§  1   НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫЙ АКТ

Недействительным признается всякий управленческий акт, расцениваемый как просто незаконный.

Это относится и к актам, принятым неправомочным органом или в незаконном порядке, и к актам, содержащим ошибочную мотивировку. В этом случае недействительность акта может утверждаться и констатироваться путем неприменения акта или его отмены.

I. Акт, не подлежащий применению

Неприменение акта—весьма распространенный способ в системах контроля за конституционностью законов. Например, когда Верховный суд США вправе поступать так, он констатирует, что закон является антиконституционным. При этом формально он не отменяет его, но отказывает в применении. Такого исключения актов по основаниям антиконституционности во Франции не существует, ибо Конституционный совет осуществляет свой контроль в порядке искового производства и вопрос о соответствии актов Конституции выпадает из-под юрисдикции административной юстиции. Зато по поводу незаконных актов во Франции существует система возражений против их применения.

Например, управленческим органом принят регламент, все еще сохраняющий силу, но являющийся незаконным. От его применения можно отказаться либо путем предъявления к самому органу управления требования о его неприменении по мотивам нарушения закона, либо, если орган управления проявляет упорство в его применении, путем подачи в гражданский, уголовный или административный суд требования о его отмене.

В области уголовного права по делу о национальном рынке в Бордо-Бриенн, о котором говорилось выше, декретом был установлен запрет на размещение отдельных торговых точек в пределах определенной зоны. Торговцы нарушили запрет и подверглись уголовному преследованию. Они оспорили эти санкции на том основании, что декрет был незаконным и Кассационный суд признал их правоту. Следовательно, они были освобождены от ответственности, потому что нельзя подвергаться наказанию в соответствии с незаконным декретом. Декрет сохраняется, он все еще существует, но он парализован в части уголовно-правовых последствий.

Напротив, в уголовном суде нельзя оправдывать правонарушение ссылкой на незаконный акт'. В деле Авранш и

1 Постановление Трибунала по конфликтам от 5 июля 1951 года по делу Авранш и Демарэ.

204

>>>205>>>

Демарэ судебному преследованию за правонарушение на охоте подверглись два лица. Они ссылались на префектур-ный акт, разрешавший членам семьи фермера охотиться на землях фермы. Трибунал по конфликтам определил, что уголовный суд вправе считать этот акт незаконным и что, следовательно, заинтересованные лица совершили уголовно наказуемое нарушение правил охоты.

В области административного права, также встречаются многочисленные случаи ссылок на незаконность. Если правительство установило или расширило взимание налога в установленном порядке на основе декрета, налогоплательщики могут отказаться от его уплаты со ссылкой на то, что декрет является незаконным; и действительно, налогообложение может устанавливаться только законом.

Ссылки на незаконность подзаконных актов могут делаться в любое время после их принятия. Если администрация намерена применить декрет или префектурное постановление, восходящее к XIX веку, то и теперь все еще можно оспаривать правомерность этого акта, и коль скоро он является незаконным, то и не подлежит применению.

Иная судьба ожидает индивидуальные акты. В этой части защита от нарушения законности обеспечивается лишь после того, как акт вступит в силу, однако акт становится таковым, если он опубликован или же о нем дано уведомление и истек двухмесячный срок, установленный для обжалования. Таким образом, опротестование по мотивам незаконности в отношении этих актов обусловлено довольно коротким сроком.

Но самым нормальным способом отсева недействительных актов является их аннулирование.

II. Аннулирование актов

Судебным средством аннулирования акта в нашей правовой системе является жалоба на превышение власти, поданная в административный суд. При этом возникают два вопроса. Как выносится решение об аннулировании? Каковы его следствия?

1) Порядок аннулирования акта

Об аннулировании акта должно быть вынесено решение, потому что аннулирование не является автоматическим. Такое решение может быть вынесено самой администрацией или судом.

