§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регла­ментирован весь цикл формирования бюджета от момента его со­ставления до момента утверждения отчета об его исполнении, по­рядок и последовательность вступления в бюджетные правоотноше­ния различных субъектов — участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Процессуальные нормы бюджетного права, строгое их соблюде­ние являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевремен­ности поступления в бюджет доходов и законности и своевремен­ности их расходования.

Бюджетный процесс — регламентированная процессуальными нор­мами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключе­нию, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета1. В ст. 6 БК РФ дается несколько другое оп­ределение бюджетного процесса, там не выделена стадия составле­ния и утверждения отчета об исполнении бюджета. Нам кажется, что это не совсем верно, так как именно отчет об исполнении бюд­жета является обратной связью в бюджетной деятельности государ­ства и делает эту деятельность «прозрачной»2.

Деятельность государства от начала составления государствен­ного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится око­ло трех с половиной лет, и этот срок называется бюджетным цик­лом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процес­са: стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, ста­дия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодиче­ски сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного года с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится 12 месяцев (ст. 211, 264 БК РФ). В соответ­ствии со ст. 242 БК РФ финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 де­кабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не до­пускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть за-

Формулировка касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему РФ

2 Вопрос о подготовке отчета об исполнении бюджета ре!улируется ст 271, 272, 273, которые отнесены к разделу IX «Государственный и муниципальный Финансовый контроль» (гл 26), а указанные вопросы рассмотрены в гл 27 этого раздела

100   Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

верено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. Счета, исполь­зуемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат за­крытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпри­нимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые со­ответствующим бюджетным учреждением лицевые счета.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно из­меняется объем национального дохода государства, по-разному пе­рераспределяются государственные средства в зависимости от за­дач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в денеж­ных средствах: от этого зависит, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об ис­полнении бюджета, остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, ко­торые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджет­ного регулирования за счет процентных отчислений от федеральных и региональных налогов, а также вопросы финансовой поддержки территорий, распределения дотаций и субвенций территориям реша­ются в момент составления бюджета. Окончательно процентные от­числения от регулирующих источников для нижестоящих террито­рий и вопросы финансовой поддержки, дотаций и субвенций утвер­ждаются вышестоящими представительными органами в момент ут­верждения вышестоящего бюджета. Этим на стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финан­совыми органами и банком только после утверждения соответст­вующего бюджета и т.д.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвер­дить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были ис­пользованы экономно и с максимальной пользой для развития об­щества. В настоящее время в связи с принятием БК РФ для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы: это единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюдже­тов; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; глас-

Глава 7. Бюджетный

101

ность; достоверность бюджета, адресность и Целевой характер бюд­жетных средств (ст. 28 БК РФ).                                       F F

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере при­суши и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию, кроме того   бюджет ному процессу присущи также  свои  особенные  принципы   Так во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последова­тельности вступления в бюджетную деятелън0сть органов исполни­тельной и представительной власти, где проект бюджета обязатель­но составляют исполнительные органы, закон или решение о бюд" жете принимаются представительным органом, а исполняют бюд­жеты всех уровней органы исполнительной власти

Очень важен принцип ежегодности бюджеща который включает в себя такое важное основополагающее правило как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную Деятельность более «про­зрачной» и обеспечивает более эффективную Возможность осущест­влять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового поо_ дукта, национального дохода, курса рубля и т.д

Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип пуб­личности и гласности, которые для бюджетного процесса предполага­ют, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общестиенностью принятый бюджет обязательно публикуется в печати. ШирОКОе обсуждение про­ектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия а также отчетность исполнительных органов власти перед представи­тельными органами власти об исполнении о^п-я/ртя tqi^p г-™™-™

г                                                                           —                        <_,                   '^'млч.^ 1 a     la lvrts.C    ^JI у Жа 1

обеспечению «прозрачности» бюджетной Деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наимень­шими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения

Должны публиковаться в печати и решения представительных органов по бюджету.

Органы представительной и исполнительной власти также по­стоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе ис­полнения бюджета.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализа­ции бюджетных показателей, который состоит в том что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классифи­кация1, предполагающая группировку всех Доходов бюджетов всех

'См.: Федеральный закон от 15 авгутса  1996 г. Мь  Ц5_фз «О бюджетной Классификации Российской Федерации» // СЗ РФ. 200о. № 32   Ст 3338- № 33

102   Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

уровней по источнику возникновения, а расходов — по целевому назначению, по направлениям деятельности.

В состав бюджетной классификации РФ входят:

— классификация доходов бюджетов РФ;

— функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

— экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

— классификация источников внутреннего финансирования де­фицитов бюджетов РФ;

— классификация источников внешнего финансирования дефи­цитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

—  классификация  видов  государственных  внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

— классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

— ведомственная классификация расходов РФ.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классифика­ция — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюд­жетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для про­цессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе матери­альных норм бюджетного права.