внесенного на референдум, и во всей организации его проведения. На референдуме

17 марта 1991 г. большинство ответило "да". Интерпретация этого ответа в связи

с многозначностью и запутанностью вопроса, вынесенного на референдум, - дело

сложное. Но даже если бы в тот момент общественное мнение страны в целом и

каждой из ее республик в отдельности было за сохранение СССР, то невозможно

отрицать, что бурные события весны, лета и осени 1991 г., в особенности путч

реакционного крыла руководства КПСС, создавшего ГКЧП, наводнившего Москву

войсками и пытавшегося захватить власть, существенно изменили общественное

мнение. Например, в декабре 1991 г. референдум на Украине дал подавляющее

большинство голосов за ее полную независимость и выход из СССР. Это новое

состояние общественного мнения отражали и решения парламентов республик, ратифицировавших

Беловежское соглашение президентов России, Украины и Белоруссии, вместо СССР

создавших СНГ, к которому, выходя из СССР, примыкали и другие бывшие союзные

республики.

     Этот практический опыт доказывает не только юридическую ничтожность попыток

отрицать значение распада СССР и создания СНГ в соответствии с волей народов,

но и недопустимость вынесения на референдум неоднозначных, противоречащих

вопросов, позволяющих сбить с толку общественное мнение, манипулировать им

в тех или иных целях, делающих невозможным выявление действительного мнения

и воли народа.

     Столь же ошибочна практика Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного

Совета РСФСР, которые в 1992-1993 гг. неоднократно незаконно отказывали в

проведении ряда референдумов (о праве собственности на землю и др.), которых

требовало предусмотренное Конституцией России количество граждан или народных

депутатов.

     Свободные выборы - важнейшая, широко применяемая форма непосредственной

демократии, в итоге которой граждане формируют выборные органы государственной

власти, в своей деятельности осуществляющие представительную демократию.

     Свобода выборов выражается в том, что граждане избиратели обладают полной

возможностью по собственной воле, без всякого принуждения участвовать в выборах,

включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование

за или против кандидатов, в общественном контроле за работой избирательных

комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных

процедурах в соответствии с законом.

     Общие конституционные предписания, относящиеся к выборам и содержащиеся

в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы только в ст. 81, содержащей ряд

положений об избрании Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст.

81) и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным

законом. Обсуждается вопрос о создании проекта Избирательного Кодекса Российской

Федерации.

     4. Положения ч. 4 комментируемой статьи можно рассматривать как определенные

выводы на будущее из опыта борьбы за подлинное народовластие в нашей стране.

Конституционной может быть признана только такая власть, органы которой, порядок

их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены

Конституцией и основанными на ней законами, но на практике соответствуют конституционным

требованиям. С этой точки зрения были противоправны многочисленные самозваные

"белые", "красные", "зеленые" и т.п. власти, создававшиеся в годы гражданской

войны в различных местностях, опиравшиеся на насилие, а также на поддержку

незначительного, но активного антидемократического меньшинства.

     Явно антиконституционной была фактическая узурпация государственной власти

в СССР аппаратом единственной легальной партии и его номенклатурой под лозунгом

"руководящей и направляющей роли", не связанная результатами очередных и непременно

демократических выборов, несовместимая ни с властью трудового народа, ни со

структурой государственного аппарата и полномочиями органов государственной

власти, ни с демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций,

но на практике превращенными в фикции. Антиконституционным было и создание

"комитетов спасения", - как ГКЧП на общесоюзном уровне, так и местных комитетов

"чрезвычайного положения" и т.п. в ряде республик и областей с целью противозаконного

и антинародного вооруженного захвата или удержания власти в период краха советской

системы (1989-1991 гг.). Поэтому Конституция Российской Федерации запрещает

присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает,

что такие действия влекут за собою преследование по федеральному закону.

     Конкретные формы ответственности за такие преступления определены Уголовным

кодексом РСФСР. Можно назвать ст. 70 в редакции Указа Президиума Верховного

Совета РСФСР от 11 сентября 1989 г. и Закона Российской Федерации от 9 октября

1992 г. (ВВС РСФСР, 1989, N 37, ст. 1074; ВВС РФ, 1992, N 44, ст. 2470), озаглавленную

"Призывы к насильственному изменению конституционного строя", предусматривающую

наказание за публичные призывы к насильственному изменению конституционного

строя или захвату власти, а равно массовое распространение материалов, содержащих

такие призывы", в виде лишения свободы сроком до 10 лет.

                                Статья 4

     1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

 См. Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной

Социалистической Республики от 12 июня 1990 г.

     2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство

на всей территории Российской Федерации.

     3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность

своей территории.

     Комментарий к статье 4

     1. Современное понятие суверенитета существенно отличается от традиционного

представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма и этатизма в XVI

- XVII веках и сводящегося к независимости государства от любой другой власти

как внутри государства, так и вне его. Независимость государства внутри страны

сегодня ограничена конституционно признанием того:

     что источником государственного суверенитета является народный суверенитет

(ч. 1 ст. 3 Конституции);

     что человек, его права и свободы есть высшая ценность, которую государство

обязано признавать, соблюдать и защищать (ст. 2) от нарушения, в частности

государственными органами (ст. 45, ч. 2 ст. 46 и др.), при том что основные

права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч.

2 ст. 17), а ограничение этих прав и свобод государством может иметь место

только в определенных исключительных случаях (ч. 5 ст. 13, ст. 55, ч. 1 ст.

56, ч. 2 ст. 63 и др.);

     что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание

и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,

местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);

     что за субъектами Российской Федерации сохраняется вся полнота государственной

власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73);

     что местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов

государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий в решении

местным населением вопросов местного значения (ст. 12, 130-133 Конституции

Российской Федерации).

     Очевидные ограничения государственного суверенитета имеют, так сказать,

внешнюю направленность. Народ Российской Федерации, принимая Конституцию и

при этом "сознавая себя частью мирового сообщества" (см. преамбулу), признал:

     что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

договоры Российской Федерации являются составной частью ее внутреннего права.

При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные

правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного

договора (ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 67, ст. 69 и др.);

     что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются

в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного

права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ч. 1 ст.

17);

     что в соответствии с международными договорами Российской Федерации каждый

вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека,

если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты

(ч. 3 ст. 46).

     Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях

и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами,

но это ограничение ее суверенитета Конституция связывает с сужением ее права

даже на заключение таких договоров - оно возможно, только если это не влечет

ограничения прав и свобод человека и не противоречит основам конституционного

строя Российской Федерации. Некоторые полезные ограничения этого рода связаны

с членством России в ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других экономических, экологических

и иных международных организациях, с заключением многих международных договоров,

которые согласовывают и ставят в зависимость друг от друга волю государств-участников.

Вступление России в Совет Европы влечет за собой необходимость пересмотра

некоторых положений законодательства, касающегося прав и свобод человека и

гражданина, создания условий для беспрепятственного обращения граждан в Европейский

суд по правам человека и т.д.

     Разумеется, перечисленные ограничения, характерные для всех цивилизованных

стран конца XX века и добровольно принятые народами и государствами, выражают

объективно необходимую тенденцию дальнейшей гуманизации, демократизации общества.

     Наиболее значительные ограничения государственного и национального суверенитета

устанавливают для себя государства-члены таких сообществ, как, например Европейский

Союз. В таких сообществах или союзах создаются надгосударственные органы,

решения которых имеют прямое действие в странах-членах независимо от национальных

властей.

     По этому пути движутся и некоторые другие интеграционные союзы (в СНГ,

в Южной и Центральной Америке и т.д.).

     В связи с созданием в рамках СНГ интеграционных группировок различных

уровней сотрудничества, включая создание надгосударственных органов для руководства

процессом интеграции, лидеры стран-членов в то же время постоянно подчеркивают

необходимость полного сохранения суверенитета этих стран, добровольности их

участия в интеграции, права на свободный выход из таких группировок и из СНГ.

     Формулировка ч. 1 комментируемой статьи получила развитие и конкретизирована

в других положениях Конституции - это и преамбула, где говорится о сохранении

исторически сложившегося государственного (а значит, и территориального) единства

Российской Федерации; ч. 2 ст. 6, где речь идет о территории Российской Федерации,

в пределах которой каждый ее гражданин обладает всеми правами и несет равные

обязанности, предусмотренные в Конституции; ст. 71, в которой территория России

отнесена к федеральному ведению; ч. 1 ст. 74, которая не допускает на территории

Российской Федерации установления таможенных границ, пошлин и иных препятствий

для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; ч. 1 ст. 76,

согласно которой на всей территории Российской Федерации ее федеральные конституционные

законы и федеральные законы имеют прямое действие, и др. (см. комментарий

этих статей).

     2. Суверенитет России юридически выражен в верховенстве на ее территории

российской Конституции и федеральных законов.

     Это положение следует понимать в сочетании с другими положениями Конституции.

Хотя в ч. 2 ст. 4 Конституция и федеральные законы названы рядом (чтобы подчеркнуть

их верховенство над другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации),

хотя эти законы, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, имеют прямое действие на

всей территории Российской Федерации, правовая сила, уровень верховенства

Конституции и федеральных законов различны. Конституция имеет высшую юридическую

силу, прямое действие и применяется на всей территории России; законы же,

в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в России, не

должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Поэтому ясно, что, говоря

о верховенстве федеральных законов наряду с Конституцией, ст. 4 имеет в виду

некоторые непременные условия - соответствие этих законов федеральной Конституции,

их принятие и опубликование в установленном этой Конституцией порядке (ч.

3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции

Российской Федерации, а также федеральных законов, соответствующих Конституции.

     Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные

законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения Российской Федерации

и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов (ст. 5, 11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной

власти (ст. 11, 80-129, 134-137).

     Именно Конституция закрепляет, а основанные на ней федеральные законы

конкретизируют признание Россией высшей силы некоторых принципов и норм международного

права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных

органов (ч. 3 ст. 46).

     Именно Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства

права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных

властей правомочия субъектов Российской Федерации (ст. 73) и местного самоуправления

(ст. 12, 130-133).

     Таким образом, верховенство Конституции Российской Федерации и основанных

на ней федеральных законов является одним из важнейших принципов всего конституционного

права, а следовательно, и всего законодательства в России. Акты, не соответствующие

Конституции Российской Федерации, подлежат отмене в установленном порядке.

В случае явного противоречия между Конституцией Российской Федерации и законом

исполнению подлежит Конституция. Это - важнейшее выражение ее верховенства.

     Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции,

и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента,

актом Правительства и т.п.) решается в пользу федерального закона.

     Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным

актом субъекта Российской Федерации решается в зависимости от конституционного

и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией

и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если данный вопрос

Конституцией Российской Федерации, Федеральным договором или иным договором

между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъекта Российской Федерации отнесен к предметам ведения и полномочиям

Российской Федерации, то действует федеральный закон. Но в случае противоречия

между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской

Федерации, изданным по вопросам, в которых субъекты Российской Федерации обладают

всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое

регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта

Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).

     Суверенитет Российской Федерации, верховенство ее Конституции и соответствующих

ей федеральных законов особенно важны в связи с ее провозглашением федеративным,

демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской

формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий

между двумя конституционными уровнями государственной структуры (федерация,

ее субъекты), а также местным самоуправлением и гибкой системы их согласования.

Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина,

устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования

федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной

согласованности Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций

(уставов) и законов субъектов Федерации.

     3. С вопросами о суверенитете и территории Российской Федерации связана

и проблема изменения состава субъектов Российской Федерации. Конституция не

только относит вопросы федеративного устройства и территории к ведению Российской

Федерации (ст. 71), но и прямо предусматривает возможность принятия в Российскую

Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ст. 137), не упоминая

о возможности выхода из ее состава. (О соотношении территориальной целостности

Российской Федерации и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения

народов см. комментарий к преамбуле Конституции.)

     Часть 3 комментируемой статьи посвящена внешнеполитическому, межгосударственному

аспекту суверенитета Российской Федерации. Целостность и неприкосновенность

ее территории, пространственные пределы ее суверенных прав, как выражение

ее суверенитета в отношениях с другими государствами, предусмотрены многочисленными

международно-правовыми актами. В их числе - Устав ООН, Устав Совета Европы,

основополагающие документы СНГ и др. Защита и обеспечение целостности и неприкосновенности

территории от опасности нападения со стороны других государств является одной

из функций Российской Федерации, как и любого государства. Некоторые государства

имеют территориальные претензии к России; такие вопросы должны решаться только

мирными средствами в соответствии со справедливыми материально-правовыми и

процедурными требованиями международного права.

                                Статья 5

     1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных

субъектов Российской Федерации.

     2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный

округ имеет свой устав и законодательство.

     3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной

целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации

и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии

и самоопределении народов в Российской Федерации.

     4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти

все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

     Комментарий к статье 5

     1. В части 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика Российской

Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих федерацию

образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального

состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными

образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности,

отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные

единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа),

области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы,

в некоторых из них были и остаются автономные округа), города федерального

значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград)

представляют собой территориально-государственные образования с достаточно

однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский

период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная

область) - национально-территориальное государственное образование, входящее

в Хабаровский край; автономные округа (появились в 30-е гг. и рассматривались

в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой

как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной

области и являются национально-территориальными государственными образованиями,

входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края (два

округа) или области (семь округов), имеющими своей целью способствовать сохранению

самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов

северных территорий. Фиксация названных форм в юридическом смысле предполагает,

что субъекты Российской Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность

в одну из таких форм.

     Формально различаясь, субъекты Российской Федерации (их именной перечень

приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы.

Это отражает само объединяющее их понятие "субъект Российской Федерации".

Оно впервые появилось в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993

г., и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то,

что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество,

став субъектами федерации.

     В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях

с федеральными органами государственной власти (ч. 4 комментируемой статьи),

а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах

иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство,

свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания

и др. (см. комментарий к ст. 66 Конституции).

     Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они

отражены в федеральной Конституции, которая, например, именует республики

государствами (ч. 2 комментируемой статьи), допускает установление ими собственных

государственных языков (ч. 2 ст. 68 ), предполагает, что по представлению

законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного

округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном

округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края,

области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами

государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной

власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они,

видимо, должны иметь договорную или законодательную основу и быть обусловленными

конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями.

Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации, по существу,

становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Российской

Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях

и в России вообще.

     2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые

атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте

- различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством.

Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х гг. В указанном

качестве она наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось

и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции 1937 г.

(п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается

федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация

или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно

как и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации - прерогатива

не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция (п. 2 ст.

72, п. 4 ст. 115) 1978 г., а специализированного органа конституционного -

контроля Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции

1993 г.).

     Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом

в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам,

находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской

Федерацией, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными

законами.

     Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики

не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы

государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме

того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб,

флаг, гимн, собственную столицу, а также гражданство. Возможность введения

последнего подтверждается, например, п. 2 ст. II Договора Российской Федерации

и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и полномочий между

органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти Республики Татарстан" (Российская газета, 17 февраля 1994 г.). При

этом должны учитываться положения Конституции Российской Федерации.

     Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный

округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности,

что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав -

конституционноподобный правовой акт, образуют собственные органы государственной

власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство,

они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн.

     3. Часть 3 комментируемой статьи говорит о принципах, основах федеративного

устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось

в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали

понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное

устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).

     Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного

устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные

части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными

образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая

степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

     Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях

Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной "Федеративное устройство".

В комментируемой же части статьи сформулированы основы данного устройства.

Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации.

Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей,

а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность

и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется

единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы

- рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных

законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы

государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти;

государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской

Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории

России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе

Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных

государствах, право выхода субъектов из Российской Федерации (см. комментарии

к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

     Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка

нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось

в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995

г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием

вооруженного конфликта в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18), важным

условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания,

одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная

целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой

органов государственной власти - Президентом Российской Федерации, Правительством

Российской Федерации, федеральными судами, Прокуратурой Российской Федерации

и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных

объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской

Федерации (см. комментарии к соответствующим статьям).

     В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет

принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием

того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции,

- ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России

и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного

механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте

и многообразии.

     Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные

органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации,

действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно

выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной

и субъекта федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования,

производностью полномочий от тех, которыми обладают федерация или ее субъект,

наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при

которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах

участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении;

политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

     В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется

в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов

федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы

субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений

исполнительной и законодательной власти (см. постановление Конституционного

Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности

ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского Края. - Российская газета,

1 февраля 1996 г.), ориентировались на общие принципы и формы деятельности.

Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна

из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта

Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов

государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции Российской

Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых

актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных

и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации (ч. 1

ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции

(ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти

координационных полномочий (см., например, Указ Президента Российской Федерации

от 12 марта 1996 г. "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской

Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации".

- Российская газета, 16 марта 1996 г.); судебный контроль (ст. 46, 125), прокурорский

надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным

вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации

(см. комментарий к ч. 2 ст. 77), Президент Российской Федерации наделяется

правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской

Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации

или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса

соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

     Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная

реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие

государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола

в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах

своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

     Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами

государственной власти производно от разграничения предметов ведения между

Российской Федерацией и ее субъектами (см. комментарий к ст. 71, 72, 73).

Оно осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами

о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной

власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной

власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Федеральным законом

устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного

ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из сказанного можно сделать вывод,

что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа

федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится

в развитии во времени, в пространстве и по кругу субъектов федерации.

     Разграничение властей по вертикали обеспечивается Президентом Российской

Федерации. Споры в данном отношении могут разрешаться Конституционным Судом

Российской Федерации.

     Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской

Федерации является равноправие ее народов. Конституция определяет данный принцип

как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 100 народов,

он имеет особое значение.

     Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от

численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение,

использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности,

сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение

поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление

основ федеральной политики и федеральные программы в области национального

развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки

для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина,

в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно

выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую

религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комментарии

к соответствующим статьям).

     Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны

государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются

наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации

относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные

малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий

согласуются с международно-правовыми нормами (см., например, Конвенцию МОТ

N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых

странах", Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, принятую Советом

Европы 1 февраля 1995 г.), что создает предпосылки для равенства в конечном

счете в социальных результатах.

     Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения

народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является

ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество

придается ему Международным пактом об экономических, социальных и культурных

правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах

(ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета

СССР 18 сентября 1973 г. (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), в соответствии с

которыми "все народы имеют право на самоопределение", и в силу этого права

народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают

свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны

"поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".

     Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной

Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. (ВВС РСФСР, 1990, N 2, ст.

22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных

и национально-культурных формах (п. 4). Конституция Российской Федерации,

следуя этому положению, допускает принятие в федерацию и образование в ее

составе нового субъекта, изменение статуса субъектов федерации по взаимному

согласию Российской Федерации и субъекта федерации, гарантирует местное самоуправление,

право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и

коренных малочисленных народов. В постановлении Конституционного Суда Российской

Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации

о государственном суверенитете и ряда законодательных актов Республики Татарстан

о проведении референдума (ВКС, 1993, N 1, с. 43-52) отмечалось, что право

на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта федерации права

на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.

     Конституция Российской Федерации обеспечивает самоопределение народов

в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из

состава федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами.