Отзыв акта в административном порядке

Когда решение об аннулировании акта принимается администрацией, говорят скорее об отзыве акта, который следует отличать от аннулирования и отмены акта. Отзыв акта означает прекращение его действия по воле администрации. В этой связи могут применяться два глагола: акт

205

>>>206>>>

отозван или отменен. На техническом языке термин «аннулирование» относится скорее к аннулированию акта в судебном порядке. Что касается понятия «отмена», то оно является совершенно иным; отмена акта влечет следствия только на будущее, в то время как отзыв или аннулирование имеют обратную силу в отношении отмененного акта, в результате чего он презюмируется никогда не существовавшим. Отмена акта имеет своим следствием лишь прекращение его применения.

Отмене может подвергнуться даже акт, который не признается недействительным. В случае существования недействительного акта возможен его отзыв администрацией '.

Необходимо примирить два противоречия: требование законности (если акт является незаконным, он должен быть аннулирован) и требование стабильности или безопасности прогнозируемых юридических ситуаций. Если чиновник был назначен на должность незаконно и если это будет обнаружено лишь двадцать лет спустя, было бы несправедливо и неправильно увольнять его с административной службы: он приобрел права, он сделал служебную карьеру; нельзя до бесконечности ставить под вопрос его карьеру в различных ситуациях. Поэтому Государственный совет в постановлении по делу Каше выработал компромисс между этими двумя требованиями, основанный на проведении различия между нормообразующими актами и актами однократного действия.

Если незаконный акт нормообразующий, что чаще всего бывает с индивидуальными актами, его действие может быть приостановлено лишь на срок обжалования в судебном порядке, то есть на двухмесячный срок со дня уведомления об акте или его опубликования. Это относится к назначению на должность чиновника, разрешению на строительство или предоставлению какой-либо льготы.

Напротив, если незаконный акт неоднократного действия, он может быть отклонен в любое время. Государственный совет своей судебной практикой определил перечень актов, которые не являются нормообразующими. Это, например, относится к регламентарным актам и к решениям чисто финансового характера, как, например, определению размеров жалованья служащих.

Когда существуют необходимые условия, то есть если незаконный акт не является нормообразующим или если он хотя и является таковым, но срок обжалования по нему истек, заинтересованное лицо может потребовать от

1 Постановление Государственного совета от 3 ноября 1922 года по делу Каше.

206

>>>207>>>

администрации его отмены или же администрация сделает это по собственной инициативе. Если ей принесено требование, администрация обязана произвести аннулирование акта—это случай жесткой компетенции.

Но чаще всего по причинам психологического или политического порядка администрация проявляет колебания в признании собственной ошибки, не желая признавать, что ее служащие совершили незаконное действие. Поэтому для того, чтобы добиться аннулирования акта, его отмены, необходимо обратиться в суд. Судебный порядок—наиболее распространенный способ аннулирования незаконных актов.

Аннулирование в судебном порядке

В противоположность администрации суд не может действовать по своей инициативе. Он должен дождаться поступления к нему жалобы, и, кроме того, требуется, чтобы эта жалоба была признана приемлемой.

Одним из условий приемлемости жалоб является двухмесячный срок. Аннулирования акта можно требовать лишь в течение двухмесячного срока со дня его опубликования или оповещения о нем—в зависимости от конкретного случая, и эта норма применяется также к искам, направленным против актов, незаконный характер которых может оспариваться в любое время с помощью опротестования.

Надо также отметить, что сам факт подачи жалобы не останавливает исполнения акта. Этот акт по-прежнему подлежит исполнению, кроме довольно исключительных случаев, когда административный суд решит иначе, распорядившись об отсрочке исполнения.

Аннулирования подзаконных актов можно добиться в двухмесячный срок со дня их опубликования или же представить возражение по причине незаконного характера акта в любое время; отзыва, аннулирования акта или же принятия протестов по поводу нарушения законности можно добиваться лишь в пределах срока исковой давности. Однако администрация может в любое время отменить акты, не являющиеся нормообразующими, то есть все подзаконные акты и некоторые из индивидуальных актов.

