§ 3. Дело о ставках земельного налога

Товарищество с ограниченной ответственностью "СКАМ" обратилось в Конституционный Суд РФ с просьбой признать Закон Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" от 14 июля 1995 г. неконституционным. По мнению заявителя, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, изменив границы зон градостроительной ценности и установив на 1995 г. новые ставки земельного налога по указанным зонам, превысило средние ставки. Кроме того, ТОО "СКАМ" просило признать Закон неконституционным на том основании, что повышенные ставки земельного налога означают, что такой Закон ухудшает положение налогоплательщиков и ему не может быть придана обратная сила.

Таким образом, заявитель просил признать Закон Санкт-Петербурга не соответствующим Конституции РФ по содержанию и порядку принятия и введения в действие.

Принципы налогообложения

Как установил Конституционный Суд РФ, из конституционного принципа единой финансовой, включая налоговую политики (ст. 114 Конституции РФ) вытекает, что законно установленными в субъектах Российской Федерации могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, устанавливаемыми федеральным законом. Одним из таких общих принципов налогообложения и сборов, как отмечается в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г., является принцип, согласно которому перечень региональных налогов и сборов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, носит исчерпывающий характер, что предполагает ограничение по введению дополнительных налогов, а также по повышению ставок налогов. Этой цели служит и установление сред­них ставок земельного налога в Законе РФ "О плате за землю.

В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия действует федеральный закон. Между тем определение соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральным законам, которое по данному делу связано с установлением факта превышения средних ставок земельного налога Законом Санкт-Петербурга, входит в компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Установление таких фактических обстоятельств не относится к полномочиям Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ не вправе также проверять в данном деле порядок и правильность исчисления размеров ставок налогов, поскольку к его компетенции отнесена только проверка соблюдения законодателем, принимающим законы о налогах, норм Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ установил, что законодательные органы в целях реализации конституционной обязанности граждан платить законно установленные налоги и сборы должны обеспечивать, чтобы законы о налогах были конкретными и понятными. Неопределенность норм в законах о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению ра­венства прав граждан перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).

В соответствии со ст. 8 Закона РФ "О плате за землю" налог на городские (поселковые) земли определяется на основе средних ставок. Средние ставки дифференцируются по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Устанавливаемая федеральным законом средняя ставка земельного налога представляет собой важную гарантию прав налогоплательщиков, однако она способна выполнять такую функцию только тогда, когда созданы определенные условия, реально ограничивающие свободу усмотрения законодательных органов субъектов Российской Федерации при исчислении ставок земельного налога. Это, предполагает наличие единых правил использования средней ставки налога на земли городов и поселков, в частности при их дифференциации по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории.

Между тем в федеральном законодательстве вообще не содержатся нормативные предписания, о порядке расчета – на основе средней ставки – ставок земельного налога, дифференцированных по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Нельзя считать допустимым такое положение вещей, когда дифференцированные ставки могут устанавливаться органами местного самоуправления и государственной власти фактически произвольно, так как в силу различных методик расчетов ставок земельного налога средняя ставка лишается какого-либо смысла.

Понятие средней ставки требует единообразного истолкования, что предполагает разработку единых правил расчета на ее основе дифференцированных ставок земельного налога.

Обратная сила закона?

По мнению Конституционного Суда РФ, ст. 57 Конституции РФ, возлагая на граждан одну из важнейших конституционных обязанностей, а именно обязанность платить законно установленные налоги и сборы, вместе с тем гарантирует им защиту в тех случаях, когда налоги не являются законно установленными либо когда законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила.

Конституционное требование о недопустимости придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, призвано обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения. Это требование распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Российской Федерации.

Оспариваемый Закон Санкт-Петербурга в соответствии со ст. 17 Закона РФ "О плате за землю" предусматривал, что налогоплательщики уплачивают земельный налог равными долями в следующие сроки до 15 июля, до 15 сентября и до 15 ноября 1995 г., его ст. 2 были утверждены новые ставки земельного налога в Санкт-Петербурге с дифференциацией по зонам градостроительной ценности территории и административным районам. При этом для значительного числа налогоплательщиков утверждение новых ставок означало необходимость уплаты земельного налога в гораздо больших размерах, чем было установлено в 1994 г.

