§  1   ВИНА, СВЯЗАННАЯ С ВЫПОЛНЕНИЕМ СЛУЖЕБНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ, И ЛИЧНАЯ ВИНА

В административном праве эта проблема отягощается необходимостью проведения различия между юридически-

224

>>>225>>>

ми лицами, каковыми являются органы управления, и физическими лицами, осуществляющими внутри них служебные функции.

К разряду юридических лиц относятся государство, территориальные управленческие подразделения, государственные учреждения и частные организации, осуществляющие функции публичных служб. Они могут состоять из служащих или выборных лиц, политических деятелей, министров; именно они действуют, принимают решения или своими действиями могут вызвать причинение вреда другим лицам.

Возникает вопрос о том, кто должен возмещать этот ущерб. Должен ли это делать лично служащий, министр, мэр, префект или же юридическое лицо, от имени которого выступает тот или иной служащий или министр? Эта проблема была решена путем установления основного различия между виной, связанной с выполнением обязанностей по службе, и личной виной.

1. Происхождение различия

В ст. 75 Конституции VIII года Республики была выражена идея «гарантии служащих». Согласно этой статье, если гражданин пострадал от ущерба, причиненного служащим, он вправе добиваться возмещения в судебном порядке, но лишь при условии получения санкции Государственного совета (которая давалась очень редко). В тот период положение потерпевшего было не из приятных. Как правило, он не мог предъявлять иска ни к администрации в силу принципа ее неответственности, ни персонально к служащему ввиду гарантий, установленных для последнего законом.

Эта статья была отменена декретом-законом от 19 сентября 1870 года и постановлением от 30 июля 1873 года по делу Пеллетье, вынесенным Трибуналом по конфликтам, которым были установлены новые принципы. В этом деле группа граждан жаловалась на конфискацию газет. Они предъявили иск с требованием выплаты возмещения лично к виновникам этой конфискации, то есть к тем, кто отдал распоряжение о ее производстве и кто осуществил ее, а точнее, к генералу, который осуществлял общее руководство при объявлении осадного положения в департаменте, префекту департамента и полицейскому комиссару, которые произвели конфискацию. Трибунал по конфликтам определил, что акт конфискации газет не был основан «на каком-либо личном усмотрении» военных или гражданских чинов, к которым был предъявлен иск, и сделал из этого два вывода: что данное дело подсудно административной юстиции, а не общим судам и что если возникает ответственность, то это ответственность органа государ-

225 15-698

>>>226>>>

ственного управления, а не персональная ответственность должностных лиц.

С помощью постановления по делу Пеллетье Трибунал по конфликтам провел разграничение между действием по личной инициативе и виной, возникшей в связи с выполнением служебных обязанностей, с несением службы.

А) Вина, связанная с несением службы

Ее определение было дано в 1877 году правительственным комиссаром Лаферрьером; это вина, связанная с выполнением обязанностей по службе, поскольку действие, причинившее ущерб, является безадресным и поскольку его выполнение возлагалось на руководителя органа управления, в той или иной мере виновного в упущениях'. Фактически из этой конструкции вытекают два следствия: вина самой службы и вина, связанная с выполнением служебных функций.

Виной службы является вина, допущенная анонимной бюрократией; это вина, которую невозможно индивидуализировать; невозможно установить допустившее ее физическое лицо. Такое явление типично для деятельности крупных современных организаций, в частности для государственной администрации.

Так кто же является виновным в случае принятия незаконного декрета, под которым стоят подписи премьер-министра и нескольких министров? Премьер-министр или министры? А ведь на деле порочный декрет готовят также и чиновники, число которых порой велико и которые могут принадлежать к различным службам. Следовательно, решение вопроса о том, от кого исходит противоправное действие, кто совершил ошибку, весьма затруднительно. А если к тому же декрет был принят на основании заключения коллегиальных органов? Незаконное действие (и этого нельзя полностью исключать) может быть совершено и Государственным советом, то есть типично коллегиальным органом. Встречаются также случаи анонимной вины, ответственность за которую несут целые коллективы. В условиях инертности администрации, когда управленческий орган допускает вину, не проявив разумной инициативы, уклонившись от принятия верного решения, еще труднее установить физическое лицо, несущее ответственность за головотяпство.