2) Последствия аннулирования

В принципе последствия этого радикальны в том смысле, что независимо от того, кто является автором отзыва или аннулирования, идет ли речь об отзыве акта администрацией или его аннулировании судом, акт считается никогда не существовавшим, он полностью, окончательно и с распространением на его действие обратной силы исключается из правовой регламентации.

207

>>>208>>>

При столь категоричном подходе возникают трудности объективного и субъективного характера.

Чтобы показать объективные трудности, достаточно привести несколько примеров. Следует ли в связи с тем, что Государственным советом было аннулировано разрешение на строительство высотных зданий в Марли-ле-Руа, распорядиться о снесении крупных зданий, которые построены и некоторые из которых уже заселены? Возможно ли это с политической и практической точек зрения? Вместе с тем аннулирование двух разрешений на строительство зданий, расположенных на углу улицы Ульма и площади Пантеона, имело весьма различные последствия: одно здание было полностью достроено и не снесено, а под другое был подведен лишь фундамент, после чего строительство было приостановлено.

Вместе с тем если административный суд аннулирует конкурс при поступлении в высшую школу, в то время как из нее уже были выпущены учащиеся, то в результате придется исходить из того, что эти учащиеся никогда не поступали на учебу, и повторить конкурс, результаты которого не обязательно будут теми же самыми. Трудно вообразить, что может реально произойти столь бессмысленная переоценка свершившихся фактов.

Исходя из таких предположений, необходимо определенно признать, что объективно полное распространение обратной силы на аннулированные действия невозможно довести до логического конца.

Что касается субъективных трудностей, то речь идет о случаях, когда администрация вполне успешно могла бы исполнить требование об аннулировании, но не делает этого злонамеренно по политическим или практическим соображениям.

Вследствие всякого рода препятствий в ряде случаев аннулирование актов остается безрезультатным либо потому, что администрация противопоставляет этому силу инертности, потому, что она либо восстанавливает аннулированный акт в другой или даже в крайнем случае в той же форме, либо, стремясь любой ценой узаконить совершенное действие, придает ему официально нормативное закрепление.

В последнем случае правительство пытается как бы усовестить судебную власть авторитетом парламента. Его акт был аннулирован или находится под угрозой аннулирования. Правительство же просит парламент придать ему законную силу. В классической английской теории отмечается, что парламент может сделать все, кроме превращения мужчины в женщину. Во французском варианте нельзя   утверждать,   будто   парламент  способен  сделать

208

>>>209>>>

все, в том числе превратить незаконный акт в законный, придав ему соответствующую силу.

Однако такой способ иногда встречает оправдание, как, например, в казусе с упомянутым выше конкурсом. Этого не происходит в большинстве случаев, потому что подобная практика полностью нарушает размежевание компетенции и идет вразрез с принципом разделения властей, ибо парламент не в состоянии правильно оценить мотивы, по которым к нему была обращена просьба придать законную силу незаконному акту. Впрочем, такое придание силы часто испрашивалось в спешном порядке в отношении законов о государственном бюджете, рассматривавшихся в условиях спешки и неподготовленности, о чем можно лишь сожалеть.

Впрочем, парламент старается выступать против ходатайств о придании законной силы, и имели место случаи, когда парламентское большинство отказывало в этом. Судебная власть реагировала на это таким же образом, в частности осудив то, что называется завуалированной формой придания силы, когда мотивы переоформления доводятся до сведения парламента в неясном выражении. Поэтому Конституционный совет установил ограничения для такой практики в своем решении от 22 июля 1980 года.

Какой бы ни была реакция на эти метаморфозы, проявлялось неуклонное стремление найти решение проблемы неисполнения. Первое решение состоит в установлении для администрации обязанности выплачивать возмещение, если она не извлекла уроков из аннулирования акта. Это лишь форма замены решения, не обеспечивающая преимуществ, связанных с непосредственным исполнением.

