ГЛАВА III    

    

Конституционный    

УРОВЕНЬ ОТВЕТСТВЕННОСТИ:    

СОЦИАЛЬНАЯ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА    

    

ї 1. Конституционная ответственность    

как элемент конституционного строя    

    

Конституционная ответственность выступает важнейшим    

элементом механизма гарантирования норм Основного Зако-    

на. <В советском обществе и государстве конституционная от-    

ветственность - это конкретная форма проявления власти    

народа, его суверенитета>. (*1). Конституционная ответствен-    

ность <включена> в конституционные отношения как исход-    

ный этап правового опосредования социальной действитель-    

ности. Этот вид социальной ответственности является как бы    

олицетворением самостоятельности общих правоотношений,    

прямого действия конституционных норм, реальности консти-    

туционного строя как политического выражения обществен-    

ного строя, основывающегося на принципах народовластия и    

демократии. Конституционная ответственность, будучи видом    

юридической ответственности, вместе с тем есть и особая фор-    

ма социальной ответственности. Изучение специфики кон-    

ституционной ответственности, ее сущности и назначения, к     

сожалению, часто сводится к выяснению спектра каратель-    

ных, правовосстановительных, предупредительных и воспи-    

тательных функций.    

    

Такая постановка вопроса (по аналогии с другими вида-    

ми правовой ответственности) не выявляет всей многогран-    

ности конституционной ответственности, ибо последняя вы-    

ступает особым феноменом в системе социальных связей.    

Сущность данного феномена, на наш взгляд, может быть по-    

нята лишь при исследовании роли конституционной ответст-    

венности в системе более высокого уровня - конституцион-    

ного строя. Конституционная ответственность есть элемент    

конституционного строя.    

    

Конституционный строй - одно из сложнейших государ-    

ственно-правовых понятий, постигнуть которые можно лишь    

на основе глубокого проникновения в их генетическую приро-    

ду, в процесс возникновения конституционного строя.    

Буржуазная революция, <обрушившаяся> на произвол    

    

-71-    

    

феодального абсолютизма с лозунгами равенства всех перед    

законом, народного суверенитета, естественных прав челове-    

ка и т. д., создала сложную государственно-политическую ма-    

шину, которую именуют конституционным строем. Конститу-    

ционный строй, несомненно, прогрессивнее примитивных по-    

литических систем добуржуазных формаций. <Такая форма    

правления, - писал В. И. Ленин, - когда народ участвует    

в законодательстве и управлении, называется конституцион-    

ной формой правления (конституция = закон об участии    

народных представителей в законодательстве и управлении    

государством) >. (*2).    

    

Получилось так, что наша конституционная наука, спра-    

ведливо критикуя буржуазный конституционный строй за фор-    

мализм и ограниченность рамками буржуазной демократии,    

долгое время не обращалась к позитивному исследованию по-    

нятия конституционного строя, как к одному из фундамен-    

тальных понятий конституционной теории. В результате сам    

термин <конституционализм> звучит чуть ли не как синоним    

термина <буржуазный конституционализм>, подобно тому как    

парламентаризм может быть только буржуазным. В. И. Ле-    

нину принадлежит высказывание о том, что всякая буржуаз-    

ная революция <есть в конце концов процесс создания кон-    

ституционного строя, и ничего более. Это истина>. (*3). Думает-    

ся, что ни это, ни какие бы то ни было другие высказывания    

о конституционном строе без указания на его классовый тип    

не дают оснований говорить о конституционном строе лишь    

применительно к конституционным формам буржуазного    

строя.    

    

Ясно, что буржуазная революция впервые создала кон-    

ституционный строй как неизвестный прежним государствен-    

ным машинам тип властвования. Он предполагает (чисто    

формально) такое же подчинение власти Основному Закону,    

как и любого подвластного, который выступает уже не только    

объектом, но и субъектом власти, участвуя в ее формирова-    

нии. Созданный буржуазной революцией конституционный     

строй не мог быть, естественно, никаким другим, кроме как    

буржуазным.    

    

Социалистическая революция вовсе не разрушает кон-    

ституционный строй, а лишь уничтожает лживость его про-    

явлений, которая неизбежна в условиях общества, расколо-    

того на антагонистические классы. Из средства утонченного    

политического обмана конституционный строй в результате    

революционной ломки превращается в основу развертывания    

демократии. Прогресс конституционного строя состоит имен-     

но в том, что он изначально ведет к конфликту государствен-    

ного строя с самим собой, положительно отвечая на вопрос о    

том, <...имеет ли народ право дать себе новый государственный    

    

-72-    

    

строй?>. (*4). Социалистический конституционный строй позволяет    

<раскрепостить> революционно-демократический потенциал    

конституции, сдерживаемый текущим законодательством и    

классово ограниченным правоприменением в условиях кризи-    

са буржуазного конституционализма. Выражая чувство исто-    

рического оптимизма, И. М. Степанов пишет: <Упрочение    

власти народа - генеральная тенденция социалистического    

общественно-политического развития, и опыт показывает, что    

она неизменно пробивает себе дорогу сквозь возможные на-    

копления трудностей и случайностей>. (*5).    

    

В этих условиях конституционные отношения, в том чис-    

ле и конституционная ответственность, вступают в качествен-    

но новую фазу развития. Следует подчеркнуть, что конститу-    

ционные отношения в отличие от всех других регулируемых    

правом отношений возникают не эволюционным, а революци-    

онным путем. Поэтому исторически неточными являются    

встречающиеся в литературе высказывания о том, что <госу-    

дарственное (конституционное) право как особая отрасль пра-    

ва отпочковалась в ходе длительного исторического разви-    

тия>. (*6). От каких же отраслей права оно отпочковалось    

и почему, отпочковавшись, оно стало главной отраслью? Ви-    

димо, государственное право - не <эволюционная>, а <рево-    

люционная> отрасль, в силу чего и обладающая столь актив-    

ным воздействием на другие отрасли права, концентрируя в    

себе весь демократический потенциал революционно установ-    

ленного конституционного строя. (*7).    

    

Социалистический конституционный строй явился <пру    

жиной> того движения общества к прогрессу, критерием ко-    

торого является свобода народа, осознаваемая им, в частнос-    

ти, как ответственность за свою судьбу, за судьбу своего го-    

сударства, правительства. Идеал политического всевластия на-    

рода становится реальностью, когда <демократическое чувст-    

во ненависти к политическому произволу> (*8) перестает быть    

чувством <избранных>, вырастает до политического самосо-    

знания народа, до конституционной ответственности личнос-    

ти, народа, нации.    

    

Социалистический конституционный строй предполагает    

повое соотношение власти и ответственности: чем больше    

власть, тем больше ответственность. Роль личности в реали-    

зации политической власти, равно как ответственность госу-    

дарства за обеспечение условий демократии, невозможно по-    

нять без осмысления ответственности в качестве элемента кон-    

ституционного строя. Конституционная ответственность есть    

прежде всего взаимная ответственность государства и лич-    

ности.    

    

Основной Закон государства возлагает на государство    

ответственность за обеспечение условий, гарантирующих реа-    

лизацию конституционно провозглашенного статуса личности.    

    

-73-    

    

И поскольку гарантирование опирается на текущее нормо-    

творчество, государство несет ответственность за соответст-    

вие правового гарантирования букве и духу Конституции.    

Конституционная ответственность трансформируется в консти-    

туционности правотворчества, конституционности правопри-    

менения, конституционности поведения участников консти-    

туционных отношений, (*9), конституционности реализации прин-    

ципа демократического централизма. (*10).    

    

Для исследования сущностных черт конституционной от-    

ветственности возьмем один из важнейших <срезов> этой от-    

ветственности государства перед личностью: реальное осу-    

ществление правового равенства, равноправия граждан. Об-    

щенародное государство берет на себя ответственность перед    

всеми гражданами СССР за обеспечение их действительного    

правового равенства.    

    

<Когда формальный элемент (равенство граждан перед    

законом) в теории и на практике становится неотделимым    

от содержательного равноправие граждан), только тогда и    

возникает реальное правовое равенство, - пишет Г. В. Маль-    

цев, - только тогда оно и действует как гарант обществен-    

венных процессов, ведущих к равенству социальному>. (*11). По    

сути дела, нарушения законности со стороны отдельных долж-    

ностных лиц, связанные с осуществлением прав и обязаннос-    

тей граждан, есть результат <неравного> отношения к граж-    

данам и, следовательно, результат нарушения правового ра-    

венства. Вот почему последовательное осуществление право-    

вого равенства мы считаем первой конституционной гаранти-    

ей основных прав, свобод и обязанностей граждан СССР, (*12),    

важнейшей гарантией конституционной законности, реализа-    

ции конституционных норм.    

    

Ф. Энгельс писал, что <должны были пройти и действи-    

тельно прошли целые тысячелетия, прежде чем из первона-    

чального представления об относительном равенстве был сде-    

лан вывод о равноправии в государстве и обществе и этот    

вывод даже стал казаться чем-то естественным, само собой    

разумеющимся>. (*13). Провозглашение равенства - черта кон-    

ституционного строя, первейший принцип конституционализ-     

ма, в том числе буржуазного. Однако отсутствие реальной    

конституционной ответственности в буржуазном обществе не    

гарантирует провозглашенное Основным Законом равенство    

граждан, которое далеко от подлинного социального равно-    

правия. В социалистическом же обществе социальный смысл    

равноправия состоит в служении делу обеспечения фактичес-    

кого социального равенства. (*14).    

    

Конституционная ответственность помогает разрешить    

острые социальные противоречия при обеспечении принципа    

равноправия в распределительной сфере. На XXVI съезде    

КПСС особо подчеркивалась необходимость совершенствова-    

    

-74-    

    

ния правовых основ распределительных отношений. В Поста-    

новлении ЦК КПСС <О 60-й годовщине образования Союза    

ССР> отмечалось стремление партии при общем росте потреб-    

ления материальных и духовных благ неуклонно преодоле-    

вать унаследованные от прошлого различия между социаль-    

ными группами и регионами, городом и деревней, последова-    

тельно соблюдать справедливые социалистические принципы    

распределения, не допускать их искажений. (*15).    

    

Ю. В. Андропов отмечал, что <характер распределения    

является по сути дела одним из важнейших показателей сте-     

пени социального равенства, возможной при социализме. За-    

конодатель постоянно учитывает <степень социального равен-    

ства>, (*16), стремясь к тому, чтобы организационно-правовые га-    

рантии противостояли негативному влиянию на правовое ра-    

венство имеющихся в социалистическом, обществе факторов    

социального неравенства. Говоря о механизме нарушения со-    

циального равенства в распределительной сфере, А. Б. Венге-    

ров пишет, что этот механизм <значительно сложнее, чем прос-    

то присвоение общественных средств... Если социальное ра-    

венство базируется на распределении по труду в денежной    

форме, то оно будет, очевидно, соблюдаться только в одном    

случае, а именно: когда будет осуществляться равенство за-     

работанного рубля, т. е. на один и тот же рубль все члены    

общества должны иметь равную возможность приобрести не-    

обходимые для удовлетворения их материальных и духовных    

потребностей блага... Но ... ряд льгот и привилегий, которы-    

ми пользуются фактически некоторые работники, особенно ра-    

ботники аппарата управления, не имеет социально-экономим    

ческой и правовой основы, нарушает социалистические прин-    

ципы распределения, может вызывать социальное недовольст-    

во и напряжение>. (*17). В юридической, общественно-полити-    

ческой литературе, прессе все четче и в разных вариантах про-    

водится мысль: любое использование государственного иму-    

щества и служебного положения в целях личного обогащения    

есть, по сути, не что иное, как подрыв основ нашего общест-    

венного строя, политическим выражением которого является    

конституционный строй.    

    

Видимо, не следует переоценивать правовые средства дви-    

жения к социальному равенству людей, поскольку при подоб-    

ной абсолютизации потенциала правового положения личнос-    

ти <происходило бы определенное историческое <смещение>    

настоящего (зрелый социализм) в будущее (коммунизм)>. (*18).    

Однако необходимо подчеркнуть не меньшую опасность Для    

судеб социализма и недооценки правового аспекта динамики    

равенства. К равноправию, отмечает В. В. Серкова, следует    

подходить не только как к принципу социалистического пра-    

ва, но и как к составному элементу самого равенства, посколь-    

    

-75-    

    

ку равноправие может рассматриваться как одно из прояв-    

лений социального равенства. Равноправие может быть про-    

анализировано с помощью конкретных нормативных актов,    

оно поддается качественной и даже в известной степени ко-    

личественной оценке. Анализ правового аспекта динамики со-    

циального равенства позволяет определить социальное ра-    

венство как состояние общественных отношений, показываю-    

щее, в какой степени члены общества, принадлежащие к раз-.    

личным классам, социальным слоям, регионам, естественных    

и другим группам населения, могут для участия во всех сфе-    

рах общественной жизни преодолеть (с помощью права) не-    

равные возможности, обусловленные социально-экономичес-    

кими и другими факторами жизни. (*19).                          

    

Конституционный институт равноправия граждан СССР    

есть как бы выведение <за скобки> конституционно равных    

возможностей советских граждан пользоваться правами и      

свободами, исполнять обязанности. В принципе, любое ос-     

новное право (обязанность) может быть сформулировано в    

виде непосредственного его содержания плюс указания на ра-    

венство. Например, граждане СССР имеют равное право на     

труд независимо от происхождения, социального и имущест-    

венного положения, пола и т. д. Любое конституционное пра-    

во (обязанность) так и понимается. Институт равноправия из-    

бавляет от громоздких нормативных конструкций.    

