§ 1. Прокуратура в структуре государственных органов Российской Федерации

Место прокуратуры в системе государственно-правовых инсти­тутов имеет ключевое значение для определения сущности проку­рорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, ор­ганизационного построения, форм и методов деятельности.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой еди­ную федеральную централизованную систему органов, подчинен­ных Генеральному прокурору РФ и осуществляющих от имени Рос­сийской Федерации надзор за соблюдением Конституции Россий­ской федерации и исполнением законов, действующих на террито­рии Российской Федерации'.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепле­ния законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства про­куратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерства­ми, государственными комитетами, службами и иными федераль­ными органами исполнительной власти, представительными (зако­нодательными) и исполнительными органами субъектов Россий­ской федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лица­ми, органами управления и руководителями коммерческих и не­коммерческих организаций, а также за соответствием законам из­даваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной влас­ти, представительными (законодательными) и исполнительными

' СЗ РФ. 1999. № 11. Ст. 136, РГ. 17 февр 1999.

10            Глава I. Предмет, система и основные понятия курса

органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также органами управлений и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначае­мые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, уста­новленными уголовно-процессуальным законодательством Рос­сийской Федерации;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательст­вом Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее — суды), опротестовывают противо­речащие закону решения, приговоры, определения и постановле­ния судов.

Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функ­ции, установленные федеральными законами (ст. 1 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 ноября 1995 г. — далее: Закон о прокуратуре).

В Конституции Российской Федерации положения, касающие­ся прокуратуры (ст. 129), включены в гл. 7 «Судебная власть», но совершенно очевидно, что это сделано искусственно. Российская прокуратура является самостоятельной структурой, не входящей ни в одну из ветвей власти.

Фундаментальные ветви власти — законодательная, исполни­тельная и судебная, олицетворяющие собой единую государствен­ную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность су­ществования иных функционально самостоятельных правовых ин­ститутов. Их наличие определяется реальными потребностями го­сударственно-правовой жизни, необходимостью демократическо­го контроля и «сдерживания» любой из, основных ветвей власти.

В российских условиях-прокуратура выполняет функции одно­го из элементов системы «сдержек и противовесов» в механизме разделения власти. Она устанавливает и принимает меры к устра­нению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили.

§ 1 Прокуратура в структуре государственных органов РФ        11

Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способству­ет взаимодействию ветвей власти, их согласованному функциони­рованию как единой государственной власти; все они заинтересо­ваны в сохранении и укреплении законности, обеспечивать кото­рую призвана прокуратура.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной влас­ти может разрушить сложившуюся в государстве систему (сдер­жек и противовесов), усилить опасность нарушения законов. И ис­полнительные органы, и судебная власть так или иначе применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судами, органами исполнительной власти чреваты тяжкими последствия­ми. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполне­нием законов представительными органами и в определенной мере судебной властью.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться ни к органам судебной, ни к органам исполни­тельной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществлял ется только судом (ст. 118 Конституции), а ст. 77 Конституции уста­навливает, что федеральные органы исполнительной власти и орга­ны исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систе­му исполнительной власти в Российской Федерации. Органы ,же прокуратуры, действующие на территории субъектов РФ, являют­ся федеральными органами — звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ).

До принятия Конституции 1993 г. прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответство­вал порядок назначения Генерального прокурора РФ на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество преиму­щественно с одной ветвью власти — законодательной, только ей он был подконтролен и только ее решения обязан был выполнять.

В настоящее время Президент РФ, будучи главой государства, принял на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой прези­дентской власти в ее усилиях по преодолению правовой нестабиль­ности общества, повышению авторитета законов и подзаконных актов.

В этих условиях усиливается роль прокуратуры как централизо­ванной системы, имеющей своих, подчиненных Генеральному про-

12            Глава 1 Предмет, система и основные понятия курса

курору представителей во всех субъектах Федерации, а также в городах и районах.

Прокуратура и законодательная власть. Взаимоотношения прокуратуры с законодательной властью весьма тесные. Они пред­определены Конституцией Российской федерации, в соответствии с п. «з» ч. 1 ст. 102 которой назначение на должность и освобожде­ние от должности Генерального прокурора РФ относится к веде­нию Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Это назначе­ние производится Советом Федерации по представлению Прези­дента РФ. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет пала­там Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению (ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской федерации»).

Взаимодействие между прокуратурой и законодательной влас­тью осуществляется постоянно. Чем совершеннее будет россий­ское законодательство и качество отдельных законов, тем, естест­венно, прокуратура лучше будет выполнять свое государственно-правовое предназначение — надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Укрепляя свои связи с законодательной властью, прокуратура способствует устра­нению многих возникающих в переходный период проблем, свя­занных с правотворчеством.

К сожалению, на эффективности этой деятельности отрица­тельно сказывается отсутствие у Генерального прокурора консти­туционного права законодательной инициативы. В то же время в конституциях (уставах) ряда субъектов федерации право законо­дательной инициативы прокуроров предусмотрено. Нелогичность данной ситуации очевидна и требует позитивного законодательно­го разрешения.

Тем не менее в сложившихся условиях законопроектная дея­тельность прокуратуры осуществляется достаточно интенсивно. Генеральная прокуратура РФ регулярно направляет в Государст­венную Думу информацию о недостатках законодательного регу­лирования отдельных областей общественной жизни. В прокурату­ре постоянно ведется серьезная законопроектная работа, проекты отдельных законов направляются субъектам законодательной ини­циативы (Президенту РФ и Правительству РФ) для последующего их внесения в Государственную Думу. Более перспективным, разу­меется, было бы наделение прокуратуры правом законодательной инициативы. Существуют и другие широко используемые формы влияния прокуратуры на законотворческий процесс (экспертиза законопроектов, участие представителей прокуратуры в рабочих

§ 1. Прокуратура в структуре государственных органов РФ        13

группах комитетов Государственной Думы по подготовке ими зако­нопроектов, в парламентских слушаниях и т.д.).

