§ 3   АКТ, НЕ ПОДЛЕЖАЩИЙ ОБЖАЛОВАНИЮ

Наряду с такой сильной санкцией, какой является объявление акта несуществующим или ничтожным, существует и режим ослабленных санкций, который распространен на акты, не подлежащие обжалованию. Речь идет об актах, исходящих от исполнительной власти, которые, будучи подчинены режиму законности, могут оказаться незаконными, но незаконность которых не может определяться в судебном порядке. Следовательно, такие акты пользуются своеобразным судебным иммунитетом.

Для некоторых из таких актов это обстоятельство несущественно, поскольку их можно опротестовать по мотивам незаконности на следующих стадиях управленческого цикла. Так обстоит дело с проектами заключений; например, если заключение является незаконным, его нельзя обжаловать, но можно будет обжаловать само решение, принятое на основе этого заключения, и добиться его отмены. В этом случае злонамеренные действия пресекаются на средней стадии, что по необходимости связано с отсрочкой права на судебное обжалование.

213

>>>214>>>

Но возникают и более серьезные ситуации; в действительности, имеются акты, которые в любое время и в любом случае не могут быть обжалованы в суде. Их перечень, определяемый на уровне судебной власти, имеет тенденцию к сокращению.

В этих актах выделяются две категории, имеющие неодинаковое значение: правительственные акты и внутриведомственные решения.

I. Правительственные акты

Эти акты занимают промежуточное положение между законодательными и регламентарными актами. С законодательными актами их роднит то, что ни те, ни другие не могут быть обжалованы в рамках административной юстиции, а с регламентарными—то, что они, будучи подзаконными актами, издаются исполнительной властью.

Первоначально признаки этой категории актов соотносились с целеполаганием. Акт считался правительственным, если в его основе было заложено то, что в XIX веке называлось «побудительной политической причиной».

Эта теория была ниспровергнута постановлением Государственного совета от 19 февраля 1875 года по делу принца Наполеона, принятым на основании протеста об исключении из военного ежегодника. В настоящее время сложилась качественно иная позиция: если в основе акта заложена причина политического свойства, он ввиду этого не только не может быть обжалован, а просто считается незаконным. Эта позиция была выражена в уже упоминавшемся постановлении по делу Бареля.

Таким образом была ниспровергнута и теория побудительных причин политического свойства, хотя тем не менее не была упразднена сама категория правительственных актов, перечень которых был выработан в рамках административной юстиции. Выделение актов в категорию правительственных основывалось на двух критериях. Во-первых, к их числу относятся те акты внутреннего законодательства, которые связаны с отношениями между конституционными публичными властями, а с другой стороны, акты международного значения, по поводу отношений Французского государства с иностранными государствами или с международными организациями.

1) Отношения между публичными властями с конституционным статусом

Можно привести классические примеры этих отношений, тесно связанных с функционированием парламентского режима; так, например, акт, на основе которого правительство представляет законопроект на рассмотрение парламента или, напротив, выдвигает мотивы против его принятия, является правительственным актом. Наряду

214

>>>215>>>

с этим после утверждения соответствующего закона декрет о его промульгации, подписанный президентом Республики, также будет правительственным актом.

В эту категорию теперь введены новые виды актов, специально предусмотренные в Конституции. Это — решение президента прибегнуть к референдуму, предусмотренному ст. 11 Конституции', или его же решение о применении ст. 16 Конституции об использовании чрезвычайных полномочий2.

Законная основа первой категории правительственных актов предельно ясна. Суд не желает конфликтовать с органами национального представительства, уполномоченными на нормотворчество народом путем референдума, или с представительными органами, подотчетными парламенту. Так обстоит дело с президентом Республики в случае использования им чрезвычайных полномочий. Единственным видом контроля, который может осуществляться по этому виду нормотворчества, является политический.

2) Отношения Франции с иностранными государствами и международными организациями

Речь идет о довольно многочисленных актах, касающихся, например, дипломатической защиты французского гражданина за границей, глушения передач иностранных радиостанций французскими властями (о правомерности таких актов, в частности, было вынесено решение Трибуналом по конфликтам3), или же о заключении международных соглашений, например Эвианских соглашений, явившихся прелюдией к независимости Алжира.

Здесь преобладает другое законное обоснование— идея о том, что на международных переговорах или в международных отношениях Франция выступает не одна, что у нее имеются один или несколько иностранных партнеров и что дипломатическая деятельность Франции в ее отношениях с иностранными партнерами связана высшим политическим контролем и не может быть поставлена под контроль судебных властей.