Наряду с виной службы существует и вина, связанная с выполнением должностной функции в узком смысле слова;   при   этом   оба   вида  вины   могут   переплетаться,

1 Постановление Трибунала по конфликтам от 5 мая 1877 года по делу Ломоннье-Каррьоля.

226

>>>227>>>

образуя вину, связанную с несением службы в широком смысле этого слова.

Вина, связанная с несением службы, возникает в результате действий конкретного чиновника, личность которого нетрудно установить, но, поскольку эта вина допущена в рамках службы, она затрагивает не его личную ответственность, а только ответственность службы, будучи следствием незаконного действия, совершенного определенным органом. Когда мэр небольшой коммуны незаконно отстраняет от должности своего секретаря в мэрии, вину допустил лично мэр, но это вина, связанная с несением службы. То же самое происходит в случае ложного обещания чиновника или ошибочного сведения, сообщенного им или самим министром какому-либо гражданину. Если чиновник выдает частному лицу документ о градостроительстве, то есть документ, в котором разъясняется, что он может строить на своем участке, и если в этом документе ненароком содержатся ошибочные сведения, то в данном случае имеет место вина, связанная с несением службы, хотя нетрудно установить и конкретную личность виновного.

Положение является еще более определенным в случае, когда ошибка допущена кассиром в почтовом отделении; кассир может выдать лицу деньги со сберегательного счета, действительным владельцем которого оно не является. Ошибка состоит в том, что не была проверена его личность. Достоверно известно, кто находился на работе в определенный час и в определенной кассе. Вместе с тем врач, допускающий ошибку в диагнозе при исполнении своих врачебных обязанностей в государственной больнице, совершает медицинскую ошибку совершенно независимо, потому что он ни от кого не должен получать указаний при исполнении своих обязанностей. Как и ошибка кассира, его ошибка носит характер вины, связанной с несением службы, и она налагает ответственность на медицинскую администрацию.

Таким образом, под категорию вины, связанной с несением службы, подпадают и юридические действия, и практические меры, как позитивная, так и порочная деятельность, как уклонение от должных действий, так и проявление халатности.

Б) Личная вина

Ее определение также дано Лаферрьером в упомянутых выше выводах: личная вина имеет место в том случае, если из акта, причинившего ущерб, выступает вина человека, проявившего слабость, пристрастие либо допустившего неосторожность.

Однако суды всегда давали ограничительное истолко-

227 15*

>>>228>>>

вание понятию личной вины. Бывает, например, что правонарушение не составляет личной вины, в то время как совершившее его лицо осуждено уголовным судом. Так. вина, связанная с вождением автотранспортного средства и выразившаяся в нарушении правил дорожного движения, представляет собой уголовное преступление, но она не обязательно персонифицирована1. Можно выделить две категории персональной вины.

Это, во-первых, персональная вина в чистом виде, которая может порождать ответственность лица, причинившего ущерб, то есть чиновника. Нередко она возникает без какой-либо связи со службой. Так, таможенник убивает человека в результате банальной соседской ссоры, при этом вдова требует выплаты возмещения от государства, утверждая, что, если бы у этого таможенника не было оружия, он не убил бы ее мужа, а оружие ему было выдано на службе. Государственный совет определил, что не существует никакой причинной связи между тем, что таможенник был вооружен, и тем, что он имел право на ношение оружия, когда возвращался к себе домой, и это дело носит сугубо личный характер2.

Под вторую категорию подпадают такие виды персональной вины, которые также могут порождать ответственность и для администрации либо потому, что они сосуществуют с виной, допущенной при несении службы, либо потому, что сами по себе составляют одновременно объект личной ответственности и ответственности за исполнение служебных обязанностей.

2. Теория солидарной вины

Таким образом, мы подходим к теории солидарной вины, которая является одной из своеобразных и важных теорий ответственности публичной власти Действительно, во многих случаях оба понятия сочетаются, суммируются, то есть одновременно имеет место вина, связанная с выполнением служебных обязанностей, и персональная вина.

Эта концепция была разработана на основе судебной практики в первой половине XX века в связи с отношениями между администрацией и потерпевшим по поводу выплаты ему возмещения за ущерб. Концепция была распространена в 1951 году на отношения между администрацией и ее служащими, затронув вопрос о распределении между ними размера возмещения, выплачиваемого потерпевшему.