В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений

и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой

Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (Международное право в документах.

М, 1992, с. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов

указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее

или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному

или полному нарушению территориальной целостности или политического единства

суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип

равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства,

представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ,

проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться

от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального

единства и территориальной целостности любого другого государства или страны".

Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении определил, что при реализации

любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание

и уважение прав других, в противном случае "будет иметь место не осуществление

права, а злоупотребление правом"; "не отрицая права народа на самоопределение,

осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из

того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной

целостности и прав человека". Указанные выводы Суда нашли также подтверждение

в его постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности

ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта

в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).

     4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой

части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует,

что все субъекты федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий

обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной

власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый

из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение

для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов,

входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений

определяются Конституцией Российской Федерации (см. комментарии к ч. 2 ст.

95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 135, 136 и др.), Федеральным и иными

договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в

системе исполнительной власти и федеральными законами.

                                Статья 6

     1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии

с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

     2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми

правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией

Российской Федерации.

     3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства

или права изменить его.

 О гражданстве Российской Федерации см. Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. N

1948-1

     Комментарий к статье 6

     1. Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина

как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в

той же гл. 1 устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской

Федерации (ст. 6). Это обусловлено тем, что гражданство - первичный элемент

конституционно-правового статуса личности, определяющего ее взаимоотношения

с государством.

     Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими

их законодательными положениями. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции гражданство

в Российской Федерации относится к ведению федерации, а п. "а" ст. 89 возлагает

решение вопросов гражданства Российской Федерации на Президента Российской

Федерации. Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются Законом Российской

Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" с изменениями

и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г. (ВВС РФ, 1992, N 6,

ст. 243; 1993, N 29, ст. 1112; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496). Определенный в

Законе механизм его реализации конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения

вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента

Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386 в редакции Указа от 27 декабря

1993 г. N 2299 (САПП РФ, 1994, N 4, ст. 302). Нормы о гражданстве содержатся

и в ряде других актов, например конституциях республик, Семейном кодексе,

а также в международных договорах Российской Федерации.

     В преамбуле Закона о гражданстве сформулировано само понятие этого правового

института. Гражданство - устойчивая правовая связь человека с государством,

выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности,

основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Часть 1 ст. 6 Конституции закрепляет два основополагающих принципа российского

гражданства - оно является единым и равным независимо от оснований приобретения.

     Федеративное устройство России, наличие в ее составе государств-республик

обусловливает существование, наряду с гражданством Российской Федерации, гражданства

республик. В связи с этим принцип единого гражданства приобретает особую значимость.

Он конкретизирован в ч. 2 ст. 2 Закона о гражданстве и означает, что граждане

Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе

федерации, являются одновременно гражданами этой республики.

     Прекращение гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение

гражданства республики (ч. 2 ст. 22 Закона).

     Наличие у лица гражданства Российской Федерации и гражданства республики

не означает, что он имеет двойное гражданство. Это два уровня правовых связей

человека - с федеративным государством и с его субъектом - в рамках единого

гражданства. Не может быть такого положения, когда гражданин республики не

является одновременно гражданином Российской Федерации. А такая возможность

вопреки федеральной Конституции предусмотрена, например, в ч. 7 ст. 11 Конституции

Республики Дагестан. Противоречило бы федеральной Конституции и установление

республиканскими актами каких-либо условий приобретения гражданином Российской

Федерации гражданства республики, кроме постоянного проживания на ее территории.

     Вообще следует констатировать неопределенность в соотношении федеральной

и республиканской регламентации вопросов гражданства.

     Неопределенность и противоречивость в решении данного вопроса особенно

наглядно проявились в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан

от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании

полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти Республики Татарстан" (Российская газета, 17 февраля

1994 г.). Статья IV Договора относит к ведению федерации и ее органов "гражданство

в Российской Федерации" (что соответствует ст. 71 федеральной Конституции),

ст. III к совместному ведению органов власти федерации и Республики Татарстан

- " общие и коллизионные вопросы гражданства", а ст. II к исключительному

ведению республики - "вопросы республиканского гражданства". Все это создает

возможность для подрыва республиканскими актами принципа единства гражданства.

     Отнесение ст. 71 Конституции Российской Федерации к исключительному ведению

федерации "гражданства в Российской Федерации" (п. "в"), а не только вопросов

"гражданства Российской Федерации", означает, что федерация регламентирует

как федеральное гражданство, так и обязательные для субъектов федерации общие

правила, касающиеся гражданства. В то же время в конституциях большинства

республик установлено, что гражданство такой-то республики приобретается и

прекращается в соответствии с республиканским законом, т.е. считается вопросом

исключительного ведения республики.

     В связи с этим необходимо более четкое законодательное определение соотношения

федеральной и республиканской компетенции по вопросам гражданства. В Законе

о гражданстве установлено лишь, что республики должны привести свое законодательство

в соответствие с данным Законом (ч. 2 ст. 50), а также что Комиссия по вопросам

гражданства при Президенте Российской Федерации при рассмотрении ходатайств

и представлений по вопросам гражданства учитывает мнение той республики в

составе федерации, на территории которой лицо намерено поселиться, о целесообразности

его приема в российское гражданство или восстановления в нем (ч. 2 ст. 34).

     Конституционный принцип равного гражданства означает, что оно является

таковым для всех российских граждан независимо от оснований приобретения.

Не устанавливаются никакие ограничения, различия в правовом статусе граждан,

категории граждан в зависимости от того, как и когда они приобрели гражданство

Российской Федерации. Конкретным проявлением этого принципа является полное

равноправие женщин и мужчин при решении вопросов о российском гражданстве.

Заключение или расторжение брака гражданина Российской Федерации с лицом,

не принадлежащим к российскому гражданству, не влечет за собой изменения гражданства.

Изменение гражданства одного из супругов не влечет за собой изменения гражданства

другого супруга (ст. 6 Закона). Это полностью соответствует международной

Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. В то же время в целом ряде

стран установлены различия в правовом статусе граждан в зависимости от оснований

приобретения гражданства, действует принцип: жена следует гражданству мужа.

     В Конституции и Законе о гражданстве определены и иные принципы российского

гражданства - недопустимость лишения гражданина Российской Федерации своего

гражданства или права изменить его; возможность иметь двойное гражданство;

сохранение российского гражданства за лицами, проживающими за пределами России;

защита и покровительство граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами.

     Положения ч. 1 ст. 6 Конституции о том, что гражданство Российской Федерации

приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, находят

воплощение в Законе о гражданстве Российской Федерации. Он определяет семь

оснований приобретения (ст. 12) и четыре основания прекращения (ст. 22) российского

гражданства.

     Перечень оснований приобретения российского гражданства во многом обусловлен

тем, что Закон был принят в период распада СССР и стояла задача определить

прежде всего, кто из граждан СССР является российским гражданином. В СССР

республиканское гражданство не имело четкого и полного правового оформления,

хотя и действовал принцип, что оно определяется по месту постоянного проживания

гражданина СССР.

     Признание гражданства Российской Федерации поэтому и стало одним из оснований

его приобретения в сложившихся исторических обстоятельствах. Хотя, строго

говоря, это скорее определение в Законе, кто считается российским гражданином,

а не приобретение гражданства изначально. В ч. 1 ст. 13 Закона установлено,

что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР,

постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления

в силу настоящего Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г. - день его опубликования),

если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять

в гражданстве Российской Федерации. Позднее, в 1993 г., постановлением Верховного

Совета России признание российскими гражданами в соответствии с ч. 1 ст. 13

Закона было распространено на граждан бывшего СССР, постоянно проживающих

на территории России и выехавших временно за ее пределы до 6 февраля 1992

г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным

делам и возвратившихся в Россию после вступления Закона в силу. То же относилось

при определенных условиях и к военнослужащим (см.: ВВС РФ, 1993, N 29, ст.

1113).

     Приобретение российского гражданства в результате признания осуществлялось

автоматически, подачи заявлений и каких-либо документов для его оформления

не требовалось. Определенные особенности предусматривал Указ Президента Российской

Федерации от 24 октября 1994 г. "О некоторых вопросах реализации Закона Российской

федерации "О гражданстве Российской Федерации"". Он установил: считать в соответствии

с ч. 1 ст. 13 Закона гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР,

возвратившихся на жительство в Россию до вступления в силу названного Закона,

не имеющих подтверждения приобретения российского гражданства в результате

признания и продолжающих проживать на территории России на законных основаниях.

При этом не имел значения срок регистрации (прописки) указанных лиц на территории

России, но оформление гражданства осуществлялось не автоматически, а по их

личному волеизъявлению (СЗ РФ, 1994, N 27, ст. 2854).

     Приобретение российского гражданства по рождению (ст. 14-17 Закона) осуществляется

в основном в соответствии с принципом "права крови", т.е. зависит от гражданства

родителей. В некоторых случаях применяется и принцип "права почвы", т.е. в

зависимости от места рождения. При этом в полной мере соблюдается требование

Всеобщей декларации прав человека, Декларации прав ребенка, Международного

пакта о гражданских и политических правах, которые предусматривают: "Каждый

ребенок имеет право на приобретение гражданства".

     Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве

Российской Федерации, является гражданином Российской Федерации независимо

от места рождения. Так же решается вопрос, если один из родителей ребенка

на момент его рождения состоит в российском гражданстве, а другой - лицо без

гражданства. Если же один из родителей состоит в гражданстве Российской Федерации,

а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от

места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии

такого соглашения ребенок приобретает российское гражданство, если он родился

на территории России либо если по законам страны, где он родился, он стал

бы в таком случае лицом без гражданства.

     Ребенок, родившийся на территории России у родителей, состоящих в гражданстве

других государств, является российским гражданином, если эти государства не

предоставляют ему своего гражданства. Является российским гражданином и ребенок,

родившийся на территории России от лиц без гражданства, а также находящийся

на территории России ребенок, оба родителя которого неизвестны. Во всех этих

случаях действует принцип "права почвы".

     Споры между родителями о гражданстве детей рассматриваются в судебном

порядке, исходя из интересов ребенка (ст. 31 Закона).

     Новым является приобретение российского гражданства в порядке регистрации

(ст. 18 Закона). Этот порядок требует определенных действий со стороны лица,

чем отличается от приобретения гражданства в результате его признания. Но

он существенно упрощен по сравнению с порядком приобретения гражданства по

другим основаниям и предусматривает представление в органы внутренних дел

или - при проживании за пределами России - в консульские учреждения по месту

жительства: заявления, некоторых документов и уплаты государственной пошлины

в размере 10 процентов от минимального размера оплаты труда (см. п. 8 разд.

I, п. 4-6 разд. II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской

Федерации; п/п 9 п. 6 ст. 4 Закона Российской Федерации "О государственной

пошлине" в редакции от 31 декабря 1995 г.).

     Указанный порядок распространяется прежде всего на граждан бывшего СССР,

проживающих на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также

прибывших для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля

1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести

гражданство Российской Федерации (п. "г" ст. 18 в редакции Закона о гражданстве

от 6 февраля 1995 г.).

     Это положение Закона касается судеб сотен тысяч людей выходцев из России,

оказавшихся за ее пределами в результате распада СССР. Большинство из них

родились в России и являлись тем самым ее гражданами. Закон о гражданстве

не отрицает российского гражданства этих лиц, но относит его к прошлому. В

ч. 2 ст. 13 Закона определено, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (дата

образования СССР) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются

состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР

или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином

СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Имеется в виду в данном случае

территория РСФСР по состоянию на дату рождения лица.

     Таким образом, положения ст. 13 и п. "г" ст. 18 названного Закона фактически

разделили на две категории граждан бывшего СССР: родившихся на территории

России, проживавших в других союзных республиках и возвратившихся затем для

постоянного проживания в Россию. Если такой гражданин вернулся до прекращения

существования СССР или после этого события, но до вступления Закона о гражданстве

в силу (до 6 февраля 1992 г.), то он приобретал российское гражданство путем

признания и считался состоящим в этом гражданстве с момента своего рождения.

Те же, кто вернулся в Россию после 6 февраля 1992 г., должны были приобретать

российское гражданство в другой процедуре - путем регистрации. Факт их отсутствия

на территории Российской Федерации в связи с проживанием на день вступления

в силу названного Закона в одной из республик бывшего СССР рассматривался

правоприменительной практикой исходя из буквального смысла п. "г" ст. 18 этого

Закона, как свидетельствующий об утрате ими российского гражданства.

     Конституционный Суд в своем постановлении от 16 мая 1996 г. по жалобе

С. отметил, что введение указанных различий в правовом статусе лиц, которые

считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению (ч. 2 ст. 13 Закона),

является необоснованным. Пункт "г" ст. 18 Закона о гражданстве был признан

неконституционным в части, распространяющей правило о приобретении российского

гражданства путем регистрации лиц, которые: родились на территории, входившей

в момент их рождения в состав России; являлись гражданами бывшего СССР; не

изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству;

выехали ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах бывшего

СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего

СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию. Если лицо

отвечает всем этим условиям, то оно должно приобретать российское гражданство

не в порядке регистрации, а путем признания.

     В принципе сама по себе регистрация как особый временный порядок приобретения

гражданства не противоречит Конституции. На это также указал Конституционный

Суд. Однако такая регистрация неприменима в отношении имеющих российское гражданство

по рождению. Вместе с тем Конституционный Суд отметил, что определенные формы

уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения, например,

того, что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего

в состав бывшего СССР; прибыл в Россию именно для постоянного проживания.

Процедура уведомительной регистрации при оформлении российского гражданства

таких лиц путем признания имеет исключительно учетный характер и не должна

являться обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение

или прекращение российского гражданства. В таком своем качестве уведомительная

регистрация не противоречит Конституции.

     Содержание постановления Конституционного Суда от 16 мая 1996 г. послужило

основанием для разработки депутатами Государственной Думы законопроекта о

внесении изменений в Закон о гражданстве, направленных на защиту соотечественников

за рубежом. Законопроект, принятый Государственной Думой в июне 1996 г. в

первом чтении, более широко, чем прежде, определяет круг лиц из граждан бывшего

СССР, которые признаются российскими гражданами.

     Интересам многих соотечественников, проживающих на территории бывших

союзных республик и стремящихся сохранить принадлежность к России, связи с

ней, отвечает и допускаемое Конституцией (ч. 1 ст. 62), Законом о гражданстве

(ст. 3) двойное гражданство (российского и иностранного государства). Но для

реализации такой возможности необходимо наличие международного договора между

Российской Федерацией и соответствующим государством. Такие договоры - соглашения

об урегулировании вопросов двойного гражданства - заключены пока только с

Туркменистаном и Таджикистаном.

     В то же время с целым рядом государств ближнего зарубежья заключены договоры,

касающиеся вопросов гражданства, защиты прав соотечественников. Так, 20 января

1995 г. подписано Соглашение между Республикой Казахстан и Россией об упрощенном

порядке приобретения гражданства гражданами Республики Казахстан, прибывающими

для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и гражданами Российской

Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан.

В тот же день заключен Договор о правовом статусе граждан Республики Казахстан

и Российской Федерации, постоянно проживающих на территории другой договаривающейся

стороны (Российская газета, 25 февраля 1995 г.).

     Право приобретения российского гражданства в порядке регистрации Закон

о гражданстве также предоставлял в течение года после вступления его в силу,

т.е. до 6 февраля 1992 г., некоторым категориям лиц без гражданства и иностранных

граждан (п. "д", "е" ст. 18). Такое же право в настоящее время имеют лица,

у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является российским

гражданином, а также те, у кого на момент рождения хотя бы один из родителей

был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство

по рождению. Последние могут осуществить это право в течение пяти лет по достижении

18-летнего возраста. То же относится к детям бывших российских граждан, родившихся

после прекращения у родителей гражданства Российской Федерации (п. "а", "б",

"в" ст. 18 Закона).

     Прием в гражданство Российской Федерации осуществляется по ходатайству

лица указом Президента Российской Федерации. Ходатайствовать может любое дееспособное

лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в российском гражданстве

(ст. 19 Закона). Закон особо оговаривает, что при этом не играют никакой роли

происхождение, социальное положение, расовая или национальная принадлежность,

пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения.

     Обычным условием приема в российское гражданство иностранных граждан

и лиц без гражданства является их постоянное проживание на территории России

в общей сложности пять лет или три года непрерывно перед обращением с ходатайством.

Для беженцев, признаваемых таковыми Законом Российской Федерации от 19 февраля

1993 г. "О беженцах", договором Российской Федерации, указанные сроки сокращаются

вдвое.

     Закон о гражданстве определяет и перечень обстоятельств, облегчающих

прием в российское гражданство, т.е. дающих право на сокращение установленных

для проживания сроков вплоть до снятия этих требований (ч. 3 ст. 19). В то

же время определены основания отклонения ходатайств о приеме в российское

гражданство. Они применяются к тем, кто выступает за насильственное изменение

конституционного строя России; состоит в партиях и других организациях, деятельность

которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации; осужден

и отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по российским

законам (ч. 4 ст. 19).

     Восстановление в гражданстве Российской Федерации как основание его приобретения

осуществляется в различных формах (ст. 20 Закона). Регистрационный порядок

распространяется на лиц, у которых российское гражданство прекратилось в связи

с усыновлением, установлением опеки и попечительства, а также в связи с изменением

гражданства родителей. В последнем случае действует пятилетний срок по достижении

18-летнего возраста. Признание факта восстановления в российском гражданстве

распространяется на бывших граждан РСФСР, лишенных или утративших его без

их свободного волеизъявления. Лица, на которых изложенные основания не распространяются,

подают ходатайства о восстановлении в российском гражданстве.

     Гражданство Российской Федерации можно приобрести в результате выбора

гражданства (оптации) при изменении государственной границы и, как следствие,

изменении государственной принадлежности территории. Оптация осуществляется

в порядке и в сроки, определяемые международными договорами Российской Федерации.

     К иным основаниям приобретения российского гражданства относятся усыновление,

опекунство, соглашение родителей о гражданстве ребенка и др.

     Основаниями прекращения гражданства Российской Федерации являются выход

из гражданства, отмена решения о приеме в гражданство, выбор гражданства (оптация)

при изменении государственной принадлежности территории, некоторые иные основания,

предусмотренные Законом (ст. 22-24 Закона).

     2. Обладание российским гражданством является юридической основой, предпосылкой

распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных

обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, что установлено

ч. 2 комментируемой статьи. А государство призвано гарантировать и защищать

права и свободы своих граждан.

     Большинство прав, свобод и обязанностей наравне с российскими гражданами

распространяется в Российской Федерации и на иностранных граждан, лиц без

гражданства. Однако последние не обладают целым рядом прав, на них не возлагаются

некоторые обязанности, связанные с обязательной принадлежностью к российскому

гражданству. Это касается, например, права избирать и быть избранными, участвовать

в референдумах, других формах управления делами государства, права на государственную

службу, обязанности защиты Отечества и несения военной службы (см. подробнее

комментарий к ст. 62).

     3. В полном соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека

ч. 3 комментируемой статьи определяет, что гражданин Российской Федерации

не может быть лишен своего гражданства. Этот принцип впервые закреплен в Конституции

и законодательстве о гражданстве (ст. 1 Закона). Он гарантирует право человека

на гражданство, свободное осуществление гражданами своих прав и свобод без

боязни утратить гражданство, например за инакомыслие или длительное проживание

за границей. А именно по этим и им подобным причинам лишались советского гражданства,

а порой и высылались за пределы страны многие лица и группы лиц на протяжении

всей истории развития Советского государства.

