2. Структура права и совершенствование советского законодательства

1. Правотворчество в социалистическом обществе име­ет объективно-обусловленный характер. Чтобы обеспе­чить эффективность права, законодатель должен своев­ременно и полно учитывать потребности общественного развития, требования объективных экономических зако­лов, точно выражать в юридических нормах поставлен­ные жизнью задачи коммунистического   строительства.

Подчеркивая это в высшей степени важное положе­ние, нельзя упускать из поля зрения еще одно сущест­венное обстоятельство: воплощение в праве назревших потребностей общественного развития должно опирать­ся также на объективные свойства самого права, на его специфические закономерности.

Подготовка и принятие нормативных    юридических

1 См. Е. А. Монастырский, 3. К. Симор от, Характер норм, регулирующих возмещение ущерба, причиненного здоровью рабочих и служащих, «Советское государство и право» 1973 г. № 3, стр. 42—43, 40.

68

актов — творческая работа, своего рода искусство, включающее определенные субъективные моменты. Но для того чтобы правотворческое искусство не вылилось в субъективизм, в произвольные, волюнтаристские реше­ния, оно должно исходить из твердых объективных ос­нований1. Было бы неверным представлять себе право в виде такой «субъективной сферы», из которой можно лепить все, что угодно, изменять без каких-либо огра­ничений. Назревшие потребности должны выражаться в юридических нормах с учетом объективных свойств права, его специфических закономерностей. «Строитель­ство» права оказывается эффективным в той мере, в ка­кой принимаются во внимание свойства и возможно­сти «строительного материала» — самого права.

Одним из объективных оснований для правотворче­ской работы является реально существующая структура советского права. Законодатель в процессе правотвор­ческой работы должен исходить из особенностей от­дельных подразделений советского права, характера их связи, соотношения друг с другом.

Так, важнейшая задача законодателя при издании норм заключается в их точной отраслевой типизации. Новая норма должна быть сразу же включена в режим строго определенной основной отрасли права. В особен­ности это касается норм, издаваемых в разовом поряд­ке или включаемых в комплексные акты.

Конечно, от законодателя не требуется, чтобы он, формулируя отдельное предписание, прямо указывал, в какую отрасль оно включается. Здесь достаточно огра­ничиться точностью и чистотой терминологии, ясностью юридических конструкций. Когда, например, в ст. 55 Кодекса торгового мореплавания Союза ССР устанав­ливается, что капитан при определенных условиях впра­ве произвести «реквизицию необходимого количества продовольствия... или реквизицию находящегося на суд­не груза...», то употребление понятия «реквизиция» сра­зу же вводит данное предписание в режим администра­тивно-правового регулирования. Употребление же тер­минов «договор», «страховая премия» в ст. 198 того же

1 См. П. Е. Нед б аи л о, Объективное и субъективное в пра­ве, «Правоведение» 1974 г. № 1, стр. 24—25.

69

Кодекса свидетельствует о гражданско-правовой приро­де соответствующего правила.

2. Учет реально существующих связей в правовой системе — один из существенных отправных моментов при издании кодифицированных актов.

Прежде всего необходимо иметь в виду, что высокий уровень нормативных обобщений, присущий кодифика­ции, воплощается в общей части кодифицированного акта. И здесь с самого начала чрезвычайно важно точ­но установить, что перед нами — основная отрасль, комплексная отрасль, подотрасль, институт? От реше­ния этого вопроса зависят и объем общей части (общих положений), и содержание используемых в норматив­ном акте юридических конструкций, и характер терми­нологии.

Надо заметить, что при кодификации советского права нельзя не признать важность наименования ко­дифицированных актов. Хотя исторически сложилось так, что термином «кодекс» обозначаются и некоторые межотраслевые акты (например, Таможенный кодекс, Воздушный кодекс), все же, видимо, было бы целесо­образно ограничить употребление этого термина, ис­пользуя его лишь для наименования кодифицирован­ных актов основных отраслей. Во всяком случае, необ­ходимо тщательно обсудить вопрос о том, насколько оправдано употребление этого термина для обозначе­ния вновь формируемых межотраслевых объединений юридических норм1.