Второе средство изыскивалось во вмешательстве суда. В течение очень продолжительного времени судьи проявляли полное равнодушие к последствиям аннулированных ими актов. На основе принятого в 1963 году декрета орган Государственного совета, Отчетно-исследовательская комиссия, вправе принимать к рассмотрению жалобу заинтересованного лица в случае неисполнения акта и воздействовать на администрацию. В этой области пошли еще дальше, придав фактам об аннулировании и негативной позиции, занимаемой управленческим органом, широкую гласность. С 1973 года Отчетно-исследовательская комиссия публикует отчеты о своей деятельности, в рамках которых Государственный совет в некотором роде пригвождает к позорному столбу нерадивые управленческие органы, которые не извлекают уроков из аннулирования актов в судебном порядке. По форме своего воздействия

209

14-698

>>>210>>>

эта санкция аналогична практике уведомления в докладах Счетной палаты по части финансовых злоупотреблений. С другой стороны, желательно, чтобы сообщение об аннулировании незаконного акта в судебном порядке публиковалось в том же месте и в том же виде, что и сам отмененный акт, чтобы все граждане были об этом информированы. Такая практика установлена с начала 1974 года в отношении актов, публикуемых в «Официальном вестнике».

Наконец, по закону от 16 июля 1980 года Государственный совет получил право применять меры принуждения— устанавливать поденные пени в отношении юридических лиц публичного права «в случае неисполнения решения, принятого административным судом».

Но эти юридические методы по крайней мере остаются недостаточными. В случае преднамеренных и злоумышленных действий исполнительного органа ничто не может принудить его к исполнению судебных решений, кроме давления со стороны общественности.

8 2. НЕСУЩЕСТВУЮЩИЙ АКТ

Речь идет об исключительной санкции по отношению к наиболее тяжким посягательствам на законность. В понятии несуществования акта не следует смешивать материальные и юридические аспекты. Несуществование в материальном смысле только затрагивает вопрос о том, действительно ли акт был принят или нет. В конечном счете об этом можно свериться по архивным данным или получить иные доказательства.

Но нас здесь интересует вопрос о несуществовании в юридическом смысле. Речь идет об акте, который действительно был принят, но незаконность которого является вопиющей до такой степени, что признания недействительности для него недостаточно; нужно, чтобы он вообще не существовал. Эта теория основана исключительно на судебной практике; именно суд устанавливает режим, применяемый в отношении таких актов, и сферу его распространения.

I. Режим несуществующих актов

На первый взгляд различие между несуществующими и недействительными актами является чисто формальным. Когда Государственный совет считает, что акт не существует, вместо того чтобы, признав незаконным, аннулировать его, он заявляет, что акт является «недействительным и не имеет последствий» или же что он является «недействительным и никогда не имел места». Это малозначительное  различие  есть родовой признак того,  что

210

>>>211>>>

Государственный совет счел акт не только ничтожным, но и несуществующим.

С другой стороны—что гораздо важнее,— между указанными понятиями есть различия по существу. Естественно, понятие «несуществующий акт» не вполне удачно, потому что ясно, что так называемые несуществующие акты все же существуют. Следовательно, нужно констатировать в некотором роде их отсутствие в юридическом смысле. Такая констатация гораздо эффективнее, чем констатация простой недействительности, потому что не сопряжена ни с какими условиями в том, что касается сроков. В этом состоит основное различие. Понятие давностных сроков для обжалования по отношению к недействительным актам не действует в отношении несуществующих актов. На незаконный характер несуществующего акта можно сослаться в любое время и по любому поводу, включая и акты однократного применения: администрация может в любое время уклониться от их исполнения, а суду могут быть принесены жалобы в любое время без каких-либо оговорок о сроках обжалования. Иными словами, несуществующие акты считаются, независимо от их цели, актами, не создающими права.

Следовательно, в вопросе о несуществующих актах судебные органы склонили чашу весов в сторону пресечения беззакония в интересах упрочения и незыблемости правомерных ситуаций.

II. Область применения несуществующих актов

Какие из несуществующих актов являются правовыми? Как определить их правовой эффект? Перечень ничтожных актов был разработан судебными инстанциями в форме, которая не является абсолютно единой и строгой. Насколько четко определен режим, настолько сама классификация сравнительно неточна, и приводимые ниже примеры иллюстрируют это положение.

