Глава 18 Бюджетный процесс и его правовое регулирование

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их ис­полнением. Определение бюджетного процесса дается также в ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР от 10 октября 1991 г.» Бюджет­ный процесс — регламентированная законом деятельность орга­нов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и ис­полнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой час­тичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разного уровня в Российской Федерации, а также контроль за их исполнением, кроме Бюджетного кодекса РФ и вышеназванного Закона, регулируются также другими законами РФ, законами республик в составе РФ и решениями государст­венных органов власти субъектов РФ, Правилами о порядке со­ставления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.

Бюджетный процесс — главная форма бюджетного планиро­вания, которое в свою очередь является важнейшей составной частью финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства.

Бюджетный процесс включает четыре стадии:

1) составление проекта бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) составление отчета об исполнении бюджета и его утвер­ждение.

Перед бюджетным процессом стоят следующие задачи:

• максимальное выявление всех материальных и финансо­вых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к сбалансированному рынку;

• определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-эконо­мического развития;

• установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема исходя из потребности беспере­бойного финансирования всех мероприятий общегосудар­ственного значения, предусмотренных бюджетом;

• согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляцион­ных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

• сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

• осуществление бюджетного регулирования в целях сбаланси­рованности бюджетов разного уровня путем перераспределе­ния источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;

• повышение роли перспективного бюджетного планирова­ния (прогнозирования);

• контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими на­логовых обязательств.

Организация бюджетного процесса построена на следующих принципах:

1) единства — выражается в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации, необходимой для составления консолиди­рованного бюджета РФ и территорий, единстве денежной системы;

2) самостоятельности бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти — обеспечива­ется наличием собственных источников доходов и правом определения направления их использования;

3) балансовом методе, который заключается в установлении правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов. Важное условие данного метода — соот­ветствие расходов бюджета его доходам, создание финан­совых резервов.

Правовое регулирование. В статье 151 Бюджетного кодекса РФ определена система органов, обладающих бюджетными полномо­чиями, в которую входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муници­пального) финансового контроля. При этом каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах своей компетенции.

Структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента РФ. Органом денежно-кредитного регулиро­вания является Банк России.

Органами государственного или муниципального финансо­вого контроля является:

а) Счетная палата Российской Федерации;

б) контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

в) контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Субъекты РФ в целях осуществления собственной бюджет­ной политики создают финансовые органы и органы финансо­вого контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Муниципальные образования в целях обслуживания мест­ного бюджета и управления средствами местного бюджета соз­дают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством РФ.

Участниками бюджетного процесса в соответствии со ст. 152 Бюджетного кодекса РФ являются:

• Президент РФ;

• органы законодательной (представительной) власти;

• органы исполнительной власти (высшие должностные ли­ца субъектов РФ, главы местного самоуправления, финан­совые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

• органы денежно-кредитного регулирования;

• органы государственного и муниципального финансового контроля;

• государственные внебюджетные фонды;

• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

• иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов РФ возложены бюджетные, налого­вые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджет­ные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кре­дитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

В соответствии с Конституцией РФ Федеральное собрание РФ, представительные органы государственной власти, местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты на предстоящий год и отчеты об их исполнении.

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов сформулированы в ст. 153 Бюджетного кодекса РФ, в со­ответствии с которой законодательные (представительные) орга­ны, представительные органы местного самоуправления рассмат­ривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осу­ществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществ­ляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ, осуществляют другие полномо­чия в соответствии с БК РФ, иными правовыми актами бюджет­ного законодательства РФ, субъектов РФ, актами органов мест­ного самоуправления.

Аналогичные полномочия законодательные (представитель­ные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Бюджетные полномочия органов исполнительной власти зафиксированы в ст. 154 Бюджетного кодекса РФ. В соответст­вии с данной статьей органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и мате­риалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, ис­полнения бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управле­ние государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об ис­полнении бюджета на утверждение законодательных (представи­тельных) органов, представительных органов местного само­управления, осуществляют другие полномочия, определенные БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами представительных органов местного самоуправления.

Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Также следует отметить, что согласно ст. 155 Бюджетного кодекса РФ Банк России совместно с Правительством РФ раз­рабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики.

Министерство финансов РФ и его финансовые органы про­водят организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению федерального, региональных и местных бюджетов, а также консолидированного бюджета РФ.

Министерство РФ по налогам и сборам и налоговые ин­спекции осуществляют контроль за соблюдением налогового за­конодательства, а также предоставляют в Министерство финан­сов РФ необходимую информацию о налоговых поступлениях в бюджеты.

Государственный таможенный комитет РФ выполняет те же функции только в отношении таможенных пошлин.

Деятельность государства от начала составления федерального бюджета до утверждения отчета об его исполнении длится около трех с половиной лет. Этот срок называется бюджетным циклом.

Бюджетный цикл делится на вышеуказанные стадии, кото­рые последовательно сменяют друг друга. Бюджет действует в течение одного года — с 1 января по 31 декабря. Финансовый, или бюджетный, год длится на территории Российской Федера­ции 12 месяцев. Затем в соответствии с законом для завершения бюджета предоставляется еще один льготный месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Таким образом, согласно ст. 4 п.6 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства...» данный период включает срок с 1 января по 31 декабря и плюс еще один льготный месяц.

Составлению проекта бюджета предшествует разработка пла­нов — прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс (СФБ) государства по территории России.

Между СФБ и федеральным бюджетом существует тесная связь: во-первых, СФБ выражает финансовую программу в об­щем виде, а бюджет — конкретно, развернуто; во-вторых, СФБ отражает требования финансовой политики, а бюджет обеспечи­вает проведение ее в жизнь; в-третьих, структура доходов и рас­ходов СФБ приближается к бюджету.

При составлении бюджетов на предстоящий год используют­ся разные методы:

1) метод экономического анализа — определяет степень вы­полнения бюджета за прошлый год и устанавливает сте­пень выполнения за текущий год, выявляя причины отклонения;

2) нормативный метод, в основе которого лежит норма оп­ределенной статьи расхода (умножением натуральной единицы на норму устанавливается общая норма расхода);

3) экстраполяционный метод — определяет финансовые по­казатели на основе их динамики исходя из отчетных дан­ных за предыдущие годы и распространяет полученные суммы на будущий год.

В ходе составления проектов бюджетов много времени уходит на согласование доходов и расходов между исполнительны­ми органами власти, финансовыми и налоговыми органами.

Составление проектов бюджета — исключительная прерогати­ва Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного са­моуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 171 БК РФ).

В статье 172 Бюджетного кодекса РФ дан перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджета.

Пункт 3 гласит: «составление бюджета основывается на:

• Бюджетном послании Президента РФ, в котором Прези­дент характеризует положение в стране и основные на­правления политики государства;

• прогнозе социально-экономического развития соответст­вующей территории на очередной финансовый год;

• прогнозе сводного финансового баланса по соответствую­щей территории на очередной финансовый год;

• плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на оче­редной финансовый год.

Кроме того, составление проектов бюджетов, кроме вышеназванного, основываются на:

• перспективном финансовом плане — документе, формируе­мом одновременно с проектом бюджета на очередной фи­нансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципаль­ного образования и содержащем данные о прогнозных воз­можностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и фи­нансированию основных расходов бюджета (ст. 174 БК РФ);

• балансе финансовых ресурсов (ст. 175 БК РФ);

• долгосрочных целевых программ (ст. 179 БК РФ);

• соотношении закона о бюджете и других законов, реше­ний (ст. 180 БК РФ);

• соотношении закона о бюджете и других законов, реше­ний (ст. 180 БК РФ);

• документах и материалах, составляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 180 БК РФ);

• исходных макроэкономических показателях (ст. 183 БК РФ).

В статье 184 Бюджетного кодекса зафиксирован следующий порядок составления проекта федерального бюджета.

Составление проекта феде­рального бюджета осуществля­ется Правительством РФ в со­ответствии с Бюджетным ко­дексом, бюджетной политикой Российской Федерации, опреде­ленной в Бюджетном послании Президента РФ, и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

По результатам работы по формулированию консолидиро­ванного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ с привлечением иных министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ, в которое Президент при необходимо­сти вносит свои коррективы. С Бюджетным посланием Прези­дент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в печати. Бюджетное послание включает:

1) основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;

2) сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики;

4) проект консолидированного бюджета РФ;

5) проект федерального бюджета;

6) оценку результатов исполнения федерального и консоли­дированного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший пе­риод года, предшествующего планируемому;

7) другие показатели, положения, характеризующие страте­гию и объемы федерального бюджета на очередной год.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюдже­та, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Рос­сийской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу пер­спективного финансового плана.