1  Постановление Трибунала по конфликтам от 14 января 1935 года по делу Тепа.

2  Постановление Государственного совета от 23 июня 1954 года по делу вдовы Литцлер.

228

>>>229>>>

А) Отношения администрации с потерпевшим

Здесь необходимо выделить альтернативу — возможность совместной вины и возможность солидарной ответственности за одну и ту же вину.

1) Совместная вина. Это самое простое предположение. Один и тот же ущерб причинен на основании двух видов вины, двух различных действий, из которых одно составляет персональную вину, а другое — вину по службе.

Классическую иллюстрацию этого можно найти в постановлении Государственного совета от 3 февраля 1911 года по делу Ангэ. Оно касалось инцидента, происшедшего в почтовом отделении и вызванного сочетанием двух действий: почтовое отделение было закрыто раньше установленного времени — и это вина, связанная с исполнением служебных обязанностей; ввиду того, что главный вход был закрыт, клиент вынужден был выйти через служебный вход, а поскольку он шел недостаточно быстро, его толкали служащие, он упал и поранился — и это «грубое выдворение» было виной персональной.

В этом случае пострадавший может по своему усмотрению подать жалобу либо на службу за вину, связанную с исполнением служебных обязанностей, либо на служащего или служащих, совершивших противоправные действия личного свойства. В первом случае ответственность будет возложена судом на администрацию и дело будет рассматриваться в административном суде. Но если потерпевший предпочтет подать жалобу на служащих, он должен заявить иск в общегражданский суд, и тогда виновные будут осуждены за учиненные ими противоправные действия.

Наиболее распространенным случаем совместной вины являются упущения по реализации надзорных функций. Служащие допускают действия, причиняющие ущерб другому лицу, в силу ослабления контроля за исполнением ими служебных обязанностей. Таким образом, одна вина по времени следует за другой: ненадлежащий надзор сделал возможным возникновение персональной вины.

Несшие воинскую службу солдаты, часть которых ранее уже привлекалась к судебной ответственности, располагались в лагере и должны были бы находиться под особым наблюдением в силу их неблагонадежности. Пользуясь попустительством, они отважились на вылазку, достали гражданскую одежду и перебрались ночью через стену, чтобы заняться грабежом. Во время своей вылазки они убили шофера такси и забрали его дневную выручку, но вскоре были пойманы. Преступники были приговорены к разным срокам тюремного заключения, а также привле-

229

>>>230>>>

чены к гражданско-правовой ответственности с установлением обязанности возместить ущерб, причиненный вдове шофера такси. Однако они были неплатежеспособными и, следовательно, неспособными внести первый взнос в погашение такого возмещения. Тогда вдова и дети погибшего обратились с иском к государству, утверждая, что убийства не произошло бы, если бы солдаты находились под строгим надзором. Естественно, что убийство шофера такси с целью похищения его выручки является типичным случаем персональной вины. Но эта вина была допущена лишь в результате ненадлежащего надзора, который сам по себе уже составлял вину, связанную с несением службы. На этом основании Государственный совет в постановлении от 13 декабря 1963 года по делу соучастников в деле Окселли присудил выплату возмещения пострадавшим за счет государства.

2) Солидарная ответственность. Эта вероятность представляется более неуловимой и абстрактной; в одном и том же действии обнаруживаются одновременно вина, связанная с исполнением служебных обязанностей, и персональная вина.

Теория солидарной ответственности была систематизирована в выводах, с которыми выступил по делу Лемоннье правительственный комиссар Леон Блюм1. Дело касалось местного праздника, одним из аттракционов которого была стрельба по движущейся по реке цели; вследствие неловкости стрелков люди, находившиеся на другом берегу реки, слышали иногда свист пролетавших над ними пуль; несмотря на предупреждения, адресованные мэру, не было принято никаких мер предосторожности, в результате чего один человек был ранен. По словам правительственного комиссара, в поведении мэра, может быть, заключалась персональная вина, но в любом случае он допустил вину, связанную с исполнением служебных обязанностей; следовательно, за одно и то же действие, то есть за его небрежность, его неспособность принять необходимые меры предосторожности могли одновременно иметь место осуждение мэра по общегражданскому праву в общем суде и осуждение его как должностного лица за вину, связанную с исполнением служебных обязанностей, но уже административным судом. Леон Блюм произнес по этому случаю фразу, ставшую знаменитой:

«Если персональная вина была допущена на службе или в связи с исполнением должностных прерогатив, и если   средства   и   орудия   вины   были   предоставлены   в

1 Постановление Государственного совета от 26 июля 1918 года по делу супругов Лемоннье.