Связи в правовой системе в какой-то мере предоп­ределяют и порядок, очередность кодификационных ра­бот. Самой логикой структуры советского права обус­ловлена необходимость такой очередности в ходе коди-

1 По мнению О. А. Красавчикова, межотраслевой акт в об­ласти хозяйственного законодательства может быть назван кодек­сом. «Важно,—пишет он,—чтобы это был единый, внутренне взаи­мосвязанный акт» (О. А. Красавчиков, Основные этапы коди­фикации хозяйственного законодательства, «Сборник ученых трудов СЮИ», вып. 18, Свердловск, 1972, стр. 18). Но возможность соз­дания «единого, внутренне взаимосвязанного» акта существует лишь постольку, поскольку в самой материи права есть такого ро­да единство, общность —■ мысль, которую автора применительно к правовому регулированию хозяйственных отношений решительно отвергает (см,   там   же,   стр. 11).

70

фикации, при которой первоначально систематизиро­вался бы нормативный материал основных отраслей, затем комплексных; сначала — материальных отраслей, а потом процессуальных и т. д.

Реальные структурные подразделения советского права, соотношение их элементов являются первоосно­вой содержания средств и приемов юридической техни­ки. Деление нормативного материала кодифицирован­ного акта по частям, разделам, главам, статьям — это, конечно, «техника», использование которой должно обеспечить стройность акта, удобство его применения и пр. Но основные контуры строения кодифицированно­го акта обусловлены реальной структурой данного под­разделения правовой системы. Здесь поэтому недопу­стима произвольная перестройка нормативного мате­риала, отнесение юридических предписаний к тому или иному разделу, главе и т. д. по одному лишь усмотре­нию1.

Многие правила юридической техники направлены на то, чтобы обеспечить единство правовой системы, согласованность нормативных положений. Такой цели, в частности, служат система отсылок (которая, впро­чем, иногда свидетельствует о недостатках в организа­ции нормативного материала, в нормативных обобщени­ях), порядок внесения изменений в кодифицированные акты, при котором не нарушается их архитектоника и нумерация статей, и др.2.

3. Рассматривая связь структуры права с уровнем совершенствования советского законодательства, необ­ходимо, помимо прочего, исходить из того, что подраз-

1              Связь структуры права    с    юридической техникой    подметил

Д.  А.  Ковачев   в  статье  «О   понятии     законодательной    техники»

(«Ученые записки  ВНИИСЗ»,  вып.   1(8,  М.,   1969,  стр.  31'— Щ).  Ко­

нечно,  структура  права  и  юридическая    техника  не    могут    быть

отождествлены.   Юридическая   техника   вырабатывается   на   практи­

ке, воплощает искусство законодателя, опыт правотворческой работы,

достижения юридической  мысли, включает     некоторые чисто орга­

низационно-технические  приемы   (например,  приемы  отсылок).

2              См.  А. С. П и г о л к и н,  Подготовка  проектов    нормативных

актов,   «Юридическая литература»,  1968. Автор правильно указыва­

ет   на   зависимость   внутренней   структуры  нормативных   актов    от

«логического  развитая  материала»,  объединения   правовых  предпи­

саний по институтам (см. стр. Н1'8).

71

деление права на отрасли, институты и т. д. имеет су­щественное значение в правовом регулировании.

Конечно, право регулирует общественные отношения своим содержанием, «энергией» образующих его норма­тивных предписаний, мерами государственно-правового воздействия. Но и само свойство системности, функци­онирование советского права в виде единого, структур­но сложного организма, предопределяет эффективность нормативно-правовой формы общественного регулиро­вания, ее преимущества и высокую полезность. Надле­жащим образом организованный нормативный матери­ал, отлитый в четкие и ясные структурные формы, бо­лее эффективен, действен. В особенности это касается кодифицированных актов, сводных нормативных доку­ментов. Вот, например, как оценивается значение струк­турной организации нормативного материала новых Правил дорожного движения, вступивших в действие с 1 января 1973 г. (оценивается, заметим, в научно-попу­лярной литературе, весьма далекой от юриспруденции): «В них 186 пунктов, на 11 больше, чем в предыдущих Правилах, но от этого свод законов дороги не стал бо­лее громоздким и трудным. Улучшилась его структура, претерпело изменение и внутреннее содержание — оно стало логичнее, изложение идет от общих норм к част­ным»1.