     Закон о гражданстве особо оговаривает, что проживание гражданина Российской

Федерации за ее пределами не прекращает его гражданства (ст. 4), что российские

граждане за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации

(ст. 61 Конституции, ст. 5 Закона). В то же время гражданин Российской Федерации

не может быть выслан за пределы страны, не может быть также выдан (это касается

преступников) другому государству иначе как на основании закона или международного

договора Российской Федерации (ст. 61 Конституции, ст. 1 Закона).

     Вместе с тем Конституция гарантирует право изменить свое гражданство.

Это право может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или

выбора гражданства (оптации). Изменение гражданства осуществляется только

на основе добровольного волеизъявления лица, но не может быть односторонней

акцией, так как гражданство характеризуется взаимной ответственностью государства

и личности и регламентируется законом.

     Закон о гражданстве указывает на основания, по которым может быть отказано

в выходе из гражданства (ст. 23). Это касается граждан, проживающих или намеревающихся

поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о

правовой помощи, но имеющих либо имущественные обязательства перед физическими

или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности

перед государством, вытекающие из законов.

     Закон одновременно определяет случаи, когда выход из гражданства не допускается:

после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу

и до ее окончания, а также если гражданин привлечен в качестве обвиняемого

либо обязан отбыть наказание на основе вступившего в законную силу приговора

суда.

     Предусмотренные Законом о гражданстве основания, препятствующие изменению

гражданства, лишь на время откладывают возможность реализации данного права

и соответствуют положениям ч. 3 ст. 55 Конституции о допустимости ограничения

федеральным законом прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо

в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны.

                                Статья 7

     1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена

на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

     2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается

гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная

поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан,

развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии,

пособия и иные гарантии социальной защиты.

     Комментарий к статье 7

     1. В дополнение к характеристике, данной в ч. 1 ст. 1 Конституции Российскому

государству, настоящая статья называет Российскую Федерацию социальным государством.

Нужно сказать, что это понятие впервые употреблено в комментируемой Конституции.

В ряде конституций зарубежных государств термин "социальное государство" закреплен

достаточно давно. Речь идет, в частности, об Испании, ФРГ, Франции, Турции.

     Обычно в теории под социальным государством понимается такое, в котором

государственная власть ограничена необходимостью подчинения правам человека

и гражданина и установленный государственно-правовой порядок обеспечивает

всеобщую свободу, формальное равенство и господство права. Такое ограничение

властных начал государства означает недопустимость удовлетворения социально-экономических

прав одних в ущерб политической, экономической и духовной свободе других членов

общества. Недопустимо также, чтобы вмешательство государства в регулирование

экономики наносило ущерб рыночным отношениям. Соблюдение перечисленных требований

служит тем правовым фундаментом, на котором демократическое правовое государство

может функционировать и как социальное. В социальном государстве на первый

план выдвигается общесоциальная деятельность государства, его предназначение

быть фактором общественного благополучия. Противоречия, возникающие между

различными социальными группами ("низший класс", "средний класс", "высший

класс"), разрешаются, как правило, не с помощью государственного принуждения,

а путем социальных компромиссов и достижения консенсуса.

     Стремление к созданию равных возможностей для всех членов общества имманентно

присуще демократическому правовому социальному государству. При этом равные

возможности для всех исключают регулирование общественных отношений по принципу

привилегий. Социальное государство выступает гарантом и защитником интересов

прав и свобод не какой-то одной социальной группы или нескольких групп, а

всех членов общества. Такое государство не может произвольно устанавливать

тот или иной порядок регламентации общественных отношений, так как оно связано

неотчуждаемостью и приоритетом прав и свобод человека и гражданина как общечеловеческих

ценностей.

     Политика социального государства в первую очередь направлена на создание

таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека.

Свободное развитие человеческой личности достижимо, если права, закрепленные

в Конституции и в законах, базируются на признании достоинства человека и

если в государстве созданы условия для пользования каждым гражданскими и политическими

свободами, равно как и экономическими, социальными и культурными правами.

     Важнейшим условием для реализации перечисленных прав и свобод человека

и гражданина является проведение социальной политики, признающей за каждым

членом общества право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище,

медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим

для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он

работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства,

старости.

     Воплощение в жизнь этих общепризнанных международных стандартов в нашем

государстве происходит постепенно, по мере накопления соответствующих материальных

и других ресурсов и развития рыночной экономики. В настоящее время, по официальной

статистике, практически все пенсионеры (около 37 млн. человек) получают пенсию

почти в два раза меньше прожиточного минимума, составляющего ныне 345 тыс.

руб. в месяц на человека. Примерно 30 процентов работающих граждан имеют доходы

на этом уровне или ниже.

     Мировое сообщество, придавая большое значение созданию условий для становления

действительно свободной человеческой личности, 4 декабря 1986 г. приняло Резолюцию

N 41/117 Генеральной Ассамблеи ООН "Неделимость и взаимозависимость экономических,

социальных, культурных, гражданских и политических прав" (СССР и международное

сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989, с.

543-544). В этом документе подчеркивается, что все права человека и основные

свободы неделимы и взаимозависимы и что развитие и защита одной категории

прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств

от развития и защиты других прав. И те и другие права должны быть объектом

равного внимания государства.

     Сказанное, однако, не означает, что при предоставлении человеку социальной

защиты государство превращается в некоего доброхота, продуцирующего социальное

иждивенчество. Напротив, ему не следует подавлять свободное использование

каждым своих способностей для трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной

законом экономической деятельности, сковывать инициативу и предприимчивость,

заинтересованность в результатах своего труда. Социальная политика должна

быть направлена на то, чтобы трудоспособные граждане собственными усилиями

достигали нормального материального достатка для себя и своей семьи, а социальную

защиту от государства, общества получали бы лишь те категории граждан, которые

обычно в любом обществе признаются социально уязвимыми (инвалиды, старики,

дети и т.д.).

     2. В части 2 комментируемой статьи конкретизированы направления деятельности

социального государства и перечислены соответствующие гарантии. По своей природе

они являются чаще всего юридическими гарантиями, хотя могут быть и организационными.

Под юридическими гарантиями принято понимать закрепленные в Конституции, законах

и иных правовых актах условия и средства, обеспечивающие реальные возможности

охраны и беспрепятственного осуществления, включая восстановление, прав и

свобод человека и гражданина и надлежащего исполнения обязанностей.

     Труд является частью нормального образа жизни человека. В государственно-организованном

обществе использование способности трудиться подлежит правовому регулированию,

за исключением тех случаев, когда труд осуществляется работником индивидуально,

а не в коллективе. Труд является той областью, где экономические и социальные

факторы сливаются воедино и как в фокусе концентрируются проблемы и противоречия,

с которыми сталкивается любое общество. Трудовые отношения возникают между

работодателем и свободным работником и опосредуют найм рабочей силы. Поэтому

в них всегда присутствует определенная противоречивость интересов участников.

Работодатель, как собственник средств производства, заинтересован в росте

производительности труда и в увеличении прибыли. Наемный работник, как собственник

своей способности трудиться, стремится к ее повышенной охране и к росту заработной

платы. Таким образом, наличие противоречий производственного и социального

характера заложено в самой природе трудового отношения. Кроме того, подчиненность

наемного работника в процессе труда работодателю диктует необходимость проведения

соответствующей политики государства, при которой контролируется эксплуатация

наемного труда, а труд всегда охраняем. Охрана труда - это гарантированность

государством не только здоровых и безопасных условий труда, но и минимального

размера оплаты труда.

     Государство, как это следует из содержания данной конституционной нормы,

обеспечивает социальную защиту и по другим направлениям, развивая для этого

системы социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), здравоохранения

и социальных служб для государственной поддержки лиц с семейными обязанностями,

инвалидов и пожилых граждан, а также в целях охраны здоровья людей. Более

подробно о каждой из этих гарантий применительно к конкретным правам и свободам

граждан см. комментарии к ст. 37-43.

                                Статья 8

     1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства,

свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции,

свобода экономической деятельности.

     2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,

государственная, муниципальная и иные формы собственности.

     Комментарий к статье 8

     1. Со ст. 8 в гл. 1 Конституции Российской Федерации начинается группа

из двух статей (ст. 8 и 9), специально посвященных экономическим основам конституционного

строя России.

     Первая часть ст. 8 устанавливает и гарантирует единство экономического

пространства России. Это понятие охватывает единство рынка, т.е. свободное

перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу

экономической деятельности, а также свободное перемещение рабочей силы (т.е.

и единство рынка труда). Последнее не упомянуто в ст. 8, по-видимому, потому,

что о праве каждого, кто законно находится на территории России, свободно

передвигаться, выбирать место пребывания и жительства как об одном из основных

прав (и свобод) человека и гражданина говорится в ст. 27 Конституции.

     Нарушение единства экономического пространства в форме создания зональных

или региональных более или менее изолированных рынков определенных товаров

представляет собой, по существу, явную форму частичного экономического сепаратизма

или по крайней мере нарушения целостности государства, а также равенства прав

и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Отрицательное

отношение к этим нарушениям выражено соответственно в ст. 13 и 19 Конституции.

Опыт нашей страны в этом отношении богат.

     По крайней мере с конца 60-х гг. несколько последовательных съездов КПСС

обсуждали и подчеркивали вредность создания фактически таможенных границ между

республиками СССР, краями и областями России. То Курская и некоторые другие

области годами запрещали "вывоз" картофеля или других продуктов за свои "пределы",

то руководство Центросоюза (потребительской кооперации) жаловалось на аналогичные

препятствия, чинимые республиканскими, областными и другими властями в его

производственной и сбытовой деятельности. В конце 70-х гг. несколько лет партийно-государственные

власти Смоленской, Псковской и некоторых других областей России запрещали

предприятиям потребкооперации Белоруссии сбывать в этих областях свою продукцию,

которая была у них дефицитной, и увозить денежную выручку к себе в Белоруссию,

а не сдавать ее в банковские отделения названных областей. Сбыт любой издательской

продукции, прошедшей все виды цензурного или иного контроля, в любой республике,

крае или области мог быть произвольно запрещен местным партийным работником

(первым секретарем соответствующего комитета КПСС). Генсек партии Л.И. Брежнев

жаловался на это в своих публикациях, но изменить все это никто не мог: власть

"удельных князей" усиливалась.

     Поскольку проблема не утратила актуальности, стало необходимым закрепление

в Конституции России принципа единства экономического пространства, единого

рынка товаров, услуг и финансов. Эта необходимость выражена в ч. 1 ст. 8 и

конкретизирована в ст. 74, 75 и др.

     Сложнее обстоит дело с единым рынком свободного труда. В 1932 г. советская

власть восстановила отмененную еще Временным правительством систему внутренних

паспортов, связанную теперь с разрешительным (в основном - запретительным)

режимом прописки в городах и аналогичным - выписки в сельской местности, но

без паспортизации сельского населения. Закрепление рабочей силы за совхозами

и колхозами, создание закрытых рынков труда в городах сохранилось и в 60-70-х

гг., после того как паспорта были выданы и сельским жителям, но требование

соблюдения паспортного режима (т.е. обязательности проживания по месту прописки)

стало еще более жестким. Даже после того, как заключением Комитета конституционного

надзора СССР от 11 октября 1991 г. (ВВС СССР, 1991, N 46, ст. 1307) и рядом

постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности постановлением

от 4 апреля 1996 г., все нормативные акты о разрешительном порядке прописки,

а также связанные с ними ограничения прав собственников по своему усмотрению

владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им жильем и другим имуществом

были признаны неконституционными, противоречащими международным актам о правах

человека и утратившими юридическую силу, - положение изменилось лишь отчасти.

Органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации и органы

местного самоуправления нескольких крупных городов продолжают настаивать на

сохранении мер административного и экономического (путем установления огромных

платежей в местные бюджеты даже с граждан, уже купивших себе квартиры в этих

городах) препятствования свободному передвижению граждан и выбору ими места

пребывания и жительства, которые должны быть свободны на территории всей России,

за исключением особых случаев, которые могут быть установлены только федеральным

законом.

     С нарушениями единства экономического пространства связаны ограничения

как рыночной конкуренции на всех этих рынках, так и свободы экономической

деятельности даже после отмены многих административно-правовых и уголовно-правовых

мер, направлявшихся против свободы экономической, в особенности частно-предпринимательской,

прежде всего торговой, деятельности. Поэтому важной экономической задачей

государственной власти в России после провала августовского путча 1991 г.,

развала СССР и ликвидации монопольного господства аппарата КПСС стало восстановление

единства экономического пространства России.

     На создание гарантий этого единства был направлен Указ Президента РСФСР

о едином экономическом пространстве РСФСР от 12 декабря 1991 г. (ВВС РСФСР,

1991, N 51, ст. 1830). Согласно этому Указу должны были признаваться недействительными

акты органов "власти и управления" и решения должностных лиц, ограничивающие

движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России. Дальнейшее развитие

правового регулирования экономических отношений, характерных для этого единого

пространства, связано прежде всего с Конституцией 1993 г.

     Конституционные обязанности государства, его органов и их должностных

лиц охватывают создание и поддержание такого единства экономического пространства,

которое соответствует всем его свойствам, вытекающим не только из ст. 8 Конституции,

но также из других ее положений. Так, хотя единый рынок в Российской Федерации

с его правовыми основами упомянут только в ст. 71, все конституционные положения

об экономике описывают именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической

деятельности в рамках всей страны - как для граждан, согласно ч. 1 ст. 34,

так и для всех других равноправных с ними собственников (федерации, ее субъектов,

муниципалитетов и др.).

     Но эта свобода не является абсолютной. Конституция социального государства,

обязанного прежде всего признавать, соблюдать и защищать права человека, не

может допустить злоупотребления какой бы то ни было свободой с чьей бы то

ни было стороны. Поэтому Конституция России не только прямо предписывает свободу

экономической деятельности в рамках единого экономического пространства страны,

не только устанавливает основы разграничения предметов ведения и полномочий

между федерацией, ее субъектами и местными самоуправлениями в экономической

области (ч. 3 ст. 11, 12, 71-73, 130-133), а отчасти и компетенцию некоторых

органов государственной власти в сфере экономики (например, п. "а", "б", "в",

"г", "е" ч. 1 ст. 114, ст. 127), но и определяет ряд ограничений свободы всех

субъектов экономической деятельности (см., например, ч. 2 ст. 34).

     Эти ограничения вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека

и гражданина, а также из обязанности государства их признавать, соблюдать

и защищать (ст. 2, 17, 18). Поскольку политика государства направлена на создание

условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том

числе в сфере труда и его оплаты (ст. 7), ясно, что свобода экономической

деятельности не должна противоречить государственным правилам в этой сфере.

Если Конституция предписывает (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы

должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов,

проживающих на соответствующей территории, то очевидно, что свободная экономическая

деятельность, разрушающая эту основу, недопустима, как и свободное владение,

пользование и распоряжение природными ресурсами со стороны их собственников,

если это наносит ущерб окружающей среде или нарушает права и законные интересы

других лиц (ч. 2 ст. 36). Если согласно ч. 3 ст. 35 Конституции возможно даже

принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в судебном порядке

и при соблюдении определенных условий, то нельзя не признать, что это тоже

некоторое ограничение экономической свободы и права частной собственности.

Точно так же обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду (ст.

58), отнесение охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, как и право каждого

на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии

и на возмещение ему ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст.

42), не могут не препятствовать злоупотреблениям свободой экономической деятельности,

хищническому использованию природных ресурсов и т.п. Обязанность каждого платить

законно установленные налоги (ст. 57) может противоречить праву на свободную

экономическую деятельность и даже праву собственности: чрезмерно высокие налоги

могут очень сильно ограничивать, а более низкие налоги - поощрять формально

свободную экономическую деятельность; оптимальную меру налогообложения, которое

должным образом пополняло бы казну и одновременно регулировало бы экономическую

деятельность в соответствии с общественными интересами, пока найти во многих

случаях не удалось.

     Права и свободы человека и гражданина на экономическую деятельность могут

быть наряду с его остальными правами и свободами ограничены федеральным законом

только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного

строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения

обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Права и свободы в

сфере экономической деятельности, установленные в ст. 27 (свобода передвижения,

выбора места пребывания и жительства), ч. 1 ст. 34 (свободное использование

каждым своих способностей и имущества для такой деятельности), ст. 35 (права

частной собственности и наследования), ст. 36 (право собственности на землю

и свободу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами), ст.

37 (трудовые отношения), ст. 42 (право на благоприятную окружающую среду)

и др., могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (ст. 56).

Для иностранцев и лиц без гражданства, пользующихся правами и несущих обязанности

наравне с гражданами России, федеральным законом или международным договором

могут быть установлены дополнительные ограничения (см. ч. 3 ст. 62).

     В ряде случаев Конституция лишь в общей форме говорит о возможности запрещения

законом (федерации или ее субъекта) некоторых видов экономической деятельности.

Существуют, например, запреты на выращивание растительного сырья для производства

наркотиков, на такое производство и торговлю содержащими наркотики медикаментами

без особого на то разрешения и контроля со стороны государства.

     Единство экономического пространства России требует единства законодательства

о народном хозяйстве. Это законодательство должно предусматривать признание

на всей территории России актов (документов) органов государственной власти

и органов местного самоуправления всех уровней. Оно должно поддерживать конкуренцию,

ограничивая монополизм, контролируя и регулируя его неизбежные тенденции (прежде

всего в области естественных монополий), содействуя созданию и развитию новых

самостоятельных предприятий, в частности в уже монополизированных секторах

рынка.

     Начало осуществлению этих идей было положено в 1990-1992 гг. рядом законов

и указов Президента России.

     Потребность создания стабильных общеобязательных правил функционирования

свободной рыночной экономики, не противоречащих индивидуальным, коллективным

и всеобщим правам и свободам, в значительной мере удовлетворена принятием

и введением в действие первых двух частей Гражданского кодекса Российской

Федерации. В них подробно в соответствии с Конституцией урегулированы правовое

положение физических и разнообразных юридических лиц, право собственности

и другие вещные права, общие вопросы обязательственного права и многочисленные

отдельные виды обязательств. Вопросы гражданского права, не вошедшие в эти

две части, - например, наследственное, авторское, изобретательское право -

составят, по-видимому, подготавливаемую в настоящее время третью часть ГК.

Точно так же пока остаются лишь отчасти урегулированными на основе Конституции

1993 г. отношения по использованию и охране природных ресурсов и многое другое.

     Экономическая роль демократического социального государства в условиях

рыночной экономики сводится в основном к осуществлению трех функций:

     1) законодательное определение круга субъектов хозяйственной деятельности,

а также ее объектов и взаимоотношений между ними, иначе говоря - правил, по

которым осуществляется экономическая деятельность;

     2) поощрение, защита и охрана социально и экономически целесообразных

форм этой деятельности (поведения ее участников), осуществляемые главным образом

с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера (повышение

или понижение ставок налогов, банковского процента при кредите, предоставляемом

государственными или полугосударственными банками, повышение или понижение

цен на продукцию и услуги, производимые по государственному заказу, и т. п.),

но в определенных пределах и мерами властными, внеэкономическими, особенно

при решении трудовых, экологических, здравоохранительных и некоторых других

социальных проблем народного хозяйства;

     3) недопущение соединения в руках органов публичной власти, т.е. государственной

власти или местного самоуправления, двух направлений деятельности - присущего

им осуществления властных полномочий с характерной для предприятий хозяйственной

деятельностью, направленной на получение прибыли в той или иной форме, за

исключением случаев, когда это прямо и обоснованно допускается законом.

