§ 3. Специфика управления землями поселений

Поскольку земли населенных пунктов находятся в ведении городских, поселковых и сельских представительных и исполнительных органов, они планируют и организуют эксплуатацию земель, предоставляют и изымают земельные участки. Предприятие, желающее получить землю, должно прежде всего обратиться в местную администрацию по месту нахождения земельного участка. Эти же органы ведут также государственный учет земель и контроль за их правильным использованием, рассматривают конфликты, связанные с использованием земельного участка.

Сотрудничество местного самоуправления и государства

Взаимодействие органов государственной власти и управления Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности осуществляется, как это определено ст. 13 Закона об основах градостроительства, путем совместной разработки и реализации федеральной градостроительной политики, соответствующих республиканских и межрегиональных градостроительных программ и прогнозов, проектов и нормативных актов, обеспечивающих благоприятные условия проживания населения, а также создания банков данных о состоянии территорий, поселений и ведения территориального кадастра.

Органы государственной власти и управления устанавливают в пределах своей компетенции порядок осуществления градостроительной деятельности на своих территориях и обеспечивают защиту прав и охраняемых законом интересов ее участников Они контролируют соблюдение нормативных актов в области финансирования градостроительной деятельности, результаты экспертизы и реализацию градостроительной документации, а также согласовывают вопросы формирования промышленных, селитебных, рекреационных и других функциональных зон и объектов, использования природных ресурсов, охраны историко-культурного наследия и окружающей среды. В свою очередь органы местного самоуправления в соответствии с согласованной и утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией обеспечивают ее реализацию в установленные сроки, соблюдение градостроительных нормативов, а такое ведение опорного плана территории поселения.

Государственное регулирование градостроительной деятельности обеспечивается:

управлением государственными капитальными вложениями в создание и развитие социальной и производственной инфраструктур

регулированием налоговой политики;

предоставлением дотаций, субсидий, субвенций, других бюджетных и внебюджетных видов финансовой и материальной помощи на развитие объектов градостроительной деятельности;

контролем за соблюдением градостроительных нормативов и стандартов;

осуществлением антимонопольных мер" приватизации объектов государственной собственности, в том числе объектов незавершенного строительства;

проведением экспертизы, в том числе технической и экологической, градостроительной документации (см. § 2 гл. IX).

Градостроительные документы

Вопросы развития и благоустройства города (поселка), улучшения окружающей среды решаются в соответствующих планах и проектах, являющихся основными градостроительными документами К этим документам относятся:

– генеральная схема расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;

– схема расселения, природопользования территориальной организации производительных сил крупных географических регионов и национально-государственных образований;

– схемы и проекты районной планировки, административно-территориальных образований, – генеральные планы городов, других поселений и их систем;

– проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;

– генеральные планы территорий, подведомственных сельским (районным) администрациям, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон;

– территориальные комплексные схемы охраны природы и природопользования зон интенсивного хозяйственного освоения и уникального природного значения, включающие мероприятия по предотвращению и защите от опасных природных и техногенных процессов;

– проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов;

– проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений.

По заданию заказчика могут выполняться другие виды градостроительной документации. Каждый вид градостроительной документации соответствует конкретным объектам градостроительной деятельности, выполняется в определенном масштабе, имеет свое назначение и содержание, а также порядок проведения экспертизы, утверждения и согласования, установленный Правительством Российской Федерации и правительствами республик в составе Российской Федерации в соответствии с градостроительным законодательством.

Утвержденная градостроительная документация обязательна для исполнения всеми участниками градостроительной деятельности. Внесение изменений в градостроительную документацию осуществляется только с разрешения утвердившего ее органа. Градостроительная документация разрабатывается, как правило, на конкурсной основе, является собственностью заказчика и передается в распоряжение соответствующих органов архитектуры и градостроительства. К ее разработке привлекаются специальные проектные организации, которые ведут обширные исследования социально-экономического и архитектурно-планировочного характера (перспективы роста населения и его социально-культурных потребностей, состояние использования природных ресурсов и их охрана, рациональные архитектурно-планировочные решения). После составления проектов они утверждаются соответствующими государственными органами и с этого момента приобретают обязательную силу.