1) Возьмем для анализа некоторые меры, касающиеся служащих; их в основном две.

Формальное назначение на должность. Речь идет о мере, состоящей в чисто номинальном назначении чиновника на должность, в то время как он не будет ее занимать и не будет исполнять связанные с этим обязанности. Считается, что это тяжкое злоупотребление, потому что позволяет обеспечить кому-либо возможность извлечь выгоды из должностного положения в системе государственного управления, не выполняя фактически связанных с этим обязанностей.

Меры, принимаемые после достижения предельного возраста. Предельный возраст является абсолютным ограничителем; в тот самый день, когда должностное лицо

211

14»

>>>212>>>

достигнет своего предельного возраста, оно обязано прекратить исполнение своих функций. Случается, что по молчаливому или специальному соглашению между администрацией и чиновником последний остается при исполнении своих служебных обязанностей, потому что администрация либо желает создать ему льготы по соображениям социального или политического характера, или же она желает и в дальнейшем использовать его услуги ввиду его деловых качеств. Но даже если мотивы принимаемого решения являются благородными, само такое решение признается несуществующим.

Подобные меры не только являются незаконными, но и ничтожными; в частности, они не могут создавать никаких прав для данного чиновника.

2)  Самоуправство. В связи с правом исполнения отмечалось  два  вида  самоуправства—самоуправство,  состоящее в материальном исполнении акта, и самоуправство, касающееся природы самого акта. В данном случае речь идет о втором виде самоуправства.

Когда управленческое решение нарушает право собственности или покушается на основные свободы и при этом не находится ни в какой взаимосвязи с административной властью, оно носит характер самоуправства; оно одновременно считается несуществующим актом, а сам факт ничтожности акта может констатироваться как административным судом, так и общими судами1.

3)  Серьезное нарушение правомочий суда. Судьи всегда должны  уделять  внимание   защите  своих  прерогатив  и своих   полномочий,   в   частности   от   посягательств   со стороны исполнительной власти. Чтобы делать это более эффективно, судебная власть в отдельных случаях применяет теорию ничтожности актов.

Процедура опротестования и отмены актов по мотивам ничтожности применяется лишь в связи с наиболее серьезными нарушениями прерогатив суда2.

В деле Розан-Жирара речь шла о муниципальных выборах, проходивших в коммуне Муль на Гваделупе. Во время этих выборов произошли отдельные инциденты, а в муниципалитет были избраны коммунисты. Ссылаясь на инциденты в ходе выборов, а по существу выражая недовольство их результатами, префект решил своим постановлением их аннулировать. Государственный совет определил,   что   вмешательство   префекта   представляло

1  Постановление Трибунала по конфликтам от 27 июня 1966 года по делу Гигона.

2  Постановление Государственного совета от 31 мая  1957 года по делу Розан-Жирара.

212

>>>213>>>

собой ничтожный акт, потому что у префекта имелось иное средство опротестовать результаты выборов, передав дело на рассмотрение административного трибунала. Государственный совет посчитал, что, «учитывая серьезность нарушения таким путем управленческим органом полномочий комиссии по выборам», сам акт является «недействительным и не имевшим места», то есть несуществующим, и что выборные лица могут при всех обстоятельствах ссылаться на его незаконность.

В этом деле теория «несуществования» или «ничтожности», как и многие теории, касающиеся судебной практики, объясняется логикой преследуемой цели. Государственный совет часто располагает эмпирической судебной практикой, которую отражает в своей «линии в области судебной практики». Стремясь к достижению определенной цели, он создает и правовую теорию и вырабатывает соответствующий юридический инструментарий, дающий возможность достигнуть этой цели. Теория «ничтожности» была создана для того, чтобы иметь право пресекать беззаконие, приобретающее скандальный характер, которое в обычных условиях невозможно пресечь из-за истечения сроков исковой давности. Эта теория, таким образом,— сильнодействующее средство, которое судебная власть создала для себя и которое она использует в чрезвычайных обстоятельствах.