Объем этой категории правительственных актов был урезан в последнее время путем использования категории «отделяемые акты». К разряду правительственных были отнесены только акты международно-правового характе-

1  Постановление Государственного совета от 19 октября 1962 года по делу Брока.

2  Постановление Государственного совета от 2 марта 1962 года по делу Рюбена де Сервана.

3  Постановление Трибунала по конфликтам от 2 февраля 1950 года по делу французского радиовещания.

215

>>>216>>>

pa, а все, что может быть отделено от внешнего аспекта, рассматривается в качестве внутригосударственных актов, подчиненных режиму судебного контроля.

Один из наиболее характерных примеров отделяемых актов — декреты о выдаче виновных, то есть акты, с помощью которых французское правительство соглашается выслать в страну, требующую этого, виновных для предания их суду иностранного государства.

Отделяемыми также считаются все акты, касающиеся выплаты общего возмещения, полученного от иностранного правительства в качестве компенсации за ущерб, неправомерно причиненный французским гражданам.

Наконец, понятие отделяемого акта было распространено на довольно часто встречающиеся случаи, касающиеся регулирования статуса французских служащих, прикомандированных к органам иностранного государства в рамках сотрудничества с развивающимися странами либо к международным организациям. Не вдаваясь в полемику, следует признать, что существование категории бесконтрольных правительственных актов вполне оправдано по политическим соображениям.

П. Выпадающие из-под контроля акты внутреннего характера

Можно спорить также относительно второй категории актов, не подлежащих обжалованию, какими являются некоторые внутриведомственные решения. Безусловно, эта категория куда менее значима, чем правительственные акты. Но шокируют как раз исключения из общего принципа, хотя мотивы, выдвигаемые для обоснования таких исключений, весьма разноплановы. Иногда ссылаются на мало значимость такого рода актов, для того чтобы ими занимался суд, но эта ссылка не всегда убедительна. Говорят также, что издание таких актов обусловлено рамками дисциплинарных мер, принимаемых в ситуациях, когда дисциплина должна неуклонно соблюдаться и укрепляться, а подача жалобы может лишь ее ослабить.

Некоторые акты замыкаются на статусе гражданских служащих; это изолированная и малозначительная категория. Более важные акты касаются военнослужащих: речь идет о применении таких санкций к военнослужащим, как аресты, простые и строгие, аресты с заключением в крепость или наряды на кухонные работы. Презюмирует-ся, что такие меры не являются весьма строгими. Это правильно в последнем упомянутом случае, но пятидесятидневное пребывание в крепости не назовешь несерьезной мерой; тогда прибегают к иному обоснованию, к хорошо известной мысли о том, что «дисциплина является

2J6

>>>217>>>

движущей силой армии». Но и это обоснование не вполне приемлемо, потому что уже теперь предметом обжалования могут быть некоторые санкции, установленные и для военнослужащих, например понижение в звании или отстранение от офицерской должности. С другой стороны, общая тенденция во Франции, как и в других странах, состоит в признании за военнослужащими тех же прав, что и за всеми другими гражданами. Эта тенденция нашла свое выражение в недавно принятом новом варианте воинского устава. Тут возникает вопрос, не сложится ли однажды такая ситуация, когда воинские наказания, как и общие меры наказания, станут предметом обжалования.

В подзаконных актах иногда встречается ссылка на внутренний характер мер, принимаемых в отношениях между администрацией и некоторыми ее клиентами. Можно привести по этому поводу два примера относительно школ и тюрем.

Что касается школ, то было сочтено, что решение директора лицея Экс-ан-Прованса, запретившего учащимся носить знаки различия, было мерой внутреннего характера, которая в качестве таковой не подлежала обжалованию1. Государственный совет принял такое же решение по поводу установленного директрисой лицея правила, запрещавшего учащимся приходить на занятия в лыжных брюках, кроме зимнего периода2.

В тюрьмах применяются, по правде говоря, более серьезные меры, и, учитывая нынешнее состояние судебной практики, они также не подлежат судебному обжалованию. Речь идет, во-первых, о примерных наказаниях в отношении заключенных, нарушающих тюремный режим, а также о мерах по переводу из одной тюрьмы в другую или же связанных с отказом предоставления льготного режима политического заключенного некоторым заключенным3.

