§2. Система и принципы земельного права

Земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права, поскольку оно направлено на регулирование конкретного по своей сущности вида общественных отношений, т.е. земельных отношений. Оно, как уже было показано выше, имеет свой предмет и метод правового регулирования этих отношении.

Система земельного права

Земельное право как сложное явление социально-политической и экономической жизни общества имеет определенную систему. Его первичным составным элементом служат правовые нормы, которые, как "кирпичики", образуют -целое здание правовой системы. Правовая норма – это правило поведения субъектов земельных отношений, которым они должны руководствоваться, совершая свои действия и поступки, принимая ответственные решения.

Отдельные правовые нормы формируются в группы (блоки, или звенья) норм, которые именуются правовыми институтами. Нормы, составляющие правовой институт, регулируют не какие-либо отдельные действия, а цельную однородную общность земельных отношений. Так, например, правовой институт арендных земельных отношений регулирует порядок предоставления земель в аренду, условия аренды, права и обязанности арендодателя и арендатора, взаимную ответственность за соблюдение договорной дисциплины.

Земельное право как отрасль, имеющая свою систему, состоит из общей части, содержащей правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом, и особенной части, охватывающей нормы, регулирующие отдельные виды земельных отношений. Правовые институты, входящие в общую часть, называются общими, а в особенную часть – особенными.

Правовыми институтами, составляющими общую часть земельного права, являются: право собственности на землю, иные виды прав на землю; право управления в области землепользования, а также не менее важные правовые институты землеустройства, предоставления и изъятия земли, планирования использования и зонирования земель; нормы государственного земельного кадастра, контроля за использованием земли, правовой охраны земель, мелиорации, рекультивации и воспроизводства плодородия угодий, институт юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.

Правовыми институтами особенной части являются группы (блоки) правовых норм, устанавливающих наличие в государственном земельном фонде отдельных категорий земель и их правовой режим, формы и виды землепользования, права и обязанности отдельных собственников земли и землепользователей сельскохозяйственных организаций, колхозов, совхозов, кооперативов, арендаторов, крестьянских хозяйств, различных категорий граждан.

В соответствии с приведенной выше системой земельного права строится курс его изучения и структура настоящего учебника. Это позволяет последовательно и с достаточной степенью полноты раскрыть содержание такой сложной и важной отрасли права, какой является российское земельное право.

Земельное право имеет свои особенности не только в структуре (системе) построения (общая и особенная части, их правовые институты), но и в содержании правового регулирования отдельных видов земельных отношений. Как бы ни было разнообразно это содержание, вызванное самой жизнью, земельному праву как самостоятельной отрасли права присущи свои определенные общие принципы. Принцип – это некое общее правило, общее руководящее начало, характеризующее данный правовой институт или всю отрасль земельного права.

Содержание принципов земельного права

Государство регулирует земельные отношения и как властная политическая организация {суверен), и как собственник земли. Такое различение необходимо – не только ради "чистоты" юридического анализа, но и ради практических соображений.

Так если компетентный орган Российской Федерации в интересах охраны природы отменит хозяйственное распоряжение местных органов власти в отношении земли, то возникает типичный конфликт типа "власть против собственности". В теории права власть государства, не связанная с его титулом собственника, получила название "империум" (по латинскому слову, означающему высшую юрисдикцию), а правомочия государства, вытекающие из его титула собственника, – "доминиум" (по латинскому слову, означающему правомочие собственника).

