§ 5. Роль органов прокуратуры в обеспечении законности в управлении

Рассмотренные выше организационные и правовые формы обеспечения законности в управлении, осуществляемые представительными, а также исполнительными и распорядительными органами Советского государства, при всех их существенных различиях обладают важной общностью. Она состоит в том, что все эти органы обладают теми или иными возможностями применения прямых государственных мер по устранению обнаруженных правонарушений и непосредственному воздействию на   правонарушителей.

В отличие от названных органов органы прокуратуры не наделены этими возможностями. Осуществляя свои обязанности и права по общему надзору за точным исполнением законов, органы прокуратуры исходят из указаний В. И. Ленина о том, что «в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу  не   пользуется».30

Положение о прокурорском надзоре в СССР не предоставляет органам прокуратуры административных прав по отношению к поднадзорным им органам и лицам-31 Прокурор, в частности, не имеет права отменять акты управления, смещать или назначать работников органов управления, налагать на них или на граждан какие-либо взыскания. Органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за точным исполнением законов, в том числе органами государственного управления, организациями общественности, должностными лицами и  гражданами.

Общий надзор прокуратуры является одной из основных форм обеспечения законности в советском государственном управлении. Он распространяется на все органы государственного управления (за исключением советов министров), а также на предприятии учреждения, кооперативные и другие общественные организации, на должностных лиц и граждан. Надзор прокуратуры способствует обеспечению единообразного понимания законности во всей стране и точному, безоговорочному исполнению законов всеми, к кому они обращены, что является одним из главных условий действенности советского закона и укрепления государственной дисциплины во всех сферах жизни нашего общества.

30   В. И. Л е н и н. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 198.

31   Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 9;  1966, № 50, ст. 1021.

128

>>>129>>>

В. И. Ленин, обосновывая принцип независимости прокуратуры от местных органов власти, писал: «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным  влияниям».32

Точное и своевременное исполнение законов во многом определяет успех деятельности любого органа государственного управления, предприятия, учреждения и должностного лица. Соблюдение законов гражданами является одной из основных обязанностей, возлагаемых на них Конституцией СССР. Вместе с тем строгое соблюдение законности в управлении является гарантией охраны интересов государства и личности.

Всем этим определяется огромная государственная важность общего надзора прокуратуры, составляющего одну из отраслей прокурорского надзора.

Обязанности органов прокуратуры по общему надзору заключаются в предупреждении, обнаружении и устранении нарушений законности, а также в привлечении виновных (в зависимости от характера нарушения) к уголовной ответственности или принятии мер для привлечения к административной, дисциплинарной, материальной ответственности.

Права органов прокуратуры в отношении поднадзорных органов и лиц соответствуют их обязанностям. Они имеют право истребовать издаваемые акты для проверки их соответствия закону, требовать представления документов и сведений, производить на месте проверку исполнения законов, требовать от соответствующих органов и должностных лиц производства проверок и ревизий деятельности подчиненных им предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, требовать от должностных лиц и граждан объяснения по поводу нарушений закона.

Основными и специфическими для прокуратуры юридическими формами реагирования на нарушения законности в сфере управления являются: а) опротестование незаконных актов управления в органы их издавшие или в вышестоящие органы; б) внесение в государственные или общественные организации представлений об устранении нарушений закона и причин, способствующих его нарушению; в) привлечение виновных в нарушении законов к ответственности.

Итак, общий надзор прокуратуры по отношению к поднадзорным органам и лицам является внешним, независимым от них и не ставящим их в зависимость от себя. Вместе с тем он является специальным надзором за соблюдением законности.