Министерство финансов РФ организует разработку следую­щих документов:

• проектировок основных показателей федерального бюдже­та на среднесрочную перспективу;

• проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, сред­несрочного прогноза социально-экономического развития РФ и прогноза Сводного финансового баланса по территории РФ.

Первый этап формирования федерального бюджета — разра­ботка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования эконо­мики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние эко­номики. Затем Министерство финансов РФ осуществляет разра­ботку основных характеристик федерального бюджета и распре­деление его расходов на очередной финансовый год в соответст­вии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительство РФ рассматривает предложе­ния об увеличении (сохранении) минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о по­рядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

После того как Правительство РФ примет основные характе­ристики федерального бюджета и распределение его расходов на очередной финансовый год (они могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания по их запросам), Министерство финансов РФ в двухнедельный срок направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной вла­сти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных от­ношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Второй этап формирования федерального бюджета — рас­пределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономи­ческой классификациями расходов бюджетов РФ и по получате­лям бюджетных средств, а также разработка указанными орга­нами предложений о проведении структурных и организацион­ных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное ре­альными источниками финансирования в очередном финансо­вом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной вла­сти формирует перечень федеральных целевых программ, под­лежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финан­сирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комисси­ей, которую возглавляет министр финансов.

Разработка и согласование федеральными органами испол­нительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ними документов и материалов, законопроектов об увеличении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной пла­ты работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также проектов законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных правовых актов или об их поэтапном введении завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году. Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финан­совый год и уточненные параметры прогноза социально-эконо­мического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и мате­риалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством финансов РФ, Министерством экономики РФ, другими федеральными органами исполнитель­ной власти, и утверждает проект федерального закона о феде­ральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания. Одновременно с проектом бюджета представляются следующие документы:

• предварительные итоги социально-экономического разви­тия РФ на предстоящий год;

• прогнозы сводного финансового баланса по территории РФ на предстоящий год;

• прогноз консолидированного бюджета на предстоящий год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики на предстоящий год;

• основные принципы и расчеты по взаимоотношениям фе­дерального бюджета с бюджетами субъектов РФ на пред­стоящий год;

• федеральные целевые программы и федеральные програм­мы по развитию регионов, предусмотренные к финанси­рованию из федерального бюджета на предстоящий год;

• федеральная адресная инвестиционная программа;

• оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год, а также консолидированного бюджета за предшествующий год;

• поквартальное распределение доходов и расходов федераль­ного бюджета на предстоящий год и некоторые материалы.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также предло­жения о повышении минимального размера пенсий и мини­мального размера оплаты труда.

Проект федерального бюджета и указанные документы, по­лученные Советом Государственной Думы, направляются в его Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заклю­чения. На основании заключения Комитет решает вопрос о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год к рассмотрению в Государствен­ной Думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предло­жений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы, ответ­ственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расхо­дов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключения по каждому комитету направляются в единственный специализиро­ванный комитет по этим вопросам — в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. В то же время внутри парламента действует множество дифференцированных бюджетно-налоговых комиссий и комитетов (в США, например, 27 подразделений Конгресса занимаются вопросами рассмотрения бюджета), детально анализирующих конкретные проблемы.

Получив заключение от каждого комитета, Комитет Государ­ственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам со­ставляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его в Государственную Думу, которая рассматри­вает бюджет в четырех чтениях. При необходимости Правитель­ство РФ направляет в Думу изменения и дополнения в законо­дательные акты о налогах.

На заседании Государственной Думы с докладом о бюджете выступает Президент РФ или по его поручению иное должност­ное лицо. С содокладом, как правило, выступает Председатель Комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам.