     Обеспечение единства экономического пространства России приобретает особое

значение в связи с развитием интеграционных процессов в рамках СНГ, направленных

на создание единого экономического пространства России, Белоруссии и других

стран, в котором осуществлялось бы свободное перемещение как товаров, услуг

и финансовых средств, так и рабочей силы.

     2. Часть 2 ст. 8 Конституции провозглашает признание и защиту различных

форм собственности, приводя их не исчерпывающий, а примерный перечень; речь

идет о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;

он повторен в ч. 2 ст. 9 применительно к собственности на землю и другие природные

ресурсы.

     В строго юридическом смысле Конституция говорит о двух типах собственности:

частной (индивидуальной и коллективной, о чем прямо сказано в ч. 2 ст. 35)

и публичной, т.е. государственной (федеральной и принадлежащей субъектам Российской

Федерации) и муниципальной. Не исключены также признание и защита иных форм

собственности; так, в настоящее время явно растет церковная собственность.

Коллективная собственность может быть кооперативной, принадлежать профсоюзам,

общественным организациям и т.д.

     Возможно и выделение форм собственности не по субъектам, а по объектам

этого права. Так, ст. 9 и 36 Конституции говорят о собственности на природные

ресурсы, выделяя из нее собственность на землю и иные виды таких ресурсов.

Упомянутые в п. "к" ч. 1 ст. 72 жилищная, земельная, водная, лесная, горная

(о недрах) отрасли законодательства органически связаны с соответствующими

формами права собственности. По этой линии идет и новый ГК.

     Важной, не всегда принимаемой во внимание особенностью этого перечня

является вынесение частной собственности на первое место в ст. 8 и 9. Это

тесно связано и с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью,

а их признания, соблюдения и защиты - обязанностью государства, и со стремлением

сохранить в экономической системе характерную именно для частной собственности

весьма эффективную личную заинтересованность, и с необходимостью, возрождая

частную собственность, уделить ей особое внимание. Но некоторые законопроекты

(например, Земельного кодекса) явно рассчитаны на противоречащее Конституции

максимальное сохранение государственной и ограничение частной собственности

как по размерам, объектам, так и по объему правомочий.

     Особенностью ст. 8, а также ст. 9, 35, 36 является отсутствие в них,

как и во всей Конституции России 1993 г., какого-либо общего определения понятия

собственности.

     Конституции и законы многих демократических государств в ХХ веке существенно

обновили общую концепцию права собственности. К традиционным полномочиям владения,

пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными, в виде исключения,

ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные, экономические,

здравоохранительные и т.п. ограничения и обязанности. Это выражается прежде

всего термином "социальная функция собственности" или современным широким

толкованием понятия "всеобщее благосостояние", включенного в Конституцию США

1787 г. в качестве одной из высших целей государства. В Основном законе ФРГ

сказано (ч. 2 ст. 14): "Собственность обязывает. Использование ее должно одновременно

служить общему благу". Из таких конституционных положений вытекают изменения

в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском,

земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными

положениями.

     Отсутствие в Конституции Российской Федерации общей характеристики права

собственности (всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в

российской Конституции, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех

тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности,

о которых говорится в комментарии к первой части рассматриваемой статьи. Общей

характеристике права собственности посвящены ст. 209-212 ГК. В них изложена

традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно

осуществляемых правомочий с многочисленными оговорками ("если иное не предусмотрено

законом" и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей,

входящих в современную концепцию права собственности. Но, по-видимому, это

слишком традиционное выражение ее содержания недостаточно ясно выражает присущие

ей принципиально новые социально справедливые и экономически эффективные черты,

еще далеко не полностью воспринятые общественным сознанием. Может быть, на

нынешнем этапе политических и экономических преобразований такое решение является

оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не

только права, но и ограничения этих прав и обязанности собственников, осуществляемые

под контролем государства, могло бы быть понято бюрократами как сохранение

возможностей для их произвола, а частными лицами - как продолжение их бесправия

в данной сфере.

     Конституционное закрепление признания и защиты равным образом форм собственности

нашло свое выражение в ряде законов и указов Президента Российской Федерации,

обобщенных и развитых ГК, а также в развитии уголовного законодательства.

Единая правовая охрана всех форм собственности заменила усиленную охрану государственной

и фактически огосударствленной (колхозно-кооперативной и т.п.) собственности

и ослабленную защиту личной собственности граждан. Последовательное осуществление

этого равноправия форм собственности во многих отраслях законодательства остается

важной задачей.

                                Статья 9

     1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской

Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей

территории.

     2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,

муниципальной и иных формах собственности.

     Комментарий к статье 9

     1. Часть 1 ст. 9 определяет важнейшие общие черты конституционно-правового

режима земли и других природных ресурсов, обязательные для каждого вида этих

ресурсов и для любой формы собственности на них в Российской Федерации.

     Конституционное предписание, согласно которому земля и другие природные

ресурсы в России используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих

на соответствующей территории, не содержит прямых указаний на то, кто и что

обязан делать по отношению к отдельным видам, участкам, иным элементам конкретных

природных ресурсов. Иначе говоря, Конституция не описывает правовые отношения

по поводу использования и охраны природных ресурсов, хотя бы и в самой общей

форме.

     Эта абстрактность данного положения Конституции породила некоторые толкования,

сужающие его значение. Иногда его содержание сводят только к защите хозяйственных

интересов и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, хотя

в тексте ч. 1 ст. 9 прямо говорится о земле и иных природных ресурсах всей

Российской Федерации, а также о всех ее народах, проживающих на всех частях

ее территории, включая, разумеется, и малочисленные народы. Специально же

к правам, в том числе земельным, малочисленных народов (и не только Севера)

относятся другие части Конституции - ст. 69, п. "м" ч. 1 ст. 72 и др.

     Определение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности

народов, проживающих на соответствующих территориях, и требование должного

использования и охраны этих ресурсов носят скорее общеполитический, нежели

юридический характер. Правовое же содержание и значение этого определения,

как главной части конституционного основания для законодательства о природных

ресурсах, их отдельных видах, их использовании, охране, как представляется,

состоит в следующем.

     Во-первых, ч. 1 ст. 9 содержит требование обеспечить рациональное и эффективное

использование земли и других природных ресурсов, их охрану от нерационального

использования, порчи, радиоактивного и химического заражения, восстановление

и улучшение возобновимых ресурсов и экономное расходование невозобновимых.

Все это - как в интересах каждого землевладельца и землепользователя, так

и во всеобщих интересах многонационального народа России и каждого из входящих

в его состав народов как ныне живущих, так и будущих поколений.

     Во-вторых, рассматриваемое положение Конституции в соответствии с ее

ст. 2 означает требование признания, точного законодательного определения,

соблюдения и защиты всех относящихся к земле и другим природным ресурсам прав,

свобод и обязанностей человека и гражданина, а также объединений граждан.

Они вытекают из ряда статей Конституции.

     В-третьих, ч. 1 ст. 9, рассматриваемая в сочетании со ст. 8, означает

признание и защиту равным образом всех форм собственности на землю и другие

природные ресурсы.

     При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения

прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных

ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны,

всеобщими - социальными, экономическими, экологическими, градостроительными

и иными - интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного

строя, нравственности и здоровья населения.

     Поэтому неконституционны попытки ограничить законом по площади земель

и по объему полномочий переход земли в частную собственность, сохранить преобладание

государственной и совхозно-колхозной земельной собственности, в некоторых

городах - объявить всю землю в пределах их территории муниципальной собственностью.

Столь же незаконны манипуляции с природными ресурсами. Важно не допустить

злоупотреблений любым правом собственности, его резкого противопоставления

общественным интересам.

     В-четвертых, из ч. 1 ст. 9 вытекает необходимость точно определить относящиеся

к обеспечению должного использования и охраны земли и других природных ресурсов

всеми участниками этих отношений - гражданами, их объединениями, предприятиями

любых форм собственности, муниципальными властями и др. - обязанности и необходимые

для их исполнения права органов государственной власти и органов местного

самоуправления. Конституционную основу для этого составляют ст. 2, 7-9, 11,

12, 55-58, 71-73, 76 и др. Необходимо не только запрещение произвольного вмешательства

этих органов в законную деятельность физических и юридических лиц по использованию

и охране земли и других природных ресурсов, но и обеспечение гласности в работе

названных органов и их должностных лиц, установление широкого общественного

контроля за их деятельностью в данной сфере.

     Конституционно-обязательное обеспечение рационального и эффективного

использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает

осуществление всеми субъектами отношений по использованию природных ресурсов,

а также - под демократическим общественным контролем - органами государственной

власти, органами местного самоуправления в значительной мере уже известных

функций по регулированию земельных отношений. Это всесторонний учет (кадастровый

и др.) природоресурсных объектов (земельных участков, залежей полезных ископаемых

и т.п.),

     включающий данные об их географическом положении, экономической (в частности,

денежной) оценке, правовом режиме и т.п.; регистрация сделок по поводу таких

объектов; определение целевого назначения земель и других природных объектов,

связанное с территориально-устройственным планированием их использования и

зонированием территории; общественный и государственный контроль за использованием

и рыночным перераспределением природных ресурсов; в необходимых чрезвычайных

случаях - законное государственное вмешательство в функционирование рынка

природных ресурсов в различных формах; ответственность за нарушение законодательства

о земле и природных ресурсах, их использовании, охране и др. Без всего этого

осуществить использование и охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности

народов невозможно.

     Использование и охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни

и деятельности народов требует должного законодательного урегулирования с

учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов

местного самоуправления. Это означает необходимость конкретного учета всех,

в том числе природных, почвенно-климатических и других условий жизни и деятельности

каждого народа России. Разнообразие этих региональных, зональных и местных

условий столь велико, что всестороннее нормативное урегулирование отношений

по использованию и охране земли и других природных ресурсов только на уровне

федерального законодательства невозможно и не нужно. Между тем именно в федеральном

законодательстве может и должно быть с достаточной полнотой конкретизировано

юридическое значение ч. 1 ст. 9 Конституции. Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции,

федеральным законом должны быть установлены условия и порядок пользования

землей, по-видимому, находящейся в частной собственности граждан и их объединений

(ст. 36 говорит именно об этой форме земельной собственности и включена в

состав главы о правах и свободах человека и гражданина). Федеральные законы

необходимы и по многим другим вопросам, касающимся природных ресурсов, согласно

ст. 71 Конституции находящимся в ведении Российской Федерации; в еще большей

степени это относится к ст. 72. Полномочия Российской Федерации по предметам

совместного ведения довольно широки и также выражаются проще всего в издании

федеральных законов.

     Ясно, что федеральными законами могут определяться, как правило, только

общие для всей России положения; лишь в обоснованных особо важных случаях

возможно установление конкретных норм общероссийского действия. В любом случае

детализация и конкретизация общероссийских законов о земле и других природных

ресурсах в законах субъектов Российской Федерации возможна и необходима.

     В связи с тем что Земельный кодекс России 1991 г. во многом устарел,

а новый все еще не принят, многие вопросы земельных отношений регулируются

в соответствии со ст. 90 Конституции нормативными указами Президента. Например,

выкуп частными и приватизированными предприятиями занимаемых ими земельных

участков у местных администраций регулируется Указом Президента Российской

Федерации от 22 июля 1994 г. N 1535 и рядом последующих, дополняющих и уточняющих

указов.

     Поскольку вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий

по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей

полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), они могут издавать собственные

законы и иные нормативные акты, не вступая в противоречие с федеральными законами,

особенно при отсутствии последних. Так, в настоящее время в связи с тем, что

Земельный кодекс 1991 г. во многом противоречит действующей Конституции, законодательные

органы ряда областей (Свердловской, Воронежской и др.) уже приняли свои земельные

законы, а в некоторых других субъектах Российской Федерации идет подготовка

к изданию таких законов; главами исполнительной власти субъектов федерации

издаются указы (распоряжения) по этим вопросам. В соответствии со ст. 130-133

Конституции Российской Федерации, федеральными законами и нормативными актами

субъектов Российской Федерации издаются нормативные акты местного самоуправления

по вопросам использования и охраны земли и других природных ресурсов в пределах

соответствующих единиц местного самоуправления, включая те природные ресурсы,

которые являются муниципальной собственностью этих единиц.

     Очевидно, что с появлением новых федеральных законов, регулирующих использование

и охрану земли и других природных ресурсов, те предписания указов Президента

Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, актов органов

местного самоуправления, которые окажутся противоречащими этим федеральным

законам, будут утрачивать свою юридическую силу.

     Конституция Российской Федерации в ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 72 и других

говорит о природных ресурсах и праве собственности на них, следуя многолетней

традиции законодательного отнесения к числу таких ресурсов и объектов права

собственности земли, недр, лесов, вод, воздушного пространства, растительного

и животного мира, которые еще недавно провозглашались исключительной собственностью

государства. Между тем правовой режим этих объектов неоднороден, и не все

они могут быть в принципе объектом чьего бы то ни было права собственности.

Право собственности может существовать только на известный, по тем или иным

признакам индивидуализированный объект. Если же объект не таков и само его

существование не известно, а только возможно, он не может быть объектом данного

права.

     Таков, например, дикий животный мир, особенно мир мигрирующих животных.

Когда перелетные птицы, дикие звери в лесах и степях, рыбы в пограничных водах

и т.д. пересекали линию государственной границы, должно было прекращаться

право собственности Советского государства и возникать такое право соседнего

государства или иных субъектов права (и наоборот); но закон не знает таких

способов прекращения и возникновения права собственности. Более того, само

Советское государство во многих своих законах не рассматривало этих животных

как объекты права собственности, а себя - как их собственника. Оно не возмещало

ущерб, нанесенный этими животными садам и посевам. Браконьеров оно наказывало

не за хищение государственного имущества, а квалифицировало их действия иначе.

Таким образом, некоторые природные ресурсы (в том числе воздух) не могут быть

объектами права собственности, пока они не извлечены из дикой природы, не

индивидуализированы, не учтены и т.д. Они находятся, по крайней мере фактически,

на особом, скорее административном, нежели гражданско-правовом режиме.

     Среди природных ресурсов, которые могут быть и являются объектом права

собственности, тоже есть такие, правовые режимы которых нуждаются в уточнении.

     Использование земли, как одной из важнейших основ жизни и деятельности

народов, нередко предстает в двух вариантах. Один из них - использование земли

как производительной силы в сельском хозяйстве. Другой - использование земли

в других отраслях народного хозяйства в качестве территориального базиса для

размещения городов, промышленных предприятий, дорог и т.п. Такой подход во

многом неточен. Во-первых, исходить здесь следует не из отраслевых или ведомственных

соображений, а из конкретного целевого назначения и использования земельных

массивов и участков. Во-вторых, территориальным базисом для размещения различных

объектов и видов деятельности являются все земли, каков бы ни был способ их

использования. В-третьих, часть этих земель в определенных границах используется

как непосредственная производительная сила, т.е. дает урожай в той или иной

форме (пашни, луга, пастбища, сады, лесные и т.п. земли). Разумеется, их конкретное

целевое использование, разграничение отдельных участков, охрана плодородия

их почв и т.д. нуждаются в четком правовом урегулировании.

     Второй вопрос - сравнительное значение отдельных видов природных ресурсов

и связанное с этим соотношение их правовых режимов. Обычно в законах и литературе

подчеркивается особое, первичное значение земли. Поэтому и в ст. 9, 36 Конституции

Российской Федерации речь идет преимущественно о "земле и других природных

ресурсах". Только земля названа здесь прямо и поставлена на первое место.

Остальные связанные с землей ресурсы в этой формуле отдельно не фигурируют;

большая часть из них упомянута в ст. 72 в связи с перечнем отраслей законодательства,

находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, но и

здесь земельное законодательство названо первым, а водное, лесное и др. -

вслед за ним. В большинстве случаев это правильно: на центральной, более плотно

заселенной территории России именно земля может оказываться дефицитным ресурсом,

лимитирующим природопользование в целом. Но в других обширных зонах страны

ситуация иная. В засушливых зонах, в безводных пустынях и т.п. решающую роль

может играть чаще всего наличие воды, отсутствие или недостаток которой ограничивает

все иные возможности использования земельных и иных природных ресурсов. В

северных же регионах России, где земельные и водные ресурсы чуть ли не беспредельны,

центральная роль переходит к минеральным ресурсам недр; там, где они есть,

становится целесообразным использование других видов природных ресурсов в

градостроительстве, промышленности, транспорте, а отчасти - также в сельском

и лесном хозяйстве.

     Еще один вопрос связан с тем, что земельные ресурсы, угодья, участки

различного назначения обычно рассматриваются как части земной поверхности,

как плоскости, разделяющие воздушное пространство и земную твердь с ее недрами

и поэтому измеряемые соответствующими единицами (квадратными километрами,

гектарами, квадратными метрами и т.д.). Между тем совершенно ясно, что любая

форма использования земли требует не только поверхности, но и определенной

высоты и глубины ее использования. Речь идет не только о поверхности, но и

об определенном объеме пространства, в рамках которого могут использоваться

земля и другие природные ресурсы. Наиболее очевидно это в случаях, когда для

использования недр предоставляются точно определенные объемы подземных пространств

(горные отводы и др.), обычно имеющие выходы на участки земной поверхности;

другим примером может служить законодательное регулирование высоты застройки,

этажности зданий, глубины их подземных частей и т.п. в сочетании с площадью

застраиваемых земельных участков, определяющих объемы используемых пространств.

В законах о сельском и лесном хозяйстве многих стран нередко говорится о том,

что право на землю распространяется только на глубину и высоту, которых достигают

соответственно корни и вершины деревьев или иных выращиваемых растений и т.д.

По-видимому, реализация в текущем законодательстве и практике его осуществления

конституционных положений об использовании природных ресурсов как основы жизни

и деятельности народов должна принимать во внимание подобные обстоятельства.

     Эти единые и всеобщие требования к использованию и охране природных ресурсов

в общих чертах выражают идею социальной функции природопользования, удовлетворяющего

всеобщие интересы и интересы различных собственников и пользователей природных

ресурсов.

     2. Вторая часть ст. 9 посвящена праву собственности на природные ресурсы

и его формам.

     Право собственности на природные ресурсы в комментируемой статье (и в

ст. 130) характеризуется как совокупность правомочий любого собственника свободно

владеть, пользоваться и распоряжаться (последнее означает право продавать,

покупать, дарить, завещать, сдавать в аренду и т.п.) всеми видами природных

ресурсов, ограниченное требованиями, кратко изложенными в ст. 7 (ч. 1 - создание

условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека), ст.

8 и 34 (свобода экономической деятельности), ст. 9 (ч. 1 использование и охрана

природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на

соответствующей территории), ст. 36 (ненанесение ущерба окружающей среде и

ненарушение прав и законных интересов других лиц), ст. 58 (обязанность охранять

природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам) и т.д.

Как уже было отмечено, из этих положений вытекает также важнейшая обязанность

всех собственников и пользователей (арендаторов и др.) природных ресурсов

эффективно и рационально использовать эти ресурсы, удовлетворяя таким образом

как свои индивидуальные и (или) групповые, так и всеобщие интересы.