    

Равенство перед законом играет функциональную роль по    

отношению к субъективным правам (обязанностям). Г. И.    

Чангули проанализировал функциональную роль принципа;    

равенства перед законом и судом и отметил, в частности, что    

во многих постановлениях и определениях вышестоящих су-    

дебных инстанций, отменяющих неправосудные решения и    

приговоры, отсутствуют ссылки на нарушения принципа ра-    

венства граждан перед законом и судом, хотя именно этот    

принцип был нарушен. Характерно, что журналисты, менее    

юристов связанные формулировками правовых норм, чаще    

видят эту более общую причину. Г. И. Чангули выражает на-    

дежду, что теперь, когда принцип равенства граждан перед    

законом и судом закреплен конституционно, в судебных и    

других юридических документах чаще будут делаться ссыл-    

ки на этот важнейший принцип. (*20).    

    

Следует отметить, что, поскольку конституционные прин-    

ципы законности и равноправия реализуются не только в пра-    

воприменении (и тем более не только в правоприменительной    

деятельности суда), но и прежде всего в правотворчестве, по-    

стольку ученые исследуют реализацию этих принципов и в    

законодательстве. В частности, сравниваются законодатель-    

ства различных союзных республик на предмет расхождений    

    

-76-    

    

и допустимых пределов этих расхождений в той или иной об-    

ласти правового регулирования. (*21).    

    

Таким образом, мы подробно остановились лишь на од-    

ном <ракурсе> конституционной ответственности - как га-    

ранта правового равенства советских граждан. Но и здесь    

достаточно четко проступает важнейшее качественное свойст-    

во ответственности как элемента конституционного строя:    

конституционная ответственность есть прежде всего ответст-    

венность власти, ответственность за состояние законности в    

правотворческой и правоприменительной деятельности госу-    

дарственного аппарата и его представителей. Так, начиная с    

Конституции СССР 1924 г., главная ответственность за под-    

держание единства законности на территории Союза ССР    

возлагается на высшие органы государственной власти.    

    

Конституционная ответственность позволяет выделить    

<конституционный срез> ответственности на всех уровнях    

властеотношений. Государство осуществляет политическую    

власть через аппарат своих органов, наделяя их конституци-    

онной ответственностью за эффективное осуществление власт-    

ных функций. Собственно, <прорастание> конституционности     

в любом обществе, в том числе буржуазном, проявляется    

прежде всего в формировании требования ответственности,    

предъявляемого к государственной власти. Так, в царской    

России после революции 1905 г. народ был <допущен> к учас-    

тию в делах государства через Государственную Думу. Жур-    

нал <Нива> в апреле 1914 г. в рубрике <Вопросы внутренней    

жизни> писал: <Одним из первых законопроектов, разработан-    

ных Государственной Думой четвертого созыва, был законо-    

проект об ответственности должностных лиц. Народные пред-    

ставители прекрасно поняли, что пока органы управления ос-    

таются совершенно безответственными перед судом и зако-    

ном, до тех пор нельзя говорить ни о каком правовом строе    

жизни государства. Русский патриотизм, русское националь-    

кое чувство не может мириться с тяжелым сознанием, что    

русская жизнь протекает за гранью цивилизации, что нормы    

закона и права в ней не играют должной роли...>. И далее    

здесь же излагается выступление лучшего оратора по юри-    

дическим вопросам депутата Маклакова: <Жизнь упраздни-    

ла у нас порядок гражданской ответственности должностных    

лиц. Население знает этот порядок, но не прибегает к защи-    

те своих прав, да и нам, профессионалам, приходится гово-    

рить: <оставь надежду навсегда>. Мысль о взыскании убыт-    

ков, причиненных действиями должностных лиц, есть простая    

словесная иллюзия. Все такие иски безнадежны и бесполез-    

ны, потому что они разбираются не судом, а тенденциозно    

составленным присутствием, в которое введены лица того са-    

мого административного ведомства, к которому предъявляет-    

ся иск... Если наша власть в этом отношении не уступит, тог-    

    

-77-    

    

да будет по крайней мере совершенно ясно, что никакого    

улучшения они не хотят, что под видом исполнения Высочай-    

шего указа Сенату здесь куется государственный обман>. (*22).    

    

Сущностью советского конституционного строя является    

полновластие избираемых народом Советов народных депу-    

татов. Это полновластие находит наиболее яркое выражение    

в конституционном принципе верховенства Советов в системе    

государственных органов. Названный принцип получил чет-    

кое воплощение в первых советских конституциях: в Консти-    

туции РСФСР 1918 г., Конституции СССР 1924 г. и принятые    

в соответствии с ней конституциях советских республик. Так,    

Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала, что Совет На-    

родных Комиссаров, народные комиссары, а также коллегии    

при Народных Комиссариатах всецело ответственны перед    

ВЦИК, а исполкомы - перед избравшими их Советами    

(ст. 46, 47, 58 Конституции РСФСР 1918 г.). Анализ принци-    

па верховенства Советов, закрепленного в советских консти-    

туциях, позволил Г. В. Барабашеву сделать вывод о его пре-    

емственности. Об этом <свидетельствует закрепление в дей-    

ствующих и иных законодательных актах тех начал, совокуп-    

ность которых достаточно полно выражает отношения ответ-     

ственности... Легко заметить, что параметры ответственности    

совпадают с системой подотчетности исполнительных органов    

перед Советами: орган, должностное лицо, непосредственно    

подотчетные Совету, перед ним и ответственны. Подотчет-    

ность в конституционных нормах служит вместе с тем и сим-    

волом ответственности>. (*23).    

    

Успехи и просчеты в деятельности государственных орга-    

нов есть плюсы и минусы механизма распределения ответст-    

венности: по-разному для каждого вида органов может сло-    

житься соотношение <демократического> и <бюрократическо-    

го> начал в осуществлении принципа демократического цент-    

рализма, а последнего-с принципом социалистического фе-    

дерализма, соотношение <горизонтали> и <вертикали> в прин-    

ципе двойного подчинения, нормотворческой и управленчес-    

кой сфер в деятельности Советов и т. д. М. Т. Баймаханов,    

например, отмечает, что общая возможность оптимального    

территориального и отраслевого руководства в деятельности    

Советов <не всегда получает должную форму реализации. Все    

зависит от того, как принцип двойного подчинения конструи-    

руется в каждом конкретном случае. Пока мы видим, что    

иногда превалирует подчинение вышестоящим отраслевым     

органам и менее ярко представлено подчинение по <горизон-    

тали> - местным Советам и их исполкомам>. (*24).    

    

Советский конституционный строй предполагает, что мест-    

ные Советы являются полновластными органами на своей    

территории, следовательно, на них-то и ложится вся ответст-    

венность за состояние дел на местах. Но поскольку не сессии,    

    

-78-    

    

а прежде всего исполнительно-распорядительные органы не-    

сут главную ответственность за состояние практических дел    

в стране и на местах, то современное состояние ответствен-    

ности этих органов подчинено ведомственному началу. Такое    

положение в известных пределах объективно необходимо как    

директивное начало в управлении, но в случае <гипертрофии>    

может приводить к привнесению в конституционную ответст-    

венность некоторых элементов бюрократизации (например,    

ориентация всей деятельности служащего на ответственность    

перед начальством). Чтобы этого не происходило, существу-    

ет система гарантий против бюрократизации ответственности.    

Так, одно из направлений демократизации ответственности    

органов управления и их работников за всю свою деятель-    

ность состоит в усилении контроля за ними со стороны Сове-    

тов народных депутатов и органов народного контроля. В этом    

плане особое значение приобретает усиление политической от-    

ветственности работников аппарата управления в ее позитив-    

ном и негативном аспектах. (*25).    

    

К осуществлению государственных функций могут при-    

влекаться и общественные организации, на которые, однако,    

не перекладывается конституционная ответственность за осу-    

ществление этих функций. Общественные организации в дан-    

ном случае ответственны непосредственно перед народом (по-    

стоянно действующий орган общественной организации - пе-    

ред ее членами), но лишь в пределах своего участия в осу-    

ществлении функций государства. Ц. А. Ямпольская и    

Р. Манд, анализируя природу ответственности, устанавливае-    

мой в договорах между общественными организациями и го-    

сударственными органами в социалистических странах, де-    

лают вывод о двойственности такой ответственности ввиду не-    

однородности договорившихся сторон: <Такая ответственность    

не носит гражданско-правового характера и не является для    

обеих сторон чисто административно- или государственно-    

правовой в традиционном смысле>. (*26). Думается, что природа,    

данного вида ответственности раскрывается как раз на уров-    

не конституционного среза ответственности, наполняющего    

общественную ответственность политическим содержанием.    

    

Конституционный статус иных субъектов политической    

системы также предполагает их конституционную ответствен-     

ность, иначе не было бы смысла в самой категории полити-    

ческой системы: изучение социально-политических ролей эле-    

ментов политической системы предусматривает анализ вели-    

чины и характера их ответственности за состояние полити-    

ческой системы, за состояние конституционного строя. Так,    

поднятие на конституционный уровень значения трудового    

коллектива должно <найти последовательное выражение в    

праве отстаивать законные коллективные и общественные ин-    

    

-79-     

    

тересы в случае спора перед судом>; (*27); трудовые коллективы    

должны заявить о себе как новые истцы - в защиту общест-    

венного интереса - именно исходя из конституционной от-    

ветственности за решение проблемы обязательности предъяв-    

ления исков в пользу организации, государства.    

    

Роль КПСС как ядра политической системы в регулиро-    

вании идеологических параметров конституционного строя    

нуждается в конституционном обосновании, а это предпола-    

гает исследование конституционного статуса Коммунистичес-    

кой партии. И хотя значимость партийных решений в меха-    

низме правового регулирования, руководящая роль КПСС в    

осуществлении правовой (правотворческой и правопримени-    

тельной) политики исследуются довольно подробно, практи-    

чески отсутствует сам термин <конституционный статус пар-    

тии>. Однако несомненно, что в силу особой роли КПСС в    

политической системе СССР именно на нее ложится консти-    

туционная ответственность за обеспечение демократии как со-    

держательной части конституционного строя, с одной сторо-    

ны, за обеспечение режима конституционной законности как    

основы демократии - с другой.    

    

Конституционные нормы не просто закрепляют важней-    

шие институты демократии, облекают ее содержание в право-    

вые формы, но и целенаправленно воздействуют на ее прояв-    

ления во всех сферах жизнедеятельности общества, государ-    

ства, коллектива, личности. Известно, что в предмет консти-    

туционного регулирования, помимо политических отношений    

в их <чистом виде>, отношений властвования, <входят также    

отношения социально-экономического и духовного порядка,    

поскольку лишь взятые вместе они могут дать целостное пред-    

ставление о сущности советской социалистической демокра-    

тии>. (*28).    

    

В каком бы аспекте мы ни рассматривали демократию,    

она всегда выступает как конституционно опосредованная, как    

конституционность политического режима. Демократия, по-     

нимаемая в качестве политического режима, выступает в со-    

циалистическом обществе как конституционный режим. Как    

форма государства наша демократия - это прежде всего кон-    

ституционно-правовая организация полновластия советско-    

го народа, суверенности советских наций. Демократия как    

степень участия трудящихся в управлении делами общества и    

государства выступает в качестве конституционно закреплен-    

ных и развиваемых форм такого участия. Демократия как    

мера свободы есть полноправие советских граждан при вза-    

имной ответственности личности и государства, а основы та-    

кого полноправия - конституционные нормы.    

    

Социалистическая демократия как система народовластия    

существует через соответствующие институты конституцион-    

    

-80-    

    

ного строя. Например, конституционный институт основных    

прав, свобод и обязанностей граждан СССР есть элемент и,    

более того, гарантия, <фундамент социалистической демокра-    

тии>, ее мерило, (*29), ибо мерой достижений, разумности и спра-    

ведливости общества является в конечном счете человек. Ин-    

ститут конституционной ответственности проявляется в реа-    

лизации всех конституционных институтов, направленных на    

развитие и совершенствование демократии.    

    

Диалектическое соотношение между демократией и Кон-    

ституцией таково, что, будучи юридической формой выраже-    

ния демократии, выполняя <важную функцию правовой ин-    

теграции всех ее форм>, (*30), конституционные институты есть    

одновременно элемент ее содержания, одна из ее сущностных    

характеристик. С другой стороны, демократия, составляя со-    

держание конституционных норм, выступает в то же время в    

качестве формы их реализации: реализация конституционных    

норм есть осуществление демократии. Гарантии же конститу-    

ционных норм - гарантии демократии. Ответственность как    

элемент конституционного строя - гарантия демократии.    

    

-81-    

    

ї 2. Конституционная ответственность    

как высшая форма социальной    

и правовой ответственности    

    

Исследование роли конституционной ответственности в си-    

стеме конституционного строя подводит нас к необходимости    

выявить специфику конституционной ответственности как осо-    

бой социально-правовой ответственности.    

    

Конституционная ответственность, являясь своеобразным    

аккумулятором всех видов социальной ответственности, вы-    

ступает как важнейшая ее разновидность. <Конституционный    

срез> ответственности позволяет обнаружить множество <плас-    

тов> взаимосвязей и взаимозависимостей между субъектами    

конституционных отношений. Конституционная ответствен-    

ность выступает как бы интегрирующим стержнем мотивации    

человеческой деятельности на уровне высших ценностей кон-    

ституционного строя.    

