§ 1. Развитие системы конституционного контроля в Российской Федерации

Действующая Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как правовое государство (ч. 1 ст. 1). Права и свободы человека и гражданина, их признание, защита и гаран­тии утверждаются как основной и определяющий критерий пра­вового характера законодательства и практики его примене­ния. Принцип приоритета прав и свобод человека и граждани­на, закрепленный в Конституции РФ, адресован всем ветвям государственной власти, связывает и обязывает пх. Принцип связанности государства правами и свободами установлен ст. 2: "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства". Чрезвычайно важ­ным представляется и введение прямого запрета антиправово­го (правонарушающсго) закона: "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие пра­ва и свободы человека и гражданина" (ч. 2 ст. 55).

Реализация и эффективность этих принципов и норм обес­печивается установлением развернутой системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, которая венчается конституционным правосудием в лице его специального орга­на — Конституционного Суда РФ. По задачам, объему и спосо­бам реализации своей деятельности в сфере конституционного контроля Суд выступает как орган, важнейшая функция которо­го — защита прав и свобод человека и гражданина. Такой вывод обусловлен признанием приоритетного значения института нрав и свобод в системе основ конституционного строя России; его включение в раздел "Основы конституционного строя России" является и теоретически, и практически принципиально важным.

10   Права человека

278

Глава X Конституционный контроль

В этой связи следует особо отметить, что в некоторых раз­работках западных юристов относительно полномочии и роли консгитудпонного суда гезнс о защите прав н свобод как осно­вополагающей функции конституционного суда оспаривается и акцепт переносится на его функцию в качестве "стража кон­ституции"1. Обоснование такой позиции состоит как в том, что во имя защиты Конституции допускается ограничение прав п свобод, так п в тезисе "об относительности" основных прав п политических интересов. Отдельные российские юристы также рассматривают права и свободы как ценность, равнозначную интересам государства. Подобное уравнивание представляется неправомерным, ибо оно открывает государству возможности вопреки Конституции манипулировать правами и свободами человека в угоду политической целесообразности. Тем самым деформируется представление о самой сущности прав челове­ка, об их роли как способа контроля за властью, о предназначе­нии института конституционного контроля.

Как уже отмечалось, приорптс! прав и свобод человека признается неотъемлемым принципом правового государства; более того, этот приоритет как высшая ценность действует на всех трех уровнях права — национальном, региональном и международном. Исходя из этих правовых установок как оп­ределяющих его деятельность и его решения, Конституцион­ный Суд обеспечивает единство законодательной и судебной практики в защите прав и свобод человека и гражданина. Эта двуединая функция — защита Конституции и защита прав и свобод — неделима и неразрывна. Данная позиция подтверж­дается в Федеральном конституционном законе о Конституци­онном Суде РФ 1994 г. Статья 3 Закона о полномочиях Кон­ституционного Суда начинается с определения целей конститу­ционного правосудия, к которым относится защита основ кон­ституционного строя, основных прав и свобод человека и граж­данина, обеспечение верховенства и прямого действия Консти­туции РФ. Как видим, все три указанные в законе цели, в сущ­ности, органически связаны с правами и свободами, защита ко­торых становится не только важнейшей, но и сквозной функци­ей Конституционного Суда.

См.   Государственное право Германии. Т. 1   С. 279

279

§ 1   Развитие системы конституционного контроля в РФ

О том, что именно эта функция является пли должна быть ключевой в деятельности органов конституционного контроля, нас убеждают как теоретические выводы, основанные па сис­темном и телеологическом толковании соответствующих кон­ституционных норм, так и сложившаяся практика. В системе конституционного контроля демократических государств она отмечена общей тенденцией расширения юридических источ­ников, цель которых — обоснование и защита прав и свобод человека. Особенно наглядно это прослеживается на примере Конституционного совета Франции. В последние годы он су­щественно расширил пространство защиты нрав и свобод чело­века, включив в него преамбулу Конституции 1958 г., которая признает юридическую значимость основных прав и свобод, провозглашенных в Декларации нрав человека и гражданина 1789 г., а также социальных и экономических прав граждан, закрепленных в Конституции 1946 г. В это пространство вклю­чаются и так называемые фундаментальные принципы права, признаваемые законодательством Республики со ссылкой на преамбулу Конституции 1946 г. В качестве источников кон­ституционно гарантированных прав и свобод эти принципы приравниваются по значимости к самой Конституции и толку­ются наравне с се текстом; обычно они выводятся либо из от­дельных конституционных положений, либо из совокупности органических законов, либо из свода действующего законода­тельства, включая кодексы.

Определяющая роль института прав и свобод человека при осуществлении конституционного контроля в современном мире стала типичной для многих стран. Сошлемся на пример Авст­рии. В 1984 г. Конституционный Суд этой страны признал 27 нормативных актов не соответствующими Конституции, из них в 16 случаях по той причине, что они ограничивали основные права человека, а в 1985 г. Суд объявил неконституционными 33 нормативных акта, из них 22 — на том же основании1.

В условиях становления в Российской Федерации демо­кратического правового государства права и свободы человека и гражданина являются в деятельности Конституционного Суда доминирующей ценностью. Они выступают основополагающим

См.: Егпшсот Р. Сги1к1пу> с!ег МспксЬспгссЫс ш СЫеггсчсЬ   Ш1сп, 1988. 5. 309

280

Глава X. Конституционны!! контроль

критерием, по которому Суд оценивает соответствие законов и иных нормативных актов Конституции РФ.

Рассматривая защиту нрав и свобод как ключевую функ­цию Конституционного Суда, мы исходим из особо значимого для российской Конституции принципа, согласно которому права и свободы человека являются неотчуждаемыми, принадлежа­щими ему от рождения, т. е. естественными. Глубинный смысл этой новой для нашего конституционализма характеристики прав человека состоит прежде всего в признании за ними особого, приоритетного статуса и соответственно высшей степени защи­щенности.

Тезис о важной роли Конституционного Суда в защите прав и свобод человека прослеживается и подтверждается и в ретроспективе функционирования института конституционно­го контроля начиная с Комитета конституционного надзора, созданного в 1989 г., еще в период существования СССР. Не обладая достаточными полномочиями, не будучи наделенным необходимым механизмом реализации выносимых им заклю­чений и являясь в силу этого практически сове]нательным ор­ганом, Комитет тем не менее внес значительный вклад в защиту прав и свобод человека. Объясняется это, на наш взгляд, в ос­новном двумя обстоятельствами. Во-первых, предоставлением Комитету конституционного надзора права возбуждать дела о конституционности по собственной инициативе и, во-вторых, правом принимать окончательные решения только по актам, которые нарушали права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных договорах с участием СССР (отменять другие нормативные акты, не соответствующие Конституции, Комитет права ие имел).

Используя свои полномочия в этой области, Комитет кон­ституционного надзора признал противоправной практику при­менения неопубликованных нормативных актов о правах, сво­бодах и обязанностях граждан.

Если принять во внимание, что именно в области регули­рования прав и свобод советских граждан сложился и действо­вал обширный массив подзаконных нормативных актов (по­становлений, распоряжений, приказов и инструкций), которые в большинстве своем не публиковались и носили закрытый ("для служебного пользования") характер и потому не были извест­ны гражданам, то значимость этого решения трудно переоце-

281

§ 1. Развитие системы конституционного контроля в РФ

лить. К тому же Комитет предписал в 3-месячный срок опуб­ликовать все закрытые акты, в противном случае по истечении этого срока они утратят юридическую силу. В ряде своих зак­лючений Комитет конституционного надзора признал противо­речащими Конституции и международным пактам о правах человека установленные в законодательных актах ограниче­ния свободы передвижения и выбора места жительства в фор­ме прописки; квалифицировал как антиконституционный Указ Президента СССР о запрете проведения демонстраций в цент­ре Москвы.

Однако недостатки в функционировании системы консти­туционного надзора были настолько очевидны, что в России возникла идея создания института конституционного контро­ля, осуществляемого по типу и образцам, которые получили широкое распространение в послевоенной Европе, включая быв­шие социалистические страны. Развитие этого института было связано с необходимостью утверждения конституционного пра­восудия в качестве падежного гаранта демократии, законности и защиты прав человека от произвола и их массового наруше­ния. Многолетний опыт деятельности конституционных судов в демократических странах подтверждает их важную роль в реализации данных ценностей. В силу этого они считаются неотъемлемой принадлежностью системы правового государ­ства.

Еще до распада СССР Конституция РФ была дополнена ст. 165', в которой определялись полномочия Конституционно­го Суда; закон о нем был принят 12 июня 1991 г. В качестве высшего судебного органа конституционного контроля Суд наделялся широкими полномочиями: проверка соответствия Коистшуцнн законов, указов Президента, постановлении Пра­вительства, их отмена в случае признания неконституционны­ми; запрет антиконституционных политических партий и об­щественных объединений; разрешение споров о компетенции различных государственных органов и т. д. Возросла юриди­ческая сила решети"] Конституционного Суда: его постановле­ния о несоответствии нормативных актов Конституции и меж­дународным договорам являлись окончательными и не могли быть преодолены повторным принятием нормативного акта; акты, признанные неконституционными, утрачивали юридичес­кую силу и не подлежали исполнению, а органы, издавшие та-

кие акты, обязаны были устранить допущенные в результате этого нарушения основных прав или законных интересов граж-' дан.

