§1. Российское земельное право до 1917 г.

История России на протяжении нескольких веков привлекает к себе трагичностью и насыщенностью. Она вызывает яркий спектр эмоций, иногда мешающий изучению фактов: то скептическое недоумение, то страх, то ощущение тайны и сверхъестественного предназначения огромного общества, столетиями живущего "не жалея ни себя, ни других".

Зачем нужна история

Позволили себе несколько отвлеченных высказываний. История – это часть нашей культуры. И, ускользая от прагматических комментариев и мистических. толков, только значительностью своих событий она уже поражает. Факты не могут быть выброшены за пределы потока времени. Там они окажутся непонятыми или несущественными.

Не менее странно представить себе историю, и в том числе историю земельного права и земельных отношений, как что-то пережитое и бессвязное, распавшееся на временные отрезки следующих одно за другим преобразований. Движение истории поступательно и непрерывно. Оно разбито на хронологические рамки исключительно для удобства исследования, а не потому что общество живет "скачками".

Однако с некоторых пор при изучении истории России чувствуется какое-то наваждение, кажется, что до начала двадцатого века и начиная с 1917 г пишется история двух разных государств, а с начала 90-х гг. продолжается история "прежней" России. Безусловно, изменения, произошедшие с Октябрьской революцией, несравнимы по масштабам ни с чем. Но при этом не кажется ли нелепостью представить, что российское общество 20-х или 30-х гг. состояло не из тех же людей, что жили и в 1914-м? Дело не нашей книги выяснять пути невероятных психологических метаморфоз. Однако мы должны отметить, что любое историческое событие является следствием цепи прежних, и оно же будет следствием будущих событий. Какой радикальностью ни отличалось бы происходящее в 1917 г общество России поставило себя в неестественно иные политические условия. Оно пыталось в них расти и развиваться. Но культурные и экономические корни оставались теми же. Они не могли не оказать влияние на ход событий, несмотря на категорическое отношение официальной идеологии к дореволюционному периоду.

Среди различных и непростых взглядов на российскую историю мы предлагаем с этой точки зрения подойти и к изучению земельно-правовых отношений. Имеет смысл представить преобразования двух последних веков, начиная с освобождения крестьян от крепостной зависимости в 1861 г. до возврата права частной собственности на землю в наше время, как единую цепь политических усилий и противоречивых результатов. Подобный взгляд наводит на разные мысли о смелости реформаторов, проводивших радикальные изменения в самом консервативном крестьянском укладе, или о катастрофическом неумении государственных деятелей в течение почти двухсот лет довести до логического решения наиболее важный аграрный вопрос. Особый оттенок приобретают эти вопросы, если учесть, что наше государство сейчас находится на последнем (по времени) и не менее проблемном этапе этого процесса.

История российского земельного права – это история государственных политических и экономических преобразований, формирования земельного права как отрасли и как дисциплины, это также история развития земельного законодательства. Влияние общественного экономического и интеллектуального развития на формирование земельного права и его институтов было безусловно определяющим. Государство и гражданское общество определяли свои взгляды на земельный режим и переводили его на язык права в соответствии с тем уровнем знаний, который был присущ конкретному времени.

Общие черты

Главной отличительной чертой земельных отношений в России на протяжении большого исторического отрезка времени было то, что частное землевладение определялось по сословному признаку. Эту особенность не тронули преобразования ни XIX, ни начала XX в.

Что означала сословность в землевладении?

Все общество России, как известно, было разделено на определенные сословия. Сословный строй России имел вплоть до начала XX в достаточно сложную структуру и помимо наиболее многочисленных землевладельцев – сословия дворян и крестьян – включал сословие духовенства и городские сословия. Практически каждое из сословий (крестьяне – с 1861 г) обладало определенными правами на землю. Объем прав и обязанностей во многом зависел от принадлежности землевладельца тому или иному сословию. Одновременно право России признавало землю недвижимым имуществом, на которое распространялось общее гражданское законодательство и, естественно, положения о вещных и обязательственных правах.

Помимо сословного землевладения российское право выделяло еще несколько "категорий" земель. Это земли казенные, приписанные к государственной казне, удельные земли, принадлежавшие царской фамилии; майоратные земли – тоже разновидность частных земель, но они отличались способом приобретения: майоратные земли переходили в частные руки из казны на основании Высочайшего указа, земли духовенства (духовных союзов и установлении), городские, земские и земли сельских обществ. Существовали в российском праве конца XIX – начала XX в. и земли юридических лиц или учреждений.

Следует признать, что законодательное регулирование земельных отношений в России было сложным и многие институты находились в стадии развития, как, впрочем, и само земельное право. Только к началу XX в. стало складываться учение о земельном праве как о самостоятельной отрасли. При этом развитие шло в двух направлениях. С одной стороны, из гражданско-правового регулирования, по примеру германского права, стало постепенно выделяться право на недвижимость, в том числе и на землю. Одна из первых книг, изданных на эту тему, была написана профессором Московского университета Л.А. Кассо и называлась "Русское поземельное право". Термин "поземельное" определял право на имущество, связанное с землей, и саму землю, т.е. недвижимость. С другой стороны, правоведы обратили серьезное внимание на сословное землевладение и, прежде всего, как на самое проблемное, на землевладение крестьянское. На эту тему издавались теоретические и практические работы.

Большинство норм, регулирующих права и обязанности землевладельцев, были собраны в Гражданском уложении, составившем содержание тома Х Свода законов Российской империи. Земельные нормы можно было найти и в многочисленном законодательстве о сословиях (наиболее яркий пример – приложение к тому IX Свода законов, содержавшее нормативные акты о крестьянах), а также в законодательстве, принятом для отдельных частей огромной Российской империи.

Со времен создания Российской империи и утверждения сословного строя долгое время земельные отношения в России сохранялись с незначительными изменениями, до тех пор пока общество не испытало в середине XIX в. значительное потрясение – аграрную и следующие за ней судебную и земскую реформы.

Аграрная реформа 1861 г.

Объем прав, предоставляемых аграрным производителям на землю – это один из наглядных показателей отношения государственной политики к сельскому хозяйству. На кого и в какой степени возлагается основное бремя хозяйствования на земле, кто интересен государству как основной субъект использования сельскохозяйственных земель, какие меры принимаются по охране сельскохозяйственных земель – все эти вопросы приобретают специфическое качество в периоды аграрных реформ. К ним добавляется ряд новых политических аспектов. Государственный режим, влиятельные общественные круги, интересы которых так или иначе затрагивает земельная реформа, экономическая, международная ситуация, даже чисто субъективные условия появления лиц, способных возглавить преобразования, – все имеет значение для возникновения и хода реформ. Не последнее место здесь занимают и идеологические ориентации правящих кругов. На одном из этапов подготовки правовых основ проведения реформ существенное значение приобретают правовые и экономические теории, так как при их отсутствии или недостаточной разработанности идеи реформ, как это показывает практика, либо остаются нереализованными, либо реализуются в непредсказуемом направлении.

Все это можно отнести и к земельной политике российских властей в отношении аграрных реформ.

Начало серьезной работы по подготовке аграрной реформы середины XIX в. непосредственно связано с началом царствования Александра II (1855 г).

Ситуация в стране, сложившаяся к моменту воцарения, была весьма тяжелой. Экономический кризис внутри страны из-за отсталости производства усугублялся падением международного авторитета, связанного с неудачами крымской войны Россия теряла прежние позиции на международном сельскохозяйственном рынке. Сельскохозяйственное производство оставалось весьма отсталым, крепостной строй не оставлял больше надежд на его развитие. И страшным доказательством этого был рост крестьянских волнений.

Александр II принимает решение о проведении реформ, и прежде всего аграрной. Однако известному Манифесту 1861 г предшествовала почти пятилетняя работа по подготовке условий проведения преобразований и основных документов. Сперва был образован Секретный комитет (1857 г), основной задачей которого был негласный сбор информации о состоянии крестьян в это время. Вслед за этим в некоторых губерниях открывались свои комитеты по обсуждению крестьянского вопроса (в том числе в Литве, в Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде). В 1858 г Главный комитет по крестьянскому делу занял место Секретного, после чего работы по подготовке реформ стали проводиться гласно.

Работа была поставлена таким образом, что сперва (еще Секретным комитетом) губерниям были разосланы вопросы, присланные ответы на которые легли в основу проекта проведения реформ. Специальная Комиссия Главного комитета была обязана изучать присылаемые из губерний ответы и предложения по реформе.

