§3. Разграничение норм земельного, гражданского и иных отраслей права

Как известно, предметом гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения, а предметом административного права – управленческие отношения (ст. 2 ГК РФ). Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отношений. Названные три вида общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует не замечать их известной, близости. Особенность предмета земельного права состоит в том, что, с одной стороны, земля – имущество, отношения по использованию которого в определенной части могут регулироваться нормами гражданского и земельного; законодательства; с другой стороны, когда земля выступает как объект властных полномочий, к регулированию земельных отношений привлекается метод административного права с его властными предписаниями о порядке проведения государственного земельного кадастра, землеустройства, государственной регистрации прав на землю, зонирования земель, ведения государственного земельного контроля.

Три вида норм, регулирующих земельные отношения

Вопрос о разграничении сферы действия норм гражданского, земельного и административного законодательства при регулировании земельных отношений возникает потому, что не ко всем земельным отношениям допустимо применение норм гражданского или административного права.

Поскольку закон допускает сделки с землей и она становится объектом товарного оборота, постольку возможность применения к земельным отношениям норм гражданского права значительно расширяется. Но при этом необходимо учитывать особенности земельных отношений. В Указе Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 [1] г. установлено, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством, но с учетом требований земельного и иного специального законодательства (п. 1 Указа).

Далее, правила о купле-продаже земли допускают применение норм гражданского законодательства при совершении этих сделок между собственником земельного участка и его новым приобретателем, при проведении конкурсов и аукционов по продаже земли. Но существуют и запреты, установленные земельным законодательством. Не подлежат продаже в частную собственность земельные участки, имеющие важное природоохранное назначение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения государственных органов, указанных в земельном законе, изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно возможно применение норм гражданского законодательства к родственным земельным отношениям.

Иногда в самом земельном законодательстве делается отсылка к гражданскому законодательству, если те или иные отношения, связанные с использованием земли, регулируются гражданским законодательством. Но для применения норм гражданского законодательства не; всегда требуется обязательное указание об этом в законе. Применение их бывает не только желательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содержания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегулированы нормами гражданского права.

Безусловно, нормы гражданского законодательства неприменимы в случаях, когда земельные отношения, хотя бы и родственные по своему характеру с гражданскими, урегулированы непосредственно и достаточно определенно нормами, земельного законодательства. Так, земельный закон устанавливает, порядок платного и бесплатного предоставления земельных участков, указывает, кому они предоставляются и в каких размерах. Эти вопросы решены в Земельном кодексе. Следовательно, необходимости прибегать к помощи гражданского законодательства здесь нет и быть не может. Другое дело, например, отношения, связанные с возмещением убытков пользователям земли, при определении которых всегда применяются исходные положения Гражданского кодекса о полном возмещении вреда и о возможности неполного возмещения лишь в случаях специально оговоренных в законе.

Комплексный характер отрасли земельного права

Таким образом, земельные отношения, являются сложными отношениями, поскольку они могут регулироваться нормами как земельного, так и гражданского законодательства. И это вполне оправданно, так как земельное право – это комплексная отрасль права. Что касается четкого разграничения сферы действия норм гражданского и норм земельного законодательства, то оно может идти по линии, как предмета, так и метода регулирования общественных отношений. По предмету – когда решается вопрос о возможности или невозможности применения к однородным с гражданскими земельными отношениями норм Гражданского кодекса; по методу, когда земельные отношения регулируются в административном порядке и к ним невозможно применение норм Гражданского кодекса.

Теперь несколько слов, о применении норм административного и норм земельного права к отношениям, связанным с использованием земли. Нормы административного права применяются к тем земельным отношениям, участники которых находятся в положении власти и подчинения. Это происходит, например, в случае захвата земли, когда компетентный орган государственной власти, опираясь на закон, в порядке наказания решает вопрос об изъятии земельного участка. Следовательно, государственный орган принимает управленческое решение, т.е. административно-правовой акт, на основании которого прекращается право пользования землей. Данное решение является обязательным для органов землеустроительной службы, которые выясняют границы земельного участка в натуре (на местности) и передают его другому пользователю (собственнику) земли. Оно является обязательным и для бывшего пользователя земельного участка, так как последний не вправе игнорировать требования, содержащиеся в документе государственного органа. Но коль скоро пользователь (собственник) земельного участка стал его законным владельцем, получив свой участок в натуре, он начинает, самостоятельно хозяйствовать на земле, никто не вправе вмешиваться в эту его деятельность. Внутрихозяйственное использование земельного участка регулируется, как правило, нормами земельного законодательства.

