Глава 23 Проблемы налогообложения в экономике России

Ключевым фактором успеха в деле перевода экономики Рос­сии на рыночные рельсы является эффективная реформа нало­говой политики и системы налоговых органов. Вместе с тем ре­форма налоговой системы протекает в условиях резкого спада производства, появления большого числа безработных, сущест­венного сокращения государственного сектора. Усложняет этот процесс и то, что новые рыночные инструменты сосуществуют с остатками прошлой экономической системы.

В условиях перехода к рыночной системы хозяйствования и проведения налоговой реформы основным тормозом является на­следие планового социализма. При классическом социализме роль налогов заключалась в сборе доходов для бюджета, которые затем тратились на общественные нужды и использовались для денеж­ного обеспечения государственного плана. При реформаторском социализме эта роль была расширена и стала включать регулиро­вание распространения ресурсов. Налоги также использовались го­сударством для присвоения прибылей, поскольку оно являлось единственным собственником капитала. Все формы использования налогов отражали активное вмешательство государства в экономи­ку и общество и его контроль над обществом и экономикой. В на­стоящее время роль налогового законодательства как инструмента обустройства экономики и общества неуклонно повышается.

При социализме, построенном на налоговой экономике, на­логовые перекосы или избыточное налоговое бремя в их тради­ционном понимании были практически исключены. При плано­вом хозяйстве ресурсы распределялись в соответствии с государ­ственным планом. Практически все инвестиционные решения также принимались плановыми органами. Предприятия могли заниматься лишь теми видами деятельности, которые были пе­речислены в их учредительных документах. Это не давало воз­можности предприятиям воспользоваться тем, что налогообло­жение одних отраслей было менее обременительным, чем других. Цены, а следовательно и налоги, в итоге использовались лишь для нормирования спроса. Из-за постоянных изменений налоговых ставок налоговые системы не были ни надежными, ни стабильными, поэтому предприятия, даже если бы они и имели возможность как-то подстраиваться под налоговую сис­тему, не могли предвидеть, как эта система отразится на том или ином виде деятельности. Таким образом, налоги самостоя­тельного влияния на деятельность налогоплательщиков не ока­зывали, поскольку налогоплательщики ничего не решали.

Отсутствие избыточного налогового бремени (которое могло бы повлиять на поведение налогоплательщиков) проявлялось и иным образом. Налогообложение мало или вообще не влияло на степень риска, так как частная инициатива жестоко подавля­лась. Налогообложение очень мало влияло на сбережения. Многие формы сбережений или богатства не были распростра­нены еще и потому, что они были запрещены законом. Накоп­ление сбережений или богатства не поощрялось, потому что это не соответствовало социалистическим принципам. Кроме того, налоговое законодательство при плановом хозяйстве обычно считалось менее важным по сравнению с законами, затраги­вающими зарплату, цены и производство.

Равенство в распределении доходов было, по крайней мере на бумаге, основополагающей задачей СССР. Тем не менее задача перераспределения доходов не значилась среди первоочередных целей налоговой политики государства, так как зарплата и доход определялись плановыми органами, а частной собственности практически не существовало. Одним словом, при системе, ко­гда доходы устанавливаются государством напрямую, использо­вание налогов для выравнивания доходов населения было не­обязательно. Даже если кто-то и захотел бы использовать нало­говую систему для достижения справедливого распределения доходов или их перераспределения, это было бы невозможно. Перераспределение существующего налогового бремени было бы бессмысленным, поскольку единого или хотя бы стабильного набора правил налогообложения не существовало.

Однако ни для кого не секрет, что реальные доходы распре­делялись далеко не равномерно. Несмотря на то что зарплаты устанавливались административно и ставки их мало отличались, а социальные услуги как бы предоставлялись всем бесплатно, реальные потребительские возможности каждого человека опре­делялись не его доходом, а наличием у него доступа к источни­кам распределения благ. А доступ этот был распределен отнюдь неравномерно.

И все же независимо от разницы в реальных доходах, обу­словленной степенью доступа к благам, можно было бы ожи­дать, что по наследству от старой системы перейдет и желание иметь сжатую структуру номинальной зарплаты и дохода. Дейст­вительно, поскольку разброс в уровнях номинальной заработной платы и доходов неизменно увеличивался, политики и налого­вики выражали озабоченность ростом неравенства в доходах. Но, пожалуй, одной из наиболее характерных черт налоговой системы СССР стала неразвитость ее налоговых органов.