Системность права — это такое его свойство, кото­рое вместе со свойствами нормативности, формальной определенности и другими обусловливает социальную ценность права в советском обществе2. Благодаря сис­темности юридически разнородные правовые нормы способны регулировать общественные отношения сис­темно, т. е. в комплексе, взаимосвязанными методами, обеспечивая дифференцированное и вместе с тем еди­ное, согласованное воздействие на общественные отно­шения.

1 А. Дуги нов, Новый закон дороги, «Наука и жизнь» 1973 г № 2, стр. 87.

3 В работе «Социальная ценность права в советском обществе («Юридическая литература», 1Q711) системность как свойство, пред­определяющее ценность права, автором настоящей работы недооце­нено. Последующее изучение проблемы показало, что и это свойство придает праву значение высокоэффективного и целесообразного ре­гулятора общественных отношений.

72

Но дело не только в этом. Как правильно отмечено в литературе, «право регулирует общественные отноше­ния также определенной системой правовых норм, т. е. их взаимным расположением, соотношением и связью»1. Само по себе обособление того или иного комплекса юридических норм, его существование и функциониро­вание в виде самостоятельного подразделения правовой системы определенным образом направляет поведение участников общественных отношений.

С этим связано, в частности, издание комплексных нормативных актов. Разумеется, решающим основани­ем, обусловливающим необходимость комплексного нормативного регулирования, являются особенности данной области общественных отношений, сферы госу­дарственной деятельности (таковы же главные основа­ния для выделения разделов в Собраниях2 — сводных актах, создаваемых в результате предметной инкорпо­рации). В то же время самим фактом издания комплек­сный нормативный акт оказывает регулирующее воз­действие на общественные отношения. Так, Основы за­конодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении не только объединили ранее действо­вавшие нормативные положения по вопросам здраво­охранения и ввели ряд новелл, но и самим фактом обо­собленного общесоюзного регулирования отношений по здравоохранению указали на заинтересованность соци­алистического государства, всего нашего общества в совершенствовании данной группы общественных отно­шений, в дальнейшем прогрессе отечественного здраво­охранения. Принятие Основ явилось «новым проявле­нием постоянной заботы Коммунистической партии и Советского государства о самом главном общественном богатстве — о здоровье советского народа»3.

1              «Советское государство и право» 1971 г. № 9, стр. 17.

2              А.  В. Мицкевич   пишет:  «Наиболее   общим   социально-эконо­

мическим   основанием  выделения  разделов  Собрания   является  вы­

деление их по областям либо общим для ряда или всех    отраслей

функциям   общественной   жизни   (планирование,     материально-тех­

ническое  снабжение)»   (А.  В. Мицкевич,  Соотношение   системы

советского права  с системой советского законодательства, «Ученые

записки ВНИИСЗ», вып. Ill, стр. 5).

3              «Заседания Верховного Совета СССР седьмого созыва (седь­

мая сессия). Стенографический отчет», М., 10(70, стр. 336.

73

В 1969 году Верховный Совет СССР принял в зако­нодательном порядке Положение о предварительном заключении под стражу. Какова была необходимость издания этого закона? Ведь нормативные предписания, связанные с предварительным заключением под стражу, предусматриваются в нормах уголовного судопроизвод­ства, которые входят в состав систематизированного за­конодательства. Как подчеркивалось на сессии Верхов­ного Совета, принятие такого специального закона призвано, помимо иных моментов, содействовать укреп­лению социалистической законности в сфере отношений, касающихся прав и свобод граждан1.

Известное регулирующее значение принадлежит вы­делению в крупных систематизированных актах преам­бул, вводных положений. Правда, отсутствие в преам­булах ясно выраженных предписаний нормативного ха­рактера создает впечатление, что по своему содержанию они состоят из теоретических положений, лозунгов, деклараций и поэтому выходят за пределы нормативно-правового регулирования. Но может быть здесь нужен иной подход? Не представляют ли собой преамбулы та­кие обособленные законодателем положения, которые выражают само содержание данной ветви правового ре­гулирования, его направленность, задачи? Ведь в пре­амбулах формулируются общие принципы регулирова­ния, при помощи теоретических положений раскрывает­ся смысл данной области законодательства. Например, в преамбуле Кодекса законов о труде РСФСР указы­вается на отсутствие в нашей стране эксплуатации чело­века человеком, на свободу труда, на принцип матери­альной заинтересованности и т. д. Тем самым Кодекс в повествовательной форме формулирует социалисти­ческие начала советского трудового права. Если такой подход справедлив, то, надо думать, сам факт выделе­ния идеологических начал, включаемых в преамбулы, является важным моментом в системе правового регу­лирования, сущностным элементом в ткани нормативно-правового воздействия.

'      Регулирующей   «энергией»  обладает также деление юридических норм по разделам и главам внутри систе-

1 См. «Заседания Верховного Совета СССР седьмого созыва (шестая сессия). Стенографический отчет», М.,   1069, стр.  128—129.

74

матизированных нормативных актов. Например, обособ­ление в Примерном Уставе колхоза гл. VIII («Соци­альное обеспечение колхозников»), содержащей всего два пункта, вызвано не только наличием соответствую­щего института советского права, но и необходимостью направить деятельность колхозов, всех компетентных лиц на указанный участок внутриколхозных отношений. По тем же причинам выделена в Примерном Уставе гл. IX («Культура, быт, благоустройство»), состоящая из одной статьи.

Регулирующая роль связи и соотношения между элементами правовой системы ярко проявляется на уровне ее первичного звена — правовых предписаний. Ведь государственно-регулирующие, принудительные свойства специализированных нормативных предписа­ний вообще обнаруживаются лишь в их связи, соотно­шении.

В ряде случаев законодатель усиливает эту ре­гулирующую роль, выделяя некоторые предписания для того, чтобы подчеркнуть значение соответствующего по­ведения и тем самым с большей силой воздействовать на общественные отношения. Такой характер имеет, в частности, обособление некоторых запрещающих нор­мативных предписаний.

Например, трудовое законодательство предусматри­вает перечень тех документов, которые администрация вправе требовать от трудящегося при приеме на рабо­ту. Казалось бы, сфера дозволенного и запрещенного точно определена. Между тем в ст. 19 КЗоТ РСФСР установлено: «При приеме на работу запрещается тре­бовать от трудящихся документы, помимо предусмот­ренных законодательством». Такой же характер имеет норма ст. 24 КЗоТ: «Администрация предприятия, уч­реждения, организации не вправе требовать от рабоче­го или служащего выполнения работы, не обусловлен­ной трудовым договором». И в том и в другом случаях запрещено то, что выходит за пределы содержания субъективного права администрации. Подобного рода запрещающие нормативные предписания можно было не устанавливать, если бы сам факт их обособления и самостоятельного существования в виде строгих запре­тов не способствовал обеспечению всесторонней охраны прав трудящихся.

Участие системных связей непосредственно в право­вом регулировании общественных отношений еще более повышает социальную ценность структуры права. От­сюда, помимо прочего, следует такой существенный вы­вод: сложившиеся в советском праве закономерные свя­зи и соотношения представляют своего рода юридиче­ское богатство, сохранение, надлежащее использование и умножение которого представляет собой одну из пер­востепенных задач советской юридической науки.

Важна здесь и непосредственно практическая сторо­на проблемы.