Соотношение земельного права с водным, лесным, горным правом и правовой охраной природы

Связь земельного права, регулирующего отношения по поводу использования, земли, с водным, лесным, горным правом обусловлена тем, что земля – важнейшая часть всей биосферы, вместилище всех других связанных с нею природных объектов: лесов, вод, животного и растительного мира, полезных ископаемых и иных ценностей недр земли. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или впоследствии будет наносить вред всей окружающей среде, не только приводить к разрушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, истощительные рубки, а также сокращение площади лесов при неоправданном изъятии земель лесного фонда для строительства и промышленности, загрязнение да сокращение территорий, служащих средой обитания животного мира и т. д.). Поэтому нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель повышают эффективность норм иных природоресурсовых отраслей законодательства: водного, лесного, горного и др.

Из сказанного нетрудно усмотреть также неразрывную связь земельного права с охраной природы. Земельно-правовые нормы приводятся в соответствие с экологическими требованиями, происходит экологизация норм земельного права. Это проявляется по многим направлениям: при регулировании планирования, зонирования и прогнозирования использования земельного фонда; при землеустройстве; предоставлении и изъятии земель; при наложении взысканий за нарушения земельного законодательства; в ходе государственного контроля за правильным использованием и охраной земель и т. д. Тем самым земельно-правовое регулирование оказывается комплексным.

Экологизация отрасли земельного права лишь одна сторона решения проблемы охраны природы и комплексного природопользования. Всеобщие экологические связи в природе приводят к тому, что хозяйственная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды. Поэтому стоит задача обеспечения охраны природы в процессе хозяйственной эксплуатации отдельных ее составных частей: земель, вод, лесов, недр. Ведь природу нельзя закрыть "на замок", ее ресурсы служат материальной основой развития общественного производства. В процессе хозяйственной эксплуатации природных объектов возникает необходимость охраны не только каждого отдельного природного ресурса, но и природной системы в целом, экологических связей в природе.

Природоресурсное право

Необходимость общего правового регулирования в области-природопользования и общая угроза экологических нарушений обусловливают объединение отдельных отраслей законодательства – земельного, водного, лесного, горного – в единую, "консолидированную", иными словами, "интегрированную" отрасль права – природоресурсовое право. Отдельным разделом этой сложной отрасли -права является правовая охрана всех природных ресурсов.

В юридической литературе давно осознана необходимость консолидации пообъектного природоресурсового законодательства в единую отрасль. Но такая консолидация рассматривается иногда как процесс создания экологического права, которое объединяет две разные подсистемы: природоресурсового и природоохранительного права. Тем самым правовая охрана природы отрывается от природоресурсового законодательства, что, на наш взгляд, не согласуется с практикой. Законодательный процесс развивается в другом направлении: природоохранительные нормы становятся структурными частями, пообъектного природоресурсового законодательства и в то же время, в силу общности задач в области природопользования, выходят на более высокий уровень правового регулирования, составляя структурную часть общего, консолидированного природоресурсового законодательства. Примером этого является Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. [2] , который решает не столько проблемы рационального использования отдельных природных ресурсов (объектов), сколько общие проблемы природопользования и охраны окружающей природной среды. Итак, земельное, водное, лесное, горное право – отрасли права, каждая из которых регулирует определенную область общественных отношений и вместе с тем находится во взаимной связи с другими. Эти отрасли права, определяя правовой режим хозяйственной эксплуатации соответствующих природных объектов, имеют в системе своих норм "массив" природоохранительных норм, обеспечивающих охрану каждого из названных объектов природы. Это – первый-вывод. Второй вывод: необходимо признать факт формирования новой комплексной отрасли прав – природоресурсового права. Возрастающая потребность в эффективной охране природы, организации комплексного, сбалансированного природопользования обусловили реальную необходимость существования развития наряду с отдельными пообъектными отраслями права (земельным; водным, лесным, горным) природоресурсового права, объединяющего названные отрасли права в силу общности их задач в сложную, интегрированную отрасль права. [3] Следовательно, экологическая правовая система охватывает: 1) массив норм пообъектного природоресурсового законодательства; 2) общие экологические законы, которые не образуют самостоятельной отрасли экологического права, но они являются структурной частью природоресурсового права.