Один из основных принципов земельного права заключается, в том, что юрисдикционная власть государства (империум) выше, чем его полномочия, вытекающие из титула собственности (доминиум). Этот принцип может выражаться на всех уровнях власти. Так, можно представить случай, когда санитарно-эпидемиологический орган местного подчинения заблокирует хозяйственное распоряжение или хозяйственную норму высшего органа, касающуюся земли, если это распоряжение, норма угрожает санитарному благополучию местности. В России до 1917 г. превосходство империум над доминиум выражалось, в частности, в том, что губернские и уездные земства имели право облагать налогами, податями казенную собственность (лесные земли, другую недвижимость), находящуюся на их территории. В современных США федеральные ведомства – владельцы земли официально не платят налогов тем штатам, где располагаются их земли, но отчисляют им часть своих поземельных доходов. Тем самым признается, что "власть" выше, чем "собственность". Это превосходство нередко выражается в рамках деятельности одного и того же органа власти – когда принимаемые им нормы права отдают предпочтение общегосударственным ("нехозяйственным") интересам перед хозяйственными.

На этой основе могут формироваться принципы земельного права. Анализ современного земельного законодательства позволяет выделить несколько таких принципов. К ним относятся:

1. Приоритет сельскохозяйственного использования земель перед другими возможными вариантами их использования. Этот приоритет вызван к жизни общегосударственной задачей решения продовольственной проблемы. Ради обеспечения страны продовольствием государство готово идти на известные неудобства и потери, неизбежные (в этом случае) для ряда других отраслей народного хозяйства и социальных сфер.

2. Экологическая безопасность как ведущее начало при выборе способов и методов использования земля.

3. Забота об интересах будущих поколений при осуществлении контроля за деятельностью землепользователей – прежде всего тех из них, кто эксплуатирует почвенные и растительные ресурсы, дикую фауну.

4. Льготное предоставление земли природоохранным, оздоровительным, культурным и некоторым другим некоммерческим организациям. В частности, эта льгота заключается в отказе государства от взимания платы за отведенную этим организациям землю. Во всех таких случаях государство как собственник земли идет на известные жертвы ради достижения некоторых общегосударственных целей, не сулящих ему каких-либо непосредственных выгод. Во всех этих случаях "поведение" государства-собственника может существенно отличаться от поведения частного собственника, для которого (в принципе) на первом месте стоят его хозяйственные интересы.

Принципы земельной политики

Независимо от своих прав на землю в качестве собственника государство, в качестве суверена проводит земельную политику, обеспечивающую рациональное использование и охрану, земель и основанную на следующих принципах:

1) принятие на государственный счет и осуществление работ по изучению и картографированию земель, их регистрации, земле- и лесоустройству;

2) составление государственного земельного кадастра;

3) выделение служб со специальными функциями по оперативному управлению государственной, землей и надзору за всеми землепользователями. Ведущей из этих служб в сельской местности является Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству со своими местными органами, а в городской (застроенной) – Министерство строительства РФ со своими местными органами;

4) плановость в использовании земель. Этот принцип, выражается в мероприятиях троякого назначения:

а) изучение спроса на землю и ее распределение между претендентами;

б) резервирование земель для нужд будущих пользователей – с ограничением права застройки или иных трансформаций земель, налагаемым на наличных пользователей. Такое резервирование закрепляется в, специальных документах типа генеральный план города (поселка), проект (схема), районной планировки. Резервирование позволяет избежать излишних потерь, неизбежных в случае земельных перепланировок;

в) обеспечение комплексного использования полезных свойств земли. Например, сельское и лесное хозяйство ведутся так, чтобы причинять наименьший ущерб дичи (частично это достигается с помощью проводимых государством мер по землеустройству и лесоустройству). Все виды хозяйственной деятельности на земле должны регулироваться так, чтобы свести к минимуму загрязнение поверхностных и подземных вод, обеспечить возможность для законопослушных граждан использовать незастроенные земли в качестве рекреационных территорий;

5) обеспечение такого комплекса соседских отношений, который позволял бы с минимальными неудобствами для одной из сторон эффективно использовать оба смежных участка. В теории права такие правоотношения носят название сервитутов;

6) обеспечение правосудия в случае земельных споров. Все эти направления государственной земельной политики находят свое отражение и закрепление в законодательстве в земельном праве в первую очередь.