Следует отметить и широкий правовой диапазон решений Конституционного Суда о несоответствии нормативно-юридических актов Конституции. Такие решения распростра­нялись и на нормы других актов, которые были основаны на нормативном акте, признанном неконституционным, о чем ука­зывалось в постановлении Суда. В случае отсутствия специ­ального указания эти нормативно-юридические акты не могли применяться судами, другими органами или должностными ли­цами. Если какие-либо нормативно-правовые акты были отме­нены или утратили действие в результате принятия норматив­ного акта, признанного неконституционным, они вновь обрета­ли утраченную силу (ч. 4 ст. 65). Кроме того, Конституцион­ный Суд мог придать своим постановлениям об антикоистпту-ционности обратную силу (но не более чем на три года) и тем самым восстановить прежние правоотношения.

Осуществляя контроль за конституционностью законода­тельства, Конституционный Суд одновременно выступал гаран­том прав и свобод человека. Например, признав в январе 1992 г. неконституционным Указ Президента РФ об объединении в одно ведомство Министерства безопасности и Министерства внутренних дел, Конституционный Суд мотивировал свое ре­шение тем, что такое слияние мощных "силовых" структур может создать реальную угрозу правам и свободам человека и гражданина.

В то же время Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г. предусматривал и специальную форму защиты прав и свобод — индивидуальную жалобу. Правом индивидуальной жалобы на­делялся широкий круг лиц: граждане, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, которые полагали, что их ос­новные права и законные интересы были нарушены или не за­щищены решением суда либо иного государственного органа,' должностного лица. Основанием жалобы по закону являлись нарушения, ставшие результатом: 1) неприменения норматив­ного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции; 2) применения нормативного акта, не подлежащего примене­нию; 3) не соответствующего Конституции истолкования нор­мативного акта и 4) неприменения соответствующей нормы

283

§ 1   Рснвнтпс системы конституционного контроля в РФ

Конституции, когда она может быть применена непосредствен­но (ч. 1 ст. 66).

Используемое в Законе применительно к индивидуальной жалобе понятие "правоирпмснительпая практика" позволяло усилить контроль за применением нрава в различных областях деятельности исполнительной и судебной власти, что в россий­ских условиях того периода имело первостепенное для защиты прав и свобод значение. Такая система была направлена па то, чтобы провозглашенные в Конституции принципы и нормы о правах и свободах человека и гражданина осуществлялись во всех сферах и на всех уровнях функционирования государства и общества, а не оставались бы декларацией, мертвой буквой, как это зачастую имело место в советский период.

В связи с институтом индивидуальной жалобы по Закону 1991 г. следует обратить внимание и еще на одну существен­ную особенность. Жалоба могла быть принята Судом лишь в том случае, если оспариваемое решение представляло собой обыкновение (ч. 2 ст. 66), т. е. утвердившийся в правоприме-нитслыюй практике подход, ставший своего рода правовым сте­реотипом или обычаем. Смысл этой своеобразной формы — обыкновения — состоял в том, чтобы сосредоточить внимание Конституционного Суда па наиболее распространенной управ­ленческой и судебной практике, сопряженной с нарушением прав и свобод человека. Отсюда ряд жестких требований при при­еме индивидуальных жалоб, цель которых — отсечь нехарак­терные для практики случаи. При этом законодатель исходил из того, что российские граждане обладают конституционным правом обращаться с жалобой в суды общей юрисдикции по поводу нарушения их прав и свобод.

Объявляя правонарушающее обыкновение антиконститу-циоппым, Суд оказывал влияние на всю практику, направляя ее в конституционное русло и обеспечивая защиту прав и свобод в системе исполнительной и судебной власти. Особо следует подчеркнуть, что, являясь высшей судебной инстанцией, Кон­ституционный Суд проверял конституционность юридической или, как сказано в законе, правопримепителыюй практики, в том числе и Верховного Суда, если его решения были связаны с нарушением прав и свобод граждан. В этом положении Закона была также реализована идея Конституционного Суда как выс­шего гаранта прав и свобод граждан.

284

Гл;ша X. Конституционны!') контроль

Если, приняв индивидуальную жалобу к производству и рассмотрению, Конституционный Суд квалифицирует обыкно-1 венпс, па основе которого принято обжалуемое решение, как | аптнконститунпоппое, то допущенное нарушение должно быть устранено, а основное право или законный интерес  — защище­ны компетентным органом, если для этого пе имеется иных пре­пятствий, кроме устраненных Конституционным Судом (ч. 3 ст. 73). Итак, обыкновение считалось главным условием принятия индивидуальной или коллективной жалобы к рассмотрению.

