§ 1. Конституционно-правовые

основы регулирования земельных отношений

Подобно большинству современных конституций. Конституция РФ 1993 г., регулирует различные отношения, возникающие в обществе, – политические, идеологические, социальные, экономические. Регулируя экономические отношения, Конституция России оказывает влияние на земельные отношения Конституционные нормы и принципы, имеющие непосредственное отношение к регулированию земельных отношений, логически связаны с нормами Конституции, предопределяющими основы экономического строя. Под основами конституционного экономического строя понимается идеальная правовая модель общественных экономических отношений.

Когда на базе конституционных норм и принципов, составляющих основу конституционного экономического строя, складываются реальные экономические отношения, возникает конституционный порядок. При этом степень соответствия конституционного строя и. реально сложившегося конституционного порядка может быть весьма различной. В частности, сложившийся к настоящему времени конституционный порядок в сфере земельных отношений отличается от конституционного экономического строя.

Стабильность экономического оборота

Важное значение для правового регулирования земельных отношений имеет требование Конституции, чтобы права и свободы человека являлись непосредственно действующими, определяли смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечивались правосудием (ст. 18).

Для правового регулирования оборота земли не менее значимы такие конституционные принципы, как принцип свободы экономической деятельности, принципы единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств и свободного владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами.

Свобода экономической деятельности не может быть реализована в отсутствие единой денежно-кредитной системы. Иными словами, для обеспечения свободы экономической деятельности государство должно обеспечить свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей своей территории. Вот почему, конкретизируя эту обязанность государства, в ст. 71 Конституции РФ к исключительным полномочиям федеральных органов власти отнесено установление правовых основ единого рынка (в том числе и рынка земли); финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики.

Все конституционные гарантии права частной собственности распространяются на право частной собственности на землю. Следовательно, собственники земли, а также землепользователи, арендаторы, лица, обладающие земельными сервитутами, не могут быть лишены своего имущества иначе как по решению суда.

Конституционные гарантии права собственности

По сути дела, в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ содержатся две важнейшие гарантии частной права частной собственности: 1) судебная гарантия – никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; 2) стоимостная гарантия – принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Конституционный Суд сформулировал правовую позицию пока только относительно первой гарантии. В постановлении Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 4 и 6 ст. 242 и, ст. 280. Таможенного кодекса РФ [1] подчеркивается, что «статья 35 Конституции Российской Федерации, закрепляя гарантии охраны частной собственности законом и возможности лишения имущества не иначе как по решению суда, распространяет их как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере".

Выделив эти две сферы. Конституционный Суд РФ, по сути, исходил из предположения, что в каждой из этих сфер отношений рассматриваемая гарантия может действовать по-разному. В сфере гражданско-правовых отношений данная гарантия означает, что невозможно одному субъекту гражданского права лишить какое-либо другое лицо имущества в отсутствие предварительного судебного решения (так называемый предварительный судебный контроль). Что же касается публично-правовой сферы, то, анализируя ее часть, а именно отношения, возникающие между таможенными органами и лицами, нарушающими таможенное законодательство, что влечет конфискацию, т.е. санкцию за нарушение таможенных правил, Конституционный Суд РФ посчитал достаточным последующий судебный контроль. Таким образом, конституционное положение "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда" интерпретируется как: 1) предполагающее обязательный предварительный судебный контроль в сфере гражданско-правовых отношений и 2) допускающее лишь последующий судебный контроль в сфере отношений таможенных органов с нарушителями таможенного законодательства.

Следовательно, разъяснил Конституционный Суд РФ, вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав собственника не противоречит требованиям ст. 35 Конституции РФ.

Предварительный судебный контроль

Однако из этого постановления Конституционного Суда РФ вовсе не следует, что во всех других случаях в публично-правовой сфере достаточен лишь последующий судебный контроль. Как известно, имущество создаваемых на территории России коммерческих организаций с иностранным участием не подлежит реквизиции или конфискации в административном порядке (ст. 7 Закона РФ "Об иностранных инвестициях в РСФСР" [2] с изменениями и дополнениями от 19 июня 1995 г.)

В случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящееся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном ст. 279 – 282 и 284 – 286 ГК РФ (абз. 1 п. 1 ст. 239 ГК РФ).

Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество (абз. 2 п. 1 ст. 239 ГК РФ).

Таким образом, в этой сфере публично-правовых отношений при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд допустим лишь предварительный судебный контроль за лишением собственника его права частной собственности.

Положение ч. 2 ст. 35 Конституции РФ о пользовании имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами подразумевает ряд очень важных для землепользователей прав. В частности, оно охватывает различные вещные права лиц, не являющихся собственниками, а именно право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265 ГК РФ), право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268 ГК РФ), сервитуты (ст. 274, 277 ГК РФ). Положение ч. 2 ст. 35 Конституции РФ о том, что каждый вправе распоряжаться имуществом, находящимся в его собственности, может быть интерпретировано как право свободно заключать гражданско-правовые и иные сделки, т.е. как конституционный принцип свободы договора, имеющий важное значение для создания полноценного рынка земли в нашей стране. О наличии в Конституции России принципа свободы договора можно сделать вывод и на основе положения ч. 2 ст. 36 Конституции РФ.

Конституционные права собственников свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц, предусмотренные в ч. 2 ст. 36, являются конституционной основой формирования полноценного современного рынка земли в России. Хотя, конечно, просто легализация права частной собственности на землю и оборота земли еще недостаточна для создания реального земельного рынка. В сфере регулирования земельных отношений и создания рынка земли гораздо больше, чем в сфере регулирования рынка товаров, услуг, рынка ценных бумаг, должно участвовать государство. В этих целях и создается земельное законодательство, которое находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В земельном законодательстве как Российской Федерации, так и ее субъектов могут содержаться нормы частного и публичного права.

В рамках настоящего учебника нет возможности подробно показать разницу между частноправовыми и публично-правовыми нормами. Ограничимся лишь тезисом о том, что нормы частного права, содержащиеся в земельном законодательстве, должны конкретизировать частноправовые нормы гражданского законодательства. Такой же конкретизирующий и соподчиненный в отношении частноправовых норм федерального гражданского законодательства характер должен быть присущ и частноправовым нормам в земельных законах субъектов Российской Федерации.