Все это отличает его от контроля, надзора за соблюдением законности, осуществляемого другими государственными органами. Действующие советские конституции именуют его выс-

32 В  И.   Лени н. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 198. 9 Зак 31                                                                                                                         129

>>>130>>>

шим надзором. Так принято его квалифицировать и в специальной юридической литературе. Например, В. С. Тадевосян пишет: «Надзор, осуществляемый прокуратурой, называется высшим потому, что он является надзором за исполнением законов всеми министерствами, которые, как мы говорили, сами осуществляют контроль и надзор за исполнением законов в нижестоящих органах, а некоторые из них и в других органах и учреждениях. Высшим он называется также и потому, что исходит из высшего органа государственной власти в СССР, так как Генеральный Прокурор СССР, назначаемый Верховным Советом СССР, ответствен только перед Верховным Советом СССР».33

«Некоторые полагают, — пишут В. Г. Лебединский и Ю. А-Каленов, — что высший надзор за исполнением законов осуществляется только Генеральным Прокурором СССР, надзор же, осуществляемый остальными звеньями прокурорской системы (прокуроры республик, краев, областей и районов), не является высшим. Неправильность этой точки зрения очевидна. Высший надзор за законностью нельзя рассматривать лишь с позиций иерархии и считать, что надзор, осуществляемый высшим прокурором (Генеральным Прокурором СССР), является высшим надзором, а надзор, осуществляемый низшими звеньями прокуратуры,— низшим».34

Приведенные аргументы не обладают достаточной убедительностью. Надзор за исполнением законов всеми министерствами и другими органами управления осуществляют не только органы прокуратуры, но и Совет Министров СССР, советы министров союзных и автономных республик, образуемые соответствующими верховными Советами и подотчетные им.

Советы министров являются высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Действующими конституциями они наделены правом отмены и приостановления актов нижестоящих органов, в частности правом отмены приказов и инструкций министров. Надзор за законностью деятельности советов министров осуществляют президиумы верховных Советов, избираемые верховными Советами, и им подотчетные. Президиумы верховных Советов наделены правом отмены постановлений и распоряжений советов министров в случае их несоответствия закону.

Верховные Советы — высшие органы государственной власти, которым принадлежит исключительное право издания законов,— также осуществляют контроль за исполнением издаваемых ими законов. Контроль-надзор, осуществляемый высшими органами  государственной власти — верховными  Советами,  президиу-

33   В. С.    Тадевосян. Прокурорский надзор в СССР. М., Госюриздат, 1956, стр. 22

34  В.  Г.    Лебединский,    Ю. А.    К а л е н о в. Прокурорский надзор в СССР. М, Госюриздат, 1957. стр 46.

130

>>>131>>>

мами верховных Советов и советами министров, имеет больше оснований для оценки его в качестве высшего надзора, ибо именно они занимают руководящее положение в системе органов Советского государства.35

Надзор, осуществляемый органами прокуратуры, тем более краевыми, областными, окружными, районными и городскими прокурорами, является весьма важным, специальным, но не высшим ни по положению его осуществляющих органов, ни по их. правам по отношению к поднадзорным объектам. Не случайно В. И. Ленин не именовал надзор прокуратуры высшим. Не назывался он так и в положениях о прокурорском надзоре, действовавших до 1936 г.36

В советском законодательстве и юридической литературе целесообразно снять с прокурорского надзора его оценку в качестве высшего, ибо она не только не обоснована, но и умаляет действительное значение надзора, осуществляемого высшими органами государственной власти. Вместе с тем в целях обозначения специфики прокурорского надзора, отличающей его от надзора других государственных органов, его целесообразно именовать единым и специальным, ибо он осуществляется единой централизованной системой органов и является специальным надзором, осуществляемым только с точки зрения законности.

Огромное значение прокурорского надзора, в частности общего надзора, общеизвестно. Тем более важно обсудить некоторые вопросы его правового регулирования и практики их осуществления.

Прежде всего следует вновь поставить вопрос о круге поднадзорных прокуратуре объектов. Ст. 113 Конституции СССР, соответствующие статьи конституций союзных и автономных республик из широкого круга объектов прокурорского надзора называют министерства, подведомственные им учреждения, должностных лиц и граждан, коими этот круг в действительности не ограничивается.