При рассмотрении федерального бюджета в первом чтении (ст. 199 БК РФ) Государственная Дума обсуждает концепцию и про­гноз социально-экономического развития РФ, основные направ­ления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Кроме того, рассматриваются основ­ные характеристики федерального бюджета на предстоящий год:

1) доходы в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов РФ;

2) распределение доходов от федеральных налогов и сбо­ров между федеральным бюджетом и бюджетами субъ­ектов РФ;

3) размеры несбалансированности (дефицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, а также источники покрытия дефицита;

4) общий объем расходов федерального бюджета в целом.

По результатам обсуждения принимается проект федераль­ного бюджета в первом чтении и утверждаются основные харак­теристики федерального бюджета.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в пер­вом чтении Государственная Дума может:

а) передать указанный законопроект в согласительную ко­миссию по уточнению основных характеристик федераль­ного бюджета, состоящую из представителей Государст­венной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта;

б) вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

в) поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

При отклонении федерального бюджета и передаче его в согласительную комиссию последняя в течение 10 дней разраба­тывает вариант основных характеристик федерального бюджета и принимает согласованное решение. Согласованный текст фе­дерального бюджета вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу.

По итогам рассмотрения проекта федерального бюджета в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении федерального бюджета на предстоящий год и его основных характеристиках.

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам бюджетной функциональной классифика­ции расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении.

При рассмотрении указанного законопроекта в третьем чте­нии Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам в пределах расходов, утвержденных по разделам во втором чтении, а также перечень защищенных статей федераль­ного бюджета, программы предоставления средств на возврат­ной основе по каждому виду расходов.

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает поправки к законопроекту, а также поквартальное распределе­ние доходов, расходов и дефицита федерального бюджета. На пленарном заседании Государственной Думы законопроект о федеральном бюджете ставится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год в соответст­вии с Конституцией РФ в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон о бюджете считается одобренным Сове­том Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повтор­ному рассмотрению Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о бюджете считается принятым, ес­ли при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародо­вания. На подписание закона Президентом РФ отводится 14 дней. Если Президент отклонил закон, то Дума и Совет Феде­рации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении закон о бюдже­те будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов парламента, он под­лежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в тече­ние семи дней (ст. 107 Конституции РФ).

В случае непринятия федерального бюджета до начала фи­нансового года Государственная Дума принимает федеральный закон о финансировании государственных расходов из феде­рального бюджета в первом квартале очередного финансового года (ст. 211 БК РФ).

Порядок и условия представления проекта региональных и ме­стных бюджетов соответствующему представительному органу вла­сти, рассмотрения проекта бюджета, утверждения его устанавлива­ются представительным органом власти в Положении о бюджетном процессе на территории данного субъекта Федерации самостоя­тельно в соответствии с Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной вла­сти республик в составе РФ и других субъектов РФ, местных орга­нов самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807-1.

Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами и подписания федерального бюджета Президента РФ. Кабинет Министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организует поря­док исполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнова­ний по статьям функциональной бюджетной классификации.

Важнейшая задача исполнения бюджета — обеспечение пол­ного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирова­ние мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повы­шения эффективности и интенсификации народного хозяйства, в соблюдении режима экономии в расходовании средств, а также в более полном привлечении налоговых доходов.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюд­жет и изъятию не подлежит. Она используется по усмотрению соответствующего органа власти. Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета за ис­ключением случаев, когда потери вызваны изменением дейст­вующего законодательства.

Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Министерством РФ по налогам и сборам, Го­сударственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах.

При исполнении бюджета важное значение имеет правиль­ное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по сводной бюджетной росписи — основному оперативному плану распределения доходов — расходов по под­разделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям), в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года. Бюджетная роспись федерального бюджета РФ ут­верждается Минфином РФ. В соответствии с бюджетной роспи­сью потребители бюджетных средств — отраслевые министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) полу­чают бюджетные ресурсы, т. е. средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами.

Организация исполнения бюджетов и внебюджетных фондов возложена на новую структуру Минфина РФ — Федеральное ка­значейство РФ.

Органы Казначейства взаимодействуют с органами госу­дарственного управления субъектов Федерации в процессе за­числения доходов и взаиморасчетов между бюджетами. Ка­значейство информирует высшие законодательные и испол­нительные органы государственной власти и управления РФ ежемесячно, а министра финансов РФ — ежедневно о резуль­татах исполнения федерального бюджета РФ, иных финансо­вых операциях Правительства РФ, а также о состоянии вне­бюджетных фондов.