И наконец, следует еще один вывод: нет оснований считать экологическое право соединением двух подсистем – природоресурсового и природоохранного права, поскольку последнее является всего лишь составной частью первого. Сформировалось природоресурсовое право – совокупность пообъектных отраслей права –земельного, водного, лесного, горного с соответствующими специальными нормами их правовой охраны (кодексы и другие отраслевые законы), а также с общими экологическими требованиями для всех объектов природы (природоохранные законы общего характера).

Понятие отрасли земельного законодательства и науки земельного права

Если земельное право в качестве отрасли регулирует, как уже было сказано, однородный вид общественных отношений, т.е. земельных отношений, то земельное законодательство может выходить за строгие рамки- этих отношений и регулировать также смежные области отношении. Так, при решении вопроса предоставления земли для нужд строительства необходимо, в частности, наряду с другими документами иметь справку банка о финансировании строительства. Но это уже область финансового и административного, а не земельного права, хотя это правовое требование включается в земельное законодательство. Обширно, как известно, законодательство о мелиорации земель, но не все эти нормы составляют отрасль земельного права, так как многие из них относятся к капитальному строительству, его финансированию и т. д. Однако все эти правовые нормы являются составной частью земельное законодательства. Аналогично обстоит дело с законодательством о землеустройстве, а также о юридической ответственности, нормы которой принадлежат к уголовному, административному, трудовому, гражданскому праву.

Земельное право как наука – еще более широкое понятие. Наука земельного права, наряду с изучением этой отрасли права, ее правовых институтов, исследует фундаментальные понятия и категории земельного права такие, как предмет науки, понятие земельно-правовой нормы, субъекта земельного права, земельных отношений – и все это в историческом развитии. Изучаются связи земельного права с другими отраслями права, выявляются перспективы его развития и как отрасли, и как законодательства, и как учебной дисциплины. Используется при этом опыт государств – участников СНГ, иных развивающихся и развитых стран. Задача теории земельного права в изучении практики и претворении в жизнь земельной реформы в сложных условиях совершенствования управления всей экономики страны, его хозяйственных механизмов. Таким образом, содержание науки земельного права не ограничивается какими-либо жесткими пределами, хотя предмет ее имеет свою определенность и целенаправленность.

Предметом отрасли законодательства являются общественные отношения, регулируемые этим законодательством. Предметом же науки земельного права является учение о праве, разработка доктрины, концепции земельного права, изучение системы идей и взглядов по тем или иным проблемам этой отрасли науки. Развитие теории земельного права – необходимое условие эффективности земельного законодательства. Отрасль законодательства, практика его применения ставит перед наукой земельного права конкретные задачи, успешное решение которых во многом зависит от уровня научной разработки правовых проблем.

Вопросы для повторения

1. Каковы общественные отношения, являющиеся предметом земельного права?

2. Какие изменения произошли в предмете и задачах земельного права в связи с проведением земельной реформы?

3. Какие основные методы правового регулирования земельных отношений характеризуют земельное право?

4. Каким образом разграничить земельные отношения, регулируемые административно-правовым методом, от земельных отношений, к которым этот метод неприменим?

5. В чем заключается важность для хозяйств – пользователей земли невмешательство государственных органов управления во внутрихозяйственный порядок использования земли?

6. Из каких элементов (частей) складывается система земельного права?

7. Как осуществляется разграничение земельного права с другими отраслями права?

Темы рефератов и курсовых работ

1.Новые задачи земельного права в условиях проведения земельной реформы.

2.Методы правового регулирования земельных отношений.

3.Применение норм ГК РФ к регулированию земельных отношений.

4.Система курса земельного права.

5.Земельное право как отрасль законодательства и отрасль науки.

Литература

1. Ерофеев А.В. Земельное право России. Общая часть М., 1994.

2. Земельное право России. Учебник для юридических вузов / Под ред. В. В. Петрова. М., 1995.

3. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев