ГЛАВА 2

ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

2.1. Понятие источников земельного права

Понятие – это научная форма мышления, отражающая особенности того или иного изучаемого объекта в его существенных признаках. Поэтому для раскрытия понятия «источник земельного права» необходимо выявить его признаки.

Под источниками права понимаются различные способы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Уполномоченные органы государства, через наиболее распространенную форму источника права – нормативные правовые акты, устанавливают (санкционируют) правовые нормы, рассчитанные на многократное применение при регулировании земельных отношений.

Каждый источник права обладает такими признаками, как:

1) документальная форма закрепления. Нормы земельного права содержатся в соответствующих нормативно-правовых актах. Например, Правила применения нормативной цены земли установлены ст. 25 Закона РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», т.е. вытекают из точного смысла данного нормативно-правового акта;

2) особая форма документа, предусмотренная законом или не противоречащая ему. Так, Федеральное Собрание РФ принимает законы; Правительство РФ принимает постановления и распоряжения; органы местного самоуправления принимают решения, а местная администрация – постановления и распоряжения; руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы;

3) соответствие органа или должностного лица в принятии правового акта действующему законодательству. Например, если областное законодательное собрание вынесет решение об установлении принципов платы за землю, то оно превысит свои полномочия, поскольку этот вопрос находится в ведении Российской Федерации;

4) наличие в нормативном акте правовых норм. Так, если решением органа местного самоуправления тому или иному предприятию будет предписано устранить нарушения земельного законодательства, то данное решение не будет нормативным в силу индивидуальности и разовости данного предписания; в то же время, если данный орган примет решение по вопросам организации ведения земельно-кадастрового учета в своем регионе, то содержание этого решения, рассчитанное на многократное применение, будет иметь нормативный характер.

Различают действие нормативно-правовых актов по территории, времени и кругу лиц:

а) действие нормативно-правовых актов по территории, как правило, определяется территориальной подведомственностью органа – автора того или иного нормативно-правового акта. Например, законы Федерального Собрания РФ и постановления Правительства РФ распространяются на территорию всей Российской Федерации, решения областных законодательных собраний, имеющих общенормативное значение, распространяются лишь на своей территории и не действуют на территории соседних областей;

б) по времени действия земельно-правовые акты, как правило, не имеют обратной силы, т.е. не распространяются на те отношения, которые возникли до вступления данного акта в законную силу, если иное не предусмотрено законом. Так, в п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. «О введении в действие Земельного кодекса РСФСР» сказано: «К земельным правоотношениям, возникшим до момента принятия Кодекса, Земельный кодекс РСФСР применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после его введения в действие».*

*Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22.СТ.76.

По некоторым отношениям принимаемые нормативно-правовые акты могут определенное время бездействовать, т.е. время их принятия и время вступления в силу не всегда совпадают. Например, в указанном пункте постановления оговорено, что ЗК не применяется к правоотношениям по оплате за использование земель до принятия специального закона о плате за землю. Лишь в дальнейшем такой закон был принят.

Вместе с тем может возникнуть ситуация, когда действующий нормативно-правовой акт не подлежит применению, хотя гипотеза (фактический состав) для этого имеется. Так, с истечением сроков исковой давности субъекты земельных правоотношений лишаются права на взыскание убытков, причиненных нарушением земельного законодательства; с истечением сроков давности привлечения к ответственности нормативный акт, предусматривающий наказание для виновных лиц, не применяется (ст. 136 КЗоТ; ст. 282 Кодекса об административных правонарушениях КоАП; ст. 78 УК). Подобно тому как на негаторные иски (иски об устранении препятствий к реализации права собственности) не распространяются сроки исковой давности, в правовом регулировании «чисто» земельных отношений (т. е. непосредственно связанных с эксплуатацией земли и т. п.) отсутствуют нормы о таких сроках;

в) по кругу субъектов действие нормативно-правовых актов осуществляется в отношении:

общих субъектов, т.е. лиц, по своей юридической природе не отличающихся какими-либо особыми признаками. Например, все граждане РФ имеют право на получение земельного участка в порядке, определенном законодательством;

специальных субъектов, т.е. лиц, обладающих признаками, обеспечивающими им определенные дополнительные права или льготы либо лишающими этих льгот. Так, для получения земельного участка для ведения фермерского хозяйства необходимо наличие специального субъекта, обладающего опытом работы в сельском хозяйстве либо специальной подготовкой. Общему субъекту (например, горожанину, никогда не проживавшему в сельской местности и не имеющему специальной квалификации) может быть отказано в таком праве. Кроме того, лица, проживающие в данной местности, имеют преимущество перед приезжими селянами при прочих равных условиях.

Помимо дифференциации правового регулирования по кругу субъектов действие нормативно-правовых актов может быть дифференцировано и по кругу объектов правового регулирования. Так, земельный фонд РФ подразделен на семь категорий земель, для каждой из которых установлен специфический правовой режим использования.

Каждый источник земельного права является элементом в системе земельного законодательства, которое, в свою очередь, является звеном в общей системе права государства. В любой системе не исключены сбои, нарушения, коллизии, а значит, и необходим антиколлизионный правовой механизм. В земельном праве отмечаются следующие его элементы:

1) механизм устранения иерархических противоречий, коллизий. Так, если действующий земельно-правовой акт противоречит Конституции РФ, то решением Конституционного Суда РФ он может быть отменен.

В соответствии с ныне действующим законодательством судебный контроль над нормотворчеством в России осуществляется как Конституционным судом РФ, так и судами общей юрисдикции в пределах компетенции, установленной Конституцией РФ (ст. 120) и другими законодательными актами. Иерархические противоречия неконституционного характера могут быть устранены системой прокурорского надзора путем принесения прокурором протеста на нормативный акт, принятый с нарушением установленной компетенции или процедуры принятия;

2) механизм устранения логических противоречий. Например, если в сфере правового регулирования возникает особая группа общественных отношений, требующих особой правовой регламентации, то в нормативно-правовых актах делается «отдушина», позволяющая не поставить закон вопреки требованиям здравой логики наперекор объективным потребностям местных условий. Так, при наличии общего запрета на использование земли природоохранного назначения для хозяйственной деятельности в местах проживания малочисленных народов и этнических групп допускается использование этих земель для выпаса оленей;

3) механизм устранения противоречий в нормативно-правовых актах, принятых в различные отрезки времени. Например, по ЗК РСФСР 1970 г. аренда земли считалась деянием, нарушающим национализацию земельных ресурсов. Наряду с этим положением были приняты нормативно-правовые акты, разрешавшие аренду земли в качестве допустимой формы эксплуатации земельных ресурсов. Возникло противоречие норм действующего законодательства друг другу.

Устранение такого противоречия осуществляется по правилу: «если позднее изданный закон регулирует случай иначе, чем ранее принятый, то применяется более поздний закон»;

4) механизм устранения пробелов в действующем земельном законодательстве. Пробелы в законе – естественное явление, возникающее, во-первых, из-за отставания правотворческой деятельности от динамично развивающихся общественных отношений; во-вторых, из-за недостатков в самой правотворческой деятельности: Поэтому закон дает право судам в случае таковых пробелов применять при решении конкретных гражданских дел аналогию закона или аналогию права (ст. 6 ГК РФ).

Совокупность нормативно-правовых актов образует собой систему законодательства, которая строится по определенной «иерархической лестнице»: акты расположены по степени юридической силы, по степени конкретности правового регулирования и по другим признакам.

Подводя итог сказанному, можно определить источник земельного права как документ установленной формы, изданный уполномоченным на то Государственным органом, содержащий в себе земельно-правовые нормы, действующий на определенной территории, определенное время и среди определенного круга лиц, являющийся элементом системы земельного законодательства.

Контрольные вопросы:

1. Чем отличается источник права от ненормативных источников?

2. В какой форме закрепляется источник права?

3. Пределы действия источника права.

4. Каким способом устраняются противоречия между источниками права?

5. Каким способом устраняются пробелы права в источниках права?

2.2. Система источников земельного права

Система права предполагает, прежде всего, иерархию составляющих ее элементов, а применительно к нормативно-правовой системе эта иерархия выражается в соподчиненности нормативно-правовых актов.

Иерархия земельно-правовых нормативных актов представляет собой следующие уровни:

1. Международно-правовые договоры, подписанные и ратифицированные РФ, содержащие земельно-правовые нормы.

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).

Международный договор будет являться элементом правовой системы РФ в случае, если он заключен в установленном порядке и ратифицирован или утвержден компетентным органом государственной власти. В качестве примера – договор СССР с Финляндской Республикой о передаче ей в аренду на 50 лет советской части Сайменского канала на Корейском перешейке и острова Малый Высоцкий.*

*Ведомости Верховного Совета СССР. 1963. №36. Ст. 389.

Использование норм международного договора для правового урегулирования имеет важное значение потому, что в качестве субъекта земельных правоотношений могут выступать иностранные юридические и физические лица.

В соответствии с ч. З ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на обращение в межведомственные (международные) органы по защите прав и свобод человека при соблюдении определенных условий: наличие соответствующего международного договора РФ и исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты нарушенных прав. Так, Арбитражный процессуальный кодекс РФ закрепляет приоритет правил, установленных международным договором РФ перед «внутренним» процессуальным законом (ст. 3 АПК).

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69 Конституции РФ).

2. Конституция Российской Федерации – основной источник для всех отраслей российского права. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.

Все принимаемые подзаконные правовые акты не должны противоречить Конституции России, конституциям республик, законодательству других субъектов РФ.

Если законодательные и иные нормативно-правовые акты, принимаемые в России, вошли в противоречие с Конституцией РФ, то они подлежат отмене или изменению.

К законодательным актам конституционного уровня относятся Конституция РФ и федеральные конституционные законы, изданные в связи с принятием в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ), а также в соответствии с ч. 1 ст. 76 по предмету ведения и другим вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Закон РФ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»* и другие нормативно-правовые акты обеспечивают механизм действия законодательства конституционного уровня.

*СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447.

Многие из содержащихся в Конституции РФ общих норм имеют земельно-правовую направленность. Так, конституционные нормы устанавливают, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Конституции РФ). Примечательно, что ни об одном другом природном объекте, ни в одном законодательном акте не говорится ничего подобного.

Таким образом, Конституция РФ ставит землю в особое положение по сравнению с другими объектами правового регулирования, отмечая ее уникальность и неповторимость.

Земли могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (п. 1 и п. 2 ст. 9 Конституции РФ), указанные формы собственности признаются и защищаются равным образом. В п. 1 и п. 2 ст. 35 сказано, что право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не приносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36).

Немаловажное значение для земельного права имеют конституционные нормы, регулирующие экологические отношения. Так, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), а также обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). В п. «д» ст. 71 Конституции РФ установлено, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею (в том числе и федеральная земельная собственность). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: разграничение государственной собственности (п. «г» ст. 72); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72), а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ст. 72).

Следующим после конституционного уровня являются федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст.ст. 56, 65, 68, 70, 84, 114, 118, 126 и 136).

3. Федеральные конституционные законы.

Конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ). Например, Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» принят Государственной Думой 5 апреля 1995 г., одобрен Советом Федерации 12 апреля 1995 г.;* Федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде РФ», принят 21 июля 1994 г. Одобрен Советом Федерации 12 июля 1994 г.*

*СЗ РФ. 1995. №18.Ст.1589.

**СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Важное значение для земельного права имеют конституционные нормы, гарантирующие государственную защиту прав и свобод гражданина, путем признания, соблюдения и защиты. В частности, ст.45 Конституции РФ гласит, что каждый гражданин вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является право обращения в суд или арбитражный суд.

Статья 120 Конституции РФ является важной гарантией правильного рассмотрения любого земельного спора, устанавливающая независимость судей и подчинение их только закону, а в случае установления не соответствия акта государственного или иного органа закону принимает решение в соответствии с законом.

Статья 123 Конституции РФ сформулировала основные принципы судопроизводства (гласность, состязательность, равноправие).

4. Федеральные законы.

Они принимаются Федеральным Собранием РФ, которое состоит из двух палат Совета Федерации и Государственной Думы.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

Законодательная форма как источник земельного права в настоящее время значительно расширена. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 5, 76) законодательные акты теперь принимаются не только на федеральном и республиканском уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов.

Государственная Дума принимает федеральные законы по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, которые затем передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникающих разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (п. 5 ст. 105 Конституции РФ).

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по наиболее важным вопросам (см. ст. 106 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон.

5. Указы Президента Российской Федерации.

Президент Российской Федерации является главой государства. Он в соответствии с Конституцией РФ может издавать указы и распоряжения.

Следует отметить, что нормативные указы Президента РФ следует отнести к федеральному уровню.

Анализ нормативных актов Президента РФ дает основание утверждать, что они изданы по самым разнообразным проблемам правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с указов от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий», от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы», от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ» и заканчивая Указом от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю» и др.

Действительно, ЗК 1991 г. устарел, и это не вызывает сомнений, многие его положения вступили в противоречие с Конституцией, но нормы, которых был лишен ЗК, обеспечивали тем не менее рациональное использование земель, их охрану, ограничение (в разумных пределах) права частной собственности на землю. Одним словом, они представляли собой реальное воплощение принципа общественно-целесообразного характера регулирования земельных отношений.

Отмеченный Указ от 24 декабря 1993 г. послужил созданию правового вакуума в сфере земельных отношений, результаты которого не замедлили сказаться. Как часто бывает в нашей стране, бездумно сметается весь накопленный опыт (в том числе и положительный), однако альтернативы уничтоженному очень часто не находится.

6. Постановления и распоряжения Правительства РФ также относятся к федеральному уровню.

Источниками земельного права являются также подзаконные нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение законов и указов Президента Российской Федерации.

Специфика этого уровня заключается в том, что:

подзаконные нормативно-правовые акты издаются в пределах своей компетенции государственными органами, выполняющими исполнительно-распорядительные функции;

данные акты не должны противоречить федеральным законам, нормативным указам Президента РФ, которые, в свою очередь, не должны противоречить конституционным законам.

С учетом образовавшегося вакуума в регулировании земельных отношений особо возросли роль и значение подзаконных нормативно-правовых актов, так как то, что должно было быть урегулировано законами, в значительной мере регулируется указами Президента РФ и подзаконными нормативно-правовыми актами.

В соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ, которое издает постановления и распоряжения и обеспечивает их выполнение.

Правительство РФ осуществляет полномочия, которые возложены на него Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ.*

*Федеральный конституционный закон РФ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»// СЗ РФ. 1997.

Все это и обусловило то обстоятельство, что постановления Правительства касаются самых разнообразных сторон правового регулирования земельных отношений и потому занимают самое важное место среди подзаконных нормативных правовых актов. Это постановления: от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 5 февраля 1993 г. «О государственной программе мониторинга земель РФ на 1993-1995 годы»*, от 5 августа 1992 г. «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»;** распоряжение Правительства РФ от 10 августа 1992 г. № 1453-р., постановление от 28 января 1993 г. «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства».***

*Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 6. Ст. 491.

**Там же. 1992. № 8. Ст. 503.

***Там же. 1993. № 6. Ст. 483, в ред. Пост. Правительства РФ от 27.12.1994 №1428; от 02.11.1995Г. №1176; от 11 июля 1996 г. № 778.

7. Акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.

В межотраслевом и отраслевом масштабе источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ – нормативные приказы, инструкции и другие. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Однако в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постановления Правительства РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден постановлением Правительства РФ – он получает общеобязательную силу

Для примера можно привести «Рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов», утвержденные Министерством сельского хозяйства РФ 14 января 1992 г.

Для упорядочения ведомственного правотворчества Минюст РФ осуществляет государственную регистрацию всех этих актов на предмет их полного соответствия действующему законодательству.

8. Нормативно-правовые акты субъектов РФ.

В республиках, входящих в состав РФ, роль источников земельного права выполняют Конституции республик, а также законодательные акты по вопросам использования и охраны отдельных природных ресурсов, нормативные указы президентов республик, там, где они выбраны, а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты земельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они готовятся. Задержка с их принятием объясняется тем, что до сих пор не принят Земельный кодекс Российской Федерации.

В других субъектах Федерации (в областях, автономных областях и округах) источниками земельного права помимо законодательных актов выступают уставы субъектов Федерации и издаваемые органами исполнительной власти нормативно-правовые акты, а также решения представительных органов субъектов, постановления и распоряжения глав администраций. Так, в Нижегородской области утверждена Программа приватизации земель сельскохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел земли и имущества среди владельцев земельной доли. Ряд решений по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах Федерации.

Согласно ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Но в Конституции не содержится положение, которое бы разрешало нарушать эту очередность.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы создания единого рынка земли отнесены исключительно к ведению Российской Федерации. Следовательно, саратовский закон «О земле» и аналогичные акты других субъектов РФ, в которых разрешена купля-продажа земельных участков, это конституционное положение игнорирует.

Разграничение компетенции федеральных органов государственной власти и аналогичными органами субъектов РФ осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ».*

*СЗРФ. 1996.№ 12. Ст. 1158, с изменениями от 25 ноября 1996 г.№ 1593//СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 5544.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы разграничения государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, а также природноресурсовое законодательство и законодательство об охране окружающей среды и др.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2000 г. «О федеральных округах»* было создано семь федеральных округов.

*Российская газета, 2000 г., 21 мая.

В каждом федеральном округе создано Управление Генеральной прокуратуры, в задачу которых входит приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Такая работа проводится.

9. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного самоуправления, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Например, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (в редакции 1999 г.)* глава местной администрации в пределах своей компетенции издаёт постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке использования земель городской, сельской застройки и т. п.

*СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. См. также Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» с изменениями от 13 апреля 1999 г.(СЗ РФ. 1998. № 2. Ст.224).

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзаконным нормативно-правовым актам, указам Президента и нормативно-правовым актам субъектов Федерации.

Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативно-правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рассмотрим порядок устранения коллизий, возникающих в системе источников земельного права.

Компетенция Конституционного Суда определена Законом РФ «О Конституционном Суде РФ», принятым Федеральным Собранием РФ и подписанным Президентом РФ 21 июля 1994 г. В этом законе определено, кто обладает правом на обращение в Конституционный Суд (ст. ст. 3, 84, 88. 96, 101,105,107).

Конституционность нормативно-правового акта проверяется Конституционным Судом РФ с позиций:

а) содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций в земельно-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционным, то такой земельно-правовой акт может быть признан не соответствующим Конституции РФ;

б) формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постановления как формы принятия нормативно-правового акта, установленного законом, был издан приказ, т.е. форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;

в) порядка принятия нормативного акта и введения его в действие. Например, нельзя считать конституционным такой нормативно-правовой акт, который не был опубликован и доведен до исполнителей;

г) установленной Конституцией РФ компетенции и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. Например, если Государственная Дума Федерального Собрания РФ примет земельно-правовой акт без одобрения Совета Федераций, то в данном случае будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами;

д) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, федеральным или иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, признается неконституционным нормативно-правовой акт, который принимается органами государственной власти субъектов Федерация, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти.

Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативно-правового акта принимает постановление о признании этого акта соответствующим или не соответствующим Конституции РФ полностью или частично в зависимости от обстоятельств дела (ст.ст. 86, 98 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»).

С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными, нормативный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а, будучи введенными в действие, считаются недействительными.

В Прокуратуру РФ вправе обращаться любой гражданин или организация с заявлением о принесении протеста прокурора на нормативный акт, принятый с нарушением закона: в случае несоблюдения компетенции органа, принимавшего данный акт; нарушения процедуры принятия акта; противоречия подзаконного акта законодательному и т. п.

Прокуратура не вправе приносить протесты на неконституционность нормативных актов по тем делам, которые относятся к компетенции

Конституционного Суда РФ.

Устранение противоречий и коллизий в нормативно-правовых актах осуществляет и арбитражный суд в процессе рассмотрения конкретных дел. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»,* последний, установив в процессе разрешения дела несоответствие нормативного акта другим законам РФ, принимает решение на основании законодательных актов.

*СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

10. В результате правоприменительной практики издаются руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и решения Высшего Арбитражного Суда РФ.

Данные виды нормативных актов специфичны тем, что имеют обязательную силу для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В правовом же регулировании они не могут быть использованы в качестве непосредственных регуляторов общественных отношений.

Однако любой субъект правоотношений, чей спор или чье дело рассматривается в судах судебной или арбитражной системы, неизбежно попадает под действие указанных актов. Так, утвержденная государственным арбитражем методика исчисления убытков, полученных в результате нарушения договорных обязательств, применяется арбитражными судами и при рассмотрении дел о причинении вреда земельным угодьям вследствие незаконного решения органов управления.

Руководящие постановления пленумов Верховного Суда РФ и решения Высшего Арбитражного Суда:

а) устраняют пробел правовых норм в сфере земельного законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права; затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие, «выстраданные» судебной практикой новые нормативные правила;

б) в дальнейшем становятся базой для совершенствования действующего земельного законодательства, поскольку судебные системы в лице своих верховных органов обладают по Конституции России правом законодательной инициативы, опыт (прецедент) судебной и арбитражной практики становится основой вновь принятых нормативно-правовых актов.

11. Вспомогательные нормативно-правовые акты.

Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной деятельности играют стандарты. Так, ГОСТ 17.5.1.01-78

 «Охрана природы. Рекультивация земель» регламентирует основные положения, определенные ЗК для землепользователей в качестве обязанности по восстановлению нарушенных земель.

Эти стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике. Так, раскрытие пунктом 17 ГОСТа 26640-85 «Земли. Термины и определения» понятия рационального использования земель позволяет правильно применить положение ЗК об обязанностях рационального использования земель собственниками, землевладельцами, арендаторами и землепользователями.

Таким образом, система источников земельного права РФ различает несколько уровней: международно-правовые договоры; Конституция РФ и федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента РФ; акты Правительства РФ; акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Данная система наделена механизмом устранения противоречий, возникающих в ней, через Конституционный Суд РФ, органы прокуратуры РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, которые своими решениями признают незаконными и недействительными нормативно-правовые акты, принятые с нарушением правил иерархической системы.

Система нормативно-правовых актов, являющихся источниками права, является по существу системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с реализацией земельной и других реформ. О том, какими путями осуществляется это совершенствование, будет рассказано в следующем разделе настоящей главы.

Контрольные вопросы:

1. Какие нормативные акты составляют систему источников земельного права?

2. Каков порядок устранения нарушений в иерархии источников земельного права через Конституционный Суд РФ?

3. Каков порядок установления нарушений в иерархии источников земельного права через суды и прокуратуру?

4. Какие уровни нормативных актов могут существовать в системе источников земельного права для обеспечения правоприменительной практики?

2.3. Перспективы развития земельного законодательства

Развитие системы законодательства – обязательное требование нормального функционирования правовой системы, поскольку:

а) условия существования общества непрерывно изменяются, вызывая изменения в системе общественных отношений. Например, в настоящий период резко ухудшилась экологическая обстановка на планете, что потребовало радикально изменить правовое регулирование земельных отношений в сторону усиления охраны земли;

б) развитие общества порождает неизвестные доселе отношения, создавая пробелы в системе правового регулирования. Так, с освоением космического пространства появляется новая отрасль народного хозяйства – космическое обеспечение, что потребовало введения качественно нового вида категорий земель – земель космического обеспечения.

Применительно к земельному праву России отмечаются следующие перспективы развития земельного законодательства:

1. Усиление систематизации земельного законодательства, идущей по линии:

а) инкорпорации, т.е. создания законодательства путем внешней обработки без изменения содержания правового регулирования. Так, в конце 70-х годов в рсфср был создан Свод законов республики, в котором собраны важнейшие акты Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР, имеющие общенормативное значение. В частности, в томах 4 и 6 содержатся основные нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения и отношения, касающиеся порядка эксплуатации пахотных земель;

б) кодификации всего земельного законодательства, завершающим этапом которой было бы принятие нового Земельного кодекса РФ, работа над которым продолжается более пяти лет.

2. Введение программирования совершенствования земельного законодательства:

а) через реформирование земельных отношений, посредством которого будет целенаправленно и запрограммировано изменяться земельное законодательство. Так, Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» поставлена задача поэтапного перераспределения земель в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле и формирования многоукладной экономики, что повлечет за собой прогнозируемые изменения в земельных отношениях, поддающихся своевременному правовому урегулированию;

б) через реформирование производственных отношений в сельском хозяйстве, главным средством производства которого является земля, что будет способствовать совершенствованию правоприменительной деятельности по эффективному использованию земельных ресурсов и их охране.

3. Совершенствование правотворческой процедуры путем расширения демократических начал при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Например, проект Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» был опубликован для всенародного обсуждения, т.е. к участию в разработке его были привлечены и народы России, что позволило принять относительно добротный закон.

4. Совершенствование правовой регламентации, содержащейся в нормативно-правовых актах, путем:

а) устранения излишней зарегулированности, мешающей развитию производительных сил и эффективному использованию земель. Так, упрощен отвод земель путем передачи от центральных органов России всех вопросов по отводу земли в местные органы самоуправления, что облегчает оперативное решение земельных вопросов;

б) устранения нерегулированности той части общественных земельных отношений, которая в наибольшей степени нуждается в правовой регламентации. Например, в прежнем ЗК 1970 г. не было правовой нормы о мониторинге земель, которая введена в ЗК 1991 г., а без этой нормы в современных условиях невозможно экологически правильно эксплуатировать земли;

в) совершенствования формулировок правового регулирования земельных отношений, что совершенствует и систему земельных правоотношений в России. Так, если в прежнем ЗК РСФСР 1970 г. фигурировали лишь природные и зеленые зоны, то новый ЗК РФ 1991 г. ввел новое понятие «земли рекреационного назначения», расшифровав их содержание, что позволяет обеспечить надлежащее целевое использование данной категории земель.

5. Совершенствование правоприменительной практики путем:

а) введения в земельное законодательство процессуальных правовых норм, обеспечивает надлежащее применения закона на практике. Например, введение в ЗК РФ процессуального порядка согласования места размещения объекта позволяет, с одной стороны, защитить от волокиты дело о предоставлении земельного участка, а с другой – не ущемить интересы других лиц при отводе земельного участка;

б) введения стимулов для надлежащего использования субъектами земельных правоотношений своих обязанностей. Эти стимулы могут быть двоякого рода:

положительные стимулы, влекущие для землепользователей дополнительные блага за надлежащее исполнение ими своих обязанностей. Например, ЗК предусматривает экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель.

6. Включение в сферу земельно-правового регулирования рыночных отношений: введена плата за землю и мониторинг земель; налоговое стимулирование эффективного использования земель; производители сельскохозяйственной продукции и лица, хозяйствующие на земле, включаются в механизм отношений земельной собственности и т. п.

7. Проникновение земельно-правового регулирования в сферы правового регулирования иных отраслей. Например, включены такие термины, как «хозяйствование на земле», «технологии», «хозяйственная деятельность», нашедшие отражение в ЗК РФ 1991 г., и др.

8. Проникновение многоотраслевого правового регулирования в сферу земельно-правового регулирования. Так, нормы права о собственности включают в себя в качестве объектов собственности и землю, которая стала недвижимостью и объектом различных сделок, т.е. гражданско-правовое регулирование переместилось и в сферу земельно-правового, породив качественно новый институт земельного права – правовое регулирование сделок с землей, право наследования земли и др.

9. Экологизация земельного законодательства, осуществляемая путем:

а) внедрения эколого-правовых норм в правовой режим категорий земель. В отличие от ЗК РСФСР 1970 г., предусматривающего шесть категорий земель, ЗК 1991 г. дополнительно предусмотрел такие категории земель, которые обеспечивают экологическое благополучие на территории. Так, земли природоохранного назначения предназначены для обеспечения нормального функционирования природных объектов, представляющих особую ценность; земли природно-заповедного назначения позволяют обеспечить в сохранности первозданные природные ландшафты и уголки природы и т. п.;

б) экологизации правового статуса субъектов земельных правоотношений. Например, если хозяйственная деятельность предприятия-землепользователя нарушает установленный режим природопользования, то такая деятельность может быть приостановлена в порядке, предусмотренном законом;

в) экологизации имущества и средств производства, являющихся собственностью землепользователей, поскольку собственник при осуществлении своего права собственности обязан принимать меры, предотвращающие нанесение им ущерба окружающей среде;

г) экологизации техники и технологий, внедряемых в сферу землепользования. Так, при внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. При этом оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных мероприятий по их защите производится по результатам экспертизы, без положительного заключения которой запрещается внедрение техники и технологии.

С учетом анализа перспектив развития земельного законодательства, можно построить следующие прогнозы:

1. Земельное законодательство будет совершенствоваться в направлении совершенствования рыночных отношений.

2. В земельно-правовом регулировании будет усиливаться дифференциация правового статуса субъектов земельных правоотношений, поскольку следствием развития рынка в сфере землепользования является появление многоукладной экономики.

3. С интенсификацией землепользования возникает потребность в усилении экологизации земельного законодательства в целях обеспечения экологической безопасности хозяйственной деятельности субъектов земельных правоотношений.

4. Поскольку в рыночных земельных отношениях ведущая роль принадлежит договорным отношениям, то возрастает и роль земельно-правового регулирования договоров.

5. Развитие рыночных отношений в сфере землепользования требует обеспечения необходимой свободы, а поэтому земельно-правовая регламентация будет очищаться от излишней детализации, при усилении четкой регламентации эколого-правовых нормативов поведения.

6. Вместе с тем расширение правовой свободы субъектов земельных правоотношений неизбежно должно сопровождаться усилением ответственности за земельно-правовые нарушения, а в структуре этой ответственности наибольший удельный вес должны занимать меры финансового и имущественного воздействия.

7. Одновременно с указанными направлениями совершенствования земельного законодательства будет совершенствоваться и земельно-правовая регламентация по двум основным направлениям:

а) совершенствование материальных норм права, регулирующих земельные отношения;

б) совершенствование процессуальных норм права, регулирующих порядок реализации материальных земельно-правовых норм на практике.

Все указанные направления совершенствования земельного законодательства будут реализовываться одновременно, но, возможно, с различной степенью интенсивности на каждом из этих направлений.

Контрольные вопросы:

1. Почему развитие системы законодательства – это объективная тенденция?

2. Каково генеральное перспективное направление развития земельного законодательства?

3. Какими способами совершенствуется и будет совершенствоваться земельное законодательство?