На Федеральное казначейство РФ в соответствии со ст. 243 Бюджетного кодекса РФ возлагается:

• регистрация поступлений;

• регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств;

• совершение разрешительной надписи на право осуществ­ления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

• осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета.

Наличие казначейской системы позволяет на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рацио­нально проводить оптимизацию бюджетных потоков, сделать процесс исполнения бюджета более плавным. Казначейская сис­тема, таким образом, обеспечивает учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджет­ных назначений и сумм платежей.

Исполнением бюджета, его доходной части занимаются Ми­нистерство РФ по налогам и сборам и налоговые инспекции, а также Государственный таможенный комитет РФ и его органы, которые осуществляют сбор налогов и других платежей в бюд­жет и, кроме того, представляют необходимую информацию в Федеральное казначейство РФ.

Правительство РФ представляет в Государственную Думу еже­месячно информацию о ходе исполнения федерального бюджета РФ и ежеквартальный отчет о ходе исполнения текущего феде­рального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюдже­тов государственных внебюджетных фондов.

Исполнение бюджетов любого уровня находится под постоянным контролем органов власти. Порядок и организационные формы осуществления контроля за исполнением бюджета определяются соответствующими органами представительной власти в положе­нии о бюджетном процессе на территории конкретного образова­ния. Органы исполнительной власти осуществляют контроль за использованием предприятиями, учреждениями и иными органи­зациями выделенных им бюджетных ассигнований.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти неразрывно связаны с их функцией по исполнению бюджета, т.е. они контролируют бюджет, исполняя его. Иное содержание имеет контроль за исполнением бюджета со стороны органов представительной власти. Эти органы не осуществляют испол­нение бюджета, они лишь контролируют его исполнение. По­этому функция контроля за исполнением бюджета законода­тельно закреплена именно за органами представительной власти. Полномочия органов представительной власти по контролю за исполнением бюджета можно подразделить на д в е группы:

1) полномочия по организации контроля;

2) собственно контрольные полномочия.

К первой группе относятся полномочия:

— по определению организационных форм контроля;

— установлению порядка и сроков представления соответст­вующими органами исполнительной власти информации по ис­полнению бюджета;

— организации аудиторской проверки исполнения бюджета.

Ко второй группе относится непосредственный контроль хода исполнения бюджета самими органами представительной власти. С этой целью представительный орган власти и его постоянные комиссии и комитеты в процессе исполнения бюджета вправе потребовать от соответствующего органа исполнительной власти, его финансовых и других органов управления любую информа­цию, связанную с исполнением бюджета. (Требование органов представительной власти о предоставлении им необходимых све­дений по исполнению бюджета для органов исполнительной вла­сти и других органов является обязательным для выполнения).

Статья 101 Конституции РФ предусматривает образование Со­ветом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты РФ, предназначенной для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Деятельность Счетной палаты РФ регла­ментируется специальным Законом РФ «О Счетной палате Рос­сийской Федерации» от 11 января 1995 г. Счетная палата РФ еже­квартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором отражаются фактические данные о формиро­вании доходов и произведенных расходах за истекший период.

В конце финансового года после заключения бюджета начи­нается работа по составлению отчета об исполнении бюджета. Составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполне­нии бюджета осуществляется в соответствии с установленным порядком, который регламентируется бюджетным законодатель­ством РФ, а также законодательством субъектов РФ и решения­ми органов местного самоуправления. Непосредственно состав­лением отчетов об исполнении бюджетов занимаются финансо­вые органы. Законодательством предусмотрено, что отчеты об исполнении бюджетов должны составляться по всем основным показателям доходов и расходов соответствующих бюджетов с необходимым анализом их исполнения, в том числе по обеспе­чению уровня закрепленных доходов.

Составленный финансовыми органами проект отчета об ис­полнении бюджета передается соответствующим органам испол­нительной власти для рассмотрения и предоставления в органы представительной власти. В органах представительной власти проект отчета об исполнении бюджета первоначально рассмат­ривается в их постоянных комиссиях и комитетах, которые со­ставляют по проекту отчета свое заключение. Затем проект отче­та рассматривается непосредственно на заседаниях представи­тельных органов власти.