Действующее Положение о прокурорском надзоре в СССР кроме объектов, перечисленных в конституциях, называет ведомства, предприятия, исполнительные и распорядительные органы местных Советов, кооперативные и иные общественные организации, а за пределами общего надзора — органы дознания и предварительного следствия, судебные органы, администрацию мест лишения свободы. Таким образом, Положение о прокурорском надзоре в СССР более полно отражает реальный круг поднадзорных объектов.

Целесообразно пересмотреть соответствующие статьи действующих советских конституций с целью отражения в них всего

35  См.:  А.  Е.    Лунев.  Обеспечение  законности  в  советском  государ ственном  управлении.  М.,  «Юридическая  литература»,   1963,  стр.   14—19.

36  См • Советская прокуратура в важнейших документах. М., Госюриздаг. 1956, стр. 212—224, 397, 403—406.

9*                                                                                                                                        131

>>>132>>>

многообразия объектов надзорной деятельности органов прокуратуры. При этом, видимо, следует отказаться от их перечисления, применив обобщающие формулировки.

В ст. 113 Конституции СССР, в соответствующих статьях конституций союзных и автономных республик задачи прокуратуры ограничиваются надзором за точным исполнением законов.

Первый пункт ст. 10 Положения о прокурорском надзоре обязывает органы прокуратуры осуществлять надзор за точным соответствием актов поднадзорных им органов не только конституциям и текущим законам, но и постановлениям советов министров. Во втором пункте той же статьи о постановлениях советов министров не упоминается, хотя, несомненно, органы прокуратуры обязаны осуществлять и осуществляют надзор за точным исполнением должностными лицами и гражданами не только законов, но и постановлений советов министров. Вряд ли это несоответствие двух пунктов одной и той же статьи Положения следует сохранять.

Вместе с тем возникает еще более значительный вопрос: почему в задачи прокуратуры ни действующие конституции, ни Положение не включают надзор за точным исполнением указов и постановлений президиумов верховных Советов?

Нормативные акты президиумов верховных Советов, вносимые на утверждение верховных Советов, в течение длительного времени (обычно это несколько месяцев) действуют в качестве указов или постановлений, становясь законами лишь после их утверждения верховными Советами. Таким образом, в СССР и республиках кроме законов и постановлений советов министров действуют нормативные акты президиумов верховных Советов. Это следовало бы учесть в действующих советских конституциях и в Положении о прокурорском надзоре в СССР.

Исходя из сказанного, ст. 113 Конституции СССР целесообразно изложить в иной редакции, а именно: «На Генерального Прокурора СССР и нижестоящие органы прокуратуры возлагается единый и специальный надзор за точным исполнением законов и постановлений верховных Советов, указов и постановлений президиумов верховных Советов, постановлений и распоряжений советов министров государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Перечень поднадзорных органам прокуратуры государственных и общественных организаций устанавливается Положением о прокурорском надзоре, утверждаемым Президиумом Верховного Совета СССР».

По общему правилу опротестование прокурором того или иного акта не влечет его приостановления. Исключение составляет принесение прокурором протеста на постановление, изданное уполномоченным на то органом, о привлечении того или иного лица к административной ответственности. Протест прокурора на такое постановление приостанавливает исполнение адми-

132

>>>133>>>

нистративного взыскания до рассмотрения протеста соответствующим органом.

Это исключение из общего правила объясняется, видимо, тем, что в названных постановлениях, если они незаконны, нарушаются права и законные интересы граждан. Данное исключение целесообразно распространить на все случаи опротестования актов, нарушающих права граждан. Это повысило бы роль общего надзора прокуратуры в охране прав граждан и во многих случаях способствовало бы предупреждению фактического нарушения их законных интересов.37

Прокуроры обязаны принимать к рассмотрению заявления и жалобы граждан на нарушения закона и принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан. Эта функция прокуратуры является одной из важнейших. Ее эффективность значительно возросла бы от установления общего правила о том, что принесение прокурором протеста на акт, нарушающий права и законные интересы граждан, приостанавливает исполнение акта до рассмотрения протеста соответствующим органом.