Большинство налоговых инспекций было местного подчине­ния, которые в основном занимались вопросами сбора денеж­ных поступлений. Структурно они были организованы по от­дельным налогам, а за инспекторами часто закреплялись кон­кретные предприятия. Соблюдение налоговой дисциплины обеспечивалось тем, что налоговые инспекторы могли просле­дить движение денежных потоков, проходящих через государст­венную банковскую систему. Функции аудита сводились к вы­полнению простых арифметических операций и сверке контроль­ных цифр. Поскольку объем производства, цены и зарплата были известными величинами, сам процесс проверки был достаточно прост и в информации из третьих источников необходимости не возникало. Задолженность по налогам в большинстве случаев можно было предвидеть, и возникали они в основном в резуль­тате того, что государство устанавливало подконтрольные роз­ничные цены ниже производственных затрат. Кроме того, цен­трализация экономической деятельности позволяла налоговым органам в первую очередь сосредотачиваться на работе с не­большим числом крупных предприятий.

Данная структура налоговых органов была достаточно логична и рациональна в условиях той институциональной среды. Однако та­кое наследство сделало Россию страной абсолютно неподготовлен­ной для выполнения функций принудительного сбора налогов при переходе к рыночной экономике, структуре, включающей такие ин­ституты, как частная собственность, множественные системы пла­тежей и многократное увеличение числа налогоплательщиков.

Еще одной проблемой налогообложения в экономике России является недоверие населения к государственным институтам. Не­развитый аппарат налогового контроля был лишь частью тяже­лого наследия прошлой эпохи. Провал экономической политики СССР, привилегированное положение власть имущих порожда­ло циничное отношение населения к государству в целом и гос­властям, в частности. Все были убеждены, что коррумпирован­ность является чертой, органически присущей бюрократии. Этот цинизм был тем больше, чем сильнее разрасталась неофициаль­ная, или теневая, экономика.

Однако кроме проблем, связанных с так называемым наследи­ем планового социалистического хозяйства, есть и другие, которые также оказывают влияние на процесс экономических реформ.

Налоговая система России развивается в условиях экономиче­ского кризиса. В тяжелейшей ситуации она сдерживает нараста­ние бюджетного дефицита, обеспечивает функционирование всего хозяйственного аппарата страны, позволяет, хотя и не без перебоев, финансировать неотложные государственные потребно­сти и в основном отвечает текущим задачам.

23.1. Процесс реформирования системы налогообложения в России

На этапе становления налоговой системы России в условиях развития рыночных отношений первоначально сформировалась централизованная иерархическая система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов. Такая ор­ганизационная структура являлась объективной необходимостью в период разработки основ налогового законодательства страны, методологической базы его практической реализации и создания механизма начисления и взимания налогов.

На начальном этапе формирования налоговой системы ме­тодология начисления и взимания налогов и формы налоговых документов были полностью ориентированы на традиционную ручную обработку информации.

В 1994—1995 гг. в налоговых органах по всем субъектам Рос­сийской Федерации постепенно произошел отход от первона­чальных организационных структур как на районном, так и на региональном уровнях. Большинство оргструктур построено на сочетании различных специализаций. Чаще всего это сочетание специализации по видам налогов со специализацией по налого­вым функциям.

По западным стандартам система налоговых органов состоит из двух элементов: системы налоговой администрации и сис­темы организации налоговых органов.

Налоговая администрация — это организация работы налого­вых органов, которая обеспечивает исполнение функций, воз­ложенных на них законодательством.

Налоговая администрация включает следующие необходи­мые компоненты:

— определение состава функций налогового органа;

— определение состава рабочих процедур для реализации ка­ждой функции налогового органа;

— определение содержания каждой рабочей процедуры;

— закрепление функций за подразделениями налогового ор­гана.

Системы организации налоговых органов и налоговой админи­страции взаимосвязаны и рассматривать эти категории нужно в комплексе.

К концу 1993 г. в системе Госналогслужбы России сформи­ровалась потребность в модернизации налоговых органов, обу­словленная следующими объективными факторами:

• непрерывным усложнением налоговой системы;

• возрастанием объектов нагрузки на инспекторов террито­риальных налоговых органов;

• ограничениями объемов финансирования налоговых орга­нов.