Отчетный доклад и отчет об исполнении федерального бюд­жета за прошедший финансовый год Правительство РФ должно ежегодно представлять Государственной Думе для рассмотрения и принятия в мае года, следующего за отчетным.

Утверждение проекта отчета об исполнении бюджета оформ­ляется постановлениями (на федеральном уровне и уровне субъ­ектов РФ) либо решениями органов местного самоуправления. Постановление Федерального Собрания РФ подписывается председателями обеих палат и подлежит обязательному опубли­кованию в печати. После принятия решения об утверждении бюджета на следующий финансовый год и отчета об исполне­нии бюджета за предыдущий год представительные органы госу­дарственной власти рассматривают информацию об исполнении консолидированного бюджета соответствующей территории за предыдущий финансовый год. Рассмотрение исполнения консо­лидированного бюджета проходит с учетом утвержденных отче­тов об исполнении бюджетов, входящих в состав соответствую­щего консолидированного бюджета, которые представляются органами представительной власти нижестоящего уровня орга­нам представительной власти вышестоящего уровня.

Приложение 1

О проекте федерального бюджета на 1999 год

В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом «О порядке внесения, рассмотрения и приня­тия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» Правительство Российской Федерации представляет для рассмотрения проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» с пояснительной запиской и приложением необходимых материалов к проекту федерального бюджета.

•Проект федерального бюджета сформирован с учетом реализации за­дач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Фе­деральному Собранию Российской Федерации «Общими силами — к подъему России (О положении в стране и основных направлениях поли­тики Российской Федерации)», Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике в 1999 году», изложенных в документе «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Россий­ской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране», а также задач по реализации Программы Правительства Рос­сийской Федерации по экономии государственных расходов.

Одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» представляются прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год, проекты федеральной ад­ресной инвестиционной программы, федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, проекты федеральных законов о бюджетах государственных социальных внебюджетных фондов, не консолидированных в федеральном бюджете, и другие документы, вне­сение которых предусмотрено Федеральными законами «О порядке вне­сения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» и «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и прилагаемые к нему законопроекты и материалы с учетом итогов со­циально-экономического развития Российской Федерации за 10 меся­цев 1998 г. рассмотрены и одобрены на заседании Правительства Рос­сийской Федерации 10 декабря текущего года.

Учитывая, что проект федерального бюджета на 1999 год составлен с учетом предполагаемых изменений действующего налогового законо­дательства, одобренных Правительством Российской Федерации и представленных 8 декабря 1998 г. (№ 5876п-П13) на рассмотрение в Государственную Думу, проект федерального закона «О внесении из­менений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» не направляется.

В составе законопроектов по изменению налогового законодательства, представленных в Государственную Думу, также направлен законопроект «О взносах в государственные социальные внебюджетные фонды».

Действующим законодательством о порядке внесения, рассмотре­ния и принятия федерального закона о федеральном бюджете преду­смотрено, что в случае, если проектом федерального закона о феде­ральном бюджете и проектом федерального закона о бюджете Пенси­онного фонда Российской Федерации предусматривается индексация оплаты труда и пенсий, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о повышении минимального размера пенсии и о повышении минимального размера оплаты труда, а также предложения о порядке и сроках индексации за­работной платы работников бюджетной сферы, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий.

Поскольку индексация минимальной заработной платы проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» не преду­смотрена, проект федерального закона по данному вопросу не вносится.

В целях улучшения материального положения работников органи­заций, финансируемых из федерального бюджета, направляются пред­ложения о порядке и сроках индексации заработной платы работников бюджетной сферы.

Кроме того вносится законопроект «О порядке установления раз­меров социальных выплат гражданам Российской Федерации», преду­сматривающий новый механизм установления и индексации социаль­ных выплат вне зависимости от минимального размера оплаты труда.

Порядок индексации пенсий установлен Федеральным законом «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий». В проекте федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Фе­дерации на 1999 год» предусмотрены необходимые дополнительные расходы на проведение в 1999 году индексации пенсий.

Следует иметь в виду, что проект федерального закона «О Государ­ственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Феде­рации», представляемый в составе документов, прилагаемых к проекту федерального бюджета на 1999 год, доработан с учетом предложений соответствующего комитета Государственной Думы и 10 августа 1998 г. внесен в Государственную Думу.

Секретные материалы по проекту федерального бюджета направля­ются отдельным письмом.