Схема и проект районной планировки охватывают территорию одного, нескольких административных районов, целой области или республики Они утверждаются, как правило, правительствами субъектов Российской Федерации. В схемах районной планировки научно согласуются и уточняются основы перспективного развития охватываемого района, области, республики. В них предусматривается организация комплексного территориального размещения и развития объектов народного хозяйства, городов и поселков, а также планомерного, рационального использования и охраны природных ресурсов. Срок действия схемы районной планировки бывает достаточно продолжительным (25 лет).

Генеральный план города, другого поселения, территории, подведомственной сельской (районной) администрации, является основным юридическим документом, определяющим в интересах населения условия проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия.

Генеральные планы определяют также основные направления эксплуатации земель, их целевую принадлежность, размещение жилых районов, промышленных центров и мест отдыха; этажность строительства, защитные санитарные зоны и т.д. Генеральные планы утверждаются на срок 25–30 лет и призваны обеспечить оптимальную организацию городских (поселковых) земель.

Проекты детальной планировки разрабатываются на основе генерального плана и охватывают отдельные части города (поселка) жилые и промышленные районы, общегородские центры, зоны отдыха и экологической защиты. Они устанавливают подробную архитектурно-планировочную и пространственную организацию застраиваемой территории Рассчитаны проекты на 3–5 лет.

Правила застройки содержат требования градостроительной дисциплины порядок выдачи разрешений на строительство, обязанности по благоустройству, архитектурно-строительный контроль, функции застройщиков-землепользователей.

Главный архитектор города

Министерство строительства РФ и его органы на местах осуществляют государственное руководство и контроль в данной сфере, отвечает за развитие и высокий качественный уровень архитектуры и градостроительства в городе (поселке, селе). Главным архитекторам краев, областей, округов, районов и городов предоставлено право определять типы жилых домов и общественных зданий для строительства, их этажность, разрешать изменения в типовых проектах и разработку индивидуальных проектов объектов жилищно-гражданского и коммунального назначения. Они вправе предложить застройщику приостановить проектные и строительные работы, выполняемые с нарушением утвержденной технической документации, включая работы по застройке городов, поселков и сел.

Резервы города

В разных городах (поселках) количественное соотношение земель различное. Оно показывает степень интенсивности застройки и наличие земельных резервов Значительная часть городов (поселков) страны занята сельскохозяйственными и приусадебными угодьями, придомовыми участками (бывает свыше 30% общей территории). Многие земли не используются по прямому назначению, сравнительно велики территории так называемых неудобных земель.

Неравномерность застройки городов – частое явление, свидетельствующее о нерациональном использовании внутригородских территорий Плотность застройки в среднем ниже нормы в 2, 3, a то и 4 раза, и это при чрезмерной застроенности центральной части крупных городов, в особенности их промышленных зон. Бывает и по-другому очень низкая плотность в старых районах и достаточно высокая в новых.

Растянутость города приводит не только к неэкономному использованию земель, но и к удлинению инженерных коммуникаций, транспортных путей и, как следствие, к удорожанию строительства, благоустройства и других мероприятий городского хозяйства (например, земельно-хозяйственного устройства временно пустующих земель).

В целях более экономного использования городских территорий и повышения качества застройки законодательство отменило ранее существовавшие ограничения этажности жилых домов. Она определяется в соответствии с генеральными планами, а также проектами детальной планировки и застройки жилых районов и микрорайонов и поселков на основе технико-экономических расчетов с учетом местных условий, строительной базы и уровня инженерного оборудования. Более высокие дома должны строиться с соблюдением гигиенических и иных условий, т.е. плотность застройки должна быть оптимальной.

Оптимальная плотность застройки должна одновременно обеспечивать и комплексность социально-экономического развития городов. Законодательство наделило местные администрации правом предоставлять участки для строительства любых объектов либо отказывать в этом. Данное право способствует правильному сочетанию темпов развития производственного и непроизводственного строительства. Дело в том, что непроизводственная сфера, в том числе жилищное и культурно-бытовое строительство, в значительной степени финансируется предприятиями и организациями. Поэтому земельные участки предоставляются тем из них, кто готов выделить больше средств на указанные цели.