В 1958 г. специально для проведения окончательных законо-проектных работ был создан особый орган, названный Редакционными комиссиями. Он состоял наполовину из представителей петербургских чиновников и наполовину из лиц, зарекомендовавших себя как специалисты в крестьянском, аграрном и иных вопросах, имеющих отношение к реформам. Таким образом, состав Редакционных комиссий был весьма разнообразным и авторитетным. Возглавил их Ростовцев.

Работа Редакционных комиссий на протяжении всего их действия была намеренно гласной. Сведения о работе публиковались и обсуждались в российской печати. Организатор работ, Ростовцев, видел в этом возможность привлечь к подготовке проектов как можно больше идей и мнений. При подготовке проекта реформ не обошлось и без столкновений различных концепций их проведения.

Крупное российское дворянство, владевшее большими земельными территориями, в первую очередь было заинтересовано в проведении реформ с наименьшими жертвами со своей стороны. Потеря земельных площадей в ходе реформ была явно не в их интересах. Боялись они и усиления крестьянских волнений. Поэтому круп-нопоместное дворянство усиленно продвигало проект, на основе которого крестьяне освобождались бы "лично", т.е. без земли. Освобождение должно было проходить постепенно – от губернии к губернии.

Влияние консервативных кругов, в которые входили и крупные государственные чиновники, и представители известных в России дворянских фамилий, было очень велико. Более прогрессивному политическому блоку (в него вошли не менее влиятельные чиновники Петербурга, представители губерний и авторитетные общественные деятели) пришлось проявить немалое политическое умение, чтобы преодолеть это давление и не довести дело до государственного кризиса.

Сторонники более прогрессивных преобразований отстаивали необходимость освобождения крестьян одновременно по всей России и наделение их землей. В общем и целом, эта концепция реформ победила. Единственная уступка требованиям консерваторов заключалась в том, что крестьяне наделялись землей не бесплатно, а с обязанностью выплатить помещику (бывшему хозяину) выкупных платежей.

Что представляло из себя новое законодательство о крестьянах.

Положения 19 февраля 1861 г (Общее положение о крестьянах, Положение о выкупе [1] и др.) декларировали отмену крепостной зависимости, установили право крестьян на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей за него. По этому законодательству земля была крестьянам выделена, но, как уже говорилось, использование земельных участков существенно ограничивалось обязательствами перед бывшими собственниками по их выкупу.

Обязательства эти были настолько долгосрочными, что в теории сложилось мнение о надельном землепользовании как о разновидности долгосрочной аренды – оброчном пользовании.

Субъектом земельных отношений в центральных губерниях России признавалась крестьянская земельная община. Внутри земельной общины крестьянской семье (крестьянскому двору) предоставлялось право пользования частью земельного надела общины – одной или несколькими полосами земли. Для того чтобы уравновесить права крестьянских дворов на надел, для общины было установлено право периодического "передела" земли – особой процедуры обмена земельных полос, как правило, одновременно всеми членами общины.

В иных (южных и прибалтийских) губерниях субъектом земельных отношений был признан крестьянский двор, именно он наделялся правами на надел.

Установленная разница в режиме крестьянского землевладения в центральных и окраинных частях России была обусловлена низким благосостоянием крестьян центральных губерний. При проведении реформ предполагалось, что в общине крестьянам будет проще наладить доходное хозяйство и справиться с выкупными платежами. Как показало дальнейшее развитие событий, это предположение оправдало себя не вполне.

Законы от 26 июля 1863 г. и от 24 ноября 1866 г. продолжили реформу тем, что уравняли статус удельных, государственных и помещичьих крестьян, тем самым объединив их в сословие крестьян с единой юрисдикцией.

Законодательство 1863 г. (Законы от 18 июня и 14 декабря) ограничивали права надельных крестьян в вопросах передела залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и ускорить выплату выкупных платежей. Это не позволило приравнять крестьян к иным сословиям в вопросах реализации прав на землю еще некоторое время.

18 мая 1882 г учреждается Крестьянский поземельный банк. В том, что касалось прав крестьян на землю, его роль заключалась в некотором упрощении получения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия. Однако до реформы начала XX в. операции Банка не играли существенной роли в расширении прав собственности на крестьянские земли.