Приложение: по тексту на 2482 листах.

Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» с приложением:

проекта федеральной адресной инвестиционной программы на 1999 год;

проектов федеральных целевых программ и федеральных про­грамм развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 1999 год.

Прогноз социально-экономического развития Российской Фе­дерации на 1999 год.

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 1999 год.

Оценка соответствия прогноза социально-экономического раз­вития Российской Федерации на 1999 год и основных направ­лений бюджетной и налоговой политики на 1999 год фактиче­ским показателям (по данным за 10 месяцев 1998 г.).

Данные о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год» с пояснениями причин и прогнозом социально-экономических последствий всех указанных изменений и дополнений.

Прогноз Сводного финансового баланса по территории Россий­ской Федерации на 1999 год.

Прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на 1999 год.

Предложения об основных принципах взаимоотношений феде­рального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 году с соответствующими расчетами и протоколами согла­сований (разногласий) с субъектами Российской Федерации.

Расчеты по статьям классификации доходов федерального бюд­жета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета на 1999 год.

Перечень международных договоров Российской Федерации, содержащих ее финансовые обязательства на 1999 год, в том числе нератифицированных международных договоров Россий­ской Федерации о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах, с указанием размеров финансовых обязательств Российской Федерации по каждому из них.

Проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Феде­рацией государственных кредитов на 1999 год и проект структу­ры внешнего долга Российской Федерации в 1999 году по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам.

Проект структуры государственного внутреннего долга Россий­ской Федерации и проект программы внутренних заимствова­ний, предусмотренных в 1999 году для финансирования дефи­цита федерального бюджета.

Проекты программ предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на 1999 год и отчет о предоставлении гарантий Правительства Российской Федерации за истекший период 1998 года.

Основные принципы формирования и расходования средств Бюджета развития Российской Федерации и соответствующие расчеты.

Информация о приостановке действия указов Президента Рос­сийской Федерации, постановлений и распоряжений Прави­тельства — Российской Федерации, а также законопроекты о признании утратившими силу федеральных законов или о при­остановке действия федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год».

Проект федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год».

Проект федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1999 год».

Проект федерального закона «О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1999 год».

Проект федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 1999 год».

Проект федерального закона о внесении изменений и дополне­ний в Федеральный закон «О бюджетной классификации Рос­сийской Федерации».

Проект федерального закона «О порядке установления размеров социальных выплат гражданам Российской Федерации».

Предложения о порядке и сроках индексации заработной пла­ты работников бюджетной сферы.

Доклад Госкомстата России «Социально-экономическое поло­жение России (январь-октябрь 1998 года)».

Перечень основных социально-экономических задач, на реше­ние которых будет направлена политика Правительства Россий­ской Федерации в 1999 году.

Проектировки развития государственного сектора экономики на 1999 год.

Перечень и объемы поставок продукции для федеральных госу­дарственных нужд на 1999 год.

Оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 1998 год и консолидированного бюджета Российской Федера­ции за 1997 год.

Итоги исполнения федерального бюджета за 9 месяцев 1998 года.

Распоряжения Правительства Российской Федерации.

Председатель Правительства российской Федерации Е. Примаков

Приложение 2

Вносится депутатами Государственной Думы — членами Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам

Проект

3 декабря 1999 года

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

О Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2000 год»

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Феде­рации постановляет:

1. Принять Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год»

2. Направить указанный Федеральный закон в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

3. Правительству Российской Федерации в двухмесячный срок вне­сти в Государственную Думу:

проект федерального закона «О внесении дополнения в Федераль­ный закон «О федеральном бюджете на 2000 год», предусматривающий утверждение Федерального реестра районных (городских) газет на 2000 год в качестве приложения к указанному Федеральному закону;

проект федерального закона «О внесении изменений в Федераль­ный закон «О федеральном бюджете на 2000 год», предусматривающий реструктуризацию задолженности предприятии и организаций по свя­занным иностранным кредитам, полученным под гарантию Правитель­ства Российской Федерации, а также меры по ускорению ввода в экс­плуатацию технологического оборудования, ввезенного на таможенную территорию Российской Федерации и находящегося на складах вре­менного хранения и на таможенных складах.

4. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Раздел III Правовое регулирование налогообложения