Однако по Закону Конституционный Суд мог также рас­сматривать жалобу на решение, которое хотя и не было приня­то в соответствии с обыкновением, по по своему характеру и значению способно такое обыкновение создать (ч. 3 ст. 66). С обыкновением Закон связывал и ряд требований к подателю жалобы, в которой он обязан был доказать, что оспариваемое им решение является обыкновением, а также обосновать, что рассмотрение жалобы в Конституционном Суде важно для пра-вопрпменптслыюп практики (п. 12, 13 ч. 3 ст. 67).

Упор на институт обыкновения в качестве основного объекта деятельности Конституционного Суда был обусловлен особенностями функционирования правопрпмепнтслыюй прак­тики России в советский и постсоветский периоды. В этой прак­тике, включающей и судебную, складывались обыкновения, под­час искажавшие смысл и объем не только конституционного, по н всего законодательного регулирования прав п свобод, посколь­ку в основе такой практики лежали, как правило, подзаконные акты различных исполнительных органов (инструкции, прика­зы, распоряжения), зачастую закрытые, секретные и т. п., вво­дившие всевозможные дополнительные ограничения прав п свобод, неведомые гражданам.

Введение такой формы индивидуальной жалобы имело це­лью ограничить поток жалоб, исключив возможность обращаться в Конституционный Суд но любому поводу. Как своеобразное условие приема и рассмотрения индивидуальной пли коллек­тивной жалобы обыкновение помогало не только выявлять на­рушение конституционных прав и свобод гражданина в каж­дом отдельном случае, но н пресекать антнконституцнонпость правоприменителыюй практики.

Нам представляется, что указанные выше требования существенно осложняли для граждан возможность подачи жа-

285

Линптис системы конституционного контроля в РФ

лобы. Они требовали специальных и профессиональных зна­нии, информированности относительно нравонрнменптслыюп практики и способности дать квалифицированную оценку тен­денциям ее развития. Очевидно, что оценка жалобы с этих по­зиции — дело самого Конституционного Суда, который и дол­жен мотивировать отказ в принятии жалобы именно по этим основаниям. Созданный же российским законом фильтр из труд-иовыполипмых для граждан условий и требовании объективно ограничивал возможности граждан обращаться в Конституци­онный Суд.

Несмотря па отмеченные недостатки, защита прав и сво­бод граждан была успению осуществлена в результате ряда принятых Конституционным Судом решений. В годовом от­чете — послании Верховному Совету РФ от 5 марта 1993 г. "О состоянии конституционной законности в РФ"1 излагают­ся основные установки н решения Суда по защите прав чело­века. Была признана неконституционной правопримспитель-иая практика но следующим вопросам: увольнение граждан с работы только по причине достижения ими пенсионного воз­раста Суд квалифицировал как дискриминацию; установле­ние срока обжалования незаконных увольнений с работы — как ограничение права па судебную и иную защиту; админис­тративный порядок выселения граждан из незаконно запятых жилых помещений с санкции прокурора, но без права судеб­ного обжалования такой санкции — как нарушение права па судебную защиту; ограничение возмещения причиненного ущер­ба определенным сроком выплаты (за три месяца вынужден­ного прогула) при восстановлении незаконно уволенных па работе2.

Особо следует отметить, что, проверяя конституционность законов п основанной на них правопрнмспнгслыюй практики, связанных с правами и свободами граждан, Конституционный

1 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 5,6.

2 Всего за период своего существования (1991 — 1993 гг.) Конституционный Суд рассмотрел шесть дел по жалобам о нарушении прав п свобод, что составило около 20% от общего числа дел; в пяти случаях дела были решены в ноль.)у граждан, права которых Конституционный Суд взял под свою защиту. См : Шулъжспко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 122-123.

286

287

Глини X. Конституционны]'! контроль

§ 2. Конституционный Суд РФ: защита прав п свобод человека

Суд в процессе разбирательства, при вынесении решений п их обосновании широко использовал весь комплекс международ­ных документов о правах человека. Опираясь па международ­но-правовые нормы и реализуя свое право законодательной инициативы, а также такие формы, как послания Верховному Совету о состоянии конституционно]! законности, представле­ния компетентным органам власти, которые в обязательном порядке подлежали рассмотрению, Конституционный Суд ока­зывал большое влияние па изменение и совершенствование российского законодательства, на приведение его в соответствие с установленными на международном уровне стандартами по правам человека. Он заложил основы для последующего зак­репления международно-правовых принципов и норм о правах и свободах в новой Конституции РФ 1993 г. В ряде положений Конституции провозглашается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над внутри государ­ственным правом. В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации "признаются и гарантируются права п свободы человека и гражданина согласно общепризнанным прин­ципам и нормам международного права п в соответствии с на­стоящей Конституцией".