    

Взаимная ответственность личности и общенародного го-    

сударства имеет социальное, политико-организационное, нрав-    

ственно-гуманистическое, юридическое и, наконец, психологи-    

ческое <измерение>. Например, психологический анализ кон-    

ституционности власти позволяет оперировать психологичес-    

кой категорией <доверия> между властью и индивидом. (*31). Но    

все указание <измерения> нуждаются в едином конституци-    

онном знаменателе.    

    

Интеграция всех видов социальной ответственности на    

конституционном уровне возможна прежде всего по линии    

    

-81-    

    

так называемой позитивной ответственности. Не случайно в    

нашей юридической литературе термины <позитивная> и <со-    

циальная> ответственность употребляются как синонимы, осо-    

бенно противниками признания в позитивной ответственности-    

юридического содержания. Не нуждается, однако, в особом    

доказательстве и тот факт, что социальная ответственность-    

это не только позитивное чувство ответственности, но и рет-    

роспективные меры. Зато необходимы доказательства факта    

существования не только ретроспективной, но и позитивной    

юридической ответственности. Именно в этом и состоит корень    

разногласий между сторонниками и противниками позитив-    

ной ответственности в праве.    

    

Специфика юридической ответственности состоит в нега-    

тивной реакции со стороны государства на неправомерное по-    

ведение. Поэтому юридическая ответственность как последст-    

вие нарушения правовых норм никак не может быть позитив-    

ной, ибо правонарушение влечет только отрицательную оцен-    

ку со стороны государства и никакую другую. И хотя такая     

оценка <выставляется> государством до самого правонаруше-    

ния (обязательный признак правонарушения), знание, осозна-    

ние, прочувствование может считаться ответственностью лишь    

в общесоциальном смысле, т. е. в смысле проспективного чув-     

ства социального долга: чем больше чувства долга, тем мень-    

ше правонарушений и, следовательно, необходимости в при-    

менении мер юридической ответственности.    

    

Конечно, это всего лишь условная схема, однако она не    

лишена практического основания. В философской и юриди-    

ческой литературе сформулировано даже нечто вроде тезиса:    

чем больше ответственности позитивной - тем меньше необ-    

ходимости в применении ответственности ретроспективной. И    

если не сводить позитивную ответственность к осознанию дол-    

га (нравственного или юридического), а видеть в ней подлин-    

но ответственное состояние субъекта (четкая система ответст-    

венности, контроля и т.п.), то этот тезис действительно явля-    

ется работающим. В противном же случае данный тезис ни-    

чем не отличается от штампов, которых и без того достаточ-    

но асоциальной психологии. Е. А. Лукашева правильно под-    

метила и проанализировала <стереотип, согласно которому    

все граждане делятся на высокосознательных (подавляющее    

большинство) и несознательных (незначительное меньшинст-    

во). В основе данного утверждения лежит представление об    

однородности, однолинейности развития сознания членов об-    

щества. Противоречивость развития сознания - индивиду-    

ального, группового, общественного - явление закономерное.    

Трудно найти индивида, сознание которого в <химически чис-    

том виде> аккумулировало бы лишь положительные качест-    

ва, либо индивида, сознание которого во всех своих проявле-    

ниях и срезах было бы только отрицательным. Сознание лич-    

-82-    

    

ности противоречиво, это постоянная арена борьбы позитив-    

ных и негативных факторов...>. (*32).    

    

Как бы ни влияло состояние позитивной ответственности    

на уровень ретроспективной (в своем объективном воздейст-    

вии на субъекта) ответственности, - это все же разные мето-    

ды правового воздействия. Позитивная ответственность не    

может <заменить> ретроспективную, равно как невозможно    

<увеличивать> позитивную ответственность ростом ретроспек-    

тивной ответственности, возрастанием <репрессивного> потен-    

циала права.    

    

Четкое понимание специфики юридической ответственнос-    

ти как ответственности за правонарушение особенно важно в    

условиях, когда от ответственности хотят уйти, прикрываясь    

ее <осознанием>, а попросту, ответственным постом, тем бо-    

лее когда правоохранительные органы недостаточно применя-    

ют установленные законом меры юридической ответственнос-    

ти к нарушителям правопорядка, в частности к должностным    

лицам, повинным в злоупотреблении властью, бюрократизме,    

волоките, в корыстных преступлениях.    

    

Поэтому прав С. Н. Братусь, подчеркивая, что <осозна-     

ние долга и внутренняя убежденность в его справедливости -    

факторы, относящиеся к области правосознания>. (*33). Ставшая    

уже известной формула <позитивистов>: <чем больше пози-    

тивной ответственности, тем меньше ответственности ретро-     

спективной> - имеет не менее мудрого прародителя: <чем    

выше правосознание, тем меньше правонарушений>. Вместе с    

тем современные поиски позитивной ответственности во всех    

отраслях права вплоть до уголовного есть не что иное, как    

поиски путей совершенствования правосознания, повышения    

чувства долга, ответственности за исполнение обязанностей,    

в том числе через превентивное действие санкций.    

    

Ясно и то, что чувство ответственности формулируется в    

более высоких пластах правосознания, правовой психологии,    

нежели знание отраслевых санкций и боязнь ответственности    

за их нарушение. Поэтому отраслевой уровень ретроспектив-    

ной юридической ответственности имеет свой позитивный эк-    

вивалент уже за рамками отраслей: превентивное действие    

санкций и даже высокий уровень <отраслевого> правосозна-    

ния отнюдь не равнозначны позитивной ответственности, ко-    

торая не имеет отраслевых границ и подразделений на ма-    

териальную, дисциплинарную, гражданско-правовую, колхоз-    

но-правовую и т. д. В своем позитивном отношении к выпол-    

нению юридических обязанностей человек может не осозна-    

вать их конкретной отраслевой принадлежности, ибо такое    

позитивное отношение формируется на межотраслевом,    

надотраслевом уровне конституционной ответ-    

ственности.    

    

-83-    

    

Думается, что социальная ответственность, приобретая    

юридическую значимость на конституционном уровне, приоб-    

ретает вместе с тем и юридическое содержание настолько же,    

насколько конституция синтезирует в себе все социальные ви-    

ды ответственности. Таким образом, позитивная юридическая    

ответственность реально существует. И, видимо, нельзя сом-    

неваться в ее правовом характере только потому, что в Кон-    

ституции проявляются сгустки всех социальных видов ответ-    

ственности. Более того, именно этот фактор, на наш взгляд,    

и объясняет позитивную юридическую ответственность на кон-    

ституционном уровне как реальность. Нельзя не видеть, что    

конституционная ответственность имеет отношение не только    

к правосознанию и правовой психологии, но и к правовому    

бытию, равно как и ретроспективная юридическая ответствен-    

ность - не только область действия, бытия права, но и дей-    

ствие, обращенное к сознанию виновного. Конституционная    

ответственность - тот уровень юридической ответственности,    

на котором с одинаковой необходимостью проявляется об-    

щее (социальное) и особенное (государственное осуж-    

дение) в юридически значимом поведении ответственных (пе-    

ред кем-либо, за что-либо) субъектов.    

    

Именно конституционная ответственность как особая ка-    

тегория социальной ответственности позволяет понять диа-    

лектику перехода ответственности как внешней необходимос-    

ти в ответственность как внутреннюю потребность. Эта диа-    

лектика, требуя разграничения социальной и <собственно>    

юридической ответственности на уровне конкретного права,    

на уровне отраслей, не допускает вместе с тем их противо-    

поставления на конституционном уровне. Здесь нет непрохо-    

димой грани между политически ответственным состоянием    

конституционных отношений, выражающимся в системе орга-    

низационно-правовых мер подотчетности, подконтрольности,    

подответственности, и ретроспективными мерами за эффек-    

тивность состояния ответственности.  На конституционном    

уровне сам термин <правонарушение> является слишком уз-    

ким, неточным. Ведь вся государственно-правовая сфера есть    

сфера политических отношений, возникающих в связи с осу-    

ществлением государственной власти, а также (в силу обрат-    

ного влияния права на политику) в связи с реализацией кон-    

ституционно закрепленных принципов организации и деятель-    

ности государства, его органов; говорить о правонарушениях    

здесь просто бессмысленно.    

    

Конституционные нормы находятся на стыке трех видов    

социальных норм: политических, моральных и юридических.    

Конституционная ответственность как категория социальной    

ответственности объединяет в себе политическую, моральную    

и юридическую ответственность. Именно на конституционном    

    

-84-    

    

уровне воплощается единство этих видов ответственности и     

разрешаются проблемы устранения противоречий между ни-    

ми, обнаруживающихся в отдельных случаях реализации кон-    

кретных видов юридической ответственности.    

    

Переходя к характеристике конституционной ответствен-    

ности как высшей формы юридической ответственности, преж-    

де всего отметим, что роль первой в системе юридической от-    

ветственности аналогична роли конституции в системе права.    

Отражая высокую степень социальной значимости тех или    

иных общественных отношений, конституционная ответствен-    

ность определяет общую тенденцию развития и юридической,    

и политической, и моральной ответственности.    

    

Имея столь глубокое социальное содержание, конститу-    

ционная ответственность с точки зрения формы выступает в    

качестве важнейшего элемента конституционного статуса со-    

циально ответственных субъектов. Выделение конституцион-    

ного статуса предполагает изучение социальных взаимосвязей    

субъекта на межотраслевом, надотраслевом, конституционном    

уровне. И если принципом реализации отраслевых норм яв-    

ляется прежде всего четкое разграничение прав и обязаннос-    

тей в правоотношениях, то на уровне конституционного ста-    

туса обнаруживается единство прав и обязанностей, их вза-    

имопереходы, степень которых определяется степенью един-    

ства свободы и ответственности, а в конечном счете - уров-    

нем конституционного строя.    

    

В сфере конституционных отношений права и обязаннос-    

ти субъектов своим социальным содержанием настолько влия-    

ют на юридическую оболочку формальных обозначений (<пра-    

во> или <обязанность>), что в некоторых случаях они как бы    

<сливаются>, составляют неразрывное целое. Видимо, этот    

процесс возможен на данной стадии перерастания норм пра-    

ва в будущие единые нормы коммунистического общежития    

и самоуправления. Уже сейчас нормы, определяющие компе-    

тенцию субъектов конституционных отношений (Советов на-    

родных депутатов. Верховного Совета СССР, Верховных Со-    

ветов союзных республик, депутатов и т. д.), воспринимаются    

на конституционном уровне и как право, и как обязанность    

одновременно. Неразрывная слитность компетенционных прав-    

обязанностей есть проявление конституционного уровня от-    

ветственности за осуществление компетенции. Диспропорции    

в осуществлении компетенции - недостаточное ее использо-    

вание либо, наоборот, превышение - это диспропорция кон-    

ституционной ответственности. Если, например, с органа спра-    

шивается много, но возможности, в том числе правовые, не-    

велики, то на каком-то этапе требования ответственности упи-    

раются в пределы компетенционно очерченной свободы. И от-    

нюдь не всегда решение проблемы заключается в расширении    

    

-85-    

    

И вообще совершенствовании компетенции: правовые пробле-    

мы - это проявление более общих (общественных) проблем,    

глубинных тенденций развития. Например, создание совер-    

шенного законодательства о местных Советах еще не решает    

всей проблемы повышения их активности.    

    

Конституционная ответственность не сводится ни к обя-    

занности, (*34), ни к сумме обязанностей, ни к сознательному    

(ответственному) исполнению обязанностей. Вообще содер-     

жание позитивной ответственности глубже обязанности; тем    

более это касается конституционной ответственности, которая    

предполагает ответственность не только за исполнение обя-    

занностей, но и за осуществление прав, их активное исполь-    

зование, в том числе и для эффективного исполнения обязан-    

ностей, долга. Принцип конституционного единства прав и    

обязанностей граждан не сводит конституционную ответст-    

венность (даже в ее позитивном понимании) к обязанности. (*35).    

Подобно тому как <в совокупности принципы <примешивают-    

ся> к основным правам я обязанностям во всех формах реа-    

лизации последних>, (*36), так и конституционная ответственность    

как принцип конституционности поведения (деятельности),    

конституционности правотворчества и правоприменения <при-    

мешивается> к реализации прав, обязанностей, компетенции.    

    

Чтобы конституционная ответственность всегда <приме-    

шивалась> к механизму реализации конституционных норм,    

она должна быть не просто принципом, но и реальностью, кон-    

ституционным обычаем. Даже если возникает новый, более    

совершенный закон, устанавливающий оптимальную компе-    

тенцию, но не становится обычной нормой в конституционной    

практике, то не возникает и ответственности как реальной га-    

рантии конституционных норм. Конечно, позитивная ответст-    

венность на уровне конституционного принципа продолжает    

свое гарантирующее влияние на реализацию конституцион-    

ных норм, однако уровень эффективности конституционной    

ответственности определяется как раз степенью становления    

данного принципа в качестве конституционного обычая. Имен-    

но конституционный обычай служит гарантией непосредствен-    

ного претворения в жизнь требований конституционных    

норм. (*37). В этом смысле социальная ответственность и на ее    

конституционном уровне может пониматься в качестве систе-    

мы общественных отношений. Так, <взятая в единстве и вы-    

текающая из нормативной регламентации вся система кон-    

ституционных правовых отношений представляет собой отно-    

шения взаимной ответственности личности и государства>,    

выступающей <не как самоцель, а как важнейшая правовая    

гарантия прав и свобод граждан, как средство достижения    

самых высоких социальных результатов>. (*38). Обычай - усто-    

    

-86-    

    

явшееся общественное отношение, устоявшаяся взаимосвязь,    

в этом и состоит его гарантирующая сила.    

    

В том же смысле выводы о необходимости повышения    

ответственности (кого-либо... за что-либо...) есть не просто    

призывы, взывания к сознанию и чувствам ответственного ли-    

ца, но и выводы о необходимости определенной перестройки    

общественных отношений, перестройки традиции практики и    

деловых обыкновений, системы организационных взаимозави-    

симостей между субъектами и т. д. Данные выводы реализу-    

ются на практике в тех сферах общественных отношений, ко-    

торые либо не отвечают современным требованиям, либо на    

каких-то <участках> дают сбои, а то и противоречат консти-    

туционным принципам, т. е. нуждаются в перестройке, пере-    

акцентовке, переориентации. Только в этом случае ответствен-    

ность будет повышаться реально, ибо она действительно пред-     

стает в качестве элемента механизма конституционного регу-    

лирования.    

    

Совершенствование системы организационных взаимосвя-    

зей, в которых материализуется позитивная ответственность,    

осуществляется и с помощью совершенствования санкций, рет-    

роспективных мер ответственности и вообще всего того, что    

символизирует отрицательную реакцию государства и образу-    

ет в случае применения собственно юридическую ответствен-    

ность. Например, установка на повышение ответственности    

плановых органов за качество подготовки плановых актов    

связана с установкой на повышение мер ответственности за    

невыполнение и необоснованные корректировки плановых за-    

даний, что следовало бы квалифицировать как грубое нару-     

шение закона, влекущее за собой не только экономическую,    

но и административно-правовую ответственность. С другой    

стороны, более высокие требования за соблюдение плановой    

дисциплины и усиление мер ответственности связаны с проб-    

лемой усиления нормативности планирования,  улучшения    

обеспеченности планов правовыми нормами и гарантиями.    

В свою очередь, пределы усиления юридической ответствен-    

ности за нарушение плановой дисциплины определяются тем,    

насколько следствием просчетов в планировании, недостат-    

ков в организации производства, безответственности в сфере    

управления являются и распространенные факты бесхозяйст-    

венности. Пределы усиления юридической ответственности    

зависят от уровня ее нормативной урегулированности, с повы-    

шением уровня которой повышается и уровень ответственнос-    

ти за выбор варианта деятельности.    

    

Итак, признавая специфику собственно юридической от-    

ветственности, мы все-таки выступаем против рассмотрения    

социальной и юридической ответственности в качестве непе-    

ресекающихся явлений хотя бы потому, что юридическая от-    

    

-87-    

    

ветственность - разновидность социальной. <Площадь> пе-    

ресечения социальной и юридической ответственности есть    

конституционная ответственность как особая категория со-    

циальной ответственности и высшая форма юридической от-    

ветственности. Конституционная ответственность - единст-    

венная из юридических видов ответственности, понимаемая не    

только в качестве вида правовой ретроспекции, применения    

отраслевых санкций, но и в качестве позитивно ответственно-    

го состояния, конституционного уровня ответственности.    

    

Роль конституционной ответственности в системе юриди-    

ческой ответственности аналогична роли Конституция в систе-    

ме права. Принципы конституционной ответственности оказы-    

вают самое непосредственное влияние на превентивную и    

ретроспективную деликтологию права в целом. Принципы кон-    

ституционной ответственности объединяют все виды юриди-    

ческой ответственности в единую целостную систему. И как    

<советское социалистическое право проходит высшую ступень    

юридического опосредствования -конституционную, облека-    

ясь далее правовой плотью и наполняясь конкретным содер-    

жанием>, (*39), так и юридическая ответственность имеет высшую    

ступень-конституционную. И поскольку при этом Советская    

Конституция выступает не только объектом охраны со сто-    

роны юридической ответственности, но и ее нормативным ис-    

точником, можно рассматривать конституционную ответст-    

венность в качестве самостоятельного института с конститу-    

ционным содержанием.         

    

Подобно тому как Конституция не может быть <разобра-    

на> по отраслям юридической науки, так и изучение консти-    

туционной ответственности не может быть восполнено иссле-    

дованием принципов ответственности в рамках отраслевых    

наук. Конституционная ответственность - не сумма всех ви-    

дов юридической ответственности, а их <конституционный    

срез>, иными словами, конституционная ответственность есть    

генерирующее начало всех видов социальной ответственности    

я всех видов юридической ответственности на уровне консти-    

туционно-правовой системы.    

    

-88-    

    

ї 3. Конституционная законность    

и конституционная ответственность    

    

Социалистическая законность выражает сущность гаран-    

тирования правовых норм: их реализация невозможна без     

обеспечения законности. Не случайно в литературе принцип    

социалистической законности и принцип юридической гаран-    

тированности правовых норм ставятся в один ряд. (*40). Что ка-    

сается конституционной ответственности, то она способствует    

    

-88-    

    

укреплению законности непосредственно в сфере осуществле-    

ния народовластия, улучшению деятельности советских орга-    

нов и каждого депутата за претворение в жизнь воли избира-    

телей. (*41).    

    

Принцип социалистической законности с объективной сто-    

роны предполагает наличие режима законности, с субъектив-    

ной стороны он предстает в виде требования ко всем и каж-    

дому (и - прежде всего! - к государственным органам) соб-    

людать законы и основанные на них нормативные акты. В    

результате обеспечивается полнейшая уверенность членов со-    

циалистического общества в неприкосновенности их личнос-    

ти, в гарантированности реализации ими своих прав. Мы пол-    

ностью согласны с существующим в литературе и с новой си-    

лой прозвучавшим в статье В. М. Горшенева мнением о том,    

что <главной сущностной характеристикой социалистической    

законности является определение ее в качестве  режима,    

атмосферы взаимоотношений личности и государственной    

власти>. (*42). Такое понимание законности особенно важно для    

уяснения ее сущности в сфере государственно-правовых отно-    

шений: прежде всего в этой сфере наиболее ярко проявляет-    

ся единство социалистической законности с такими явления-    

ми, как демократия, народовластие, конституционный строй,    

свобода личности. Именно в таком ключе раскрывается прин-    

цип социалистической законности в ст. 4 Конституции СССР.    

    

Отношения между личностью и государством в социалис-    

тическом обществе составляют <исходный и конечный пункт>    

всей сферы государственно-правовых отношений, законность    

же в государственно-правовой сфере - основа всей закон-    

ности. Конституционное ядро социалистической законности    

формируется прежде всего в системе политических отноше-    

ний, образующих фактическую конституцию. Эти отношения    

составляют предмет государственного (конституционного) пра-    

ва на уровнях их государственного опосредования в систе-     

ме <общество - коллектив - личность>.    

    

Ю. П. Еременко рассматривает соблюдение Советской    

Конституции в качестве ядра социалистической законности,    

исследует конституционную законность в ее зависимости от    

конституционного строя. (*43). Идеи Ю. П. Еременко являются    

чрезвычайно важными для понимания социалистического кон-    

ституционализма. Однако в его трактовке конституционной    

законности далеко не все бесспорно. Так, определение закон-    

ности через категорию обязанности заставляет усомниться в    

способности такого определения высветить суть законности    

как явления конституционного строя. Во-первых, почему явле-    

ние, фактическое содержание которого выходит за пределы    

юридического бытия, все же определяется через юридическую    

категорию конституционной обязанности? Во-вторых, в психо-    

логическом аспекте (в книге не раз затрагивается социально-    

    

-89-    

    

психологическая структура законности) человек с развитым    

чувством законности не только добросовестно исполняет кон-    

ституционную обязанность соблюдать законы, но и активно    

противостоит незаконным проявлениям в отношении себя, не    

допускает нарушения своих прав, в том числе права на    

<участие в управлении государством> как сущностного при-    

знака конституционного строя. Такое понимание законности    

служит, на наш взгляд, важным аргументом выделения кон-    

ституционной законности из общей социалистической, которое    

отстаивает автор. Интересно, что при характеристике закон-    

ности как элемента конституционного статуса личности ав-    

тор сам приходит к выводу, что законность предстает не    

только как конституционная обязанность, но и как субъектив-    

ное конституционное право личности, как конституционное    

<право-обязанность> (с. 92-93).    

    

Определение законности через категорию конституцион-    

ной обязанности лишает категорию конституционной закон-    

ности самостоятельного значения. Вряд ли можно очертить    

конституционную законность на фоне общей социалистичес-    

кой законности практически (теоретически конституционное    

ядро социалистической законности представить нетрудно),    

если соблюдение конституционного и <неконституционного>    

законодательства в равной мере есть конституционная обя-    

занность. Поэтому <высвечивать> конституционную закон-    

ность нужно, видимо, не <снаружи>, а <изнутри>, т. е. идти    

от сущности конституционного строя. И если обеспечение об-    

щей законности в равной мере ложится и на государственный    

аппарат, и на граждан, то обеспечение ее конституционного    

<ядра> как показатель конституционности государственного    

строя обращено к государственному аппарату и гражданам    

все-таки разными сторонами: к власти - обязанностью, а к    

гражданам - правом; так что режим законности и в самом    

деле предстает как система <отношений законности>. При та-    

ком понимании происходит не противопоставление субъектов    

законности друг другу, а четкое уяснение ответственности    

власти за конституционное состояние законности, ведь имен-    

но власти принадлежит определяющая роль в создании ре-    

жима законности (с. 69).    

    

В Россию, например, осознание этого обстоятельства    

пришло очень давно, вместе с осознанием европейских рево-    

люций и буржуазного конституционализма. Так, А. П. Куни-    

цын в речи, произнесенной на торжественном акте по случаю    

открытия Царскосельского лицея 19 октября 1911 г., сказал:    

<Приуготовляясь быть хранителями законов, научитесь преж-    

де сами почитать оные; ибо закон, нарушаемый блюстителя-    

ми оного, не имеет святости в глазах народа>. (*44).    

    

Следует согласиться с данной В. В. Лазаревым харак-    

теристикой социальных функций норм, опосредствующих пра-    

    

-90-    

    

воприменительную деятельность: <Само существование по-    

добных норм является психологической преградой на пути    

чрезмерной относительной самостоятельности сословия право-    

применителей... Задача сводится к тому, чтобы предупредить    

действие отрицательных (с позиций класса) личностных ка-    

честв должностного лица. Поэтому, в частности, и для того,    

чтобы власть не приобрела черты самого администратора, не-    

обходима нормативно-правовая урегулированность управлен-    

ческой деятельности... Что же, спрашивается, должны быть    

разные законы для граждан и правоприменителей...? Разуме-    

ется, в той части, в какой речь идет о соблюдении норм (будь    

то правовых или моральных) в общении служителей закона    

как обычных людей с другими обычными людьми, законы    

должны быть одинаковыми. Но как только правоприменитель    

вступает в общение с гражданином в качестве лица, облечен-    

ного властными полномочиями, начинают действовать не    

только общие для того и другого нормы, но и специфические    

для каждого в отдельности.    

    

Среди всех обстоятельств, обусловливающих такую неод-    

нородность правового регулирования, следует подчеркнуть    

разницу в психических процессах, протекающих в головах    

того или другого участника общественного отношения. Зако-    

нодатель в характере и методах осуществления своих велений    

не может игнорировать реальное положение (социальную    

роль) их адресатов, равно как и его отражение в психической    

жизни людей>. (*45).    

    

Законность в ряду гарантий конституционных норм и в    

ее соотношении с ответственностью как многофункциональной    

гарантией конституционных норм занимает совершенно осо-    

бое место, непосредственно характеризуя режим гарантиро-    

вания. По сути дела, гарантии правовых норм есть гарантии    

законности, и наоборот. Это как раз тот случай, когда при-    

чинно-следственная связь прямая и обратная; причина и след-    

ствие меняются местами: чтобы была законность, необходимо    

неукоснительно соблюдать законы, осуществлять правовые    

нормы, а с другой стороны, чтобы нормы права действитель-    

но были гарантированы, необходима законность как условие,    

как предпосылка, как <правовая обстановка>. <Без законода-    

тельства невозможна законность; но без нее право, в свою    

очередь, свелось бы просто к своду благих пожеланий, запи-    

санных на бумаге. Законы и законность нужно рассматри-    

вать в их взаимозависимости и обусловленности>. (*46). П. И.    

Стучка, опираясь на ленинские высказывания, писал, что    

первым условием законности служит сам закон. (*47). Нарком    

юстиции Д. И. Курский также отмечал, что если не будет в    

государстве твердой, достаточно разработанной системы норм    

права, то все разговоры о законности будут лишь эффектным    

словом. (*48). Выполнение требований Социалистической закон-    

-91-    

    

ности обеспечивает установление в общественных отношениях    

такого порядка, который соответствует выраженной в законах    

воле советского народа. Основная ответственность за обеспе-    

чение законности в сфере реализации конституционных норм    

ложится на правоприменителей - органов государства, ибо-    

<правоприменение - властное организующее начало в сфере    

реализации права. (*49).    

    

Гарантирующее значение принципа социалистической за-    

конности выражается в том, что он запрещает обход законов    

под какими бы то ни было <благонамеренными> предлогами,    

не допускает противопоставления законности и целесообраз-    

ности, является обязательным для всех, так как нет таких лиц,    

которые стояли бы выше закона. Гарантирующее значение    

принципа социалистической законности выражается и в том,     

что не допускается реализация одних правовых норм с нару-    

шением других, так сказать, реализация <во что бы то ни    

стало>. Недопустимы как превышение должностными лицами    

своих полномочий, пренебрежение процессуальными правила-    

ми и т. п., так и самоуправство граждан, <защищающих> свои    

права, пренебрежение к правам других граждан. Иными сло-    

вами, гарантии реализации правовых норм должны быть за-    

конными (отдельные благие намерения могут достигаться    

иногда не совсем законными средствами), т. е. опираться на    

правовую силу применяющих право субъектов, а не на ка-    

кую-то иную их силу, <законную> или незаконную (силу ав-    

торитета, обаяния, силу <делового>, <нужного> человека, на-    

конец, силу <связей> и т. п.).    