230

>>>231>>>

распоряжение виновного самой службой и если потерпевший опознал виновного только в результате их соприкосновения по характеру выполняемых службой функций, а возникновение вины обусловлено этими функциями, то вина может быть отделена от службы, но служба неотделима от вины».

Таким образом, одно и то же действие может произойти вследствие персональной вины и вины, связанной с нерадивым исполнением служебных обязанностей. Судебная практика по этим делам проделала большую эволюцию. Первоначально суды оперировали этой практикой в отношении определения вины, причиненной должностным лицом при исполнении служебных обязанностей, но явно являющейся персональной виной. Позже вина, допущенная вне службы, стала считаться виной, связанной с несением службы. Например, полицейский, которому надлежало наблюдать за балом и обеспечивать порядок, оказался в нетрезвом состоянии и был замешан в бурной ссоре. Вынув револьвер, он ранил другого участника ссоры. Речь, естественно, шла о персональной вине, но и здесь презюмировалось, что происшествие не лишено какой-либо связи со службой, потому что первоначально полицейский был в состоянии обеспечивать поддержание порядка1. Аналогичное решение было принято по делу, в котором военнослужащие, возвращавшиеся к месту своего расположения в армейском автомобиле, встретили девушку и предложили отвезти ее домой. Проезжая мимо ее дома, вместо остановки они прибавили скорость; девушка забеспокоилась, выпрыгнула на ходу из автомобиля и погибла. И здесь ясно, что обстоятельства, при которых девушке предложили отвезти ее домой, имели весьма отдаленное отношение к службе. Однако и в этом случае было применено понятие происшествия, косвенно связанного с выполнением служебных обязанностей2. Государственный совет прибег к тому же подходу и в деле о смерти полицейского, убитого по неосторожности одним из его коллег, который неловко обращался в общей комнате со служебным пистолетом3. Здесь наблюдается расширительное истолкование вины, связанной с исполнением служебных обязанностей, в духе, указанном Леоном Блюмом .в его выводах по делу Лемоннье. Интересно сравнить постановление по делу Садуди с постановлением

1 Постановление Государственного совета от 19 октября 1954 года по делу Бернара.

2 Постановление Государственного совета от 13 июня 1958 года по делу вдовы Полэн.

3 Постановление Государственного совета от 26 октября 1973 по делу Садуди.

231

>>>232>>>

по делу вдовы Литцлер, упоминавшемуся в связи с персональной виной.

Судебная практика, основанная на теории совместной вины, весьма выгодна для потерпевших; она дает им возможность с большей надежностью получать возмещение за ущерб, поскольку во многих случаях служащие, а в еще большей мере военнослужащие не являются достаточно платежеспособными и не располагают средствами для покрытия причиненных ими убытков, которые подчас весьма ощутимы.

Естественно, предусматриваются меры на тот случай, чтобы потерпевший не получил одновременно двух возмещений в счет погашения одного и того же ущерба. Если потерпевший одновременно предъявил иск (а он может это сделать) к виновному служащему через общий суд и самой службе через систему административной юстиции, то вступает в действие система замещения; в частности, если государство само выплатило возмещение потерпевшему, оно сможет вернуть себе сумму выплаченного возмещения, взыскав ее с конкретного виновника.

Но такая линия в судебной практике благоприятна и для служащих, которые могут совершать несчетное количество глупостей и при этом не расплачиваться за их последствия из своего кармана.

Таким образом, сложилась система, при которой вопрос о персональной ответственности служащих затрагивается в очень редких случаях, поскольку потерпевшие предпочитают предъявлять иск к администрации. После ряда критических высказываний теория совместной вины была распространена в 1951 году на отношения администрации со своими штатными работниками.

Б) Отношения администрации со своими служащими

Действительно, первоначально Государственный совет считал, что администрация, обязанная в силу судебного решения выплатить возмещение потерпевшему, не может взыскать всю сумму с одного служащего, даже если он совершил действие, составляющее персональную вину1. Эта судебная практика была отвергнута и полностью изменена постановлением Государственного совета от 26 июля 1951 года по делам Дельвиля и Ларюэля.