Основной задачей модернизации налоговой службы была разработка и внедрение типовых систем налоговой администра­ции для районного и регионального уровней.

Основными целями модернизации налоговой службы были следующие:

— повышение эффективности работы налоговых органов России в соответствии с действующим законодательством и ре­шениями органов государственной власти (при внешнем усло­вии ограничения финансовых ресурсов и численности);

— усиление контроля за соблюдением действующего налого­вого законодательства и дисциплины, осуществление модерни­зации механизма исчисления и взимания налогов;

— формирование интегрированной информационной базы в территориальных налоговых органах и информационного обес­печения непрерывного функционального развития налоговых органов России;

— повышение уровня технической оснащенности территори­альных налоговых органов.

Для реализации этих целей было предусмотрено решение следующих задач.

1. Повышение эффективности работы налоговых органов Рос­сии в соответствии с действующим законодательством и решения­ми органов государственной власти:

— внедрение в механизм начисления и взимания налогов элементов системы «полного самоначисления» (плательщик сам определяет налогооблагаемую базу и рассчитывает налог, основ­ной контроль со стороны налоговых органов за данными расче­тами обеспечивается при его документальной проверке);

— организация работы налоговых органов по функционально­му принципу и внедрение типовой организационно-функциональ­ной структуры на районном и региональном уровне;

— внедрение типовой системы «налоговой администрации» для районного и регионального уровней (типовых рабочих про­цедур и технологий);

— разработка инструктивной базы по функциональной дея­тельности налоговой администрации районного и регионального уровня;

— подготовка и обучение персонала налоговых органов;

— обеспечение получения государственной и ведомственной статотчетности, повышение уровня аналитической работы и на­учно обоснованного прогнозирования;

— разработка эффективной системы подготовки и повыше­ния квалификации кадров налоговых органов, обеспечение по­вышения трудовой дисциплины и ответственности за исполне­ние служебных обязанностей;

— проработка предложений по изменениям действующего законодательства освобождения налоговых органов от несвойст­венных им функций.

2. Усиление контроля за соблюдением действующего налого­вого законодательства и дисциплины, осуществление модернизации механизма исчисления и взимания налогов:

— формирование «доброжелательной» системы взаимодейст­вия налоговых органов с налогоплательщиками (информирова­ние, обучение, пропаганда);

— разработка методологии планирования документальных проверок и отбора налогоплательщиков для их проведения;

— обеспечение возможности информационного взаимодейст­вия налоговых органов районного и регионального звена, а также с другими органами государственного управления и организация­ми (таможня, банки, Пенсионный фонд и пр.);

— подготовка предложений по совершенствованию системы начисления и взимания налогов, учета налогоплательщиков, организации эффективной контрольной работы и борьбы с на­рушениями налоговой дисциплины.

3. Формирование интегрированной информационной базы в тер­риториальных налоговых органах и информационное обеспечение непрерывного функционального развития налоговых органов России:

— разработка современной системы электронной обработки данных, которая обеспечит функции учета, контроля и обработ­ки данных по всем основным видам налогов;

— создание предпосылок для использования международных и государственных стандартов в области информатизации на­логовых органов;

— обеспечение упорядочения, систематизации, унификации и кодирования экономической информации, развития унифи­цированных систем документации, рационализации и сокраще­ния документооборота в налоговых органах;

— внедрение опыта по разработкам типовых машиноориентированных налоговых документов (декларации, извещения и т.д.);

— обеспечение безопасности информационных ресурсов тер­риториальных налоговых органов.

4. Повышение уровня технической оснащенности территори­альных налоговых органов:

— выполнение плана поставки технических средств; обеспе­чение развития средств связи;

— подготовка помещений для монтажа и дальнейшего ис­пользования технических средств.

На основе международного опыта развития налоговых орга­нов можно выделить три наиболее распространенные модели налоговой администрации, которые формируются в соответст­вии с разными видами специализации:

— по видам функций (при необходимости присутствует внутренняя специализация по видам налогов);

— по отраслям экономики (используется сочетание внутрен­них специализаций по видам налогов и функций);

— по особым группам налогоплательщиков.

