Глава 13 Субъекты бюджетных правоотношений и нормы их регулирования

Использование бюджета в социально-экономическом разви­тии государства предопределяет наличие социальной группы правовых норм, регулирующих возникающие в связи с этим от­ношения. Такие юридические нормы образуют один из разделов финансового права — «Бюджетное право Российской Федера­ции», который включает несколько финансово-правовых инсти­тутов. Они регулируют общественные отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетов как составной части финансовой системы. Из вышесказан­ного следует, что бюджетное право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регу­лирующих общественные (финансовые) отношения, возникаю­щие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России.

Отношения, возникающие по поводу образования, распреде­ления и использования бюджетных фондов, составляют предмет бюджетного права. Круг этих отношений достаточно широк. К ним, например, относятся отношения, связанные:

1) с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации;

2) с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации и распределением их между бюджетами разного уровня;

3) с разграничением бюджетной компетенции между Россий­ской Федерацией, ее субъектами и органами местного само­управления;

4) с организацией бюджетного процесса, т. е. установлением порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;

5) с организацией контроля за исполнением бюджетов.

Каждая из указанных групп бюджетных отношений включает совокупность более конкретных отношений, причем все они взаимосвязаны. Не могут реализовываться отношения по уста­новлению структуры доходов и расходов бюджетной системы без отношений по установлению самой этой системы. В свою очередь и те и другие отношения не могут быть реализованы без определения компетенции государственных органов по установ­лению бюджетной системы и структуры доходов и расходов бюджета соответствующего уровня.

Перечисленные группы общественных отношений, урегули­рованные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями. Они возникают в процессе бюджетной дея­тельности, т. е. деятельности по образованию, распределению и использованию бюджетов. Другая особенность бюджетных пра­воотношений заключается в том, что круг их субъектов более узкий по сравнению с субъектным составом иных финансовых правоотношений.

Субъекты бюджетных правоотношений можно разделить на три группы:

1. Государство, национально-государственные и администра­тивно-территориальные образования.

2. Представительные и исполнительные органы государствен­ной и местной власти.

3. Государственные и муниципальные организации.

К первой группе относятся: Российская Федерация, республи­ки в составе Российской Федерации, автономная область, авто­номные округа, края, области, города, районы, села и поселки. Государства, национально-государственные и административно-территориальные образования участвуют в бюджетных правоот­ношениях через свои представительные и исполнительные орга­ны власти. Однако в этом случае они выступают от имени и в интересах в целом соответственно Российской Федерации, рес­публики, края, области, и т. д., являющихся носителями бюд­жетных прав и бюджетных обязанностей.

Ко второй группе субъектов бюджетных правоотношений от­носятся: представительные органы власти разного уровня; Пра­вительство РФ; правительства республик в составе Российской Федерации; администрация соответствующих государственных административно-территориальных образований; система фи­нансовых органов; финансовые управления и отделы; Феде­ральное казначейство РФ; система банков; все другие органы, входящие в систему органов государственной и местной власти.

Бюджетные правоотношения могут возникать между предста­вительными и исполнительными органами государственной или местной власти одного уровня; внутри самих исполнительных органов власти этого же уровня; между представительными и ис­полнительными органами государственной или местной власти, с одной стороны, и предприятиями, учреждениями и иными орга­низациями этого же уровня подведомственности (а в определен­ных случаях — и вышестоящего подчинения) — с другой.

К третьей группе субъектов бюджетных отношений относят­ся: государственные и муниципальные предприятия; государст­венные и муниципальные учреждения, финансируемые из соот­ветствующего бюджета. Субъекты данной группы вступают в бюджетные отношения, возникающие по поводу уплаты различ­ных платежей в бюджет и получения ассигнований из бюджета.

Установлено, что субъектов бюджетных правоотношений ха­рактеризуют следующие признаки:

— участие в распределении доходов и расходов между бюджетами;

— субъект является участником (стороной) бюджетного про­цесса любой его стадии;

— связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования.

Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъ­екта бюджетных правоотношений обязательно, но их может быть два или все три.

Из этого следует, что не являются субъектами бюджетных правоотношений негосударственные организации, а также граж­дане — они не имеют необходимых признаков, а их отношения с бюджетом опосредуются либо налоговым правом, либо други­ми отраслями права.