В обоих делах речь шла о дорожно-транспортных происшествиях. В них встречаются две возможности — возможность установления совместной вины и возможность установления солидарной ответственности.

1 Постановление Государственного совета от 28 марта 1924 года по делу Пурсина (офицера, который распорядился ошибочно расстрелять во время войны 1914 года лицо, которое он принял за предателя).

232

>>>233>>>

В деле Дельвиля возникновению дорожно-транспортного происшествия, вмененного в вину водителю военного грузовика, способствовали два факта: бездействовали тормоза — это составляет вину при исполнении служебных обязанностей, а сам водитель был пьян — это персональная вина. Водитель, осужденный общим судом за допущенную персональную вину, предъявил иск к государству. Государственный совет разделил ответственность на две части: половина ответственности связана с бездействовавшими тормозами и половина ответственности связана с нетрезвым состоянием водителя; таким образом бремя выплаты возмещения было разделено между виновным служащим и администрацией.

В деле Ларюэля имела место солидарная ответственность за одно и то же действие. Водитель военного автомобиля воспользовался им для своих личных целей и совершил дорожно-транспортное происшествие. Единственным действием, которое непосредственно породило ущерб, является вина водителя, связанная с управлением автомобилем. Это персональная вина в той мере, в какой он не находился при исполнении служебных обязанностей и даже незаконно использовал служебную автомашину. И все же это вина, связанная с исполнением служебных обязанностей, в той мере, в какой он первоначально действовал в условиях недостаточного надзора. Государство, которое было обязано судом выплатить возмещение потерпевшему, предъявило иск к водителю. Государственный совет решил, что речь идет о регрессном иске, и приговорил водителя к уплате государству суммы возмещения, которое государство выплатило потерпевшему.

По поводу этого нового применения теории солидарной ответственности можно сделать два замечания. Прежде всего, такие дела подсудны административным судам. Спор между государством и потерпевшим иногда подсуден и общим судам, в частности это имеет место в связи с дорожно-транспортными происшествиями. Но спор между государством и его служащим рассматривается как внутренний для администрации спор, который подсуден независимо от первоначального действия административному суду. Во-вторых, понятия вины, связанной с несением службы, и персональной вины несколько изменились по своему смыслу и персональная вина приобрела, в частности, дисциплинарную окраску. Военнослужащему в деле Ларюэля вменялось в вину не столько совершение правонарушения при управлении транспортным средством, сколько то, что он незаконно использовал служебную машину. Таким образом, не вполне одинаковая персональная вина повлекла судебную ответственность водителя по

233

>>>234>>>

отношению к потерпевшему и его ответственность по отношению к государству; в первом случае имеет место вина, связанная с нарушением правил вождения автомашины, а во втором—дисциплинарный проступок, нарушение подзаконного акта.

Такая линия в судебной практике должна была бы дать возможность государству и публичным коллективам чаще обращать иски против своих служащих, чтобы те не превращались в своего рода касту неприкасаемых. Но при всех условиях необходимо четко разграничивать пределы возможного.

Новое направление в судебной практике развивалось отнюдь не интенсивное правительственный комиссар Кан в выводах по одному из аналогичных дел выразил тревогу, не приобретет ли практика переложения ответственности на служащих характер классовой судебной практики1. Действительно, было констатировано, что лица, к которым государство предъявляет таким путем иск, часто являются военнослужащими, по преимуществу рядовыми или низшими чинами, в редких случаях генералами, которым все же приходится использовать служебный автотранспорт в своих личных целях.

Возможность произвола связана с тем, что, как и в дисциплинарной сфере, администрация не обязана предъявлять иск к своему персоналу. Она обладает в этом отношении дискреционным полномочием, которым пользуется в зависимости от обстоятельств. Бывает так, что из двух служащих, допустивших одну и ту же вину, один может быть привлечен к суду, а другой—нет в зависимости от их связей и от мнения, которое о них имеет руководитель по службе. Может быть, именно эта опасность побудила администрацию к очень редкому использованию нового средства, которое ей предоставила судебная практика по делам Ларюэля и Дельвиля.