§ 3. Правовой режим государственных внебюджетных фондов

Одним из институтов финансовой системы Российской Федера­ции являются целевые фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и на­правлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Названные фонды образуются в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования.

Образование целевых фондов позволяет влиять на процесс про­изводства путем финансирования наиболее важных отраслей, осу­ществлять различные мероприятия социального характера путем выплаты пенсий, пособий, решать задачи в сфере образования, ох­раны природы, правопорядка и т.д.

В финансовом праве под «фондом» понимается не только соот­ветствующая организация (орган), например Пенсионный фонд, но и собственно фонд денежных средств, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулируемых на опре­деленных счетах и предназначенных для определенных целей (см., например, ст. 10, 17, 149 и 150 БК РФ).

Множество целевых фондов, создаваемых различными органа­ми власти, позволяет классифицировать их по нескольким основа­ниям. В литературе предлагаются следующие виды классификаций названных фондов: 1) по форме собственности — государственные и муниципальные; 2) по целям — экономические и социальные; 3) по органам, их создающим, — фонды Правительства РФ, Прези­дента РФ и иных государственных органов; 4) по направлениям расходования денежных средств — отраслевые денежные фонды; 5) по срокам — фонды, создаваемые на постоянной основе и вре­менные; 6) по характеру формирования и использования — фонды, включаемые в бюджет и внебюджетные фонды; 7) по уровню управления — федеральные; региональные и местные; 8) по юриди­ческой природе — создаваемые на основании различных норматив­но-правовых актов (закона, указа, постановления и др.).

Особенностью формируемых фондов является то, что они: соз­даются только на основании нормативно-правового акта (закона, постановления и др.); компетентным, уполномоченным органом; с заранее установленной целью.

Как отмечалось ранее, целевые фонды могут образовываться как в составе бюджета, так и вне бюджета.

В последнее время в бюджетной практике стала применяться такая форма, как целевые бюджетные фонды В соответствии со ст. 17 БК РФ под целевым бюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или

Глава 6. Бюджетная система РФ

93

в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. По­добные фонды могут создаваться в структуре бюджетов любого уровня на основании закона о бюджете на текущий год. Так же как и бюджет подобные фонды существуют один год, после чего они создаются вновь или ликвидируются.

Правовой режим целевых бюджетных фондов на федеральном уровне определяется БК РФ (ст. 17 и 54), ежегодными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый гбд и иными подзаконными нормативными актами.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 г.» в составе федерального бюд­жета формируются, например, целевой бюджетный фонд Мини­стерства РФ по атомной энергии, а также Федеральный фонд фи­нансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

К действующим бюджетным фондам относится и резервный фонд Правительства РФ. Его размер определяется федеральным за­коном о федеральном бюджете на соответствующий год, но без рас­пределения по определенным целевым направлениям.

Правовое регулирование резервного фонда Правительства РФ определяется Положением о порядке расходования средств резерв­ного фонда Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 8381. Этот фонд создается для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий фе­дерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Решения Правительства о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ при­нимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряже­нии федеральных органов исполнительной власти и органов испол­нительной власти субъектов Федерации, осуществляющих эти ме­роприятия, недостаточно.

Несколько отличаются от целевых иные бюджетные фонды, создаваемые в составе расходов бюджетов. Так, в составе расходов федерального бюджета на 2002 г. утверждены Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионально­го развития, Фонд реформирования региональных финансов.

Бюджетные фонды формируются и в бюджетах субъектов РФ.

Бюджетная система Российской Федерации включает в себя, как отмечалось ранее, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 БК РФ). В Бюджетном кодексе РФ дано определе­ние государственного внебюджетного фонда как фонда денежных средств, образуемого вне федерального бюджета, бюджетов субъ­ектов Российской Федерации, предназначенного для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, со­циальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери

СЗ РФ. 1997  № 28.

94      Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, пре­дусмотренных законом; социальное обеспечение в случае безрабо­тицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской по­мощи.

Создание подобных внебюджетных фондов денежных средств позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и на­правлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования. Средства этих фондов находятся в федеральной собственности. Одновременно средства государст­венных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Правовой основой формирования и использования внебюджет­ных фондов являются Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие нормативные акты.

К государственным внебюджетным фондам Российской Феде­рации относятся:

Пенсионный фонд Российской Федерации;

Фонд социального страхования Российской Федерации;

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Государственные внебюджетные фонды управляются органами государственной власти. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Бюджеты названных фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновре­менно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Аналогичный порядок составления, представления и утверждения бюджетов территориальных государ­ственных внебюджетных фондов предусмотрен ст. 145 Бюджетного кодекса РФ.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет: единого социального налога; добровольных взносов физи­ческих и юридических лиц; других доходов, предусмотренных за­конодательством Российской Федерации. Особенностью расходо­вания средств государственных внебюджетных фондов является их целевое использование в соответствии с бюджетами указанных фондов.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федера­ции.

По окончании бюджетного года органом управления фонда со­ставляется отчет о его исполнении и представляется Правительст-

Глава 6. Бюджетная система РФ

95

вом Российской Федерации на рассмотрение и утверждение Феде­ральному Собранию в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального внебюджетно­го фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение и утверждение законодательному (представитель­ному) органу субъекта Российской Федерации в форме закона субъекта Российской Федерации.

Наиболее значимым и крупным является Пенсионный фонд, правовой режим которого определен Федеральными законами: от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях вТ'оссийской федерации»1, от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении»2, от 15 декабря 2001г. №2122-1 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»3, Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным постановле­нием Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-14. В со­ответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. Пенсион­ный фонд РФ (государственное учреждение) является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию. Фонд и его террито­риальные органы представляют собой единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ. Государство несет субсидиарную ответствен­ность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахо­ванными лицами.

Средства этого фонда направляются на выплату пенсий и некото­рых видов пособий. Пенсионный фонд — это самостоятельный орган управления финансами пенсионного обеспечения, средства которого не входят в состав федерального бюджета. В настоящий момент Пен­сионный фонд РФ подчиняется Правительству РФ, перед которым ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности.

Пенсионный фонд формируется на федеральном уровне, в рес­публиках, входящих в состав Федерации, краях, областях, что по­зволяет осуществлять выплаты всем пенсионерам, независимо от места их прежней работы и места жительства.

К основным задачам Пенсионного фонда можно отнести сле­дующие:

целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и по­собий на детей, а также организация их финансирования;

участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения;

расширенное воспроизводство средств фонда на основе прин­ципов самофинансирования и др.

К источникам образования Пенсионного фонда относятся:

СЗ РФ. 2001 :СЗ РФ. 2001

№ 52 (ч №51.

СЗ РФ. 2001. №51. 4 Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992  № 5. Ст. 180.

96      Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

— единый социальный налог;

— страховые взносы;

— средства федерального бюджета;

— суммы пеней и иных финансовых санкций;

— доходы от размещения  (инвестирования)  временно свобод­ных средств обязательного пенсионного страхования;

— добровольные взносы;

— иные источники, не запрещенные законодательством РФ.

Средства Пенсионного фонда расходуются в соответствии с на­званными ранее целями на выплату пенсий и некоторых пособий, в том числе выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте стар­ше полутора лет, оказание органам социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражда­нам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов, а также на другие цели.

Непосредственное руководство Пенсионным фондом осуществ­ляет Правление и исполнительная дирекция, которая с участием Министерства финансов РФ разрабатывает проект бюджета Пенси­онного фонда, утверждаемый Правлением. Затем проект бюджета обсуждается и утверждается Государственной Думой.

В соответствии с Законом РФ от 28 июля 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»1 созданы федеральный и территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования, правовой базой функционирования кото­рых являются соответствующие Положения, утвержденные поста­новлениями Верховного Совета РФ ог 24 февраля 1993 г. № 4543-12, а также Уставом федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 8573.

Деятельность названных фондов направлена на реализацию го­сударственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного соци­ального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды создаются соответственно предста­вительными и исполнительными органами власти республик в со­ставе РФ, автономной области, автономного округа, края, области, г. Москвы и Санкт-Петербурга.

Средства, поступающие в данные фонды, являются собственно­стью государства и не включаются в состав бюджетов.

Основным источником образования федерального и территори­альных фондов обязательного медицинского страхования являются: единый социальный налог (взнос), бюджетные ассигнования, дохо­ды от использования временно свободных финансовых средств

1 Ведомости Верховного Совета РФ   1991. № 27. С. 920 - Российская газета. 1993. 28 апр 3 СЗ РФ. 1998. № 32

Глава 6. Бюджетная система РФ

97

и нормированного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступления.

Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются: финансирова­ние обязательного медицинского страхования, проводимого страхо­выми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования, другие мероприятия.

Особое место среди государственных внебюджетных фондов зани­мает Фонд социального страхования Российской Федерации, создан­ный в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 февра­ля 1994 г. № 101 «О фонде социального страхования Российской Фе­дерации»1 с последующими изменениями и дополнениями, для фи­нансирования расходов по социальному страхованию.

Источником образования фонда социального страхования явля­ются: единый социальный налог (взнос), страховые взносы по уста­новленным тарифам согласно закону на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных забо­леваний, доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и бан­ковские вклады, ассигнования из федерального бюджета на покры­тие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, постра­давшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах, добровольные взносы граждан и юридических лиц, прочие доходы.

Аккумулированные таким образом средства направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беремен­ности и родам, при рождении ребенка, по уходу за'ребенком до полутора лет; оплату путевок для работников и их детей в сана­торно-курортные учреждения, а также на лечение, питание; час­тичное содержание находящихся на балансе страхователей сана­ториев-профилакториев; частичную оплату путевок в детские за­городные оздоровительные лагеря; частичное содержание дет­ско-юношеских спортивных школ и иные цели социального страхования.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»2 предусмотрено расходование средств Фонда как страховщика и на названные цели.

Контрольные вопросы:

1.Чем определяется бюджетное устройство страны?

2. Назовите важнейшие принципы бюджетной системы РФ.

Российская газета. 1994. № 35. 2СЗ РФ   1998. №31.

98     Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств

3. Дайте определение бюджетной классификации и назовите ее со­став.

4.  Какие виды доходов составляют доходы федерального бюджета?

5.  Какие виды доходов составляют доходы бюджетов субъектов Фе­дерации?

6.  За счет каких доходов формируются местные бюджеты?

7.  Что  означают  понятия:   «дотация»,   «субвенция»,   «субсидия», «трансферт»?

8.  Чем характеризуются бюджетная ссуда и бюджетный кредит?

9.  Могут ли  представляться  из бюджетов субсидии  и  субвенции юридическим лицам, основанным на частной собственности, а также гражданам-предпринимателям?

10.  Какие расходы финансируются исключительно из федерального бюджета?

И. Назовите принципы межбюджетных отношений.

12.  Назовите источники образования государственного Пенсионно­го фонда РФ, а также его задачи.

13.  Каковы задачи внебюджетного фонда социального страхова­ния РФ?

14.  Какова правовая основа создания Федерального фонда обяза­тельного медицинского страхования?

Л

ft '1