     Исходя из принятой и традиционной классификации типов и форм права собственности,

Конституция Российской Федерации закрепляет восстановление (после долгого

времени господства исключительной государственной собственности на природные

ресурсы) и существование частной собственности на природные ресурсы, ставя

этот тип собственности на первое место. При этом вопреки распространенному,

но неверному мнению частная собственность имеет не только форму индивидуальной

собственности физического лица, т.е. человека. Частная собственность может

быть и групповой, коллективной (кооперативной, семейной) и т.п.; в общей форме

это закреплено в ч. 1 ст. 36, где говорится о том, что иметь в частной собственности

землю вправе "граждане и их объединения". Более детальная классификация форм

частной собственности может быть дана в федеральном законе, без которого невозможна

реализация ни ст. 9, где о необходимости такого закона прямо не сказано, ни

ст. 36, ч. 3 которой гласит, что условия и порядок пользования землей определяются

на основе федерального закона; это не исключает издания в соответствии с ним

и других федеральных законов о природных ресурсах и подзаконных актов различного

уровня.

     После частной собственности на природные ресурсы в ст. 9 (как и в ст.

8) названы государственная и муниципальная формы собственности. Из других

статей Конституции (ст. 71, 72) ясно, что государственная собственность может

быть федеральной или принадлежащей субъекту Российской Федерации. Государственная

и муниципальная формы собственности обычно теоретически (а в некоторых странах

- и законодательно) объединяются во второй тип собственности - публичную собственность.

Этот термин в российской Конституции не употреблен, но теоретическая точность

классификации типов и форм собственности требует признания существования частного

типа (а не формы) и публичного типа права собственности на любые, в том числе

на природные, ресурсы, включая землю.

     Упоминание о других формах собственности означает, во-первых, возможность

законодательного признания не упомянутых в Конституции форм собственности

- частной (например, собственности различных объединений граждан - кооперативной,

семейной и др.), публичной (например, совместной собственности нескольких

муниципалитетов), смешанной (когда собственниками могут выступать, например

объединения граждан и муниципалитеты). Наконец, в последние годы явно восстанавливается

и растет церковная (монастырская и т.п.) собственность, правовой режим которой

во многом еще точно не определен.

     Кроме того, как отчасти было отмечено в комментарии к ст. 8, возможны

и полезны также иные классификации форм права собственности, основанные на

других критериях: на классификации не субъектов, а объектов этого права или

на классификации юридического содержания соответствующих правоотношений (полная

или ограниченная свобода распоряжения объектами этого права либо их изъятие

из рыночного оборота). Эти подходы выражает с необходимой полнотой текущее

законодательство - гражданское (прежде всего новый Гражданский кодекс), законы

о природных ресурсах и их отдельных видах и т.д.

                                Статья 10

     Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе

разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,

исполнительной и судебной власти самостоятельны.

     Комментарий к статье 10

     Статья 10 выражает и закрепляет одну из важнейших основ конституционного

права, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые

введенную в конституционное право нашей страны с принятием поправки к ст.

1 Конституции 1978 г. в 1992 г. Но тогда этот принцип, названный одной из

"незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации", не был последовательно

проведен в Конституции. В ней сохранялись явно ему противоречащие положения,

например, о том, что Съезд народных депутатов Российской Федерации является

высшим органом государственной (а не только законодательной) власти и правомочен

принять к своему рассмотрению любой вопрос (т.е. в том числе исполнительного

или даже судебного характера), отнесенный к ведению Российской Федерации.

Хотя эти положения не были "незыблемыми основами конституционного строя" и

не обладали соответствующей наивысшей юридической силой, на них настаивали

многие народные депутаты России и отчасти - на их правильности для того времени

- настаивают и теперь некоторые оппозиционные фракции нынешней Государственной

Думы.

     Теория и практика разделения властей явилась результатом длительного

исторического развития и напряженной политической борьбы в обществе. Ее основоположники

- англичанин Дж. Локк (XVII в.) и француз Ш. Монтескье (XVIII в.) - и их многочисленные

последователи убедительно показали антинародный характер неразделенной, единой

государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре,

произволу и бесправию, доказали необходимость перехода к системе разделения

властей. Но поскольку общественные позиции в решающей степени зависят от интересов

взаимодействующих и борющихся сил, до сих пор в странах, еще не создавших

современный демократический конституционный строй и пытающихся это сделать,

выдвигаются поверхностные и неубедительные аргументы в пользу единства государственной

власти, против "многовластия", якобы порождаемого разделением властей, и т.д.

Даже вынужденно признавая принцип разделения властей под давлением общественного

мнения и демократических движений, некоторые политические деятели, лидеры

государств и даже ученые высказываются за то, чтобы разделенные власти одного

государства имели бы единый "корень" или "стержень" в виде возглавляющего

их государственного органа, как правило - президента или парламента данной

республики.

     Медленно, но неуклонно уходит в прошлое практика тоталитарных и авторитарных

режимов, не знавших или отвергавших разделение властей. Они исходили из необходимости

концентрации всей государственной власти в руках монарха, вождя правящей партии

или (и) президента республики, в руках которого в центре сосредоточивались

бы без разграничения основные законодательные, исполнительные и судебные функции,

осуществляемые на местах абсолютно ему подчиненными и столь же единовластными

должностными лицами (губернаторами, градоначальниками, партийными лидерами

и т.п.). Неизбежная путаница разнородных функций между отдельными частями

государственного аппарата была принципиально несовместимой с разделением законодательных,

исполнительных и судебных полномочий между собою, с их возложением на различные

специализированные части государственного аппарата, со сколько-нибудь значительной

степенью самостоятельности его "ветвей" и звеньев, их взаимным контролем и

т.д.

     Такова была и советская система, при которой на всех основных уровнях

государственной структуры реальная власть принадлежала единоличному партийному

лидеру соответствующего уровня. В предназначенной же для пропаганды теории

и скорее теоретическом, нежели практическом законе лишь формально вся неразделенная

полнота государственной власти принадлежала одному соответствующему высшему

или местному органу государственной власти (Совету народных депутатов). Распределение

функций между отдельными звеньями аппарата власти определялось ее реальными

носителями. При этом функции, по своей природе судебные ("карательные", по

решению хозяйственных споров и т.д.), нередко осуществлялись внесудебными

органами либо судами, но зачастую под давлением партийно-государственных лидеров.

     Теория и практика разделения властей подвергается критическим нападкам

с различных сторон. Сторонники сохранения неразделенной государственной власти

советского типа настаивают на сохранении в Конституции Российской Федерации

принадлежности всей государственной (а не только законодательной) власти парламенту,

да и сейчас стремятся ко всемерному ограничению в его пользу полномочий других

властей. Своеобразный характер имела критика теории и практики разделения

трех властей, состоявшая в доказывании, что к ним следует добавить четвертую

- "избирательную" власть, имея в виду не власть граждан-избирателей, т.е.

народовластие, составляющее основу всех разделенных властей, а... власть избирательных

комиссий, самостоятельную по отношению к другим властям (Бюллетень Центральной

избирательной комиссии, 1995, N 2, с. 39).

     Практическим выражением этой "самостоятельности" избирательных комиссий

по отношению к разделенным властям явился в апреле 1996 г. отказ Центризбиркома

подчиниться решению Верховного Суда Российской Федерации, признавшего отказ

в регистрации одного из кандидатов в Президенты Российской Федерации незаконным

и обязавшего Центризбирком зарегистрировать этого кандидата. Такое отношение

к судебной власти особенно впечатляет, если учесть рост ее значения в системе

разделения властей в XX веке. Конституция США 1787 г. говорит о разделении

упомянутых трех властей, ставя судебную на третье место. Но доктрина конституционного

права, являющаяся в англосаксонских странах одним из источников права, вопреки

Конституции все чаще выдвигает судебную власть на первое место (см., например,

Lawrence Tribe. American Constitutional Law. N.Y., 1988, рр. 23-400). Это

вытекает из правотворческой роли англосаксонской судебной власти, пример которой

оказывает растущее влияние на роль и значение судебной власти в системе разделения

властей, принятой странами европейской континентальной системы права, в том

числе странами Латинской Америки, рядом стран Африки и Азии.

     Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной

власти. Оно реально существует прежде всего на уровне народовластия, прямого

или представительного, выражаемого также всеми разделенными властями. Кроме

того, оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, "сдержек

и противовесов" между самостоятельными властями. Законодательная власть издает

законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, осуществляет

бюджетный контроль, назначает или утверждает должностных лиц исполнительной

и судебной властей. Исполнительная власть - обычно глава государства - утверждает

и публикует принятые парламентом законы, вносит в парламент проекты законов,

назначает судей, осуществляет право помилования и т.д., участвуя в осуществлении

законодательной и судебной властей. Судебная власть толкует Конституцию, может

признать законы, акты правительства или их отдельные предписания не соответствующими

Конституции, а иные правовые акты - законам и лишить их юридической силы,

контролируя в этом смысле законодательную и исполнительную власти, а отчасти

- и участвуя в их осуществлении. Судебная власть осуществляет правосудие,

применяя законы,а нередко и Конституцию при решении конкретных дел.

     Опыт многих десятков стран, давно установивших разделение властей - эту

новую для России основу конституционного строя, свидетельствует, что ее непременным

элементом является определенное равновесие полномочий между главой государства

и парламентом, так или иначе контролирующим правительство. Если парламент

(или его палата) имеет право выразить недоверие правительству или его части,

тем самым увольняя их в отставку, то глава государства вправе распустить парламент

(палату), назначив новые выборы. Если же парламент не имеет такого права,

то и глава государства не вправе досрочно распустить парламент (палату). Без

равновесия нет разделения властей.

     Столкновением в России двух тенденций - за и против разделения властей,

по-видимому, и объясняется не вполне четкий, точнее сказать, компромиссный

характер формулировки ст. 10 Конституции Российской Федерации. В ней говорится,

что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется..." (таким

образом, одна власть, а не три власти) на основе ее разделения на законодательную,

исполнительную и судебную, т.е. на три власти. Единство власти сочетается

с ее разделением на три части. Но, говорится далее, органы каждой из них действуют

самостоятельно. Таким образом разделение властей все же выражено и закреплено

в ст. 10.

     Отчасти эта компромиссность выражена и в построении системы высших органов

государственной власти Российской Федерации. Законодательная власть (без использования

этого термина) явно возложена на Федеральное Собрание. Исполнительную власть,

как сказано в ст. 110, исполняет Правительство Российской Федерации. Судебная

власть (так озаглавлена гл. 7) осуществляется Конституционным, Верховным,

Высшим Арбитражным и другими судами Российской Федерации. Таким образом, в

этих частях Конституции самостоятельность каждой из трех властей и их разделение

по горизонтали на федеральном уровне выражены довольно ясно, хотя, может быть,

все же недостаточно единообразно и четко. Но Президент Российской Федерации,

являющийся главой государства (ч. 1 ст. 89), не является одновременно, как

в США, главой исполнительной власти; он, согласно ч. 2 ст. 80, обеспечивает

согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти

(т.е. всех трех властей - по горизонтали и всех органов государственной власти

Российской Федерации, ее субъектов, а также местных самоуправлений - по вертикали),

отчасти принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости

и государственной целостности. По-видимому, это меры, находящиеся в пределах

типичных функций исполнительной власти, как и функции Верховного Главнокомандующего

(ч. 1 ст. 87) и др.

     Однако огромные трудности переживаемого страной переходного периода порождают

настоятельную необходимость в укреплении, обеспечении единства и авторитета

государственной власти. Может быть, в первую очередь это относится к исполнительной

власти, которая должна быть способна оперативно и энергично реагировать на

возникающие проблемы в условиях огромных размеров страны, сложности ее социально-экономической

и политической жизни и гигантского разнообразия региональных условий в России.

Все сказанное объясняет попытку конституционно решить проблему разделения

властей именно так, как это сделано в Конституции Российской Федерации.

     Хотя в тексте ст. 10 не упомянуто разделение властей по вертикали, в

гл. 1 (Основы конституционного строя), гл. 3 (Федеративное устройство) и в

гл. 8 (Местное самоуправление) оно урегулировано с достаточной для Конституции

полнотой. В них зафиксированы и основы взаимодействия между федеральными и

региональными (на уровне субъектов Российской Федерации) властями и местным

самоуправлением (см. комментарии к ним).

                                Статья 11

     1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент

Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная

Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

     2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют

образуемые ими органы государственной власти.

     3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами

о разграничении предметов ведения и полномочий.

 См. Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления

части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом

Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 370

     Комментарий к статье 11

     Статья 11 по своему содержанию (как и ст. 12) непосредственно примыкает

к ст. 10, конкретизируя ее положение о разделении властей в Российской Федерации

прежде всего по вертикали (а в ч. 1 - и по горизонтали, с перечислением федеральных

органов государственной власти).

     1. Часть 1 этой статьи содержит перечень федеральных органов государственной

власти. Но перечень этих органов вместе с конституционно обобщенным определением

их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан в гл. 4-7 Конституции

Российской Федерации. Естественно возникает вопрос: зачем понадобился этот

перечень в ст. 11? Почему содержание гл. 1 Конституции не ограничивается провозглашением

принципа разделения властей, как было предусмотрено проектом Конституции Российской

Федерации, подготовленным конституционной комиссией Съезда народных депутатов,

а вместо этого дается названный перечень органов федеральной власти, с неизбежностью

повторяемый в последующих главах Конституции?

     Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие два обстоятельства.

Во-первых, двукратное приведение перечня федеральных органов государственной

власти не является простым повторением с юридической точки зрения. Сжатый

перечень этих органов в ст. 11, входящей в состав первой главы Конституции,

закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, обладает

гораздо большей юридической силой, нежели содержание последующих глав Конституции.

В силу ст. 16 Конституции основам конституционного строя, т.е. положениям

ее первой главы, не могут противоречить никакие другие положения Конституции.

Таким образом, установленный в ст. 11 перечень органов федеральной государственной

власти обязателен для последующих глав Конституции. Кроме того и в соответствии

с этим перечень этих органов в ст. 11, как и все содержание этой статьи и

всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием, а изменение этого

перечня возможно лишь путем особой процедуры принятия новой Конституции Российской

Федерации специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135

Конституции). Что же касается положений гл. 4-7 и других, то поправки к ним

могут быть приняты в менее сложном порядке, предусмотренном для принятия конституционного

закона, и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти

не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (см. комментарий к

ст. 136).

     Во-вторых, необходимость придать конституционному перечню федеральных

органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не

только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия,

стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной

власти, например пост Президента Российской Федерации, и т.п.), но также из

практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной

власти СССР комитетов национального, народного и т.п. "спасения" и фактическое

создание в некоторых регионах таких антидемократических и противоконституционных

органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991

г. сопровождался созданием неконституционных органов власти - так называемого

Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), - выступлениями

от имени "советского руководства" и т.п. Во многом были незаконны и изменения

в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов

Российской Федерации от имени их съезда в дни кризиса конца сентября - начала

октября 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной

власти в число основ конституционного строя Российской Федерации во многом

обусловлено стремлением предотвратить в будущем подобные явления.

     В перечне названо не просто Федеральное Собрание, т.е. парламент России,

но указаны названия составляющих его двух палат - Совета Федерации и Государственной

Думы. Последовательность, в которой перечислены эти органы (включая и палаты

Федерального Собрания) и которой соответствует последовательность изложения

статей и упоминаний о них в последующих главах Конституции, соответствует

соотношению полномочий, самостоятельно осуществляемых этими органами.

     Есть и некоторое несовпадение в содержании ст. 10, говорящей о разделении

государственной власти в Российской Федерации на три власти - законодательную,

исполнительную и судебную, с одной стороны, - и ч. 1 ст. 11, перечисляющей

не три, а четыре звена в системе федеральных органов государственной власти,

с другой. В Конституции законодательная власть (без упоминания этого термина)

явно возложена на Федеральное Собрание (в гл. 5), исполнительная власть прямо

возложена на Правительство (в ст. 110 гл. 6), судебная власть, названная в

заглавии гл. 7, возложена на суды; эта недостаточная точность и неодинаковость

в изложении распределения трех властей между соответствующими государственными

органами дополняется тем, что о месте органа, названного первым, - Президента

Российской Федерации - в системе разделения властей прямо ничего не сказано.

Правильно отмечается, что многие конституционные полномочия Президента России

обычно бывают присущи исполнительной власти (см.: Конституция Российской Федерации.

Комментарий. М., "ЮЛ", 1994, с. 98). Более того, в США, как президентской

республике, все полномочия главы государства охватываются понятием исполнительной

власти. Но в России исполнительную власть осуществляет Правительство. В результате

в России некоторые полномочия, типичные для исполнительной власти и составляющие

ее существенную часть, исключены из нее и переданы Президенту как особому

органу, что в условиях "полупрезидентской, полупарламентской" республики сужает

сферу парламентского контроля над исполнительной властью; под этим контролем,

принципиально ослабленным в такой республике, остается лишь та большая часть

исполнительной власти, которая предоставлена Конституцией Правительству.

     Ряд функций Президента Российской Федерации, как и в других республиках

этого типа (например, во Франции), ставят его как бы над другими властями.

В ч. 2 ст. 80 именно он провозглашен гарантом Конституции, прав и свобод человека

и гражданина, на него возложено принятие мер по охране суверенитета России,

ее независимости и государственной целостности, хотя все это функции, исполняемые

в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной

и судебной властей, кроме того, согласно ст. 80, именно Президент России обеспечивает

согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Поэтому Президент Российской Федерации назван первым в перечне этих федеральных

органов.

     2. Часть 2 ст. 11 закрепляет характерную для федерального устройства

Российской Федерации самостоятельность всех ее субъектов в конкретном определении

системы их органов государственной власти, их правомочий, порядка их формирования

и их наименований.

     Конституция Российской Федерации устанавливает только некоторые общие

правила, которым должны следовать субъекты федерации. Они должны решать вопросы

этого рода в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации

(гл. 1 Конституции) и общими принципами организации законодательной и исполнительной

власти, установленными федеральным законом (п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст.

77).

     3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

(ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального

функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются

правовые способы этого разграничения: Конституция Российской Федерации, Федеративный

и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

     Конституция Российской Федерации играет решающую роль в рассматриваемой

сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения Российской Федерации, предметы

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и формулирует общий

принцип о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий

Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации

и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см.

комментарии к ст. 71-73); во-вторых, предопределяет содержание и юридическую

зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации,

в том числе названных договоров, от Конституции, которой они не должны противоречить

(см. комментарии к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15).

     Предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной

власти и органами государственной власти субъектов федерации разграничиваются

Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора

- Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными

органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных

республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан

и Чеченской Республики), Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и

органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской

Федерации", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между

федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами

власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации",

а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один

из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного

договора.

     Конституция Российской Федерации с некоторыми изменениями инкорпорировала

положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов

ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и

органами государственной власти субъектов федерации, и, соответственно, договорные

положения утратили свое самостоятельное значение. Иные установления этого

договора продолжают действовать, но постольку, поскольку не противоречат Конституции;

в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений

Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения

Конституции Российской Федерации (см. комментарий к п. 1 раздела второго "Заключительные

и переходные положения"). Часть 1 ст. 5 Конституции требует, чтобы положения

Федеративного договора, отвечающие более высокому демократическому стандарту,

в равной мере распространялись на республики, края, области, города федерального

значения, автономную область, автономные округа.