    

В одной и той же юридической ситуации один человек    

чувствует себя скорее просителем, чем носителем действи-    

тельно принадлежащего ему права, другой же - наоборот,    

использует всю свою <социальную энергию> в поисках лазеек    

в праве для подведения себя под выгодную юридическую си-    

туацию. И если в первом случае возникает проблема изуче-    

ния причин юридического бессилия гарантий, их замыкания    

на негативных социальных факторах, возникающих в социаль-    

ной среде правореализации, то во втором - проблема <зло-    

употребления гарантиями>. И ту и другую проблему нельзя    

решить только с помощью права, поскольку это проблема ан-    

типодов нашей идеологии, нравственности, а это социальное    

зло при одностороннем <наступлении> права (наращивании    

правовых запретов) не исчезает, а лишь видоизменяется, об-    

лекается в новые личины.    

    

Гарантирующее значение принципа социалистической за-    

конности распространяется не только на правоосуществление,    

но и на правотворчество. Это означает, что сами гарантируе-    

мые нормы должны соответствовать принципу законности. К    

примеру, если в решении исполкома местного Совета народ-    

ных депутатов содержатся нормы, нарушающие действующее    

    

-92-    

    

законодательство, то принцип законности требует нераспро-    

странения гарантий на эти нормы. Разумеется, сказанное ка-    

сается в первую очередь правотворческих органов, их взаимо-    

отношений. Так, одной из гарантий принципа подотчетности в    

представительной системе служит право отмены решений под-    

отчетных звеньев в случае нарушения принципа законности.    

К такой же гарантии относится и прокурорский надзор. Впро-    

чем, несмотря на законодательный принцип недействия актов,    

противоречащих Конституции, и несмотря на то, что при кол-    

лизии норм разного иерархического уровня должны приме-    

няться нормы высшего уровня, <вызывает сожаление другое:    

почти полное отсутствие протестов прокуратуры на ... право-    

применительные акты, в основу которых были положены нор-    

мативные акты органов управления, вступившие в противоре-    

чие с Конституцией СССР, Основами, кодексами>. (*50).    

    

В. О. Лучин констатирует, что <непосредственное дейст-    

вие Конституции почти не воспринимается практикой. В дея-    

тельности большинства государственных органов, обществен-    

ных организаций, их должностных лиц случаи разрешения    

конкретных дел со ссылкой на Конституцию встречаются     

очень редко. Создается впечатление, что возник своеобразный    

психологический барьер, срабатывают политические и право-    

вые стереотипы, явно расходящиеся с реальными регулятив-    

ными возможностями Конституции>. (*51). А если тем паче слу-     

чаи преодоления законодательных противоречий приостанав-    

ливаются <силовым приемом> практики, у подавляющего    

большинства правоприменителей складывается ошибочное    

убеждение в том, что лишение дефектного акта юридической    

силы может последовать лишь в результате его специальной    

отмены. (*52). На основе исследования практики В. Н. Никитин-    

ский отмечает, что <по целому ряду вопросов фактически дей-    

ствующими актами оказываются не законы СССР, а противо-    

речащие им подзаконные акты>. (*53). Иными словами формули-    

рует ту же самую проблему К. Ф. Шеремет: <К сожалению,    

на практике иногда возникает тенденция к своеобразной ни-    

велировке государственно-правового авторитета всех норм    

(включая конституционные) в сфере организации и деятель-    

ности Советов и их органов. Думается, что реализация кон-    

ституционных институтов всегда должна рассматриваться как    

особая процедура, которая обеспечивается установлением со-    

вершенно четкого круга ответственных за эту процедуру ор-    

ганов и должностных лиц>. (*54).    

    

К сожалению, стереотипы практического отношения к    

Конституции как к <ненастоящему> праву находят отражение    

и в научных конструкциях, например в теории многостадийнос-    

ти реализации субъективного права, теории, которая ставит    

под сомнение саму возможность реализации неконкретизиро-    

    

-93-    

    

ванного в текущем законодательстве конституционного права,    

Конечно, реализация субъективного права не одномоментна    

и в этом смысле многостадийна, но преподнесение стадий в    

качестве уровней конкретизации в конечном счете противоре-    

чит реальности конституционных прав, высшей юридической    

силе Конституции и интересам повышения ее авторитета в    

правоприменительной деятельности. Именно следствием этих,    

теорий является то, что в приговорах и решениях судов, ре-    

шениях местных Советов народных депутатов и их органов,    

приказах и инструкциях министров почти не встречаются    

ссылки на соответствующие статьи Конституции. Нельзя ста-    

вить реализацию конституционных норм в жесткую зависи-    

мость от их конкретизации, иначе конкретизация (как важ-    

нейшее средство гарантирования конституционных норм)    

вступит в противоречие со своей гарантирующей сущностью    

и превратится в некий символ официального признания юри-    

дического <бессилия> норм с повышенной степенью обобщен-    

ности правил поведения. Подобные теории приводят, наконец;    

<к признанию того факта, что до принятия детализирующего    

акта конституционная норма бездействует, а это противоре-    

чит юридической природе Конституции СССР как акта, дей-    

ствующего с момента принятия>. (*55).    

    

Наука призвана анализировать причины противоречий в:    

правовом регулировании и предусматривать гарантии разре-    

шения этих противоречий. В данном случае <задача состоит    

в том, чтобы, требуя точного, неуклонного исполнения зако-    

на, пока он не отменен, не допуская никакого своеволия со    

стороны его исполнителей, предоставить им достаточно широ-    

кий выбор средств, включая правовые, позволяющих своевре-    

менно выявить дефекты правотворческой деятельности и быст-    

ро, в предусмотренном законом порядке поставить вопрос об-    

отмене или изменении такого акта>. (*56). Да, это гарантия раз-    

решения отмеченного противоречия, однако не решение проб-    

лемы: ответственность за просчеты нормотворчества перекла-    

дывается на тех, кто от этих просчетов страдает. В самом    

процессе нормотворчества должны быть средства, обеспечи-    

вающие конституционную законность на всех уровнях нормо-    

творчества. Например, было бы конституционно правильно    

признавать юридическую силу ведомственного нормативного    

акта лишь после подписания его министром юстиции (ответ-    

ственность за юридические просчеты акта ложится непосред-    

ственно на данного министра).    

    

Советские ученые отстаивают необходимость принятия    

специального закона о нормотворчестве, что являлось бы дей-    

ственной гарантией принципа верховенства закона - важ-    

нейшего требования социалистической законности. (*57). По отно-    

шению к развитому социалистическому обществу в литерату-    

    

-94-    

    

ре указывается на необходимость возрастания роли закона    

во всех сферах регулирования общественных отношений как    

на тенденцию в области изменения правовых форм воздейст-    

вия на общественное и индивидуальное правосознание. Учет    

иерархии, юридической силы правовых норм имеет важное    

значение в процессе их гарантирования. Усиление гарантий    

прав личности, пишет В. А. Патюлин, нашло, в частности, вы-    

ражение в возведении в ранг конституционных ряда юриди-    

ческих гарантий, содержащихся ранее в текущем законода-    

тельстве. (*58).    

    

С обеспечением эффективности правовых норм связана    

такая важная проблема, как соотношение числа законов и    

подзаконных актов, нормативных предписаний и актов их    

применения. Например, имея весьма ограниченный аппарат,    

который не может в полной мере квалифицированно пользо-    

ваться огромным числом нормативных актов (постановлений    

правительства, ведомственных инструкций, положений и т.п.),    

исполкомы местных Советов зачастую не реализуют своих    

полномочий и прав, а нередко и обязанностей. (*59).    

    

Проблема конституционной законности - это не только    

обеспечение неуклонного соблюдения конституционных прин-    

ципов и норм в текущем нормотворчестве и нормоосуществле-    

нии, но и правильное соотношение между нормотворчеством    

и нормоосуществлением в деятельности всех органов государ-    

ства, и прежде всего его политической основы - Советов на-    

родных депутатов. Осуществление исполнительно-распоряди-    

тельных функций Советов как <работающих корпораций>    

опять-таки через нормотворчество вместо непосредственного    

исполнения, прямого проведения в жизнь уже имеющихся    

нормативных актов обесценивает закон и нормотворчество в     

целом. Из-за бумажного потока страдает в итоге живое де-    

ло правоприменения. В деятельности Советов народных депу-    

татов, равно как и в деятельности любых других органов,    

проявляет себя, видимо, закон оптимального соотношения    

между объемом правоприменения и объемом нормотворчест-    

ва, предназначенного для соответствующей сферы правопри-    

менения. Возможны диспропорции в ту или другую сторону.    

Например, в последнее время наметилась тенденция роста    

<удельного веса> нормативных актов в деятельности Советов,    

что отнюдь не всегда приводит к соответствующему качест-    

венному сдвигу правоприменительной деятельности, если, ко-    

нечно, не рассматривать нормотворчество (а такое рассмот-    

рение в известных пределах допустимо) в качестве этапа пра-    

воприменения. Однако <создать необозримое число законов    

значило бы пожертвовать общерегулятивной сущностью>, (*60),    

прежде всего, в деятельности исполнительно-распорядитель-    

ного аппарата.    

     

-95-    

    

Беда не в том, что Советы нормотворчествуют (как выс-    

шие органы власти на местах Советы должны принимать обя-    

зательные на их территории решения), а в том, что местное    

нормотворчество отнюдь не всегда сродни <жизнетворчеству>.    

Эффективность решений, принимаемых <во исполнение> нор-    

мативных актов вышестоящих исполнительных органов ведом-    

ственного нормотворчества в условиях, когда <нельзя при-    

знать, что сессионная работа Советов полностью отвечает вы-     

соким требованиям Основного Закона общенародного госу-    

дарства>, (*61), оставляет желать лучшего. И хотя <правотвор-    

чество, в отличие от правоприменения, более восприимчиво к    

мероприятиям, осуществляемым в рамках юридической поли-    

тики>, (*62), нельзя признать нормальным, что нормотворческий    

акцент падает не на сессии, а на исполнительно-распоряди-    

тельный аппарат; что распоряжения исполкома принимают-    

ся чаще всего по его внутреннеструктурным вопросам, а вся    

основная правоприменительная, управленческая деятельность    

облекается в форму решений исполкома.    

    

Конечно, проблема эффективности решений Советов -    

значительно более широкая социальная проблема, нежели    

уточнение юридических свойств принимаемых Советами ак-    

тов. Соотношение сферы нормотворчества и сферы управле-    

ния различно для разных звеньев Советов. Границы этих раз-    

личий в соответствии с принципом демократического центра-    

лизма должны учитываться применительно к Советам каждо-    

го вида, исходя из специфики их правового статуса. Должно    

учитываться также разное соотношение элементов <автори-    

тарности> и <автономности> в методах регулирования поведе-    

ния в различных областях общественных отношений. А это,    

в свою очередь, нуждается в теоретической разработке.    

    

В условиях конституционного строя, предполагающего    

взаимную конституционную ответственность государства и    

личности, простое <законопослушание> со стороны граждан    

не может удовлетворять потребностям функционирования и    

развития социалистического общества. (*63). Утверждение Ю. П.    

Еременко о том, что <подчинение есть имманентно присущее    

законности свойство>, (*64), представляется более применимым    

к правопорядку. Вполне возможен жесткий правовой поря-    

док, основанный на подчинении власти при неконституцион-    

ности самой власти. Думается, именно конституционная за-    

конность как элемент конституционного строя позволяет об-    

наружить разницу между понятиями законности и правопо-    

рядка.    

    

Учет диалектических противоречий социализма приводит    

в настоящее время к выводу о несостоятельности прямоли-    

нейного отрицания возможного расхождения между консти-    

туционно провозглашенными принципами и правопорядком.    

    

-96-    

    

<В социалистическом обществе, - пишет чл.-корр. АН ГДР,    

директор Института теории государства и права АН ГДР    

В. Вайхельт, - не исключена возможность противоречия    

между действующим правопорядком и конституцией>. (*65). Ес-    

ли данное противоречие существует в рамках диалектически    

развивающейся конституционной действительности и в конеч-    

ном счете <ведет к постоянному <равнению> конституции на    

прогресс>, (*66), то такое противоречие в известных пределах воз-    

можно в рамках конституционной законности. Границы это-    

го противоречия очерчены рамками социалистического кон-    

ституционного строя. Гарантией ненарушения указанных ра-    

мок является конституционная ответственность власти перед    

народом за обеспечение конституционного режима    

законности.    

    

Если же противоречие между конституцией и правопоряд-    

ком объясняется не диалектическими противоречиями как ис-    

точником развития в рамках конституционного строя, а на-    

рушениями самого конституционного строя, то налицо анта-    

гонизм между <подчиненным власти правопорядком и уже не    

подчиняющейся> ей законностью. Ослабление конституцион-    

ной ответственности власти как гарантии от деформации пра-    

вопорядка приводит к ослаблению законности как гарантии    

демократии, конституционного строя. <Отклонение эмпири-    

ческих юридико-нормативных актов от сущности социалис-    

тического права может быть различным. В своем крайнем    

выражении оно может привести к более или менее обширной    

деформации социалистического правопорядка и даже к его    

<левому> или <правому> контрреволюционному перерожде-    

нию>. (*67). И хотя это - крайняя степень деформации право-    

порядка, возможная лишь как проявление антисоциалисти-    

ческой деформации политической надстройки вообще, нель-    

зя считать <безобидными> для социализма, тем более на    

высокой стадии его развития, любые противоречия между     

конституцией и текущим нормотворчеством, между законами    

и подзаконными актами. <Не подвергая сомнению полезность    

подзаконных актов, их достоинства, способность оперативней    

закона отзываться на изменение жизненных условий, созна-    

вая, что в иерархии правовых актов им принадлежит свое    

место, что с их помощью выверяются многие положения,    

которые затем преобразуются в нормы закона, нельзя вместе    

с тем не предостеречь от одной опасности: подобным регули-    

рованием отношений в ряде случаев легализуется бездействие    

или обход закона>. (*68).    