Данный Закон был принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 21 июня 1995 г., подписан мэром Санкт-Петербурга 14 июля 1995 г и вступил в силу с 1 июля 1995 г. Между тем он был опубликован в приложении к журналу "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" № 5 за 1995 г., подписанном в печать 1 августа 1995 г. Исходя из буквального смысла нормы Закон был введен в действие, а также применен до опубликования, что противоречит ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. В инструктивном письме Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу от 7 августа 1995 г. № 25-07/6172 было разъяснено, что в связи с тем, что Закон Санкт-Петербурга опубликован уже после наступления первого срока платежа (т.е. после 15 июля), начисление и уплату земельного налога за 1995 г. следует производить в соответствии с п. 34 инструкции Госналогслужбы РФ от 17 апреля 1995 г. № 29 по применению Закона РФ "О плате за землю" равными долями в остающиеся до конца года сроки платежей, т.е. 15 сентября и 15 ноября 1995 г.

Однако, как следует из буквального смысла Закона Санкт-Пе­тербурга и факта его введения в действие с 1 июля 1995 г., первый платеж, который должен был производиться налогоплательщиками до 15 июля, надлежало также производить по новым, утвержденным ст. 2 Закона ставкам земельного налога. Таким образом, новые ставки земельного налога распространялись на уже осуществленные (или подлежащие осуществлению) платежи, ранее исчисленные из ставок земельного налога, установленных на 1994 г. Такой порядок введения в действие закона, ухудшающего положение налогоплательщиков, означал придание ему обратной силы. Неуплата земельного налога к 15 июля 1995 г. по новым ставкам могла послужить основанием для привлечения к ответственности за нарушение налогового законодательства в форме начисления пени за каждый день просрочки (ст. 17 Закона РФ "О плате за землю") по всем трем платежам, предусмотренным оспариваемым Законом. В этом случае налогоплательщики: привлекались бы к ответственности за налоговые правонарушения в связи с теми действиями по уплате налога, которые были ими совершены до момента, когда вновь принятый закон вступал в силу, что не соответствует ч. 2 ст. 54 Конституции РФ, согласно которой никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.

Статья 57 Конституции РФ запрещает законодательным органам принимать законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, придавая им обратную силу. Это означает, что недопустимо не только придание таким законам обратной силы путем прямого указания об этом в самом законе, но и принятие законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания об этом в тексте закона. В равной степени недопустимо придание таким законам обратной силы в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой.

Как следует из ст. 17 Закона РФ "О плате за землю", налоговым периодом земельного налога является год. Следовательно, исчисленный в соответствии с правилами оспариваемого Закона Санкт-Петербурга налог подлежал уплате за налоговый период в целом, т.е. за весь 1995 г., включая и те месяцы, которые предшествовали вступлению данного Закона в силу. Органы местного самоуправления и органы государственной власти вправе устанавливать дифференцированные по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории ставки налога на городские земли, однако это их полномочие не может, как указал Конституционный Суд РФ, использоваться для придания законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, обратной силы.

Конституционный Суд РФ признал положения ст. 2 и п. 2 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году" от 14 июля 1995 г., согласно которым нормам о ставках земельного налога, ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила, не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 54 (ч. 2) и 57.

Конституционный Суд РФ предложил федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации обеспечить разработку и принятие единых правил расчета средней ставки земельного налога на городские земли и ее использования при дифференциации ставок по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории.

Выводы

Материалы рассмотренного Конституционным Судом РФ дела убеждают, что для правового регулирования рынка земли важное значение имеют нормы не только конституционного, земельного, гражданского и приватизационного законодательства, но и налогового.

В соответствии с п. 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 [4] , цена при продаже земельных участков зависит от нормативной стоимости земли. Порядок определения нормативной цены земли установлен постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке определения нормативной цены земли" от 3 ноября 1994 г. [5] Нормативная цена земли при продаже земельных участков, на которых расположены приватизированные предприятия, установлена в размере десятикратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (см. п. 11 Указа Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации" от 11 мая 1995 г.).

Следовательно, чем выше ставка земельного налога, тем выше и нормативная цена земли и тем сложнее создать предпосылки для рынка земли. Вот почему Конституционный Суд РФ обратил столь серьезное внимание на проблему средних ставок земельного налога.

Вопросы для повторения

1. Какие конституционные положения обеспечивают стабильность экономического оборота, свободу договора?

2. Что собой представляют судебные и стоимостные гарантии права частной собственности на землю?

3. Что является конституционной основой таких прав, как право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитуты?

Темы рефератов и курсовых работ

1. Конституционные основы рынка земли.

2. Публично-правовые и частноправовые нормы в земельном законодательстве.

Литература

1. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" Комментарий. М., 1996.

2. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения 1992–1996 М.,1997.

3. Гаджиев Г. А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации. М., 1995.

Список сокращений