§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство Российской Федерации, правительства субъектов РФ и органы местного самоуправления (муниципальных образова­ний) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соот­ветствующий представительный орган. По всем финансовым во­просам, и в частности для работы с бюджетом, органы представи­тельной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе Федерального Собрания создан Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, бан­кам и финансам, в Совете Федерации — Комитет Совета Федера­ции по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулиро­ванию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету

Глава 7. Бюджетный процесс

105

других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государ­ственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой.

Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провес­ти постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти на­столько важен, что с 1994 по 1998 г. Федеральным Собранием РФ принимались специальные законы1, где предусматривался подроб­ный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюджета в четырех'чте­ниях закреплен в ст. 196 БК РФ.

Бюджетным Кодексом РФ предусматривается, что Государст­венная Дума рассматривает проект закона «О федеральном бюдже­те». Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете характерно для всех демократических государств.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете2. К нему прилагается ряд документов и материалов, таких, как: предварительные итоги социально-экономического развития РФ, прогноз социально-эко­номического развития РФ на следующий год; основные направле­ния бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; план развития государственного и муниципального сектора экономики; прогноз сводного финансового баланса на территории РФ (на очередной финансовый год); основные принципы и харак­теристики взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами • субъектов РФ; прогноз консолидированного бюджета РФ на сле­дующий год; федеральные целевые программы по развитию регио­нов, предусмотренные к финансированию за счет средств феде­рального бюджета; проект адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; проект программы приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий; расчеты по статьям классификации доходов и расходов федерального бюджета; между­народные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах; проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставлении государственных кредитов РФ иностранным государствам на очередной финансовый год; проект структуры государственного внешнего долга РФ; проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект про­граммы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета, и т.д. (п. 1 ст. 192 БК РФ).

1  См., например: Федеральный закон от 10 июля 1996 г. № 95-ФЗ «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федерачьном бюдже­те на 1997 г.»//СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3454.

2  В ст. 192 БК РФ закреплено, что проект федерального закона о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год вносится не позднее 15 августа те­кущего года.

106    Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

При необходимости внесения изменений и дополнений в зако­нодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов.

Расходы в проекте федерального закона о бюджете представля­ются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной клас­сификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования'.

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе со­гласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Госдумы представляют в Комитет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам за­ключения по данному законопроекту, на основании которых ука­занный комитет готовит заключение по проекту бюджета и пред­ставляет его на рассмотрение Госдумы.

При рассмотрении Госдумой проекта Закона РФ о Федераль­ном бюджете РФ в первом чтении Госдума обсуждает его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год — основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерально­го бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государ­ственных внешних заимствований РФ в части источников внешне­го финансирования дефицита федерального бюджета, а также ос­новные характеристики федерального бюджета, к которым относятся доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит феде­рального бюджета и источники его покрытия; общий объем расхо­дов (ст. 199 БК РФ), принимает решение о принятии или об откло­нении указанного законопроекта.

При отклонении проекта федерального закона о бюджете в пер­вом чтении Госдума может передать законопроект в согласитель­ную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюд­жета; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; по­ставить вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 202 БК РФ). В случае передачи проекта бюджета РФ в согласительную комис­сию, которая состоит из представителей Госдумы, Совета Федера­ции и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант основ­ных характеристик федерального бюджета на следующий год

Правовое положение этих фондов нашло закрепление в ст. 13 и гл. 17 БК РФ, в частности в ст. 144 (с изменениями и дополнениями).

Глава 7. Бюджетный процесс

107

и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Госдумы, Совета федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым сто­роной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной сто­роны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержа­ли три стороны. Решение, против которого возражает хотя'бы одна сторона, считается несогласованным (п. I и 2 ст. 203 БК РФ).

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о фе­деральном бюджете принимается постановление Госдумы о приня­тии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете (ч. 1 п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если Госдума не принимает решение по итогам работы согла­сительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете счита­ется повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта феде­рального бюджета возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ (ч. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ). Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в за­ключениях комитетов по бюджету и экономической политике; до­работанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Госдумы в первом чтении. При повторном внесении указанного за­конопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования (ст. 204 БК РФ).

При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюд­жете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддерж­ки субъектов РФ. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Госдума направляет в органы испол­нительной и представительной власти субъектов Федерации сведе­ния о распределении доходов от федеральных налогов и сборов ме­жду бюджетами Российской Федерации, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой под­держки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию (ст. 205 БК РФ).

108   Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классифика­ции расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств фе­дерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, рассматривается распреде­ление средств Федерального фонда финансовой поддержки целевых программ и т.д. Субъекты права законодательной инициативы на­правляют свои поправки по третьему чтению в Комитет по бюдже­ту (ст. 206 БК РФ).

Госдума рассматривает проект о бюджете в третьем чтении в те­чение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во вто­ром чтении.

Поправки по распределению средств Федерального фонда фи­нансовой поддержки субъектов Федерации предварительно должны быть рассмотрены Комитетом по бюджету Совета Федерации.

Поправки субъектов права законодательной инициативы, пре­дусматривающие предоставление средств федерального бюджета ор­ганизациям любых форм собственности, не рассматриваются.

Затем Госдума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия ука­занного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотре­ния проекта бюджета внесение в него поправок не допускается и зако­нопроект принимается в целом. Принятый Госдумой закон о феде­ральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Со­вету Федерации в течение пяти дней после его принятия.

Следует обратить внимание на то, что после голосования в четвер­том чтении в Госдуме проект закона о бюджете становится законом.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня предоставления его Госдумой, при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом (ст. 208 БК РФ).

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней на­правляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию. Согласительная комис­сия выносит на повторное рассмотрение Госдумой закон о феде­ральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повторно рассматри­вает закон о бюджете в одном чтении.

В случае несогласия Госдумы с решением Совета Федерации за­кон о федеральном бюджете считается принятым, если при повтор­ном голосовании за него проголосовало не менее двух третей обще­го числа депутатов Госдумы (ст. 207 БК РФ).

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок расхо­дования средств специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ.

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном

Глава 7. Бюджетный процесс

109

бюджете на очередной финансовый год указанный закон передает­ся в согласительную комиссию. В согласительную комиссию обяза­тельно включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае не­принятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год — до I декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам — до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о фи­нансировании расходов из федерального бюджета в первом-^квар-тале очередного финансового года. В этом случае федеральные ор­ганы исполнительной власти производят расходование средств фе­дерального бюджета в соответствии с указанным федеральным за­коном (ст. 211).

В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (см. гл. 23 БК РФ).

В случае изменения финансирования по сравнению с утвер­жденным федеральным бюджетом более чем на 10% орган испол­нительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Госдуме снова в трех чтениях, в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное (ст. 213 Б К РФ).

На территории каждого субъекта РФ порядок и условия образо­вания, рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются со­ответствующими представительными органами власти, которые принимают законы о бюджетном процессе на данной территории. Каждый закон должен соответствовать общим принципам бюджет­ного процесса и правилам составления, рассмотрения и утвержде­ния федерального бюджета.