    

Реальное обеспечение законности, исходя из государст-    

венной власти, постоянно корректируется уровнем требова-    

ний граждан на ее осуществление. Однако законность не мо-    

жет быть обеспечена ими самими, так как гражданин может    

    

-97-    

    

лишь пожаловаться на беззаконие, обратиться за защитой,    

потребовать восстановления законности, а восстановить ее    

своими силами он не может. Правопорядок же основывается    

на правомерном поведении самих граждан. Образно говоря,    

правопорядок - <законопослушная> часть законности. На-    

рушения законности эхом отзываются на состоянии правопо-    

рядка. Более высокие требования к правосознанию, конститу-    

ционной культуре работников государственных органов, ад-    

министрации предприятий и учреждений объясняются тем,    

что, нарушая законы, они не только посягают на права и ин-    

тересы граждан, государственных органов, общественных ор-    

ганизаций, но и нарушают конституционные основы советско-    

го общественного и государственного строя, (*69), компрометиру-    

ют конституционный строй.    

    

-98-    

    

ї 4. Конституционный контроль    

и конституционная ответственность    

    

Исследование ответственности как гарантии конституци-    

онных норм влечет за собой исследование проблем соотноше-    

ния конституционного контроля, ответственности и других    

элементов механизма охраны Конституции. В юридической ли-    

тературе уже неоднократно указывалось, что <конституцион-    

ный контроль и надзор, а также конституционная ответст-    

венность - важнейшее средство осуществления конституци-    

онной законности>. (*70).    

    

Ответственность и контроль - два тесно связанных, но    

тем не менее различных понятия. Ответственность - одно из    

проявлений взаимной связи личности, общества и государст-    

ва, предполагающей отчетность за порученное дело и достиг-    

нутые результаты, реализацию требований социального конт-    

роля. (*71).    

    

Ответственность и контроль - явления социальные. В    

обществе, разделенном на классы, функции управления (а    

следовательно, и контроля) осуществляет господствующий    

класс посредством созданного им государства. Цель соци-    

ального контроля - обеспечить соответствие поведения всех    

членов общества тем масштабам поведения (правовым, мо-    

ральным и др.), которые выгодны соответствующему классу.    

    

В буржуазном обществе этой же цели способствует и    

попытка установления отношений ответственности личности    

якобы перед всем народом, государством, а на деле - перед    

господствующим классом. Здесь и ответственность, и копт-    

роль формально выражаются в буржуазной законности, кон-    

ституционализме, однако объективно эти явления не в состоя-    

нии сочетать интересы двух антагонистических классов.    

    

-98-    

    

В. И. Ленин писал: <Весь вопрос о контроле сводится к то-    

му, кто кого контролирует, т. е. какой класс является контро-    

лирующим и какой контролируемым>. (*72). Все попытки юрис-    

тов, социологов, политиков обосновать классовое единство    

контроля и ответственности в буржуазном обществе обрече-    

ны на провал. (*73).    

    

При социализме общественные отношения контроля и от-    

ветственности изменяют свою природу: то положение, когда    

народом управляют, должно быть заменено самоуправлени-    

ем народа с превращением государства <из органа, стояще-    

го над обществом, в орган, этому обществу всецело подчинен-    

ный>. (*74). Это достигается обширным комплексом политико-юри-    

дических мер, которые гарантируют действенный контроль    

трудящихся над учреждениями власти и должностными ли-    

цами аппарата управления. (*75). К их числу относятся выбор-    

ность всех представительных органов сверху донизу, импера-    

тивность депутатского мандата, а также институты государ-    

ственно-правовой ответственности. Следовательно, ответст-    

венность есть лишь одна из политико-юридических мер, с по-    

мощью которых народ осуществляет свой суверенный конт-    

роль за властью в государстве.    

    

Выявление соотношения контроля и ответственности поз-    

воляет ставить вопрос об особом содержании контроля как    

гаранта конституционных норм. В самом общем виде инсти-    

тут конституционного контроля есть формализованные Основ-    

ным Законом требования, выражающие волю советского на-    

рода, посредством которых гарантируется советская конститу-     

ционная законность и конституционный режим.    

    

По отношению к иным видам конституционный контроль    

является высшим: он как бы определяет в различных <сре-    

зах> сущность, содержание и основные функции всех видов    

контроля социального. Вместе с тем конституционный конт-    

роль предопределяет и отношения ответственности. Ответст-    

веннность базируется на результатах контроля, усиливает его    

действенность и увязывается с его организационными форма-    

ми. В государственном праве объективная связь ответствен-    

ности с контролем находит наиболее полное выражение в кон-    

ституционных и иных нормах, в которых ответственность орга-    

нов закрепляется вместе с их подотчетностью, означающей    

высшее проявление контрольной функции. (*76).    

    

Конституционная ответственность в качестве ответствен-    

ности власти за существующий режим социалистической за-    

конности в государстве есть высшее проявление функции    

контроля; последняя является предпосылкой возникновения    

отношений конституционной ответственности.    

    

В настоящее время при изучении механизма гарантиро-    

вания конституционных норм проблема конституционного    

    

-99-    

    

контроля зазвучала с новой силой и вот почему. Во-первых,    

одним из направлений развития социалистической демокра-    

тии, провозглашенных Конституцией СССР, является усиле-    

ние законности, совершенствование юридического механизма,    

обеспечивающего охрану правопорядка во всех звеньях по-     

литической и экономической систем. Обеспечить конституци-    

онную законность, конституционный режим без постоянного    

контроля на всех уровнях политических, экономических со-    

циальных отношений практически невозможно. В. И. Ленин    

определял <учет и контроль как сущность социализма>. (*77).    

Однако ныне существующая система контроля еще далека до    

<идеала>. Как неоднократно отмечалось в документах пар-    

тии и правительства, в правовом механизме контроля за ис-    

полнением хозяйственных договоров имеется еще много не-    

достатков, устранение которых является важнейшим вопросом    

дня. В совершенствовании государственно-правовых средств    

обеспечения нуждается и научно-техническая политика Со-    

ветского государства, и реализация целевых комплексных    

программ, в том числе и Продовольственной программы. В со-    

временных условиях единство политики государства долж-    

но быть обеспечено не только в процессе формирования и    

внедрения научно-технических программ в народное хозяйст-    

во в масштабах страны, но также и путем совершенствования    

контроля за их исполнением. (*78). Система контроля <живет> по    

определенным закономерностям развития, и чем выше звено    

в иерархической системе - тем больший круг интересов граж-    

дан, должностных лиц и общественных организаций затраги-    

вает его деятельность. Отсюда, укрепление повседневного    

контроля именно в рамках высшего уровня государственной    

власти есть объективная предпосылка укрепления законнос-    

ти в рамках целого государства.    

    

Во-вторых, необходимость совершенствования конститу-    

ционного контроля обусловлена присущим только социалис-    

тическому государству соединением законодательной и ис-    

полнительной власти. Применительно к деятельности верхов-    

ного представительного органа государственной власти это    

означает, что данный орган не только принимает законы и    

иные акты, определяющие основные направления деятельнос-    

ти системы государственных органов, но также располагает    

гарантиями, необходимыми для обеспечения проведения сво-    

их .решений в жизнь, для проверки их исполнения. Именно та-    

кой гарантией служит предоставленное Конституцией выс-    

шим органам государственной власти право контроля за дея-    

тельностью всех других государственных органов, т. е. обес-    

печивается конституционное единство принятия и исполнения    

партийных директив, законов и подзаконных актов, управ-    

ленческих решений.    

    

-100-    

    

В-третьих, федеративное устройство СССР постоянно по-    

рождает проблемы оптимального соотношения союзных и рес-    

публиканских законов, разграничения компетенции союзных    

и республиканских органов. Поэтому в современный период.     

особо бурной активизации нормотворческой деятельности Со-    

ветского государства чаще обычного возникают коллизии    

между Конституцией, Основами законодательства, с одной    

стороны, и подзаконными правовыми актами - с другой.    

<После введения в действие новых крупных законодательных    

актов наступает обычно период, в течение которого иерархи-    

ческие противоречия в законодательстве неизбежны>. (*79). Одна-    

ко <слабость механизма контроля за юридической точностью    

нормативных актов обходится суду и гражданам в лишние ис-    

ки и решения, не считая иных издержек для общества от су-    

ществования акта, не согласуемого с законом>. (*80). Конститу-    

ционный контроль призван как раз и преодолевать такие про-    

тиворечия.    

    

В-четвертых, обострение идеологической борьбы в совре-    

менном мире диктует необходимость сопоставить механизм    

конституционного контроля в социалистическом и буржуаз-    

ном обществе, показать их классовую сущность и реальность    

в гарантировании конституционных норм. Ведь многие бур-    

жуазные ученые вообще отрицают существование в нашей    

стране конституционного контроля: <Было бы трудно найти    

в СССР что-либо подобное контролю за конституционностью    

законов>. (*81). Отсюда важная задача правовой науки - выя-    

вить место и роль конституционного контроля в механизме    

обеспечения законодательства.    

    

В-пятых, существование многочисленных форм контроля    

в нашем государстве породило проблему дублирования конт-    

роля, возникновение <неувязок> как в их правовом положе-    

нии (вследствие усиленного нормотворчества <на местах> и    

в ведомствах), так и в процессе реализации. Скоординировать    

этот <поток> контроля, четко определить место каждого ви-    

да контроля в системе социального, думается, тоже является    

задачей конституционного контроля, ибо это единственная    

форма контроля, для которого отсутствуют какие-либо тер-    

риториальные, компетенционные и ведомственные границы.     

    

Изучение конституционного контроля следует начинать с    

выделения особенностей, обособляющих его от иных видов    

контрольной деятельности в государстве. Даже <беглое> рас-    

смотрение содержания данного вида контроля убеждает нас в    

том, что здесь речь идет не об обычном контроле одних го-    

сударственных органов за деятельностью других, не об обыч-    

ной проверке фактических результатов. Основным содержа-    

нием конституционного контроля, по мнению Ю. П. Еремен-    

ко, является деятельность компетентных органов Советского    

    

-101-    

    

государства, в процессе которой устанавливается соответст-    

вие того или иного нормативного акта (действия) советским    

конституциям, выносятся решения, направленные на устра-    

нение обнаруженных нарушений конституционности зако-    

нов. (*82).    

    

Субъектами, осуществляющими конституционный конт-    

роль, в юридической литературе единогласно признаются выс-    

шие представительные органы власти СССР, союзных и ав-    

тономных республик - Верховные Советы и их Президиумы..    

Представляется, что это не совсем точно и вот почему.    

    

В ст. 73 Конституции СССР контроль за соблюдением    

Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций    

союзных республик Конституции СССР относятся к ведению    

Союза ССР <в лице его высших органов государственной    

власти и управления> (разрядка наша.-Н.Б., Т. 3.).    

Аналогичные статьи имеются в конституциях всех союзных    

и автономных республик. Так, в п. 2 ст. 72 Конституции    

РСФСР ведению РСФСР в лице ее высших органов власти    

и управления подлежит контроль за соблюдением Конститу-    

ции РСФСР и обеспечение соответствия конституций автоном-    

ных республик Конституции РСФСР. Ведению Северо-Осе-    

тинской Автономной Советской Социалистической республи-    

ки подлежит контроль за соблюдением Конституции Северо-    

осетинской АССР в лице ее высших органов власти и управ-    

ления (ст. 66 Конституции Северо-Осетинской АССР).     

    

С другой стороны, ст. 3 Закона СССР о Совете Минист-    

ров СССР в качестве основного принципа деятельности Со-    

вета Министров СССР предусмотрела обеспечение неуклон-    

ного соблюдения Конституции СССР, т. е. осуществление кон-    

ституционного контроля в сфере правоприменения. А ведь    

именно в этой сфере встречаются более всего нарушения кон-    

ституционных требований. Поэтому представляется целесооб-    

разным включить Правительства СССР, союзных и автоном-    

ных республик в круг субъектов конституционного контроля.    

    

Контрольная деятельность высших органов государствен-    

ной власти носит полновластный, всеобъемлющий характер.    

Сердцевину данной деятельности Верховных Советов и Пре-    

зидиумов Верховных Советов составляет контроль за претво-    

рением в жизнь конституционных принципов и других нор-     

мативных требований (в том числе конституционной ответст-    

венности) субъектами конституционных отношений. Другой,    

не менее важной особенностью конституционного контроля    

является его верховенство, которое вытекает из подлинно    

верховного положения высших представительных органов в    

политической системе советского общества. Рамки конститу-    

ционного контроля фактически не ограничены. (*83). Этими ка-    

чествами конституционный контроль и обеспечивает закон-    

    

-102-    

    

ность в функционировании всех государственных органов, пра-    

вильность и эффективность реализации Конституции СССР,    

конституций союзных и автономных республик всеми общест-    

венными органами, должностными лицами и гражданами.    