Последний вид модели получил распространение в экономи­чески развитых странах, где доходную часть бюджета формиру­ют транснациональные корпорации и естественные монополии. Существует большое количество вариантов переходных моделей, в которых сочетаются элементы всех указанных выше моделей. Выбор конкретного типа модели для построения налоговой администрации определяется уровнем развития экономики, ис­торическими традициями той или иной страны. Экономически развитые страны последовательно сменили три модели налого­вой администрации: на базе специализации по видам налогов — до начала 70-х гг., на базе функциональной специализации — до начала 80-х гг., на базе сочетания функциональной спе­циализации со специализацией по особым группам налогопла­тельщиков.

Независимо от выбора конкретной модели для формирова­ния налоговой администрации перед налоговой службой любой страны стоит первоочередная задача — сформировать типовые системы налоговой администрации для всех уровней управле­ния, без решения которой невозможно обеспечить эффективное управление системой.

Модернизация налоговых органов предусматривает выделе­ние основных и обеспечивающих видов их функциональной деятельности. Каждый из видов включает конкретный набор функций и может рассматриваться как функциональный блок. Виды деятельности налоговой администрации могут быть пред­ставлены как набор специализированных функций или одна комплексная функция. В свою очередь каждая функция налого­вой администрации включает набор процедур, выполнение ко­торых и позволяет ее практически реализовать.

Перечислим основные виды функциональной дея­тельности налогового органа:

— общее управление налоговым органом;

— методическое обеспечение по начислению и взиманию налогов;

— методическое обеспечение функциональной деятельности;

— учет и контроль налоговых начислений и поступлений;

— работа с налогоплательщиком (совокупность функций взаи­модействия с налогоплательщиком при условии отсутствия с его стороны нарушений налоговой дисциплины);

— выявление и пресечение нарушений налоговой дисципли­ны (совокупность функций взаимодействия с налогоплательщи­ком при условии наличия с его стороны нарушений налоговой дисциплины);

— документальные проверки налогоплательщиков (совокуп­ность функций планирования, организации и проведения доку­ментальных проверок);

— контрольно-ревизионная работа (совокупность функций обеспечения контроля за деятельностью налогового органа);

— анализ экономической информации и статистическая от­четность;

— контроль за использованием кассовых аппаратов.

Обеспечивающими видами функциональной деятельности налогового органа являются следующие:

— электронная обработка информации;

— информационное взаимодействие с внешними организа­циями;

— правовое обеспечение деятельности налогового органа;

— административно-хозяйственное обеспечение     налогового органа;

— общее делопроизводство;

— режимное обеспечение налогового органа.

Следующий этап формирования системы налоговой админи­страции — определение состава процедур для каждой функции налогового органа.

Завершающий — определение содержания рабочей процедуры.

В настоящее время мобилизация налогов и других обязатель­ных платежей в бюджет является одним из основных направле­ний экономической политики Правительства РФ. Министерство РФ по налогам и сборам сегодня накопило определенный опыт работы. Достигнут качественный рост собираемости налогов.

Вместе с тем развитие налоговой деятельности осуществля­ется в основном за счет решения локальных задач. Для форми­рования стабильной налоговой системы, обеспечивающей ус­тойчивое наполнение бюджета и нормальное развитие экономи­ки, требуется системное решение всего комплекса вопросов, охватывающих различные сферы деятельности налоговых орга­нов. Очевидно, что за счет проведения только мер по усилению жесткости контроля не удастся добиться радикального положи­тельного результата. Более того, акцент на их применение может углубить противостояние налогоплательщика и государства. Не­обходима качественно новая система сбора налогов, соответст­вующая глубине проведенных преобразований и масштабам рос­сийской экономической системы.

Основой эффективной работы налоговой системы должна стать сознательная готовность большинства населения страны к добро­вольному выполнению налогового законодательства, в каком бы качестве гражданин не выступал — предпринимателя, наемного управляющего или налогоплательщика — физического лица.

Мировой опыт убедительно свидетельствует, что формирова­ние налоговой сознательности и культуры зависит прежде всего от того, насколько беспристрастной, профессиональной и эф­фективной считает общественность национальную налоговую службу.

Генеральной целью совершенствования единой системы на­логовых органов России является создание благоприятных предпосылок для повышения эффективности экономики и ук­репления доходной части бюджета на основе формирования справедливой, ясной, стабильной и предсказуемой налоговой системы.

Раздел IV Правовые основы государственного и муниципального кредита