Прокуратура и исполнительная власть. Взаимоотношения про­куратуры и исполнительной власти строятся по двум направлени­ям: отношения надзора и отношения взаимодействия'. В предмет прокурорского надзора входит исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъ­ектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля их должностными лицами, а также закон­ность издаваемых ими правовых актов.

Взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной влас­ти проводится в разных формах: участие в правительственных про­граммах, например по борьбе с преступностью; инициирование разработки и издания постановлений Правительства, затрагиваю­щих права граждан; экспертиза документов, подготовленных в ап­парате Правительства РФ, и т.д.

Особое место в этом взаимодействии занимает, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступ­ностью.

Прокуратура и судебная власть. Взаимодействие прокуратуры и суда — это проблема сотрудничества и взаимного профессио­нального контроля, имеющих целью повышение уровня законнос­ти и эффективности правоохранительной деятельности. Суд осу­ществляет контроль за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения при предварительном рассле­довании преступлений. Прокуратура контролирует законность су­дебных решений путем их опротестования в вышестоящие суды.

Проблема взаимодействия прокуратуры с судом — это пробле­ма ее отношений с судебной властью (Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами).

Взаимоотношения же прокуратуры с Конституционным Судом осложняют положения Конституции РФ 1993 г. Согласно этим положениям Генеральный прокурор РФ был выведен из числа субъектов, которым принадлежит право обращения в этот суд. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (1995 г.) (п. 6 ст. 35), правда, говорится о том, что Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан за­коном, примененным или подлежащим применению в конкретном

' См : Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в усло­виях переходного периода). М., 1998. С. 25.

14            Глава I Предмет, система и основные понятия курса

деле. Соответствующие поправки и дополнения на этот счет долж­ны быть внесены в Конституцию РФ и в Закон о Конституционном Суде РФ, Думается, что настало время'для восстановления права обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд в полном объеме. В частности, ему необходимо предоставить .право обращения в Пленум Конституционного Суда относительно отме­ны необоснованного решения этого суда либо исправления неточ­ностей в решении.

Взаимодействие прокурора с судами общей юрисдикции, осу­ществляющими гражданское и уголовное судопроизводство, и с судами арбитражной системы достаточно специфично. Специфи­ка роли прокурора состоит в том, что, с одной стороны, он высту­пает как субъект судебного разбирательства в соответствующих формах, предусмотренных процессуальным законодательством, а с другой — осуществляет некоторыё'надзорные функции в отно­шении судебных решений                                   Я

Роль прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел весьма значительна. Он обладает широкими процессуальными пра­вами, поддерживает возложенную на него государством функцию государственного обвинения. Не менее значительны правовые воз­можности прокурора как участника гражданского судопроизвод­ства, если этого требует защита интересов государства и граждан. Прокурор в данном случае не подменяет собой истца, он предъяв­ляет иск в защиту заинтересованных лиц Закон предусматривает обязательное участие прокурора в процессе в следующих случаях:

при рассмотрении судом жалоб на неправильности в списках изби­рателей, по делам о признании безвестно отсутствующим или об объявлении умершим, по делам о признании ограниченной дееспо­собности или недееспособности (ст. 234, 255, 261 ГПК).

При вынесении судом незаконных и необоснованных решений органы прокуратуры могут сыграть важную роль в восстановлении ущемленных прав граждан. Законодательство России наделяет прокуратуру широкими полномочиями в сфере судебного надзора. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции впра­ве приносить в вышестоящий суд кассационный или частный про­тест на незаконное или необоснованное судебное решение. Кроме того, в пределах своей компетенции прокурор может истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, при­говор, определение или постановление вступили в законную силу. Установив, что эти акты — незаконные или необоснованные, про­курор приносит протест в порядке надзора или обращается к выше­стоящему прокурору.

§ 2 Предмет и система курса «Прокурорский надзор в РФ»        15

Прокуратура и контролирующие органы. Одной из существен­ных причин, порождающих возникновение острейших социаль­ных ситуаций в стране, является недостаточно эффективный кон­троль за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений. Установле­ние оптимальных соотношений прокурорского надзора и функций органов, осуществляющих контрольные полномочия, — важное средство решения данной проблемы. При этом прокурорский над­зор — основная форма государственного надзора за исполнением всех действующих законов на территории России.

Прокуратура — универсальный орган правозащиты, охрани­тель законных прав и интересов граждан, юридических лиц, обще­ства и государства. На прокуратуру возложен также надзор за ис­полнением законов всеми другими правоохранительными и кон­тролирующими органами. Последние же осуществляют не надзор, а функцию контроля за соблюдением и исполнением законов в соответствующих сферах правовых отношений'.

Контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру материалы, иную информацию, требующую прокурорского реаги­рования (в частности, уголовного преследования виновных), ока­зывать прокуратуре и другим правоохранительным органам содей­ствие при расследовании уголовных дел (путем проведения аудита, выделения специалистов для участия в проверках, предоставления дополнительной информации и т.п.).

Прокуратура в свою очередь обязана информировать контроли­рующие органы о принятых мерах по представленным ими матери­алам, принимать меры, чтобы контролирующие органы использо­вали все возможности для устранения условий, способствующих правонарушениям.

Таким образом, прокуратура представляет собой необходимый и надежно работающий государственный орган системы обеспече­ния разделения и взаимодействия властей.