    

В юридической литературе встречается мнение о том, что    

конституционный контроль - это лишь часть контрольных    

функций Верховного Совета и его Президиума; предлагается    

определить деятельность последних как <верховный> контроль    

наряду с <конституционным>. Такая позиция представляется    

глубоко ошибочной: ее первопричиной является понимание    

конституционного контроля только как деятельности высших    

органов государства по установлению и устранению возмож-    

ных противоречий между Конституцией и другими норматив-    

ными актами. Данная позиция правильно подверглась крити-    

ке, так как она необоснованно сужает рамки конституцион-    

ного контроля только правотворческой сферой, что несомнен-    

но принижает его значение: нельзя нарушать Конституцию    

ни в какой форме. (*84). Отсюда верховному контролю всегда со-    

путствуют элементы конституционного контроля.    

    

Следует подчеркнуть, что конституционный контроль ни    

в коей мере нельзя сводить только к реализации отдельных    

<чисто контрольных> полномочий Верховного Совета и его    

Президиума (например, заслушивание отчетов, докладов под-    

отчетных органов, отмена нормативных актов). Конституци-    

онный контроль скорее можно представить в качестве для-    

щейся функции высших представительных органов, осуществ-    

ляемой постоянно в процессе реализации всей (без исключе-    

ния!) компетенции Верховного Совета и Президиума. Но в    

одних случаях контроль занимает центральное место в рас-    

смотрении вопроса, в других носит вспомогательный харак-    

тер. Ведь процесс решения любого вопроса, принятие любого    

акта высшим представительным органом всегда сопровожда-    

ется контролем за состоянием проблемы на данном этапе,    

контролем за планируемой организацией процесса исполне-    

ния, коррегированием самого исполнения и, наконец, опреде-    

лением форм и методов контроля за результатами исполне-    

ния.    

    

Конституционный контроль, выступая гарантом консти-    

туционных норм, имеет следующие специфические цели:    

1) обеспечить точное и неуклонное соблюдение, исполнение    

и применение конституционных норм; 2) выявлять и устра-    

нять противоречащие конституции правовые акты и отдель-    

ные нормы; 3) гарантировать соответствие республиканских    

конституции Конституции СССР; 4) предупреждать некон-    

ституционность принимаемых законов и других актов. (*85).    

    

По своему содержанию конституционный контроль, на    

наш взгляд, неоднороден, он содержит как бы несколько са-    

    

-103-    

    

мостоятельных уровней: контроль за соответствием конститу-    

ций союзных республик Конституции СССР; контроль за со-    

ответствием законов союзных республик законам СССР; конт-    

роль за реализацией конституционных норм, регулирующих    

конституционный режим; контроль за конституционностью    

деятельности органов власти на местах. Законодатель, взяв    

в качестве исходной формулировку сущности конституцион-    

ного контроля как <соответствие Конституции СССР>, для    

различных субъектов конституционного контроля постепенно    

расширяет его содержание, прибавляя к объектам контроля    

такие элементы, как законы СССР, республиканское законо-    

дательство (ст. 121 п. 4 Конституции СССР), деятельность    

государственных органов и организаций (ст. 125 Конститу-    

ции СССР, ст. 59 Регламента Верховного Совета СССР).    

    

Какова гарантирующая функция конституционного конт-    

роля в системе иных гарантий норм Основного Закона? Здесь    

гарантией выступают прежде всего нормы Конституции, оп-    

ределяющие контроль за соблюдением Конституции СССР и    

обеспечение соответствия конституций союзных республик    

Конституции СССР относится к ведению СССР в лице его выс-    

ших органов власти и управления (ст. 73 Конституции СССР).    

    

Конкретизация данного основополагающего принципа    

имеет место в ст. 121, п. 4, непосредственно обязывающей    

Президиум Верховного Совета не только осуществлять конт-    

роль за соблюдением Конституции СССР, но и обеспечивать    

соответствие конституций и законов союзных республик Кон-    

ституции и законам СССР.    

     

Дальнейшую нормативную детализацию конституцион-    

ный контроль получил в Регламенте Верховного Совета    

СССР, где 10 глава специально посвящена осуществлению    

Верховным Советом контрольных полномочий. Статья 59 Рег-    

ламента, во-первых, уточняет круг субъектов, осуществляю-    

щих конституционный контроль: Верховный Совет непосред-    

ственно и через создаваемые им органы (т. е. Президиум    

Верховного Совета, комиссии палат Верховного Совета). Во-    

вторых, нормативно закреплен и круг объектов, который уже    

не ограничивается сферой нормотворчества. Более того, имен-    

но в Регламенте Верховного Совета СССР акцент делается    

не столько на соответствие законодательства, сколько на кон-    

ституционность его реализации. Согласно названной статье    

Регламента, конституционный контроль осуществляется за    

соблюдением и проведением в жизнь государственными и об-    

щественными организациями Конституции СССР, а также    

законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР; за    

выполнением государственных планов экономического и со-    

циального развития и государственного бюджета СССР; за    

    

-104-    

    

деятельностью всех подотчетных Верховному Совету СССР    

государственных органов.    

    

Таким образом, даже сама <нормативная ткань> направ-    

ляет конституционный контроль на обеспечение реализации    

Конституции, тем самым выступая ее юридической гаран-    

тией.    

    

Важность реализации конституционного контроля заста-    

вила законодателя нормативно урегулировать и основные ор-    

ганизационно-правовые формы осуществления конституцион-    

ного контроля. Основная из них - сессионный контроль.    

    

Конституционный контроль осуществляется уже в про-    

цессе обсуждения Верховным Советом состава и формирова-    

ния других высших органов государства: Президиума Верхов-    

ного Совета СССР, Совета Министров, Генерального проку-    

рора СССР, Комитета народного контроля СССР. Уже в этой    

стадии контроль начинает <действовать> как инструмент,    

обеспечивающий реальность конституционного строя, консти-    

туционную законность, ибо от состава Правительства и дру-    

гих высших органов государства во многом зависит и весь    

конституционный режим Советского государства.    

    

На этом этапе Верховный Совет имеет возможность про-    

анализировать результаты предыдущей работы подотчетных    

органов и сделать выводы об уровне конституционности их    

деятельности. Не случайно Верховный Совет СССР на 1-й     

сессии каждого созыва принимает Постановление об одобре-    

нии деятельности Правительства. Важность формирования    

высших органов государства Верховным Советом СССР как    

элемента гарантированности конституционного строя подчер-    

кивает и тот факт, что Регламент Верховного Совета СССР    

в самой детализированной форме определил процедуру их    

создания. (*86).    

    

Следующей формой конституционного контроля являет-    

ся обязательное утверждение Верховным Советом ряда важ-    

нейших актов, принимаемых Президиумом Верховного Сове-    

та СССР, Президиумами Верховных Советов союзных и ав-    

тономных республик. В частности, в соответствии со ст. 122    

Конституции СССР обязательному утверждению подлежат    

важнейшие акты, вносящие изменения в действующие зако-    

нодательные акты; изменение территориальных границ союз-    

ных республик; акты, касающиеся отдельных изменений в    

составе Совета Министров, министерств и государственных    

комитетов СССР. Верховный Совет на каждой сессии заслу-    

шивает доклад Секретаря Президиума Верховного Совета о    

таких Указах и принимает Закон или Постановление об их    

утверждении. Тем самым гарантируется полный контроль за-    

конодательной политики со стороны Верховного Совета. Вмес-    

те с тем в юридической литературе высказывалось мнение,    

    

-105-    

    

что доклады Секретаря Президиума Верховного Совета    

должны носить более подробный характер и по ним в неко-    

торых случаях целесообразно проводить прения. (*87). Это обес-    

печивает реальные предпосылки единообразия законодатель-    

ной политики в рамках Советской Конституции.                 

    

К числу важнейших гарантий осуществления текущего    

конституционного контроля относится заслушнвания отчетов    

руководителей других высших государственных органов. Уси-    

лению этой формы контроля и обеспечению ее систематичное-     

ти служат, во-первых, прямые предписания Конституции, от-    

носящие к непосредственной компетенции верховных органов    

власти заслушивание отчетов соответствующих органов; во-    

вторых, закрепление определенной периодичности таких отче-    

тов. (*88).                                                      

    

Регламент Верховного Совета СССР по-разному опреде-    

лил периодичность отчетов подконтрольных органов. С одной     

стороны, для Комитета народного контроля СССР, Верховно-    

го Суда СССР и Генерального прокурора определена обязан-    

ность не реже одного раза за период полномочий представ-    

пять отчет о своей деятельности Верховному Совету СССР и     

систематически докладывать о ней Президиуму Верховного    

Совета СССР (ст. 61-62 Регламента). С другой стороны, в    

отношении Президиума Верховного Совета и Совета Мннист-     

ров СССР законодатель не стал фиксировать конкретную     

цифру отчетов, ограничившись провозглашением необходи-     

мости <регулярно отчитываться о ссоси работе перед Верхов-    

ным Советом> (ст. 60 Регламента). Видимо, это обусловлено    

невозможностью определения в количественных показателях    

суммы проблем, которые решаются в повседневной деятель-     

ности Президиумом Верховного Совета и Правительством. К    

тому же из верховного положения высших органов власти вы-     

текает конституционная обязанность Президиума Верховно-     

го Совета СССР и Совета Министров СССР отчитываться пе-    

ред Верховным Советом СССР по его требованию в любое    

время.    

    

Ныне весьма распространена такая форма конституцион-    

ного контроля, как доклады высшим представительным ор-    

ганам власти. Так, в период между сессиями Президиум     

Верховного Совета СССР заслушивает доклады Правительст-    

ва по вопросам его работы. За четыре года после принятия     

Конституции СССР Президиум пять раз заслушивал докла-    

ды Совета Министров СССР. (*89). В сущности, конституционным     

контролем является также ежегодное обсуждение и принятие    

докладов о планах экономического и социально-культурного    

строительства, о государственном бюджете и утверждение    

отчетов об их исполнении Верховным Советом СССР. Тем     

самым Верховный Совет осуществляет контроль за фактичес-     

    

-106-    

    

кой политикой Правительства и аппарата управления в це-    

лом по стране.    

    

Рассмотрению на сессии названных вопросов предшест-    

вует большая подготовительная работа: план и бюджет пред-    

варительно обсуждаются в постоянных комиссиях палат    

ежегодно накануне сессии на совместных заседаниях комис-    

сии заслушиваются доклады председателя Госплана СССР    

и министра финансов СССР. Для детального изучения вне-    

сенных Правительством плана и государственного бюджета    

по разделам постоянные комиссии образуют специальные под-    

комиссии из числа депутатов Верховного Совета, представи-    

телей ведомств, специалистов, научных работников. В подко-    

миссиях заслушиваются доклады представителей прави-    

тельств союзных республик, министров, руководителей ве-    

домств СССР, оцениваются результаты их деятельности, тща-    

тельно анализируются получаемые от ЦСУ СССР, Госбанка    

СССР и иных организаций материалы, характеризующие ра-    

боту государственных комитетов, министерств и ведомств,    

развитие отраслей народного хозяйства, отдельных республик.    

Особое внимание комиссии уделяют выявлению недостатков    

в деятельности министерств, ведомств, разработке путей и    

средств устранения и предупреждения этих недостатков. (*90).    

    

Таким образом, весь процесс подготовки, обсуждения и    

принятия докладов на сессии есть, по сути, контроль со сто-    

роны высших органов власти за законностью проводимой по-    

литики государства в целом и отдельных его составных час-    

тей. Такой конституционный контроль обеспечивает не толь-    

ко юридические, но, главное, экономические, политические,    

идеологические и организационно-правовые гарантии реали-    

зации Советской Конституции.    

    

Особо Верховный Совет проверяет соответствие поста-    

новлений и распоряжений Совета Министров актам Верхов-    

ного Совета и Президиума (форма контроля). В случае не-    

соответствия их закону высшие органы государственной влас-    

ти имеют право отменять постановления и распоряжения Со-    

вета Министров (конституционная ответственность). Пред-    

ставляется, что данная форма связи конституционного конт-    

роля и конституционной ответственности обеспечивает един-    

ство в проведении законодательной и исполнительно-распоря-    

дительной политики, реально гарантируя те нормы Конститу-    

ции СССР, которые предусматривают подконтрольность и    

подотчетность всех государственных органов органам пред-    

ставительным.    

    

Своеобразной формой конституционного контроля явля-    

ется запрос депутата Верховного Совета СССР, депутатов    

Верховных Советов союзных и автономных республик. Депу-    

татский запрос - это адресованное депутатом конкретному    

    

-107-    

    

государственному органу или должностному лицу требование    

дать на сессии Совета официальное объяснение по вопросу,    

связанному с выполнением функции этого органа или лица.    

Тем самым право запроса дает возможность привлечь вни-    

мание всего высшего представительного органа власти к опе-    

ративному решению особо важных проблем, чаще всего свя-    

занных с нарушением законов, невыполнением различными.    

органами своих конституционных функций. Таким образом,    

запрос - средство конституционного контроля не только со    

стороны депутатов, но и всего Совета в целом. (*91).    

    

Эффективность депутатского запроса во многом обуслов-    

лена особенностями представительных органов, в которых нет    

профессиональных <парламентариев>, а депутаты осуществ-    

ляют свои полномочия, не порывая с производственной или    

служебной деятельностью. Поэтому, выступая представите-    

лем высшего органа государственной власти, они активно, со-    

знанием профессиональных проблем ставят на обсуждение    

Совета именно те вопросы деятельности Совета Министров    

СССР, министерств и ведомств, которые имеют актуальней-    

шее общегосударственное значение. И поскольку основы пол-    

номочий органов управления, других органов, образуемых Со-    

ветом, закреплены в Основном Законе, постольку и деятель-    

ность депутата по реализации запроса есть гарантия эффек-    

тивной реализации конституционных норм.    