Вполне очевидно, что развитая, предельно гармонич­ная правовая система значительно повышает эффектив­ность правоприменительного процесса, облегчает юри­дическую квалификацию дел, отыскание норм, правиль­ное их толкование. Если правовая система пронизана логикой права (да притом так, что она с предельной ясностью проявляется в системе законодательства), то правоприменительные органы подбирают нужную фор­му не на ощупь, путем многократного «примеривания», а действуют на подлинно научных основаниях. Логика права, гармоничное построение его структурных под­разделений направляют правоприменительный процесс, предотвращают ошибки в квалификации дела, в толко­вании нормативных предписаний. Главное состоит в том, что регулирующие свойства структурных связей требуют, чтобы при решении юридических дел право­применительные органы рассматривали эти связи в ка­честве такого же существенного элемента правовой тка­ни, как и сами юридические нормы. Отсюда необходи­мость при применении юридической нормы нахождения всех «опутывающих» ее функциональных зависимостей, сопряженных с ней общих норм, конкретизирующих предписаний и т. д. Ценность права, выраженная в его системности, обеспечивает, следовательно, непосредст­венно в практической жизни строгое проведение начал социалистической законности при решении юридиче­ских дел.

4. Социальная ценность структуры права, и в част­ности ее роль в регулировании отношений социалисти­ческого общества, обусловливает одно из стратегиче­ских направлений совершенствования советского зако­нодательства. Можно предположить, что по мере углуб-

78

ления научных представлений о структуре права, ее ре­гулирующих свойствах и ценности в процессе совершен­ствования законодательства во все большей мере будут ставиться задачи по воздействию на структуру права, по приданию ей оптимальной юридической согласован­ности, гармоничности — качества, которое бы обеспечива­ло максимальную эффективность правового регулиро­вания.

Конечно, здесь сразу же нужно указать на пределы такого воздействия.

Преобразования в структуре права возможны по­стольку, поскольку в порядке правотворчества изменя­ется содержание правового регулирования. Лишь уста­новление новых комплексов норм, отличающихся свое­образным способом воздействия на общественные отно­шения, правовыми принципами и т. д., может привести к изменениям в строении советского права, в связях и соотношениях между его подразделениями. А это в свою очередь возможно лишь постольку, поскольку ис­торически сложившаяся правовая система допускает подобного рода формирование нового подразделения, сохраняя и после включения в систему нового комплек­са свое качество внутренней юридической согласован­ности. И уж, конечно, не оправданы какие-либо «разру­шительные» преобразования, в частности такие, кото­рые привели бы к нарушению основных системных свя­зей (например, нацеленные на замену или оттеснение профилирующей отрасли комплексной отраслью).

В реальной жизни развитие структуры советского права происходит, так сказать, стихийно •— по мере ус­ложнения и дифференциации общественных связей и адекватного этому изменения содержания советского права.

Как правило, законодатель в большинстве случаев и не ставит задачи преобразовать основные подразде­ления, глубины структуры права. Он лишь стремится усилить регулирующее и общественно-политическое воз­действие права на общественную жизнь и с такой це­лью издает обособленные комплексные акты, произво­дит перекомпоновку в нормативном материале. Это влечет за собой известные изменения в структуре пра­ва, но обычно только на уровне комплексных образова­ний, притом лишь в той мере, в какой происходят изме-

77

нения в содержании правового регулирования (глав­ным образом в связи с формулированием в системати­зированных актах нормативных обобщений).

Возможно ли более глубокое целенаправленное воз­действие законодательства на структуру права? Да, возможно. Это воздействие как раз и составляет стра­тегическую линию в совершенствовании советского за­конодательства. Но указанная возможность осуществи­ма только в том случае, если в процесс правотворчест­ва еще активнее включится юридическая наука, которая своими исследованиями даст законодателю материал, необходимый для преобразования структуры  права.

В процессе научного исследования нуждаются в обо­сновании:

а)             объективная потребность обособленного правово­

го регулирования данных общественных отношений;

б)            возможность и необходимость применения в свя­

зи с этим новых, своеобразных методов  регулирования,

правовых принципов, обобщенных категорий;

в)             положительное значение   обособления   норматив­

ного регулирования, роль такого    обособления в повы­

шении регулятивного воздействия правовой системы па

общественные отношения.