     Для субъектов федерации, не присоединившихся к Федеративному договору

или принятых в федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений

по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция Российской Федерации

и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации.

     Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор представляет собой

юридический акт, выработанный в результате согласованных усилий названных

сторон, содержанием которого являются их взаимные права и обязанности.

     Конституция не предусматривает каких-либо ограничений для заключения

подобных договоров. Однако складывающаяся практика свидетельствует, что в

первую очередь они используются в тех случаях, когда субъект федерации обладает

определенной спецификой (например, для Калининградской области, подписавшей

договор, таковой является геополитическое положение,

     Краснодарского края - курортно-санаторное дело, Республики Бурятия -

наличие проблем, связанных с охраной уникального озера Байкал и социально-экономическим

развитием зоны Байкало-Амурской магистрали, и т.д.). Назначение договора в

том и состоит, чтобы, отражая данную специфику, индивидуализировать государственно-правовой

статус субъекта федерации в системе федеративных отношений.

     Договоры заключаются не между субъектами Российской Федерации как частью

федерации и Российской Федерацией как целым, а между органами государственной

власти - федеральными, и субъекта федерации. Только три первых из них - Договор

Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения

и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан"

от 15 февраля 1994 г. (Российская газета, 17 февраля 1994 г.), Договор Российской

Федерации и Кабардино-Балкарской Республики "О разграничении предметов ведения

и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской

Республики" от 1 июля 1994 г. (Российская газета, 29 февраля 1996 г.) и Договор

Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов

ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан"

от 3 августа 1994 г. (ВВАС РФ, 1994, N 11, с. 73-77) - по форме не вполне

согласуются с требованиями рассматриваемой части статьи, хотя по содержанию

они не выходят за рамки предметов ведения и полномочий соответствующих органов

государственной власти.

     Иметь названный договор или нет - вопрос, находящийся на усмотрении субъекта

федерации, который, как правило, и является инициатором его подписания.

     Процедура заключения договоров и требования, предъявляемые к ним, устанавливаются

Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления

части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом

Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370 (Российская газета,

14 марта 1996 г.). Согласно этому Положению предварительное рассмотрение вопросов

подготовки договоров, их правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте

Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения

и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации. Статус Комиссии и ее

состав определены Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г.

N 1499 "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке

договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными

органами государственной власти и органами государственной власти субъектов

Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475).

     При работе над проектами договоров Комиссия исходит из следующих положений:

     - принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти

субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами;

     - договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной

власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации;

     - договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус

субъекта Российской Федерации;

     - в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения

Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно ст. 71 и 72

Конституции Российской Федерации;

     - в договоре с органами государственной власти субъекта Российской Федерации,

не участвовавшего в подписании Федеративного договора либо вновь образованного,

может содержаться полный перечень предметов совместного ведения Российской

Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции

Российской Федерации;

     - в договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные

географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями

конкретного субъекта Российской Федерации;

     - после подписания договора могут заключаться являющиеся его составными

частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного

ведения, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации и перечисленным

в договоре, если эти полномочия не установлены федеральным законом;

     - не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной

власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской

Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод

человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные

полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности

Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных

законов на всей территории Российской Федерации.

     Подготовка проектов договоров осуществляется в следующем порядке:

     - проекты договора вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта

Российской Федерации, уполномоченным конституцией (уставом) субъекта представлять

его внутри страны;

     - по поручению председателя Комиссии федеральные органы исполнительной

власти в 10-дневный срок обязаны представить в Комиссию свои заключения и

предложения по проектам договора;

     - Комиссия представляет договор Президенту Российской Федерации вместе

со своим заключением;

     - договор подписывает Президент Российской Федерации и уполномоченное

лицо субъекта Российской Федерации.

     Устанавливается, что договоры вступают в силу после их официального опубликования.

Конституции и уставы субъектов федерации, как правило, предусматривают ратификацию

данных документов соответствующим законодательным (представительным) органом

(см., например: ст. 58 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия),

ст. 86 Конституции Республики Бурятия, ст. 42 Устава (Основного закона) Свердловской

области).

     Непосредственно в текстах договоров фиксируются конкретные механизмы

и гарантии их реализации. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г.

(Российская газета, 1 февраля 1996 г.) записано, что настоящий Договор или

отдельные его положения не могут быть отменены, изменены или дополнены в одностороннем

порядке; подобное возможно только по взаимному согласию сторон путем заключения

нового договора (ст. 16); если федеральными правовыми актами, действие которых

распространяется на все субъекты Российской Федерации, будут установлены права,

льготы и преимущества для субъектов Российской Федерации большие, чем установлены

настоящим Договором, то в отношении Свердловской области применяются положения

указанных федеральных правовых актов; в случае принятия федеральными органами

государственной власти в одностороннем порядке подзаконных федеральных правовых

актов, противоречащих настоящему Договору, подлежат применению нормы настоящего

Договора (ст. 7); споры и разногласия, возникающие при исполнении настоящего

Договора, разрешаются с использованием согласительных процедур; в случае недостижения

согласия спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации

в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, а также

Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской

Федерации в соответствии с их компетенцией (ст. 17).

     В части 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой

инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между

федеральными органами государственной власти и органами государственной власти

субъектов федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования

в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочий названных

органов государственной власти. Косвенно данный вывод подтверждает упомянутый

Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370, в котором

обращается внимание на то, что он принимается "в целях упорядочения и создания

единых условий подготовки проектов договоров и соглашений, а также законодательных

и других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации". В утвержденном этим Указом Положении

Комиссии, занимающейся подготовкой и правовым обеспечением договоров, в качестве

одной из задач называется "участие в разработке проектов законодательных и

других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации" (п. 3).

                                Статья 12

     В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы

местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     Комментарий к статье 12

     Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении.

Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя.

Это установление является логически связанным с намерениями России быть демократическим

и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека,

его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного

самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст.

3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч.

1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего

территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной

собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению

общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего

формой решения национальных вопросов.

     Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни.

Оно формировалось уже в средние века и получило значительное развитие во второй

половине XIX века. Однако в советский период власть строилась на идее централизации.

Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были принцип демократического

централизма как основа организации и деятельности Советского государства,

включение Советов в единую систему органов государственной власти, право вышестоящих

органов отменять решения нижестоящих, двойное подчинение (по вертикали и горизонтали)

отраслевых и функциональных местных органов управления.

     Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления

начался в конце 80-х гг. в контексте демократических преобразований, происходивших

в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР

"Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от

9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, N 16, ст. 267), а в России - Закон РСФСР

"О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 29,

ст. 1010). Этапом в его развитии стали указы Президента Российской Федерации:

"О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления

в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 41, ст. 3924);

"О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993

г. (САПП, 1993, N 44, ст. 4188); "О гарантиях местного самоуправления в Российской

Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП, 1993, N 52, ст. 5071). Конституция

Российской Федерации 1993 г. утверждением "в Российской Федерации признается...местное

самоуправление" как бы ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному

самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым как основа организации

власти местных сообществ.

     Конституционное признание местного самоуправления отвечает международно-правовым

требованиям, в частности Европейской Хартии местного самоуправления, принятой

Советом Европы 15 декабря 1985 г. При этом Россия не только создает предпосылки

для самоуправления в соответствии с Хартией, но, став членом Совета Европы,

намерена присоединиться к данной Хартии (см. распоряжение Президента Российской

Федерации от 13 февраля 1996 г. "О первоочередных мероприятиях, связанных

с вступлением Российской Федерации в Совет Европы". - СЗ РФ, 1996, N 8, ст.

743), подтвердив тем самым свою приверженность выбранному курсу.

     Признавая местное самоуправление, Российская Федерация одновременно его

гарантирует. То есть Российское государство берет на себя обязательства содействовать

его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление. Это

делается путем закрепления его основ в Конституции (ст. 130 - 133) и их конкретизации

в специальном законодательстве - Федеральном законе "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (СЗ

РФ, 1995, N 35, ст. 3506) и других правовых актах (см. постановление Правительства

Российской Федерации от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации" - Российская газета, 21 марта 1996 г.); материального и финансового

обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных

ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате

решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9,

ст. 132, 133 Конституции); организационной поддержки (см. Указ Президента

Российской Федерации от 24 августа 1995 г. "О Совете по местному самоуправлению

при Президенте Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3508; Федеральную

программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную

постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. -

СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 121).

     Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления.

Ее правовым выражением является установление предметов ведения и полномочий

местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 6, 8, 15 и др. Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации"), определение полномочий органов государственной власти Российской

Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 4, 5 указанного

Закона), введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления,

закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции).

     Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах

своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы местного значения

(определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет

и заниматься другой деятельностью в интересах населения), владеть, пользоваться

и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные

к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании

или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной

власти. Свою самостоятельность местное самоуправление способно защищать с

помощью суда.

     Судебная практика подтверждает принцип самостоятельности местного самоуправления.

В частности, в определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного

Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе заместителя

губернатора Ярославской области на решение судебной коллегии по гражданским

делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. по жалобе граждан

на ряд правовых актов губернатора Ярославской области (Государство и право,

1995, N 7, с. 12-15) констатировалось, что с позиций самостоятельности местного

самоуправления, включающей в себя самостоятельное решение населением вопросов

местного значения, "назначение главы местной администрации главой администрации

субъекта Российской Федерации нарушает принцип самоуправляемости территорий".

     Конституционный Суд Российской Федерации, защищая самостоятельность и

независимость местного самоуправления, постановлением от 30 мая 1996 г. по

делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона

от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации" с изменениями от 22 апреля 1996 г. (Российская газета,

июнь 1996 г.) определил, что "после завершения формирования органов местного

самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе

своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов".

     Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его

органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит

своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от

неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Однако

данное установление не может трактоваться как признание абсолютной независимости

органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость

существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали

исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Конституция и законы

наделяют местное самоуправление соответствующими полномочиями, материальной

и финансовой базой; муниципальные органы и должностные лица обязаны соблюдать

Конституцию Российской Федерации и законы; за их деятельностью осуществляется

прокурорский надзор; они несут ответственность перед государством, их решения

могут быть оспорены в судебном порядке, а при наличии оснований полномочия

этих органов и выборных должностных лиц могут быть досрочно прекращены. В

то же время органы государственной власти не вправе назначать или освобождать

должностных лиц муниципальных образований, отменять решения органов местного

самоуправления, прекращать их полномочия вне установленных законом процедур,

ставить хозяйственные или иные задачи, не подкрепляя их осуществление необходимыми

материальными и финансовыми ресурсами.

     В случаях, когда органам местного самоуправления передаются отдельные

государственные полномочия (ч. 2 ст. 132 Конституции), они, не утрачивая своей

изначальной природы, в некоторых отношениях становятся как бы государственными

органами. Их деятельность в этой части подпадает под государственный контроль,

у муниципальных органов возникают дополнительные обязанности перед соответствующими

органами государственной власти.

                                Статья 13

     1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.

     2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной

или обязательной.

     3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

     4. Общественные объединения равны перед законом.

     5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели

или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного

строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства,

создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной

и религиозной розни.

 О деятельности общественных объединений см. Федеральный закон от 19 мая 1995

г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"

     Комментарий к статье 13

     1. Статья 13 устанавливает в качестве одной из основ конституционного

строя России принцип идеологического и политического многообразия, а также

пределы его осуществления, в которых оно не вступает в резкое противоречие

с другими демократическими принципами Конституции Российской Федерации.

     Принцип идеологического многообразия может быть правильно понят исходя

из точного понимания обоих образующих это понятие слов. Идеология обычно определяется

как система политических, юридических, экономических, этических, экологических,

художественных, а также религиозных идей, воззрений, понятий, связанная прямо

или косвенно с практической жизнедеятельностью людей и ее оценкой. Это система

направленных на сохранение, частичное изменение или коренное преобразование

теми или иными способами общественного и государственного строя, как правило,

закрепляемого в Конституции и иных законах. Многообразие (плюрализм) в сфере

идеологии означает право каждого человека, группы людей, их объединений: свободно

развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера; распространять

и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать

также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных

документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных

и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими

органами предложений и т.д.

     Первая часть комментируемой статьи содержательно связана с рядом других

конституционных предписаний. Это ст. 14 и 28, устанавливающие религиозное

многообразие и свободу совести, ст. 29, предоставляющая каждому свободу мысли

и слова, поиска, получения, производства и распространения информации, гарантирующая

свободу массовой информации, ст. 44, гарантирующая каждому свободу литературного,

художественного, научного и других видов творчества.

     Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является

одним из важных демократических достижений народа России. Еще недавно советские

конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого

плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977

г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась

марксистско-ленинской, хотя фактически была скорее ленинско-сталинской. В

преамбуле Конституции СССР 1977 г. излагались многие положения этой идеологии,

прославлялось руководство компартии Советского Союза, было подчеркнуто, что

высшей целью Советского государства является построение "бесклассового" коммунистического

общества и что народ якобы принимает эту Конституцию, "руководствуясь идеями

научного коммунизма". Статья 6 этой Конституции констатировала, что руководящей

и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы,

государственных и общественных организаций является "вооруженная марксистско-ленинским

учением" КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию

внутренней и внешней политики СССР и т.д. В ряде статей провозглашалось, например,

что существующая в СССР единая система народного образования служит, в частности,

"коммунистическому воспитанию... молодежи" (ст. 25), что СССР проводит "ленинскую"

политику мира (ст. 28), что гражданам гарантируется свобода научного, технического

и художественного творчества (ст. 47), а также предоставляется право объединяться

в общественные организации (ст. 51) только "в соответствии с целями коммунистического

строительства" и т.п. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР

1978 г.

     Идеологические преследования официально не одобряемых направлений и их

представителей в науке (философов-идеалистов, обществоведов-немарксистов,

вообще генетики, кибернетики и др.), в искусстве (в художественной литературе,

живописи и др.), в религиозной жизни в той или иной степени осуществлялись

постоянно, временами достигая большого размаха и сопровождаясь жесткими репрессивными

мерами. При этом сам принцип идеологического многообразия, давно и прочно

вошедший в повседневную жизнь всех демократических стран и народов мира, монопольная

господствующая идеология представляла как нечто антинародное, рассчитанное

на обман масс и манипулирование ими, а не как естественное отражение объективно

существующего в обществе многообразия интересов, взглядов, позиций.

     Установление идеологического однообразия, т.е. исключительного господства

одной идеологии, встречается нередко, хотя сами идеологии могут различаться

между собою довольно существенно. Итальянский фашизм, германский национал-социализм,

в ряде стран исламский фундаментализм и др., как и сталинщина, непримиримые

к другим идеологиям, несовместимы с идеями демократического правового государства.

     2. Часть 2 ст. 13 устанавливает правило, органически связанное с содержанием

первой части этой статьи. Признание идеологического многообразия, строго говоря,

означает запрещение признания какой-либо идеологии государственной и общеобязательной.

Как и первая часть, вторая часть этой статьи содержательно связана со ст.

14, 28, 29, 30, 44 и др.

     При этом необходимым элементом любой идеологии, конституционно признаваемой

в России, является лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей

Конституции и подчинение ее требованиям. Это не мешает использовать предусмотренную

ею возможность законного, ненасильственного изменения конституционного строя

России (ст. 134-137).

     Правило ч. 2 ст. 13 относится к любым идеологиям (например, либерализм,

социал-демократизм, религиозно-демократические и религиозно-социальные, национально-демократические

доктрины, марксизм-ленинизм и др.).

     Предусмотрены Конституцией и исключения, относящиеся к тем идеологиям,

которые пытаются обосновывать запрещаемые ею действия. О таких действиях и

запретах говорится в ч. 5 этой статьи и в ряде других статей Конституции.

Это, например, запрещение захватывать власть (ч. 4 ст. 3), нарушать права

и свободы человека и гражданина (ст. 2, 17-63 и др.).

     Но убеждения, взгляды граждан свободны, и никто не должен быть подвергнут

каким бы то ни было преследованиям, ограничениям прав за свои убеждения, каковы

бы они ни были. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом.

     В целесообразности и справедливости недопущения господства одной идеологии

в государстве убеждает опыт всех стран, где такое господство имело место.

Оно было связано с подавлением интересов больших социальных групп, прав и

свобод личности, теоретически беспомощно и резко снижало эффективность всей

общественной и государственной системы, в рамках которой это происходило.

     3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена некоторым практическим последствиям

идеологического многообразия, имеющим большое общественное и, в частности,

конституционно-правовое значение. Речь идет о том, что в России признается

политическое многообразие и многопартийность. Политическое многообразие означает

наличие разнообразных направлений в практической политической деятельности

- в агитации за или против определенных течений в политической жизни, за или

против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов,

выносимых на референдумы, и т.д. Важнейшую роль в политической деятельности

играет ее организационная часть - создание и деятельность политических партий

и других общественных объединений, примыкающих к партиям или самостоятельно

стремящихся к осуществлению конституционно допустимых политических целей.

Главной формой политического многообразия (плюрализма) является многопартийность.

Как уже было отмечено, многопартийность пришла на смену однопартийной системе,

недемократичность которой очевидна.

     В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной

мере выражающая их многопартийность становятся все более устойчивой органической

частью общественно-политической жизни России. Юридическому закреплению этого

достижения российской демократии служит включение этих положений ст. 13 в

основы конституционного строя, играющие центральную роль в Конституции и изменяемые

- в случае необходимости - в особо сложном порядке. Это, как и соответствие

данных конституционных положений принципам и нормам международного права,

позволяет надеяться на необратимость установления и развития плюрализма в

политической жизни России.

     Но демократические политические партии или их блоки, выражающие политическую

волю своих членов, стремятся к осуществлению государственной власти через

своих представителей, членов и сторонников в органах государства. Осуществляя

власть в соответствии со своей программой, партия или блок партий, имеющий

общую программу парламентской или правительственной деятельности, в определенной

степени действуют в соответствии с теми положениями своей идеологии и политики,

которые получили одобрение граждан на выборах и в иных формах. Поэтому определенная

зависимость государственной власти от тех или иных идеологических позиций

партий, блоков, их лидеров и деятелей существует, но - под демократическим

контролем избирателей. Именно их волю, а не только решения своей партии должен

прежде всего проводить в жизнь их избранник.

     Конституционные положения о политических партиях в Конституции Российской

Федерации более кратки, нежели в новых конституциях ряда других демократических

стран. В них, например, в ст. 21 Основного закона ФРГ, содержатся более подробные

предписания: партии содействуют формированию политической воли народа и могут

образовываться свободно; их внутренняя организация должна соответствовать

демократическим принципам; они должны публиковать отчеты о происхождении и

использовании своих средств, а также об имуществе. Те партии, которые по своим

целям или поведению своих сторонников (не только членов!) стремятся причинить

ущерб основам демократического строя либо устранить его или поставить под

угрозу существование ФРГ, противоконституционны. Вопрос об их конституционности

решает Федеральный Конституционный Суд. Подробности регулируются федеральными

законами.

     Обращает на себя внимание то, что Основной закон ФРГ и Конституция Российской

Федерации приравнивают открытые цели и фактические действия партий и их сторонников,

направленные на устранение конституционного строя. Но в ФРГ речь идет о любых

действиях против конституционного строя в целом, а в Российской Федерации

- только о насильственном изменении основ конституционного строя.