Таким образом, начиная с 1861 г крестьяне или единолично, или в рамках земельных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на землю по законодательству.

Однако еще долгое время после первых реформенных шагов середины XIX в. законодательство о крестьянах, и законодательство о крестьянском землепользовании в том числе, носило достаточно специфических черт, чтобы теоретикам представилась возможность говорить о крестьянском земельном праве, отличном от общих положений.

Аграрная реформа 1906 г.

Для аграрной реформы этого периода было характерно то, что она проходила в условиях еще более мощного кризиса, охватившего практически все стороны политической и экономической жизни страны И одной из наиболее серьезных оказалась ситуация в аграрной сфере.

Известно, что в проведении преобразований П.А. Столыпин опирался на программу, разработанную ранее известным преобразователем С.Ю. Витте, но отвергнутую в пользу иной программы, подготовленной министром внутренних дел В.К. Плеве. Разница между этими двумя программами была существенная. Если программа Плеве предусматривала активное вмешательство государства в сельское хозяйство, поддержку общины и крупного помещичьего землевладения, то Витте предлагал делать ставку не на государственную поддержку прежней структуры, развивать и поддерживать хозяйственную активность крестьян путем установления частной собственности на землю и упразднения общинного строя. Революция 1905 г наглядно показала, насколько был прав Витте, говоря о необходимости применения более радикальных мер. Однако к этому времени С.Ю Витте был уже отстранен от государственных дел, и за проведение реформы взялся П.А. Столыпин.

Основным, среди прочих, направлением реформы была реорганизация крестьянского хозяйства и изменение содержания прав крестьян на землю.

В это время не только расширились права крестьян на землю (отмена выкупных платежей Указом от 3 ноября 1905 г. способствовала этому в особенности), но и был сделан шаг в направлении реализации личного права собственности на землю. Реформа, если рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена на переход от преимущественного права общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладение) к праву личной собственности главы хозяйства.

Первым шагом реформ был запрет проведения переделов в общине и повсеместный переход от права общины на земельный надел к праву крестьянского двора на часть надела, закрепленную за ним последним переделом. Тем самым повсеместно был совершен переход к подворному землевладению, а община как субъект земельного права практически прекращала существование. Далее было дано предписание к постепенному переходу от чересполосного землевладения крестьян к так называемому отрубному, когда участок представлял собой не несколько полос, а единый земельный участок.

Вслед за этим на основании законодательства крестьянин – член общины получал право выхода из нее со своим земельным наделом для образования хутора.

Все эти преобразования требовали существенных финансовых затрат на проведение землеустроительных работ и строительство усадеб на хуторах. И, надо признать, реформа испытывала существенные финансовые трудности.

Реформой предусматривался строго добровольный порядок перехода к хуторскому землевладению. И, несмотря на многие трудности, к 1917 г. количество хуторских землевладений увеличивалось.

Однако сама реформа к этому времени не была завершена. Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в направлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на землю. Это право включало владение землей, право использовать землю ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотренных гражданским законодательством для недвижимости, а также совершать иные действия, предусмотренные правом для распоряжения недвижимостью. Законом была предусмотрена возможность выкупа земель для государственных нужд. Существовало и регулируемое законодательством право сервитута.

Движение это происходило через длительные переходные этапы, в рамках которых права крестьян на землю значительно ограничивались правами общины на надел правами бывших собственников на получение выкупной платы, сословными ограничениями. Содержание этих ограничений носило в большинстве случаев политический характер и обусловливалось значительным влиянием консервативных кругов, состоявших в основном из крупных землевладельцев, и преобладанием в начале реформ идеологии общинного строя.

Община, осуществляя свои права, могла производить периодические переделы земли крестьян, могла продавать, сдавать в аренду земельный надел по согласованию с пользователем. Община распоряжалась недрами, выпасами, лугами.

С реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован состоянием российской экономики после неудачных военных действий против Японии и революционных событий в самой стране, было предпринято наступление на идеологию общинного земледелия.

Основанием были предполагаемые экономические преимущества частного хуторского сельскохозяйственного производства перед общинным. Следствием этого было закрепление и распространение права частной (личной) собственности на землю среди крестьян.