Судебная практика по этим казусам не отличается единодушием. Существует тенденция предоставлять заключенным и военнослужащим, как и студентам, права, которые должны признаваться и закрепляться путем вмешательства суда.

При наличии таких правительственных актов и таких жестких мер внутреннего характера можно констатировать  существование  «сфер,  по  которым не допускается

1 Постановление Государственного совета от 21 октября 1938 года по делу Лота.

2 Постановление Государственного совета от 20 октября 1954 года по делу Шалу.

3 Постановление Государственного совета от 27 января 1984 года по делу Кайоля.

217

>>>218>>>

обжалования», то есть исключенных из-под контроля суда, но с учетом оговорок эти исключения все же оспариваются в теории и их существование оправдывается разве что жизненной необходимостью.

Во всяком случае, при всех обстоятельствах необходимо помнить, что принцип законности является основополагающим и эти акты подчиняются ему, хотя нельзя добиваться через суд их аннулирования по признаку нарушения законности.

Секция II

Возмещение ущерба, причиненного неправомерными действиями

По этой проблеме целесообразно сделать три следующих замечания:

1)  В принципе незаконный характер акта автоматически влечет за собой ответственность администрации.

Исходным является требование об аннулировании акта, а затем о выплате возмещения, однако можно избежать первой стадии и немедленно потребовать выплаты возмещения, в случае если установлен факт, что имеется потерпевший от действия незаконного акта. В этом случае можно в любое время ссылаться на незаконность акта вне зависимости от правила относительно соблюдения сроков судебного рассмотрения актов, подлежащих отмене.

Довольно часты случаи, когда выдвигается иск о выплате возмещения без предъявления требования об аннулировании акта, в частности когда потерпевший не заинтересован в отмене самого акта и настаивает только на том, чтобы ему был возмещен ущерб в виде выплаты определенной денежной суммы, или когда потерпевший сам пропустил сроки, для того чтобы добиться отмены акта. В этом случае он наверстывает упущенное за счет выплаты ему возмещения. Таким образом, получается, что на практике возмещение за ущерб иногда является единственной санкцией по поводу незаконности самого акта.

2)  Однако незаконный характер акта не всегда влечет выплату возмещения.

Случается, что выдвигается только требование об аннулировании акта без предъявления иска о выплате компенсирующего возмещения или же возмещение не выплачивается, несмотря на заявленный иск. Некоторые противоправные акты считаются настолько малосущественными, что не влекут за собой никакой ответственности.   Это,  в  частности,   относится  к незаконным актам

218

>>>219>>>

чисто процессуального свойства. Допущенные при этом нарушения влекут за собой их отмену, не связанную, однако, с выплатой возмещения.

3) Наконец, в отдельных случаях суд не контролирует законности акта в силу того, что допускает существование ответственности самой администрации.

Это касается некоторых правительственных актов. Правительственный акт не подлежит обжалованию в том смысле, что его нельзя обжаловать непосредственно и добиватья немедленного аннулирования. Однако в отдельных случаях, если правительственным актом причинен ущерб, можно требовать и добиваться возмещения за ущерб1. Такое постановление было принято недавно в отношении ряда мер внутреннего характера2.

Можно резюмировать общее положение о том, что незаконный характер акта, как правило, дает основание добиться возмещения за ущерб, хотя иногда незаконность самого акта не влечет автоматически выплаты возмещения или, наоборот, возмещение можно получить и тогда, когда суд не признает за собой право решать вопрос о законности или незаконности акта.

Таким образом, в большинстве случаев принцип законности связан с принципом ответственности.

Глава II

ПРИНЦИП ОТВЕТСТВЕННОСТИ

1)  Общее определение

Понятие ответственности свойственно не только административным правоотношениям. Оно составляет весьма важный раздел частного права. В обоих случаях юридическую ответственность следует сводить к обязанности возместить причиненный ущерб.

2)  Эволюция

В сфере административных правоотношений в понятии ответственности произошла заметная эволюция.

А) Постепенное утверждение принципа ответственности На первых  порах  государство  в  принципе  не несло ответственности за свои действия. Затем произошел постепенный переход к утверждению принципа ответственности.

1  Постановление Государственного совета от 30 марта 1966 года по делу Генеральной компании электроэнергии.

2  Постановление Государственного совета от 9 июня 1978 года по делу Спира.

219

>>>220>>>

Эта эволюция напоминает тот путь, который прошел вышеупомянутый принцип законности, с переходом от принципа личного усмотрения к строжайшему соблюдению законности на всех уровнях. Точно так же и правило об отсутствии ответственности уступило место принципу ответственности администрации. Правило об отсутствии ответственности выражалось в старинном изречении: «Король не может злоумышлять». Эта формула сохранялась вплоть до Французской революции. В этом общем правиле были и исключения; король мог жаловать возмещения, хотя это и не было его обязанностью. Но уже во времена абсолютизма возникают некоторые формы договорной ответственности, основанной на договорах, заключаемых между государством и частными лицами.

Б) Частичная и уменьшенная ответственность

В XIX веке на смену принципу безответственности пришла система частичной и уменьшенной ответственности, возникшая первоначально по поводу ущерба, причиненного общественными работами и общественными сооружениями на основе закона, принятого в самом конце XVIII столетия.

Идея частичной ответственности очень четко выражена в постановлении Государственного совета от 8 февраля 1873 года по делу Бланко, в силу которого ответственность государства не является «ни общей, ни полной». После принятия этого постановления эволюция продолжалась; система ответственности государства распространялась на все более обширные сферы и усиливалась, в результате чего ныне ответственность органов управления во многих отношениях перекрывает ответственность частных лиц по общегражданскому праву.

В) Распространение административной ответственности

Наиболее важный этап распространения административной ответственности был обозначен в постановлении Государственного совета от 10 февраля 1905 года по делу Томасо Греко, в котором утверждалось, что государство несет ответственность даже за издержки в мерах по поддержанию правопорядка вопреки ранее сложившимся положениям обратного порядка.

До недавнего времени существовало лишь предположение о том, что государство не несло ответственности при реализации функций правосудия. И хотя ответственность государства за деятельность полиции была признана давно, она долгое время не распространялась на органы юстиции, поскольку возобладал принцип «суд не может ошибаться». Этот принцип действовал как в отношении общих судов, так и в отношении административной юстиции   и   касался   только   самих   судебных   актов.   Однако

220

>>>221>>>

вскоре он стал оспариваться, потому что никто не застрахован от ошибок, а ошибки судей весьма опасны по своим последствиям для граждан (особенно при рассмотрении уголовных дел). Еще более велика возможность ошибок, когда правосудие отправляется лицами, не являющимися профессиональными судьями. Если, например, национальный совет какого-либо объединения лиц свободных профессий, например врачей, принимает меры дисциплинарного характера, он выступает в качестве судебной инстанции и таким образом может причинить очень серьезный ущерб врачу, запретив ему, например, заниматься врачеванием. Здесь ошибка может быть роковой, и потому решение подобного органа может быть обжаловано в Государственном совете.

Эволюция в этой области началась с принятия отдельных законов в области уголовного права. Сначала появился закон 1895 года, признавший за потерпевшими право на получение некоторых видов возмещения в случае судебной ошибки. Однако до сих пор этот закон применялся крайне редко. Затем появился закон 1933 года, на пути применения которого встретились затруднения из-за сложного порядка частного обвинения в отношении судейских чинов. Наконец, в более позднее время были приняты два закона, первый из которых предоставляет возможность в исключительных случаях требовать возмещения по поводу незаконного временного заключения под стражу (закон от 17 июля 1970 года), а второй устанавливает, что государство обязано возмещать ущерб, причиненный некачественным отправлением правосудия, но только по отдельным исключительным основаниям (закон от 5 июля 1972 года). Можно ли было представить, что эти законы, обставленные столь ограничительными условиями, в скором времени дадут мощный импульс развитию законодательства и судебной практики, что приведет, как это имело место в некоторых других странах, к освобождению органов правосудия от характерной для них привилегии полной безответственности?

Постановлением от 29 декабря 1978 года по делу Дармона Государственный совет определил, что государство отвечает за деятельность административной юстиции, кроме случаев, когда речь идет о судебном решении, вступившем в законную силу и ставшем окончательным. Теперь даже судебное решение может послужить поводом привлечения к ответственности, при условии что оно было затем аннулировано или кассировано. Такого рода решения об ответственности были вынесены по поводу отмененных актов дисциплинарного порядка, принятых комиссией по контролю за деятельностью банков.

221

>>>222>>>

3)  Источники

Нормы об ответственности, содержащиеся в Гражданском кодексе, часто противопоставляют административному праву ответственности, которое основано на результатах судебной деятельности.