     4. Равенство общественных объединений перед законом установлено, чтобы

исключить возможность создания вновь однопартийной системы, не допускающей

существования других политических партий и подчиняющей своему господству иные

общественные объединения, каждое из которых (профсоюзное, молодежное и т.д.)

является единственным в своей сфере деятельности. Исключается возможность

возникновения такой же системы, замаскированной фиктивным плюрализмом, т.е.

с помощью создания наряду с монопольной партией марионеточных псевдопартий

и общественных объединений. Такая система существовала в ряде "социалистических"

стран (ГДР, Болгарии, Польше и др.); по-видимому, была предпринята попытка

создать такую систему и в СССР, когда в 1990 г. Съезд народных депутатов заменил

текст ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС другим,

начинавшимся словами "коммунистическая партия и другие политические партии...".

     В настоящее время положение политических партий и общественных объединений

в России регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом

"Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930)

и другими нормативными актами.

     Равноправие общественных объединений выражается равенством общих требований

закона к уставам этих объединений и дополнительных требований к уставам их

отдельных организационно-правовых форм, к их задачам, структуре, территориальной

сфере их деятельности, к условиям и порядку приема в их члены, а также выхода

из их состава, к порядку образования и полномочиям руководящих органов, источникам

денежных средств и иного имущества общественных объединений, к порядку их

создания, регистрации, реорганизации, а также приостановления их деятельности

и ликвидации.

     Равноправие общественных объединений распространяется также на их права

и обязанности в двух основных направлениях их деятельности - общественном

(участие политических объединений в выборах государственных органов и всех

объединений - в принятии государственных решений в законном объеме и порядке,

представительство интересов своих членов и др.) и хозяйственном (учреждение

средств массовой информации, издательская деятельность, создание в уставных

целях предприятий, приобретение на праве собственности различного имущества,

денежных средств, получаемых от членов объединения, от его хозяйственной деятельности,

и др.).

     Соблюдение этих правил нередко требует строгого контроля, не допускающего,

например, превращения благотворительных, спортивных и т.п. общественных объединений

в предприятия по импорту спиртных напитков и т.п. в противоречии с законом

и уставными целями этих объединений.

     Подобные проблемы решаются также конституциями и законами других демократических

стран. Так, ст. 4 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что политические

партии и группировки, содействующие выражению общественного мнения голосованием,

создаваемые и действующие свободно, обязаны "уважать принципы национального

суверенитета и демократии".

     5. Часть 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность тех общественных

объединений, которые имеют противоречащие Конституции цели или совершают такие

действия. Она перечисляет ряд таких целей или действий, служащих основанием

для запрета. Это прежде всего насильственное изменение основ конституционного

строя. Названное в качестве одного из оснований для такого запрета создание

вооруженных формирований может означать и подготовку для насильственных действий

более широкого характера. Речь идет о том, что, не имея возможности добиться

желаемых изменений конституционными способами, некоторые из общественных объединений

могут обратиться к насилию и попытаться совершить государственный переворот

в той или иной форме. Печальный опыт этого рода есть у России, как и у некоторых

других стран.

     В числе других оснований для запрета создания или деятельности общественного

объединения названы их цели или действия, направленные на нарушение территориальной

целостности государства, подрыв его безопасности, создание вооруженных формирований.

     Все это соответствует практике демократических государств. Согласно ст.

18 Конституции Италии 1947 г. граждане имеют право свободно, без особого разрешения

объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным

законом; при этом запрещены тайные общества и такие объединения, которые хотя

бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного

характера, а ст. XII переходных и заключительных положений запретила восстановление

в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии и предусмотрела

установление законом на срок не более 5 лет с момента вступления в силу этой

Конституции ограничений активного и пассивного избирательного права для ответственных

руководителей фашистского режима. Конституция Болгарии 1991 г. в ст. 11 провозглашает

принцип политического плюрализма, содействие партий формированию и выражению

политической воли граждан, регулирование законом порядка образования и прекращения,

а также условий деятельности политических партий, устанавливает и ограничения.

Так, запрещено образование политических партий на этнической, расовой или

вероисповедной основе (это особенность Болгарии; в десятках других демократических

государств подобное разрешается и осуществляется), как и партий, ставящих

своей целью насильственный захват государственной власти. Статья 12 болгарской

Конституции устанавливает, что объединения граждан служат удовлетворению их

интересов, и запрещает объединениям граждан, в том числе и профсоюзам, иметь

политические цели и заниматься политической деятельностью, присущей только

политическим партиям. Наконец, ст. 44 запрещает создание организаций, деятельность

которых направлена против суверенитета, национальной целостности страны и

единства нации, на разжигание расовой, национальной, этнической или религиозной

вражды, на нарушение прав и свобод граждан, как и организаций, создающих тайные

или военизированные структуры или стремящиеся достичь своих целей путем насилия.

     Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности.

Приговор Нюрнбергского трибунала признал руководящий состав национал-социалистической

немецкой рабочей партии, а также ряд звеньев гитлеровского государства преступными

организациями, виновными в ведении агрессивных войн, в преступлениях против

человечества, в разжигании национальной и расовой ненависти и т.д. Международный

пакт о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает, что "всякое

выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее

собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено

законом" (ч. 2 ст. 20). В связи с этим закон может устанавливать ограничения

свободы объединения, необходимые в демократическом обществе в интересах государственной

или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности

населения или защиты прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 22).

     В мировой практике такие запрещения и ограничения права на объединение

сопровождаются разрешением непреступным элементам распущенных антидемократических

партий создавать организации, способствующие переходу этих элементов на демократические

позиции и включению их в демократический процесс. Такую роль в ФРГ играла,

например, национал-демократическая партия.

     Представляет значительный интерес и конституционное положение коммунистических

партий. Во многих странах - как "социалистических" (Китай, Северная Корея,

Вьетнам, Куба, где эти партии сохраняют свою руководящую роль), так и несоциалистических

- они действуют открыто и свободно. В ФРГ в 1956 г. Федеральный Конституционный

Суд признал, что Компартия Германии (КПГ) по ее идеологии, признающей насильственную

революцию, диктатуру пролетариата и т.п., является противоконституционной,

и запретил ее. Вскоре активистами КПГ была создана новая Германская компартия,

программа и устав которой не содержали антидемократических положений. На ГКП

запрет деятельности КПГ не распространялся.

     В "постсоциалистических" странах судьба коммунистических партий сложилась

по-разному. В Чехословакии и Албании компартии были запрещены, а их активным

членам не разрешено занимать должности на государственной службе. В нескольких

странах (Польша, Болгария, Венгрия, Литва) на основе коммунистических партий

возникли новые партии, отказавшиеся от прежнего названия, перешедшие фактически

на позиции левого или правого социал-демократизма и играющие более или менее

значительную роль в политической жизни своих стран.

     Несколько таких социалистических или социал-демократических партий и

групп есть и в России. Они сложились после распада КПСС и серии президентских

указов о приостановлении деятельности компартии РСФСР от 23 августа 1991 г.,

об имуществе КПСС и компартии РСФСР от 25 августа 1995 г., а также о деятельности

КПСС и компартии РСФСР от 6 ноября 1991 г.

     Этими указами Президент Российской Федерации приостановил деятельность

КПСС и КП РСФСР и распустил их руководящие организационные структуры, объявил

государственной собственностью все имущество, находившееся фактически во владении,

пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, распустил

все первичные организации этих партий.

     Проверка конституционности названных указов совместно с проверкой конституционности

КПСС и КП РСФСР была произведена Конституционным Судом Российской Федерации

в 1992 г. Постановлением от 30 ноября 1992 г. Конституционный Суд признал

соответствующим Конституции роспуск руководящих структур и производственных

первичных организаций этих партий и передачу государству государственного

имущества, находившегося фактически в руках этих партий. Одновременно Суд

признал неконституционным роспуск территориальных первичных организаций этих

партий, поскольку они сохраняли свой общественный характер и не подменяли

государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного

оформления в качестве политической партии наряду с другими партиями будут

соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации. Суд также

признал не соответствующей Конституции передачу государству части имущества

КПСС и КП РСФСР, законными собственниками которой были эти партии (ВКС, 1993,

N 4-5, с. 61).

     Таким образом, появилась конституционная возможность для организационного

оформления и активной и легальной общественно -политической деятельности сохранившей

свое традиционное название, а во многом и идеологию, сравнительно крупной

Коммунистической партии Российской Федерации. К КПРФ и ее союзникам примыкает

Аграрная партия. Есть и несколько сравнительно небольших партий непримиримого

ленинско-сталинского направления, действующих легально. Наряду с ними действует

или формируется ряд партий, групп и блоков демократического характера (социал-демократические

партии, Крестьянская партия и др.).

     Появились также партии и группы, называющие себя фашистскими или подозреваемые

их политическими противниками в фашистской, великодержавно-шовинистической,

милитаристской и т.п. ориентации. Названия партий не всегда соответствуют

фактическому содержанию их политики.

     Процесс формирования демократической многопартийной системы в Российской

Федерации продолжается. При этом установленные международным правом, Конституцией

и иными законами России обоснованные ограничения права на объединение, формально

вступившие в силу, практически применяются далеко не во всех предусмотренных

ими случаях.

                                Статья 14

     1. Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может

устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

     2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

     Комментарий к статье 14

     1. Статья определяет Российскую Федерацию как светское государство. Это

означает: отсутствие какой-либо церковной власти над органами государственной

власти; отсутствие исполнения церковью, ее иерархами каких-либо государственных

функций; отсутствие обязательного вероисповедания для государственных служащих;

непризнание государством юридического значения церковных актов, религиозных

правил и т.п. как источников права, обязательных для кого-либо; отказ государства

от финансирования расходов какой-либо церкви. Эти и другие правила этого рода

входят в понятие светского государства. Определив Российскую Федерацию как

светское государство, Конституция тем самым устанавливает эти положения. Вместе

с тем в понятие светского государства входит и ряд его признаков, прямо указанных

в нескольких статьях Конституции или вытекающих их этих статей. Это запрещение

разжигания религиозной розни (ст. 13), ненависти или вражды (ст. 29), свобода

совести (ст. 28), равенство прав и свобод человека и гражданина независимо

от отношения к религии, религиозных убеждений, принадлежности к религиозным

общественным объединениям и запрещение любых форм ограничения прав и свобод

граждан по признакам религиозной принадлежности (см. 19), недопущение принуждения

кого-либо к выражению своих религиозных убеждений или к отказу от них (ст.

29). Светскому характеру демократического государства, в котором человек,

его права и свободы, в том числе свобода совести (ст. 28), являются высшей

ценностью, признаваемой и защищаемой государством, не противоречит и право

гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской службой (ст.

59) по религиозным мотивам.

     Светский характер присущ и многим другим высокоразвитым демократическим

правовым государствам. Иногда это выражается прямо, как, например, в ст. 2

Конституции Франции: "Франция является... светской... Республикой. Она обеспечивает

равенство перед законом всем гражданам, независимо от... религии. Она уважает

все верования". В иных случаях это говорится описательно; так, в Конституции

США первая поправка (1791 г.) гласит: "Конгресс не должен издавать законов,

устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание..."

Светским государством является и Турция (ст. 2 ее Конституции 1982 г.), где

подавляющее большинство населения - верующие мусульмане.

     В некоторых других государствах, где, как и в России, светский характер

государства сочетается с явным преобладанием одного из вероисповеданий среди

верующих граждан, конституции фиксируют оба эти обстоятельства, однако не

называя государство светским. Конституция Италии устанавливает: что граждане

равноправны без различия религии (ст. 3), что все религиозные исповедания

в равной мере свободны перед законом (ч. 1 ст. 8). Вместе с тем она содержит

раздельные положения о католической церкви и иных церквях: о том, что государство

и католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащей каждому из них

сфере, а их отношения регулируются Латеранскими договорами (ст. 7), что некатолические

вероисповедания имеют право создавать свои организации согласно своим уставам,

поскольку они не противоречат итальянскому правовому порядку, а их отношения

с государством определяются законом на основе соглашений с органами, представляющими

эти вероисповедания (ч. 2, 3 ст. 8).

     Конституция Испании 1978 г. в ст. 16 гарантирует индивидам и сообществам

свободу идеологии, религии и культов без ограничений в их проявлениях, кроме

ограничений, необходимых для охраняемого законом общественного строя. Никто

не должен заявлять о том, какой идеологии, религии или веры придерживается.

Никакое вероисповедание не является государственным; публичные власти только

принимают во внимание существующие вероисповедания и поддерживают отношения

с католической церковью и прочими религиозными общинами.

     Это происходит и в некоторых странах с преобладанием среди религиозного

населения православных христиан. Так, Конституция Болгарии 1991 г. устанавливает:

свободу вероисповеданий, отделение религиозных организаций от государства,

запрет на использование религиозных общностей и организаций, как и религиозных

убеждений, в политических целях (ч. 1, 2, 4 ст. 13) и на образование политических

партий на религиозной основе (ч. 4 ст. 11). В литературе отмечается, что последнее

предписание имеет в виду турецко-мусульманское меньшинство в этой стране.

Но вместе со всем этим установлено, что "традиционной религией в Республике

Болгарии является восточноправославное вероисповедание" (ч. 3 ст. 12).

     Конституция Греции, демократически решая вопрос о свободе совести и религий,

о равноправии религий, в явном противоречии с этим устанавливает: "Господствующей

в Греции религией является религия восточно-православной церкви Христовой"

(ст. 3).

     В некоторых других демократических странах подобным образом устанавливаются

государственные официальные или традиционные религии, количественно преобладающие,

но не ограничивающие религиозной свободы иных вероисповеданий. Такое положение

занимают, например, англиканская церковь в Великобритании, евангелическая

- в Скандинавских странах, мусульманская - в Египте, иудейская - в Израиле

и т.д.

     Есть и государства, где государственная религия господствует безраздельно.

Таковы, например, некоторые мусульманские страны (Иран, Саудовская Аравия

и др.).

     Но даже в тех странах, где никакая религия не имеет юридического статуса

государственной, официальной или хотя бы традиционной (ФРГ, Япония и др.),

нередко одна из существующих церквей проявляет стремление создать для себя

предпочтительное, преобладающее положение в общегосударственном или региональном

масштабе. При этом используется не только многовековая традиция значительной

части населения, но и полуофициальная поддержка со стороны властей.

     Часть 1 ст. 14 Конституции Российской Федерации запрещает признание какой

бы то ни было религии характера государственной или обязательной. По-видимому

это означает и недопустимость установления для какой бы то ни было религии

ограничивающих или унижающих правил. Исторический опыт России, в котором наряду

с традициями религиозной свободы и веротерпимости имели место и государственный

характер православной религии, и неравноправие религиозных верований и церквей,

и преследования на религиозной почве (даже христианских сект), и огромные

по своему размаху гонения на все церкви, террор против духовенства и верующих

во времена коммунистического "воинствующего безбожия", и использование властями

церкви и религии в своих интересах, и т.д. - убедительно доказывает необходимость

сохранения и усиления светского характера государства, свободы совести, равноправия

религий и церквей.

     Эта проблема сохраняет свое значение еще и потому, что иногда имеют место

попытки противопоставить религии друг другу, поставить некоторые из них в

неравноправное положение вопреки Конституции и законам России. Таковы, например,

выступления части православного духовенства против того, чтобы в Москве, являющейся

столицей для всех народов и всех верующих любых вероисповеданий России, на

Поклонной горе в мемориале, воздвигаемом в честь всех граждан нашей страны,

погибших за Родину в годы Великой Отечественной войны, наряду с православной

церковью строились и храмы ряда других конфессий.

     Точно так же противоречат светскому характеру государства, свободе совести,

равноправию религий и церквей попытки административными мерами властей защищать

"традиционные массовые религии" от "зарубежной религиозной экспансии", ограничить

проникновение в страну иностранных религиозных миссионеров (хотя ст. 62 ч.

3 Конституции Российской Федерации устанавливает равноправие иностранцев и

граждан Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом,

для чего в условиях светского государства, свободы совести и равноправия религий

не может быть оснований вероисповедного характера).

     Никакие устремления клерикального характера несовместимы с конституционными

правами человека и гражданина и светским государством.

     2. Провозглашенные в ч. 2 ст. 14 отделение религиозных объединений от

государства и равенство этих объединений перед законом - важнейшие принципы

вполне развитого светского государства. Они осуществлены также в США, Франции

и многих других странах.

     Отделение религиозных объединений от государства имеет большое юридическое

значение. Прежде всего это взаимное невмешательство в дела друг друга со стороны

религиозных объединений, с одной стороны, и государства, его органов и должностных

лиц, с другой. Государство нейтрально в сфере свободы религиозных верований

и убеждений. Оно не вмешивается в осуществление гражданами их свободы совести

и вероисповедания, в законную деятельность церкви и иных религиозных объединений,

не возлагает на них выполнение каких бы то ни было своих функций. Религиозные

объединения не вмешиваются в государственные дела, не участвуют в деятельности

политических партий, в выборах органов государства и т.п.

     Но определенные формы взаимодействия между ними существуют. Государство

в соответствии с законом охраняет индивидуальные и коллективные права и свободы

верующих, законную деятельность их объединений. Последние имеют право участвовать

в культурной и социальной жизни общества.

     Эти общественные отношения урегулированы Конституцией и Законом от 25

октября 1990 г. "О свободе вероисповеданий" (ВВС РСФСР, 1990, N 21, ст. 240).

     Отделению религиозных объединений от государства противоречат: организация

богослужений в государственных учреждениях и государственных предприятиях,

участие государственных должностных лиц в качестве таковых (а не в качестве

частных лиц, обычных верующих) в религиозных церемониях, помещение в них предметов

религиозной символики, финансирование деятельности религиозных объединений,

строительства храмов и т.п. за счет государственных средств, попытки сформировать

какое-либо отношение к религии или преподавание религиозных дисциплин в государственных

учебных заведениях. В частности, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об

основах государственной службы" запрещает государственным служащим использовать

свое служебное положение в интересах религиозных объединений для пропаганды

отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры

религиозных объединений. В негосударственных учреждениях, предприятиях, школах

и т.п. все это возможно (СЗ, 1995, N 31, ст. 2990).

     Тот же Закон конкретизирует конституционное положение о равенстве религиозных

объединений перед законом. Ни одна религия, церковь или иное религиозное объединение

не пользуется никакими преимуществами и не может быть подвергнута никаким

ограничениям по сравнению с другими. Поэтому любые проявления подобных тенденций

незаконны.

 О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при

осуществлении правосудия см. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31

октября 1995 г. N 8

                                Статья 15

     1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое

действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные

правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить

Конституции Российской Федерации.

     2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные

лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации

и законы.

     3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы

не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы

и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы

официально для всеобщего сведения.

     4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила,

чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

     Комментарий к статье 15

     1. Смысл понятия "высшая юридическая сила", употребленного в первом предложении

комментируемой части, раскрыт в ее втором предложении, о котором см. ниже.

Говоря проще, Конституция - это закон законов, высший закон государства. Он

обязателен абсолютно для всех государственных и самоуправленческих органов,

учреждений и организаций, общественных объединений, любых должностных лиц,

а также частных юридических и физических лиц, находящихся на российской территории,

независимо от их государственной принадлежности. Для зарубежных государственных

органов, учреждений и организаций России, их должностных лиц и иных сотрудников,

для граждан России и ее юридических лиц он обязателен и за ее пределами.