    

Статья 117 Конституции СССР, ст. 14 Закона СССР о    

статусе народных депутатов в СССР и ст. 63 Регламента Вер-    

ховного Совета СССР определили круг лиц, к которым де-    

путат Верховного Совета СССР имеет право обращаться с за-    

просом: Совет Министров СССР, министры и руководители    

других органов, образуемых Верховным Советом. Представ-    

ляется, что именно высокой эффективностью депутатского    

запроса как формы конституционного контроля можно объяс-    

нить тенденцию расширения круга подконтрольных объектов    

новой Конституцией СССР. Если ранее запрос можно было    

направить только Совету Министров и руководителям цент-     

ральных органов государственного управления, то после при-    

нятия Конституции СССР 1977 г. в круг этих субъектов так-    

же вошли руководители всех органов, образуемых Верхов-    

ным Советом: Председатель Верховного Суда СССР, Гене-    

ральный прокурор СССР, Председатель Комитета парадного    

контроля СССР и др.    

    

В целях совершенствования запроса депутата законода-    

тель усилил и реальные гарантии действенности этой формы    

контроля. Он обязал должностных лиц давать ответы на дан-    

ной сессии Совета в трехдневный срок, причем ответ на за-    

прос должен быть заслушан обязательно на совместном за-    

седании палат и может быть поставлен на обсуждение. Кро-    

    

-108-    

    

ме того, право внесения запроса предоставлено не только од-    

ному депутату, но также группе депутатов и постоянным ко-    

миссиям палат Верховного Совета СССР.    

    

Являясь органической частью Верховного Совета СССР,    

Президиум Верховного Совета также осуществляет обшир-     

ные контрольные полномочия, направленные на неукоснитель-    

ную реализацию норм Конституции. Конституционный конт-    

роль, осуществляемый Президиумом Верховного Совета, об-    

ладает некоторыми особенностями. Даже при сравне-    

нии ст. 73, п. 11 и ст. 12, п. 4 Конституции СССР ясно, что    

контрольные полномочия Президиума распространяются не    

только на конституционные нормы, но и на законы союзных    

республик. Следовательно, сфера действия конституционно-    

го контроля Президиума Верховного Совета расширяется в    

целях укрепления гарантий верховенства общесоюзного зако-    

нодательства. Этот контроль распространяется не только на    

соответствующие органы СССР, но и на органы союзных рес-    

публик. При выявлении расхождения Конституции или закона    

союзной республики с Конституцией или законом СССР Пре-    

зидиум Верховного Совета вправе официально заявить о та-    

ком несоответствии, (*92), что будет означать вступление в не-    

посредственное действие ст. 74 Конституции СССР. Вместе    

с тем Президиум Верховного Совета СССР ставит перед Пре-    

зидиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о    

приведении Конституции или закона союзной республики в    

соответствие с Конституцией пли законом СССР, издавая при    

необходимости указ по данному вопросу (ст. 64 Регламента    

Верховного Совета СССР). Только с января 1938 по февраль    

1969 г. Президиум Верховного Совета СССР издал четыре    

указа по вопросам несоответствия отдельных статей консти-    

туций союзных республик Конституции СССР, шесть указов    

о несоответствии отдельных актов союзных республик обще-    

союзному законодательству. (*93).    

    

Поскольку государство особо заинтересовано в повышен-    

ной охране конституционных норм, а также в стимулировании    

деятельности ряда государственно-правовых субъектов по    

дальнейшему обеспечению реальности и верховенства консти-    

туционных норм, законодатель впервые ввел перечень субъек-    

тов контрольной инициативы, т. е. обладающих правом ста-    

вить вопрос о правильности соблюдения Конституции СССР    

государственными и общественными организациями, долж-    

ностными лицами. К их числу относятся: Президиум Верхов-    

ного Совета СССР, Совет Министров СССР, высшие органы    

государственной власти союзных республик, комиссии Вер-    

ховного Совета СССР, депутаты Верховного Совета СССР,    

Комитет народного контроля СССР, Верховный Суд СССР,    

Генеральный прокурор СССР, общественные организации в    

     

-109-    

    

лице их общесоюзных органов (ст. 64, ч. 1 Регламента Вер-    

ховного Совета СССР). Аналогичные статьи имеют место в    

Регламентах Верховных Советов союзных и автономных рес-    

публик. Такой разнообразный <спектр> субъектов контроль-    

ной инициативы подтверждает вывод о всеобъемлемости и    

системности конституционного контроля, реально гарантиру-    

ющего исполнение Основного Закона государства во всех сфе-    

рах государственной и общественной жизни, всеми органами,     

должностными лицами и гражданами.     

    

Особым видом конституционного контроля, осуществляе-    

мого Президиумом Верховного Совета СССР, Президиумами    

Верховных Советов союзных и автономных республик, явля-    

ется контроль за рассмотрением и реализацией государствен-    

ными и общественными органами, должностными лицами пред-    

ложений и замечаний депутатов, высказанных на сессиях, а    

также за выполнением наказов избирателей по вопросам, от-    

носящимся к ведению Союза СССР, союзной или автономной    

республики (см., например, ст. 25, п. 3 Регламента Верхов-    

ного Совета СССР). Эти важные организационно-правовые    

меры необходимы в целях гарантирования выполнения пред-    

писаний Конституции о роли и назначении депутата - пол-    

номочных представителей народа в Советах (гл. 14 Консти-    

туции СССР), активизации их деятельности и повышения от-    

ветственности перед избирателями.    

    

Являются ли субъектами конституционного контроля по-    

стоянные комиссии палат Верховного Совета СССР? Исходя    

из непосредственного толкования ст. 125 Конституции СССР,    

ст. 59, 65 Регламента Верховного Совета СССР, постоянные    

комиссии, являясь органами, непосредственно создаваемыми    

Верховным Советом, также участвуют в осуществлении кон-    

ституционных контрольных полномочий за деятельностью го-    

сударственных органов и общественных организаций. Конт-    

роль постоянных комиссий имеет некоторые особенности, ко-    

торые обусловлены вспомогательным характером их статуса.    

Контроль постоянных комиссий, конечно, не может носить    

столь всеобъемлемого характера, как контроль Верховного    

Совета и Президиума. В то же время, с одной стороны, фор-    

мирование постоянных комиссий по функциональному п от-    

раслевому признаку дает возможность более тщательно про-    

верять положение дел в конкретно очерченной отрасли или    

сфере деятельности. С другой стороны, именно комиссии поз-    

воляют высшим органам государственной власти расширить    

социальную базу контроля, придать ему общественный ха-    

рактер.    

    

Контроль как одна из основных задач постоянных комис-    

сий закреплена в ст. 2 Положения о постоянных комиссиях    

Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Сове-    

-110-    

    

та СССР. Согласно данной статье, постоянные комиссии осу-    

ществляют контроль за деятельностью министерств, государ-    

ственных комитетов и ведомств СССР, других общественных    

организаций, а также республ.иканских и местных государст-    

венных органов и организаций. То есть круг контролируемых    

субъектов по сравнению с Президиумом Верховного Совета    

значительно возрос вплоть до включения в него органов на    

местах; расширился и объект контроля - проведение в жизнь    

не только Конституции СССР, Законов СССР, а также иных    

решений Верховного Совета СССР и его Президиума. Для    

осуществления возложенных задач постоянные комиссии па-    

лат наделены следующими контрольными полномочиями:    

    

1) право заслушивать по вопросам ведения комиссии    

представителей Совета Министров СССР, советов министров    

союзных республик, руководителей министерств, государст-    

венных комитетов и ведомств, которые обязаны представить    

разъяснения по рассматриваемым комиссией вопросам (ст. 21    

Положения);    

    

2) право выступления с содокладами на сессиях Верхов-    

ного Совета и заседаниях Президиума Верховного Совета;    

    

3) право требовать представления документов, письмен-    

ных заключении, отчетных данных и других материалов:    

    

4) обращаться с запросами ко всем органам, образуемым    

Верховным Советом СССР;    

    

5) проводить проверки работы государственных органов    

и организаций;    

    

6) заслушивать отчеты и информации на заседании по-    

стоянных комиссий (Положение о постоянных комиссиях,    

гл. 3).    

    

Так как рекомендации постоянных комиссий подлежат    

обязательному рассмотрению государственными и обществен-    

ными органами, учреждениями и организациями, то эффек-    

тивность их реализаций также играет свою гарантирующую    

роль в обеспечении норм Конституции.    

    

Таким образом, анализ системы конституционного конт-    

роля позволяет сделать вывод о его сложной структуре. Кон-    

ституционный контроль осуществляется следующими субъек-    

тами права: Верховными Советами государств (в рамках    

СССР), их Президиумами, постоянными комиссиями и де-    

путатами Верховных Советов, а также, исходя из буквально-    

го толкования Конституции, Советом Министров СССР, со-    

юзных и автономных республик.    

    

Однако практика показывает, что для названных субъек-    

тов, во-первых, конституционный контроль является лишь не-    

значительной частью их деятельности, так как каждый из    

них наделен и другими не менее важными задачами. Во-вто-    

рых, эффективное осуществление конституционного контроля    

    

-111-    

    

невозможно без глубоких специальных юридических знаний,    

что имеют, к сожалению, не все депутаты. В-третьих, анализ    

правоприменительной практики показывает, что отдельные    

противоречия в законодательстве в процессе правопримени-    

тельной деятельности преодолеваются редко. <В результате    

по целому ряду вопросов фактически действующими актами    

оказываются не законы СССР, а противоречащие им подза-    

конные акты>. (*94).    

    

Поэтому в юридической литературе были обоснованы    

предложения о наделении функцией конституционного конт-    

роля какого-либо специального органа. В этой связи целесо-    

образно изучать конституционную практику социалистичес-    

ких стран, где, признавая объективную необходимость су-    

ществования конституционного контроля как гарантии кон-    

ституционной законности, созданы различные <организации>    

конституционного контроля. Чаще всего такой контроль осу-    

ществляют либо высшие представительные учреждения (в    

НРБ - Народное Собрание; во Вьетнаме - Национальное    

собрание), либо Президиумы (в ГДР - Государственный Со-    

вет Народной Палаты, в МНР-Президиум Великого Народ-    

ного Хурала). Отдельные социалистические государства пош-    

ли по пути создания особого органа конституционного конт-    

роля либо в системе представительных органов (конституци-    

онная комиссия в СРР, которая избирается Великим Нацио-    

нальным собранием), либо обособленно от высших органов    

государственной власти, являясь не подотчетным им (Консти-    

туционный суд в Югославии).    

    

Поиск оптимальной организации конституционного конт-    

роля приводил многих ученых к выводу о необходимости соз-    

дания в нашей стране специального органа конституционно-    

го контроля: Конституционного Совета, Конституционной ко-    

миссии, Конституционного Комитета. (*95). Однако законодатель    

не пошел по пути образования новых органов, а возложил    

обязанность конституционного контроля на уже существую-    

щие высшие органы государственной власти и управления.    

Однако думается, что проблема еще не исчерпала себя. Вы-    

сокая роль конституционного контроля и необходимость его    

постоянного совершенствования в системе конституционных    

гарантий позволяют ставить вопрос о создании специально-    

го консультативного органа конституционного контроля в    

системе высших органов власти при полной независимости от    

всех иных органов. Поэтому в состав такого органа должны    

входить не только депутаты, но и специалисты - юристы с    

большим стажем работы.    

    

Интересно предложение о проведении государственно-    

правового эксперимента по созданию конституционного орга-    

на контроля в рамках одной республики. Изучение в течение    

    

-112-    

    

определенного срока его работы позволило бы еще более ар-    

гументированно решать вопрос о необходимости создания спе-    

циального органа конституционного контроля. Одновременно    

с обсуждением проблемы создания органа необходимо совер-    

шенствовать оперативный контроль <за соответствием законо-    

дательства Конституции и Основам в рамках соответствую-    

щей системы органов, призванных обеспечить соблюдение за-    

конности. Было бы целесообразным принять специальный    

Закон о конституционном контроле>. (*96). Думается, что данный    

закон закрепил бы особую процедуру разрешения противоре-    

чий конституционному законодательству. В частности, юри-    

дически должна быть урегулирована стадия официальной    

приостановки действия норм на основе признания их некон-    

ституционными. Заключение органа конституционного конт-    

роля должно утверждаться высшими органами власти.    

    

В литературе правильно предлагается наделить суд пра-    

вом приостановления производства по делу в том случае, ког-    

да у суда возникает сомнение по поводу соответствия той    

или иной нормы Конституции или Основам законодательства.    

Данный повод должен обязательно влечь за собой запрос в    

Президиум Верховного Совета СССР (или Совет Министров    

СССР), на который давались бы мотивированные заключе-    

ния. (*97). Представляется, что право на аналогичные запросы не    

следует ограничивать лишь судебными органами. Такое пра-    

во должны иметь все без исключения правоприменительные    

органы советского государства.    

    

Процессуальные нормы Закона о конституционном конт-    

роле должны определить точные сроки дачи заключений по    

запросам органов правоприменения, порядок доведения их    

как до запрашивающего органа, так и до заинтересованных    

субъектов. В этой связи целесообразно поставить вопрос о    

публикации ответов на данные запросы в целях предупреж-    

дения их дублирования.    

    

Конституционный контроль во всех проявлениях пред-    

определяет конституционную ответственность и гарантиру-    

ет ее.                                                       

    

-113-    

    

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 8      Главы:  1.  2.  3.  4.  5.  6.  7.  8.