Необходимо ослабить несколько схематичный характер такого противопоставления. Нормы гражданского права носят весьма ограниченный характер и сводятся к нескольким строкам, содержащимся в основном в ст. 1382 и 1384 Гражданского кодекса. В соответствии с этими лаконичными нормами общие суды создали довольно сложную и обширную судебную практику, так что институт ответственности в гражданском праве в большой степени основан и на судебной практике.

В административном праве режим ответственности действительно определяется судом, но сами суды опираются на весьма разветвленный комплекс материально-правовых норм.

С другой стороны, не следует ограничительно толковать источники административной ответственности, зачастую она основывается и на нормах частного права, а точнее, на нормах Гражданского кодекса. Так, в соответствии с судебной практикой ответственность публичных служб промышленного и торгового характера подчинена действию норм частного права и в соответствии с законом 1957 года нормы Гражданского кодекса применяются всякий раз в случаях ответственности за несчастные случаи, вызванные государственными автотранспортными средствами.

4)  Как  в  частном,  так и в административном праве необходимо проводить коренное различие между договорной и квазиделиктной ответственностью.

Договорная ответственность возникает в случаях, когда администрация связана с другой стороной договором. Это может быть договор с поставщиком или с предпринимателем, со служащим, потому что в системе управления используется хоздоговорная форма, или договор управленческого органа с пользователем, что, как правило, характеризует деятельность служб промышленного и торгового характера. Так, например, договор о газоснабжении и снабжении электроэнергией является договором, заключаемым публичной службой с потребителем. Квази-деликтная ответственность возникает не по всякому поводу, а в случаях, когда отсутствует договор, а сам пострадавший не связан договорными отношениями с причинителем ущерба. Это то, что в Гражданском кодексе по  смыслу  ст. 1382   и  последующих  статей  называется

222

>>>223>>>

«обязательствами, возникающими вне договорных отношений».

В административном праве различаются три основные категории внедоговорных отношений. Во-первых, отношения с персоналом; помимо агентов, работающих на договорной основе и составляющих меньшинство в управленческих службах, значительное число агентов подпадают под регламентарное внедоговорное регулирование, и ответственность администрации по отношению к ним является квазиделиктной. Вместе с тем отношения административных публичных служб с пользователями также строятся на недоговорной основе. Наконец, по существу, все отношения всех государственных служб с третьими лицами, которые не являются ни агентами, ни пользователями, осуществляются также в этих рамках.

Например, ответственность администрации перед полицейским, который, преследуя преступника или демонстранта на улице, получил ранение, является квазиделиктной ответственностью, связывающей администрацию с одним из ее агентов. Если же ранение получит преступник или демонстрант, то в орбиту административных правоотношений попадает иная категория, которая в отличие от полиции не связана с ней служебной зависимостью. Прохожий, раненный шальной пулей во время этой операции, выступает в качестве третьего лица, не имеющего ничего общего с администрацией ни как ее клиент, ни как ее агент; в этом качестве ответственность администрации перед ним также будет квазиделиктной. Например, если сгорит школа, преподаватели, пострадавшие при пожаре, будут являться агентами, учащиеся—пользователями, а соседи—третьими лицами.

Договорная ответственность выступает в разнообразных формах, по существу же, она зависит от условий, содержащихся в заключенных договорах, и предписаний, содержащихся в ряде общих норм.

Квазиделиктную ответственность обычно характеризуют как ответственность публичной власти. При этом различают режим общего права, применяемый в безадресной форме, что и уточняется судебной практикой, и специфический режим при особых ситуациях, когда устанавливаются исключения из общих правил на основе судебной практики или в законодательном порядке.

>>>224>>>

Подглава I

ОБЩИЙ РЕЖИМ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Общий режим в административных правоотношениях является одновременно и более важным, и наиболее своеобразным, поскольку в нем четко проявляются особенности и специфика административного права. Сразу подчеркнем, что этот режим оставил глубокий след и в частном праве, хотя первоначально имелись примеры обратного заимствования из практики общегражданской юстиции.

В общем режиме ответственности необходимо выделить основания возникновения ответственности и порядок возмещения ущерба.

Секция I

Основания возникновения ответственности

При каких условиях возникает ответственность администрации? Ответ неоднозначен. Обычно деятельность публичной службы порождает ответственность для администрации, если она допускает упущения по службе. Тогда имеет место виновная ответственность. Но все же в ряде лимитированных случаев ответственность может наступать и без вины.