     Определенное исключение представляют собой дипломатические и консульские

представительства иностранных государств, представительства международных

организаций, их сотрудники, пользующиеся дипломатическим и консульским иммунитетом,

а также законно находящиеся на российской территории иностранные или международные

вооруженные формирования (если это имеет место на основании международных

договоров Российской Федерации). Однако и они обязаны уважать Конституцию

Российской Федерации и не нарушать ее, вне случаев, предусмотренных международным

правом.

     Прямое действие Конституции означает, что она в принципе подлежит реализации

независимо от наличия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов.

Есть, конечно, конституционные нормы, которые без таких актов реализованы

быть не могут. Например, положение ч. 1 ст. 96, гласящее, что Государственная

Дума избирается на четыре года, непосредственно может быть реализовано лишь

применительно к сроку полномочий Думы. В каком же порядке Дума должна избираться,

остается неизвестным, и не случайно ч. 2 указанной статьи предусматривает,

что порядок этот устанавливается федеральным законом. Но и в данном случае

прямое действие Конституции заключается в том, что ч. 2 непосредственно обязывает

законодателя издать соответствующий федеральный закон.

     Большинство же конституционных норм вполне могут применяться непосредственно,

однако без их законодательной конкретизации и развития в их применении мог

бы возникнуть нежелательный разнобой и в системе правовых норм зияли бы многочисленные

большие и малые пробелы. Но если конкретизирующего нормативного акта нет,

правоприменитель обязан принять необходимое решение непосредственно на базе

Конституции. Правильное это будет решение или нет, решит в случае спора надлежащий

суд. Правильность его будет определяться не тем, что оно целесообразно, а

тем, что оно не противоречит Конституции и входит в сферу полномочий государственного

или самоуправленческого органа либо должностного лица, принявшего решение.

     31 октября 1995 г. пленум Верховного Суда Российской Федерации принял

постановление N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской

Федерации при осуществлении правосудия" (БВС, 1996, N 1). В п. 2 этого постановления

между прочим сказано:

     "Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

     а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла,

не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность

ее применения при условии принятий федерального закона, регулирующего права,

свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

     б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на

территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской

Федерации, противоречит ей;

     в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после

вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии

с соответствующими положениями Конституции;

     г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом

Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации,

а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения,

отсутствует.

     В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной,

суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения".

     В постановлении обращено внимание судов на ряд положений Конституции,

которые суды должны иметь в виду при рассмотрении определенных категорий дел.

     Положение о том, что Конституция применяется на всей территории Российской

Федерации, казалось бы, само собой разумеется. В конституциях зарубежных стран

такое положение обычно отсутствует, и это вовсе не означает, что какая-то

часть территории государства может быть изъята из-под действия его конституции.

Необходимость включения в российскую Конституцию данного положения была обусловлена

деятельностью в отдельных республиках России радикально-националистических

сил, которые стремились конституции этих республик поставить выше общероссийской.

Из федеративного устройства России следует, что федеральная Конституция на

всей территории страны обладает безусловным приоритетом перед любыми конституционными

актами субъектов Российской Федерации. Ее верховенство гарантируется Конституционным

Судом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125). Договоры, ограничивающие

или исключающие действие отдельных положений Конституции на территории того

или иного субъекта Российской Федерации, могут быть заключены только в соответствии

с ч. 3 ст. 11 самой же федеральной Конституции (см. комментарий к ней).

     Второе предложение комментируемой части устанавливает необходимые рамки

для законодательной деятельности, конкретизирующей, развивающей и дополняющей

конституционные положения. Они действительны и вообще для всей государственной

и самоуправленческой деятельности, оформляемой правовыми актами, - нормотворческой

и правоприменительной.

     Термин "законы", употребленный в комментируемом предложении, как и в

остальных частях комментируемой статьи, охватывает как федеральные законы,

включая федеральные конституционные законы, так и законы субъектов Российской

Федерации, включая их конституции и уставы. Выражение "иные правовые акты"

охватывает как нормативные, так и индивидуальные правовые акты любого уровня.

Их непротиворечие федеральной Конституции - важная предпосылка формирования

в России правового государства.

     Для того чтобы определить, противоречит правовой акт Конституции или

нет, нужно прежде всего выяснить, управомочен ли соответствующий государственный

или самоуправленческий орган издавать такого рода правовые акты. Это правомочие

может вытекать непосредственно из норм Конституции (например, п. "в" ст. 89

Конституции управомочивает Президента Российской Федерации осуществлять помилование)

или же из норм, содержащихся в иных нормативных актах, изданных в соответствии

с Конституцией и не противоречащих ей по своему содержанию. Например, Федеральным

законом от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан

Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406) учреждена Центральная

избирательная комиссия Российской Федерации, которая, в частности, согласно

ч. 6 ст. 12 указанного Федерального закона, вправе издавать инструкции по

вопросам его применения, обязательные для всех избирательных комиссий в Российской

Федерации. Следует иметь в виду, что ни один орган власти или самоуправления,

не говоря уже об их должностных лицах, не вправе издавать правовые акты по

вопросам, которые Конституцией или соответствующим ей иным нормативным актом

не отнесены к его ведению. Если такой акт будет издан, его следует признать

противоречащим Конституции. То же относится и к актам, которые приняты с нарушением

порядка, установленного Конституцией или соответствующим ей иным нормативным

актом. Если бы, скажем, Президент подписал и обнародовал федеральный закон,

который вносит изменения в федеральный бюджет, но не рассматривался Советом

Федерации, это противоречило бы п. "а" ст. 106 Конституции.

     Далее, необходимо убедиться, что правовой акт не противоречит Конституции

по своему содержанию. Если бы, например, закон какого-либо субъекта Российской

Федерации запретил органам местного самоуправления устанавливать местные налоги

и сборы, это противоречило бы ч. 1 ст. 132 Конституции.

     Соответствие, т.е. непротиворечие, Конституции федеральных законов, нормативных

актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации,

конституций или уставов субъектов Российской Федерации, их законов и иных

нормативных актов, изданных по вопросам федерального ведения или совместного

ведения Российской Федерации и ее субъектов, проверяется Конституционным Судом

Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125), а остальных правовых актов

- судами общей юрисдикции и арбитражными судами (см. комментарий к ст. 120).

     2. Установленная в комментируемой части всеобщая обязанность соблюдать

Конституцию и законы - также одна из предпосылок формирования в России правового

государства. Она заключается в том, что перечисленные субъекты должны: во-первых,

выполнять веления Конституции и законов; во-вторых, не нарушать содержащихся

в них запретов.

     Примеры конституционных велений содержатся в первых двух предложениях

ч. 3 комментируемой статьи, пример конституционного запрета - в ее третьем

предложении.

     Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления,

их должностные лица обязаны также в соответствии со своей компетенцией исполнять

и применять Конституцию и законы.

     3. Официальное опубликование законов имеет целью довести их содержание

до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. При этом

именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст

полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят законодательным

органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом.

     Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. "О порядке

опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных

законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801) федеральные

конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию

в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Официальным их опубликованием, согласно части первой ст. 4 указанного Федерального

закона, считается первая публикация полного текста в "Российской газете" или

"Собрании законодательства Российской Федерации". Любые другие публикации

посредством любых средств массовой информации или отдельными изданиями не

являются, следовательно, официальными. При публикации федерального конституционного

закона или федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия

(одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его

подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Если в закон

были внесены изменения или дополнения, он может быть повторно официально опубликован

в полном объеме (ч. 2 и 4 ст. 9 указанного Федерального закона).

     Следует подчеркнуть, что совершенно недопустимо после одобрения федерального

конституционного закона обеими палатами Федерального Собрания или принятия

федерального закона Государственной Думой вносить в порядке редактирования

в их текст смысловые изменения, ибо это, по существу, означает узурпацию законодательной

власти парламента.

     Содержащийся во втором предложении комментируемой части запрет имеет

целью гарантировать реализацию нормы, сформулированной в предложении первом.

Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу, а следовательно,

не может и применяться. Невозможны в этом случае и другие формы его реализации

- соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин

обязан знать законы (фактическое незнание законов не освобождает от ответственности

за их нарушение), то их опубликование есть необходимое условие получения гражданином

такого знания.

     Запрет, содержащийся в третьем предложении комментируемой части, относится

к иным, кроме законов, нормативным правовым актам - указам, постановлениям,

распоряжениям, приказам, инструкциям, решениям, договорам и др. В принципе

возможно издание такого рода актов без их официального опубликования, если

они рассчитаны только на сотрудников государственных и самоуправленческих

органов, учреждений, организаций, до сведения которых эти акты доводятся путем

рассылки их официальных текстов.

     Однако такого рода акты должны отвечать по крайней мере двум требованиям:

     - они должны издаваться на основе и во исполнение законов, т.е. не выходить

за рамки, установленные законами (см., например, комментарии к ч. 1 ст. 115,

ч. 2 ст. 120);

     - они не могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина.

     Нарушение указанных требований имеет следствием недействительность соответствующих

актов.

     Появление в Конституции данного запрета обусловлено стремлением не допустить

возрождения практики коммунистического режима, для которой было характерно

издание секретных нормативных актов, не только затрагивавших, но более того

- нарушавших конституционные права и свободы граждан.

     4. Отличительной особенностью новой российской Конституции является то,

что в отличие от прежних основных законов СССР и РСФСР она решает вопрос о

соотношении норм международного и внутригосударственного права. Включение

в ч. 4 ст. 15 Конституции положения о том, что международное право является

частью правовой системы Российской Федерации, имеет важные правовые последствия.

Одно из них состоит в том, что правоприменительные органы, включая Конституционный

Суд Российской Федерации и суды общей юрисдикции, в пределах их компетенции

вправе применять нормы международного права при рассмотрении конкретных дел

в случаях, определенных законодательством.

     Со своей стороны российские юридические и физические лица на основе данного

конституционного положения получают право прибегать к нормам международного

права в целях защиты своих прав.

     В ч. 4 комментируемой статьи говорится об общепризнанных принципах и

нормах международного права и о международных договорах Российской Федерации.

Следовательно, составной частью российской правовой системы могут быть не

всякие принципы и нормы международного права, а только те из них, которые

являются общепризнанными или договорными. Очевидно также и то, что в данной

норме названы различные категории международно-правовых предписаний. При этом

нормы международного права, источником которых является международный договор,

обозначаются понятием "международные договоры Российской Федерации". Общепризнанные

принципы и нормы международного права не связываются с определенным источником

их закрепления. Это различие следует иметь в виду в практике применения рассматриваемого

конституционного положения.

     Конституция Российской Федерации не содержит определения общепризнанных

принципов и норм международного права. В международном праве такое определение

отсутствует, здесь также нет юридического документа, содержащего перечень

таких принципов и норм. Очевидно, что применение этого положения потребует

от правоприменительных органов тщательного изучения правоприменительной практики

международных судебных органов и арбитражей, практики национальных судов иностранных

государств по применению норм международного права.

     Подавляющее большинство норм действующего международного права составляют

нормы, обязательные для ограниченного числа (группы) государств. Наряду с

этим в международном праве сложилось значительное число принципов и норм,

так или иначе признаваемых всем или почти всем международным сообществом государств

и называемых нормами общего международного права, общими, универсальными принципами

и нормами международного права. Международный суд ООН последовательно придерживается

того взгляда, что общее международное право существует как обычное международное

право.

     С учетом теории и практики международного права под общепризнанными принципами

и нормами, о которых говорит ч. 4 ст. 15, следует понимать принципы или нормы

общего международного права, получившие всеобщее признание.

     К этому следует добавить, что каждая такая норма или принцип должны быть

признаны обязательными и Российской Федерацией. Без такого признания они не

могут стать частью ее правовой системы.

     Источниками общепризнанных принципов и норм международного права по смыслу

ст. 38 Статута Международного суда ООН являются: международные конвенции -

как общие, так и специальные, - международный обычай как доказательство всеобщей

практики, признанной в качестве правовой нормы, общие принципы права, признанные

цивилизованными народами.

     Исходя из этого, общепризнанные принципы и нормы международного права

могут иметь договорно-правовую форму (например, Устав ООН), существовать в

форме международного обычая (например, принцип свободы открытого моря). Некоторые

из них носят смешанный характер, являясь для одних государств обычными, а

для других - договорными нормами.

     Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая конкретные дела,

весьма часто обосновывал свои решения ссылками на общепризнанные принципы

и нормы международного права, нормы международных договоров, в частности относящихся

к правам и свободам человека, другие международно-правовые акты или общепризнанные

международные нормы. Помимо этого Конституционный Суд ссылался и на международные

документы рекомендательного характера (резолюции, декларации Генеральной Ассамблеи

ООН, рекомендации МОТ), не являющиеся источниками прав и обязанностей для

голосовавших за них государств (см., например, Постановление по делу о проверке

конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора

по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 33 КЗоТ РСФСР от 4 февраля 1992 г.

(ВКС, 1993, N 1, с. 29-35); Постановление по делу о проверке конституционности

ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта

в Чеченской Республике от 31 июля 1995 г. - ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).

     Со своей стороны Верховный Суд Российской Федерации, разъясняя судам

вопросы применения ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, как представляется,

необоснованно сузил содержание этого положения. Верховный Суд предписал судам

при осуществлении правосудия исходить из общепризнанных принципов и норм международного

права, закрепленных в международных пактах, конвенциях и иных документах,

в частности во Всеобщей декларации прав человека (п. 5 постановления N 8 Пленума

Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. БВС РФ, 1996, N

1, с. 3-6), поскольку общепризнанные принципы и нормы могут действовать как

нормы обычного права.

     Объявляя общепризнанные принципы и нормы международного права составной

частью российской правовой системы, ч. 4 комментируемой статьи не проводит

различия между принципами и нормами международного права. В решении по спору

между США и Канадой о прохождении границы между ними в проливе Мэн Международный

суд ООН высказался в том смысле, что слова "принципы и нормы" выражают одну

и ту же идею, а именно что термин "принципы" означает правовые принципы, т.е.

"он включает нормы международного права", и что употребление термина "принципы"

оправданно, поскольку речь идет о более общих и фундаментальных нормах.

     Включив общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

договоры в правовую систему России, составители Конституции придали им различный

правовой статус. Согласно ч. 4 ст. 15 нормы международных договоров преобладают

над нормами внутреннего права, а общепризнанные принципы и нормы такого преимущества

не имеют.

     Конституция не содержит определения правовой системы Российской Федерации,

поэтому при применении ч. 4 комментируемой статьи правоприменительным органам,

по-видимому, остается руководствоваться теоретическими положениями и понимать

под этим объективное право, т.е. совокупность юридических норм, практику применения

правовых норм и правовую идеологию.

     Согласно комментируемой части составной частью российской правовой системы

являются, помимо общепризнанных принципов и норм международного права, также

международные договоры Российской Федерации. Из текста данного конституционного

положения не вытекает, что следует понимать под договором Российской Федерации.

Однако, учитывая положения Венской конвенции о праве международных договоров

1969 г., которая обязательна для Российской Федерации, следует, видимо, говорить

о международных договорах, в отношении которых она выразила согласие на их

обязательность и которые вступили для нее в силу. К числу таких договоров

следует также относить международные договоры, участие в которых Российской

Федерации оформлено посредством присоединения, договоры Союза ССР, в отношении

которых Российская Федерация стала правопреемником.

     Согласно ч. 4 ст. 15 нормы международных договоров имеют преимущественную

силу перед законами в том случае, если они содержат иные правила поведения.

Таким образом, в случае обнаружившегося несоответствия или противоречия между

законом и международным договором правоприменительные органы должны применять

правила международного договора.

     Нормы о преимущественной силе международных договоров распространяются

на федеральные законы, законы, принимаемые субъектами федерации, другие нормативные

акты. Эти нормы касаются всех законов, независимо от времени их принятия:

до или после заключения договора.

     Важное значение для определения места международных договоров в российской

правовой системе имеет норма ст. 22 Федерального закона "О международных договорах

Российской Федерации" от 15 июля 1995 г., согласно которой, если международный

договор содержит правила, требующие изменений отдельных положений Конституции

Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской

Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих

поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в

установленном порядке (ВФС РФ, 1995, N 21, ст. 908).

     Следовательно, международные договоры могут обладать приоритетом только

в отношении законов и не могут иметь преимущества над конституционными нормами.

     В связи с анализом содержания данного положения Конституции нельзя обойти

вниманием тот факт, что целый ряд российских законов содержит также положения

о соотношении международного и внутригосударственного права, которые не соответствуют

Конституции.

     Так, ст. 52 Закона Российской Федерации "О недрах" от 24 ноября 1992

г. (ВВС РФ, 1992, N 16, ст. 834) говорит о допустимости применения норм ранее

заключенных международных договоров. Другая формула, ограничивающая применение

положений международного договора, включена в ст. 14 Закона Российской Федерации

"О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г. и ст. 15 Закона Российской

Федерации "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 12, ст. 425,

427), согласно которым положения международных договоров не применяются в

случаях, когда это может привести к ограничению прав и свобод соответственно

вынужденных переселенцев и беженцев, регламентированных указанными законами.

     Согласно ст. 109 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате

от 11 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 10, ст. 357) совершение нотариусом

нотариального действия, не предусмотренного законодательством Российской Федерации,

но предусмотренного международным договором, производится в порядке, установленном

Министерством юстиции Российской Федерации.

     Во всех этих и подобных случаях суды согласно п/п "б" п. 2 постановления

Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. должны применять Конституцию

Российской Федерации в качестве акта прямого действия.

                                Статья 16

     1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного

строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном

настоящей Конституцией.

     2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить

основам конституционного строя Российской Федерации.

     Комментарий к статье 16

     1. Из комментируемой части следует, что принципы и нормы, составляющие

содержание гл. 1 Конституции, имеют основополагающее значение для всего ее

текста. Образуя основы конституционного строя России, эти принципы и нормы

находятся как бы на вершине всей пирамиды правопорядка страны, являя собой

ориентир для всей ее правовой системы и для всей правомерной политической

и иной деятельности в обществе и государстве.

     Поэтому разработчики текста Конституции стремились в максимально возможной

степени гарантировать стабильность основ конституционного строя. На случай

же, если в значительных слоях общества возникнет стремление к внесению любого

рода изменений в систему принципов и норм, объединенных в гл. 1 Конституции,

для осуществления таких изменений предусмотрен сверхжесткий порядок, требующий

очень высокой степени согласия в обществе. В основных своих чертах этот порядок

определен в ст. 135 Конституции, хотя в полной мере еще не урегулирован.

     2. Из нормы, содержащейся в комментируемой части, вытекает, что гл. 1

представляет собой как бы конституцию в Конституции. Ее юридическая сила выше,

чем юридическая сила остальных частей Конституции. Следовательно, в случае

возникновения сомнений допустима проверка конституционности этих остальных

частей - проверка на непротиворечие положениям гл. 1. То же можно сказать

и об изменениях, которые, возможно, будут вноситься в преамбулу, гл. 2-9 и

раздел второй Конституции.

     В случае появления указанных выше сомнений возникает вопрос о том, кто

вправе проверить, не противоречат ли новые или старые конституционные положения

преамбулы, гл. 2-9 или раздела второго положениям гл. 1 Конституции. Сама

Конституция этого не определяет, однако, кроме Конституционного Суда Российской

Федерации, нет такого государственного органа, который мог бы компетентно

решить эту задачу.