В современных условиях, когда основные подразде­ления советской правовой системы сложились, обосно­вание указанных моментов оказывается возможным, если реально наметилась соответствующая линия в раз­витии законодательства, начали формироваться элемен­ты нового метода регулирования, обобщенных положе­ний, принципов и если на этой основе в результате на­учного исследования можно дать законодателю «рабо­чие чертежи» проектируемого подразделения правовой системы.

Конечно, при всей важности глубоких научных ис­следований решающее слово остается за законодателем, выражающим государственную волю народа, назрев­шие потребности строительства коммунистического об­щества. Лишь в результате активной правотворческой работы, прежде всего в результате издания кодифици­рованного акта (воплотившего упомянутые «рабочие чертежи»), в структуре советского права могут произой­ти существенные изменения. Известный опыт в указан­ном отношении уже есть.

78

Формирование в советской правовой системе таких отраслей, как трудовое, колхозное, земельное, семейное право, является объективным процессом, который, по­мимо иных моментов, выражает достижения советской юридической мысли. Правильно установив назревшие потребности общественного развития, наметившиеся на­правления в правовом регулировании, советские уче­ные-юристы выявили возможность и необходимость обо­собленного, самостоятельного развития соответствую­щих областей законодательства. Выработка на этой ос­нове новых конструкций, терминологии, приемов регу­лирования, несомненно, способствовала целенаправлен­ному развитию трудового, колхозного, земельного, се­мейного законодательства, кристаллизации специфиче­ских методов регулирования, закреплению отраслевых принципов.

Нуждается ли современная структура советского права в коренных преобразованиях? Думается, нет. Основные подразделения нашей правовой системы представляют собой результат объективного историче­ского развития советского права, внутренне юридически согласованный комплекс, они прошли проверку време­нем и обеспечивают в целом эффективное правовое воз­действие на общественные отношения при социализме. Но в некоторых областях, в частности в области социалистического хозяйства, отношений, связанных с использованием богатств природы, по-видимому, есть основания для изучения проблем целесообразности и возможности преобразования структуры права. Только решение этих проблем должно быть поставлено на под­линно научную основу. Вряд ли оправдана такая на­правленность научных исследований, которая сводится к обоснованию одной идеи: уже реально существуют «хозяйственное право», «сельскохозяйственное право», «право науки» и т. д. Было бы правильнее, изучив тен­денции развития советского законодательства, возмож­ность и необходимость формирования своеобразных приемов и принципов регулирования, выработать такие рекомендации для законодателя, которые в ходе совер­шенствования законодательства могли бы шаг за ша­гом привести к целесообразным изменениям в структу­ре советского права. При этом нельзя упускать из виду реально существующую структуру права с ее  устойчи-

79

выми закономерными связями, действующую систему нормативных актов, сложившиеся традиции в регули­ровании общественных отношений. Структурные ново­введения должны «вписаться» в общую структуру и, усилив регулятивное воздействие правовой системы, в полной мере сохранить все ее ценности, ее непротиворе­чивость, внутреннюю юридическую согласованность.

Конечно, предлагаемый путь длителен и сложен, требует глубокого проникновения в структуру права, обширных специально юридических и социологических исследований. Но зато он способен воплотить стратеги­ческое направление совершенствования советского за­конодательства.

Таким образом, используемая в нашей науке фор­мула «построение правовой системы» (нередко отвер­гаемая как субъективистская), в общем, имеет право на существование. Нужно лишь достаточно ясно видеть пределы, возможности и механизм воздействия субъек­тивных факторов на объективно существующую струк­туру права, роль в этом воздействии советской юриди­ческой науки и целенаправленно развивающегося зако­нодательства1.

1 О роли законодательства, его системы для целенаправленного развития структуры права см В 3 а х а р и е в, Структура на социа-листическата държава и право», с. 217—218