Глава 26 Государственный и муниципальный долг. Управление государственным и муниципальным долгом

Государственный долг — это в соответствии со ст. 97 Бюджет­ного кодекса РФ долговые обязательства Правительства РФ пе­ред физическими и юридическими лицами, иностранными госу­дарствами, международными организациями и иными субъекта­ми международного права, возникающие в результате заемной деятельности.

Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собст­венности имуществом, составляющим государственную казну.

В состав государственного долга Российской Федерации вхо­дят долговые обязательства, которые могут существовать в форме:

а) кредитных соглашений и договоров, заключенных Россий­ской Федерацией с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организация­ми, в пользу указанных кредиторов;

б) государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации;

в) договоров о предоставлении государственных гарантий Федерации, договоров поручительства Федерации по обеспече­нию исполнения обязательств третьими лицами;

г) переоформления долговых обязательств третьих лиц в го­сударственный долг Федерации на основе принятых федеральных законов;

д) соглашений и договоров, в том числе международных, за­ключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Долговые обязательства по срокам существования могут быть:

— краткосрочные (до одного года);

— среднесрочные (от одного года до пяти лет);

— долгосрочные (от пяти до 30 лет).

Кроме того, в ст. 98 Бюджетного кодекса оговаривается, что долговые обязательства погашаются в сроки, которые определя­ются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в обращение государ­ственного займа, в том числе сроков выплаты и размера про­центных платежей, срока обращения, не допускается.

В состав государственного долга субъекта РФ входят долговые обязательства этого субъекта, которые могут существовать в форме:

а) кредитных соглашений и договоров, заключенных от име­ни субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кре­дитными организациями, иностранными государственными, ме­ждународными финансовыми организациями, в пользу указан­ных кредитов;

б) государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

в) договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ, договоров поручительства субъекта РФ по обеспе­чению исполнения обязательств третьими лицами;

г) переоформления долговых обязательств третьих лиц в го­сударственный долг субъекта РФ на основе законов этого субъ­екта РФ;

д) соглашений и договоров, в том числе международных, за­ключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструкту­ризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в его собственности имуще­ством, составляющим его казну.

Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет.

Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта РФ, условия их выпуска и обращения опре­деляются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Муниципальный долг — это совокупность долговых обяза­тельств муниципального образования, полностью и без условий обеспечиваемая всем муниципальным имуществом, составляю­щим его казну.

Долговые обязательства муниципального образования в со­ответствии со ст. 100 Бюджетного кодекса РФ могут существо­вать в форме:

а) кредитных соглашений и договоров, заключенных муни­ципальным образованием;

б) займов муниципального образования (муниципальных зай­мов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

в) договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обес­печению исполнения обязательств третьими лицами;

г) долговых обязательств юридических лиц, переоформлен­ных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Долговые обязательства муниципального образования пога­шаются в сроки, определенные условиями заимствования, и не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долго­вым обязательствам национально-территориальных образований РФ, если они не были гарантированы Правительством РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг другу, если такие обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательст­вам Российской Федерации.

В целях проведения эффективной финансовой политики в области государственного и муниципального долга особое зна­чение приобретает управление государственным и муниципальным долгом. Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, государственным долгом субъекта РФ — органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципальным долгом — уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О еди­ной системе управления государственным долгом Российской Федерации» от 4 марта 1997 г. в Министерстве финансов РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государст­венных заимствований создается единая система управления го­сударственным долгом РФ.

Под управлением государственным (муниципальным) долгом по­нимается совокупность финансовых мероприятий государства (органов местного самоуправления) по погашению займов, ор­ганизации выплат доходов по ним, проведению изменений ус­ловий и сроков ранее выпущенных займов, а также по размеще­нию новых долговых обязательств. В числе таких финансовых мероприятий наиболее распространены в мировой практике следующие:

— рефинансирование — выпуск новых займов в целях покры­тия ранее выпущенных долговых обязательств;

— конверсия — изменение размера доходности займа (может осуществляться как в сторону снижения, так и в сторону повы­шения процентной ставки дохода);

— консолидация - изменение сроков действия ранее выпущен­ных займов (в соответствии со ст. 817 ГК РФ изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается, поэтому при не­обходимости консолидации это можно сделать только по согласо­ванию с кредиторами, т. е. с юридическими и физическими лица­ми, являющимися правообладателями государственных (муници­пальных) облигаций; при этом принято руководствоваться ст. 414 и 818 ГК РФ о новации — прекращении обязательства по соглаше­нию сторон о замене первоначального обязательства, существо­вавшего между ними, другим обязательством между теми же лица­ми, предусматривающим иной предмет или способ исполнения);

— унифицирование — обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый;

— аннулирование государственного внутреннего долга, т. е. полный отказ от долговых обязательств (как правило, при управлении внутренним долгом это является крайней мерой);

При финансовом кризисе возникает необходимость в рест­руктуризации долга.

В соответствии со ст. 105 Бюджетного кодекса РФ под рест­руктуризацией долга понимается погашение долговых обяза­тельств с одновременным осуществлением заимствований (при­нятие на себя других долговых обязательств) в объемах пога­шаемых долговых обязательств с установлением иных условий их обслуживания и погашения.

Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. При этом сумма погашения основного долга за счет его реструктуризации не включается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.

Предельный объем государственного долга позволяет регули­ровать его объем, и, например, предельный объем государствен­ных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государствен­ного внешнего долга.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и го­сударственного внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга устанавливается законом субъекта РФ о бюджете и правовым актом органа мест­ного самоуправления о местном бюджете соответственно. Пре­дельный объем государственного долга субъекта РФ, а также му­ниципального долга не может превышать объем доходов соответ­ствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Эмиссия государственных ценных бумаг Российской Федера­ции, субъектов РФ и муниципальных образований производится в соответствии с решением Правительства РФ, а также решени­ем органов исполнительной власти субъектов РФ и органов ме­стного самоуправления соответственно с учетом предельных объемов дефицита бюджета и государственного и муниципаль­ного долга. Кроме того, решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается в соответствии с Программой государственных внешних заимствований Российской Федера­ции. В этом решении указываются:

— сведения об эмитенте;

— объем и условия эмиссии;

— способ исполнения обязательств.

Эмиссия государственных ценных бумаг субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг подлежит регистрации в Министерстве финансов РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федера­ции, субъектов РФ и муниципальных образований регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг возможна только в том случае, если федеральным законом, за­коном субъекта РФ или решением органа местного самоуправ­ления о бюджете соответствующего уровня на текущий финан­совый год утверждены следующие показатели:

— предельный размер соответствующего государственного или муниципального долга;

— предельный объем заемных средств, направляемых Рос­сийской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным обра­зованием в течение текущего финансового года на финансиро­вание дефицита бюджета соответствующего уровня;

— расходы на обслуживание соответствующего государст­венного или муниципального долга в текущем финансовом году.

При этом предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ и муниципальным образованием в течение теку­щего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня, не должен превышать:

— для субъекта РФ — 30% объема доходов бюджета субъекта РФ на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансо­вом году заемных средств;

— для муниципального образования — 15% объема доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учета фи­нансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а также без учета привлеченных в текущем финансовом го­ду заемных средств.

Предельный объем расходов на обслуживание государствен­ного долга субъекта РФ или муниципального долга в текущем финансовом году не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Если при исполнении бюджета субъекта РФ или местного бюджета расходы на обслуживание государственного долга субъ­екта РФ или муниципального долга превышают 15% расходов каждого из соответствующих бюджетов, а также в случае пре­вышения предельного объема заемных средств, и при этом субъ­ект РФ или муниципальное образование не в состоянии обеспе­чить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный орган государственной власти Российской Фе­дерации или орган государственной власти субъекта РФ могут применить следующие меры:

— назначить ревизию бюджета субъекта РФ или местного бюджета;

— передать исполнение бюджета субъекта РФ или местного бюджета под контроль Министерства финансов РФ или органа, исполняющего бюджет субъекта РФ соответственно;

— принять иные меры, предусмотренные бюджетным зако­нодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 113 Бюджетного кодекса РФ все по­ступления средств в бюджет от заимствований и других долго­вых обязательств, включая средства, расходующиеся на обслу­живание и погашение государственного или муниципального долга, отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, вклю­чая дисконт по дисконтным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Погашение обязательств государственного долга Российской Федерации учитывается в федеральном бюджете путем вычита­ния суммы погашаемых обязательств из суммы поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета и отражается соответственно в Программе государственных внут­ренних заимствований РФ или в Программе государственных внешних заимствований РФ.

Все расходы на погашение обязательств государственного долга субъектов РФ, муниципального долга учитываются в расходной части бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов как расходы на погашение государственного или муниципального долга.

Займы, как уже отмечалось выше, в зависимости от места размещения делятся на внутренние и внешние, отличающиеся видами заемных инструментов, условиями размещения, соста­вом кредитов, валютой займа.

Внутренние займы выпускаются в национальной валюте, внешние - в валюте других государств и размещаются на ино­странных фондовых рынках.

В соответствии со ст. 89 Бюджетного кодекса РФ государст­венные внешние заимствования РФ - это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валю­те, по которым возникают долговые обязательства РФ как за­емщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внутренние заимствования РФ — это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как за­емщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Заемные средства Российской Федерации мобилизуют двумя путями:

а) размещением ценных бумаг;

б) получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

Порядок выпуска и размещения ценных бумаг регулируется Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ. В соответствии с этим Законом федеральны­ми государственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации.

Обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, воз­никшие в результате эмиссии ценных бумаг и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ и под­лежат оплате в валюте РФ. Иностранная валюта, условные де­нежные единицы и драгоценные металлы могут быть указаны в Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, а также в реквизитах сертификатов в качестве со­ответствующей оговорки, на основании которой определяется величина платежа по данным государственным ценным бумагам.

Обязательства Российской Федерации и субъекта РФ, воз­никшие в результате эмиссии государственных ценных бумаг и составляющие внешний долг Российской Федерации и субъекта РФ должны быть выражены в иностранной валюте и подлежат оплате в иностранной валюте.

В Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Ведение госу­дарственных книг внутреннего и внешнего долга РФ возложено на Министерство финансов РФ. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муниципального образования вносится в дол­говую книгу субъекта РФ или в муниципальную долговую книгу соответственно.

Внутренний государственный долг представляет собой всю сумму ранее выпущенных и до настоящего времени не пога­шенных государственных займов вместе с процентами. На внут­реннем рынке ценных бумаг Российская Федерация является самым крупным заемщиком. Задолженность государства по ГКО — ОФЗ на 1 июня 1998 г. составила 435, 3 млрд руб.

ГКО — государственные краткосрочные (бескупонные) облига­ции впервые были выпущены в Российской Федерации в 1993 г. ГКО выпускаются на три и шесть месяцев. Продажа их осуще­ствляется со скидкой, погашение производится всегда по но­миналу. ГКО можно продать раньше срока погашения на вто­ричном рынке ценных бумаг.

ОФЗ — облигации федерального займа с переменным купоном выпускаются с 14 июня 1995 г. ОФЗ могут быть среднесрочны­ми или долгосрочными. Выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением. Владельцами ОФЗ могут быть российские и иностранные юридические и физиче­ские лица.

ОВВЗ — облигации внутреннего валютного займа были выпу­щены 14 мая 1993 г. пятью траншами со сроком обращения 1, 3, 6, 10, 15 лет на общую сумму 7885 млн долл. США в целях обеспечения условий, необходимых для урегулирования внут­реннего валютного долга, а также для выполнения Указа Прези­дента РФ от 7 декабря 1992 г. «О мерах по урегулированию внут­реннего валютного долга бывшего Союза ССР». Валютой займа служат доллары США.

В соответствии с Указом Президента РФ «О некоторых ме­рах по упорядочению работы с внешним и внутренним валют­ным долгом Российской Федерации» 1996 г. Правительство РФ провело дополнительную эмиссию ОВВЗ на сумму 350 млн долл. США для погашения внутреннего валютного долга, кото­рый не был учтен при определении первоначального валютного облигационного займа, на условиях, утвержденных постановле­нием Правительства РФ от 15 марта 1993 г. Срок погашения об­лигаций выпуска 1996 г. - 10 и 15 лет.

Кроме того, в Российской Федерации выпускаются:

— облигации государственного сберегательного займа — Ми­нистерством финансов РФ с 1995 г. — являющиеся государствен­ными ценными бумагами на предъявителя, владельцами которых могут быть российские и иностранные физические и юридиче­ские лица;

— облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ) — Министерством финансов РФ с 1996 г. — владельцами которых могут быть российские и иностранные юридические лица.

Кроме того, в качестве долговых обязательств, гарантиро­ванных Правительством РФ, на территории РФ выпущены зо­лотые сертификаты 1993 г. (эмитент — Министерство финансов РФ) номиналом 10 кг золота пробы 0, 9999, а также в 1994 г. казначейские векселя на сумму 1100 млрд руб. (неденоминированных) и казначейские обязательства (эмитент Министерство финансов РФ).

Внешняя задолженность России на 1 января 1999 г. состав­ляла 140,8 млрд долл. США. Она включает:

— задолженность государства по отношению к иностранным правительствам и долговые обязательства, гарантированные пра­вительствами зарубежных стран;

— внешний долг иностранным коммерческим банкам;

— задолженность внешнеторговых объединений по центра­лизованным импортным поставкам, образовавшаяся до 1991 г.

Раздел V Правовое регулирование организации страхового дела