Местное нормотворчество

Многие субъекты Российской Федерации приняли нормативные акты по вопросам рационального использования и охраны земель города (поселка, села). Так, Президент Кабардино-Балкарской Республики издал 28 июня 1994 г Указ "О мерах по упорядочению застройки населенных пунктов и стимулированию жилищного строительства в Кабардино-Балкарской Республике".

В Иркутской области глава администрации области постановлением от 25 апреля 1994 г. утвердил Типовые правила застройки городов, поселков, населенных пунктов и зон отдыха Иркутской области. Органам местного самоуправления области поручено разработать аналогичные правила на подведомственной территории на основе Типовых правил.

Перспективы развития законодательства о городах и поселках будут во многом зависеть от того, каким образом будет решен вопрос о праве собственности на природные ресурсы. Как известно, ст. 9 Конституции РФ допускает несколько форм собственности на природные ресурсы частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Таким образом, в черте города и другого поселения допустимы все названные формы собственности на землю.

Однако, решая эти принципиально важные для развития при-родоресурсного законодательства вопросы, субъекты Российской Федерации заняли две диаметрально противоположные позиции. Одни признали природные ресурсы, в первую очередь земельные, исключительно государственной собственностью. Частная собственность на землю и другие природные объекты в них не допускается [Дагестан, Тыва, Калмыкия, Марий Эл, Башкортостан, Саха (Якутия) и др.]. Другие (Хакасия, Карелия, Бурятия, Татарстан, Коми Чувашская Республика и др.) отказались от монополии государственной собственности на землю, признав необходимость многообразия форм собственности, т.е. не только государственной, но и муниципальной, частной (общей совместной, общей долевой, индивидуальной, физических и юридических лиц).

В некоторых республиках Российской Федерации до сих по обсуждается вопрос о возможности и целесообразности введение института частной собственности на землю, причем обсуждение это проблемы связывается с судьбами экономической реформы. Так, в Республике Саха (Якутия), где согласно Конституции этой республики установлен режим исключительно государственной собственности на природные ресурсы, разработан и опубликован для обсуждения проект Закона о частной собственности на землю.

Республика Коми в 1994 г изменила свое прежнее (по ЗК РСФСР 1991 г.) отношение к частной собственности на землю. Если по ст. 3 Кодекса устанавливался режим исключительна государственной собственности на землю, то по ст. 13 Конституции Коми, принятой после введения в действие Конституции РФ 1993 г., в этой республике вводится многообразие форм земельной собственности, т.е. воспроизводится формулировка ст. 9 Конституции РФ.

Как известно, города, поселки и другие поселения не являются по своему правовому статусу субъектами Российской Федерации, т.е. государственными образованиями. Это – административно-территориальные образования, имеющие свои органы самоуправления (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга). Органы власти и управления города (поселка) действуют, прежде всего, во исполнение законов Российской Федерации и законов субъектов Федерации. Они принимают соответствующие решения и постановления в рамках действующего федерального и субъектов Федерации законодательства. В этих случаях правовые акты органов власти и управления городов являются актами "применения права" (научный термин). Но это лишь один род деятельности органов самоуправления города. Второй, не менее важный род деятельности – это собственное правотворчество органов самоуправления города (поселка).

Возникает вопрос о разграничении правомочий города и органов субъекта Федерации, что определяется законодательством о местном самоуправлении. Необходимо более четко, чем это сделано в действующем законе, установить (точнее, расширить) компетенцию городских властей. Так, в федеральном законе и законах субъектов Федерации при решении органами Федерации тех или иных вопросов в области землепользования применяется формула: "по согласованию" с органами на местах. Если не при "согласии", а только лишь "по согласованию", то открывается возможность игнорирования мнений городских властей по земельным вопросам. Необходимо в новом Законе о местном самоуправлении дать четкий перечень вопросов, по которым органы самоуправления (и какие именно) принимают самостоятельные решения. Далее – расширить возможности судебной защиты правотворческой деятельности органов местного самоуправления, расширить, сделав более реальными возможности общественности по участию в правотворческой деятельности городских властей, сделать более эффективным общественный контроль.