Есть еще одна особенность бюджетных правоотношений — они не могут длиться больше года, поскольку бюджет принима­ется только на один год. Однако это обстоятельство не исклю­чает того, что бюджетные правоотношения носят, как правило, непрерывный характер, поскольку возобновляются еще в теку­щем бюджетном году.

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права с определенной долей условности можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные нормы бюджетного права устанавливают бюд­жетное устройство и бюджетную систему Российской Федера­ции; состав доходов и направления расходов бюджетной систе­мы; полномочия по получению бюджетных доходов и т.д. Мате­риальные нормы составляют основу бюджетного права.

Что касается процессуальных норм бюджетного права, то они выполняют подчиненную, служебную роль по отношению к ма­териальным нормам бюджетного права. Однако это не умаляет их значения, поскольку они обеспечивают правильное примене­ние материальных норм.

Отличительной особенностью процессуальных норм бюд­жетного права является то, что они имеют процедурный харак­тер. Эти нормы регламентируют бюджетный процесс — проце­дуру составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении.

Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса. Исключительно важную роль процессуальные нормы бюджетного права играют в четкой рег­ламентации порядка разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении и утверждении бюджетов, например, реализация права отлагательного вето Президента РФ при утверждении фе­дерального бюджета и другие процедурные вопросы, связанные с осуществлением бюджетной компетенции соответствующими субъектами.

Основополагающим актом бюджетного права является Консти­туция РФ 1993 г., в которой заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, сформули­рованные с учетом федерального устройства государства.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное уст­ройство Российской Федерации основано на государственной целостности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Предметы ве­дения в области бюджета сформулированы в ст. 71 Конституции РФ, где сказано, что в ведении Российской Федерации находит­ся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, феде­ральные фонды регионального развития.

В статье 72 Конституции РФ записано, что установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В статье 1 «Протокола к договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» зафиксировано, что к совместному ведению относится и установление общих принципов бюджетной системы Российской Федерации.

В статье 75 Конституции РФ подчеркивается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются фе­деральными законами.

Кроме того, в развитие основных положений в сфере бюд­жетного права, закрепленных в Конституции РФ, издаются и специальные законодательные акты.

10 октября 1991 г. был принят Закон «Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», окончатель­но утвердивший бюджетную самостоятельность Российской Фе­дерации. Как источник бюджетного права этот Закон занимает особое место и закрепляет общие правовые основы. В нем да­ются понятия бюджетного устройства, бюджетной системы, бюджетного процесса, бюджетного регулирования и т.д. Законо­дательное закрепление данных категорий придает им юридиче­ское содержание, исключающее их вольное толкование.

Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию и использованию внебюджетных фондов представитель­ных и исполнительных органов государственной власти респуб­лик в составе Российской Федерации, автономной области, ав­тономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807 определяет права субъектов Российской Федера­ции и органов местного самоуправления на получение бюджет­ных доходов и их использование, состав этих доходов, бюджет­ные взаимоотношения различных субъектов, принципы бюд­жетного процесса и другие положения. Нормы бюджетного права содержатся не только в специальном законодательстве, но и в актах более общего характера.

Источниками бюджетного права являются и акты, регламен­тирующие правовое положение государственных органов, в той или иной мере имеющих отношение к формированию и исполь­зованию федерального бюджета (Указ Президента РФ «О Феде­ральном казначействе» и др.).

На основе российского законодательства разрабатываются и принимаются нормативные акты республик в составе Россий­ской Федерации и других ее субъектов, а также органов мест­ного самоуправления.

Исходные начала бюджетного права определяются, как уже говорилось, Конституцией РФ, а также конституциями респуб­лик в составе Российской Федерации, уставами других ее субъ­ектов.

Наиболее важным и емким законодательным актом в облас­ти бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, приня­тый Государственной Думой Федерального Собрания 17 июля 1998 г. В нем установлены общие принципы бюджетного зако­нодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовые положения субъек­тов бюджетных правоотношений, порядок регулирования меж­бюджетных отношений, а также определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации. Бюджетный кодекс законо­дательно закрепил компетенцию и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере.