Глава VII. Государственные органы, ведающие делами о российском гражданстве

_ 1. Государственные органы, ведавшие делами о гражданстве

В России с давних времен иностранцы принимались в русское подданство только по особому соизволению царской власти. Петр I упростил порядок приема иностранцев в русское подданство и выхода из него, предоставив право решать эти вопросы Правительствующему Сенату.

В дальнейшем вопросы подданства в Российской империи регулировались принятыми в разное время постановлениями, которые предоставляли право натурализации губернаторам.

10 февраля 1864 г. был принят Закон "О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства" (ст. 982, т. IX Собрания узаконений), который внес существенные изменения в действовавшие правила.

Закон предоставил право натурализации министру внутренних дел, который мог отказать в натурализации, хотя бы и были налицо все условия, предусмотренные для этого законом. Губернаторам было оставлено право давать разрешение на поселение в пределах Российской империи. Разрешение на поселение выдавалось губернатором той губернии, в которой претендент на российское подданство намерен был поселиться.

По распоряжению Министерства внутренних дел на военную или гражданскую службу в Россию могли приглашаться иностранцы, а также духовные лица иностранных исповеданий. Эти лица, если они выражали такое желание, могли быть приняты в русское подданство непосредственным начальством этих лиц "во всякое время и без всяких сроков".

Министр внутренних дел мог сокращать срок проживания на территории России, необходимый для получения подданства, иностранцам, оказавшим России особые услуги, известным своими талантами и успехами в области науки, а также поместившим значительные капиталы в общеполезные русские предприятия.

Возвращение бывшей русской подданной, овдовевшей или расторгнувшей брак с иностранцем, в русское подданство, которое она утратила в результате вступления с ним в брак, констатировалось губернатором той губернии, где она избрала свое местожительство.

Переход русских подданных в финляндское гражданство, а также прием в этом гражданство иностранцев осуществлялись только с разрешения императора. Только император мог также разрешить и выход из русского подданства.

Временное правительство не внесло никаких изменений в дореволюционное законодательство о принятии и оставлении русского подданства.

Декрет ВЦИК от 5 апреля 1918 г. "О приобретении прав российского гражданства" предоставил право приема в гражданство местным, по месту жительства, Советам рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов (ст. 2).

Вопросы приема в российское гражданство иностранцев, проживавших за пределами Российской Федерации, решались ВЦИК (ст. 5).

Декрет СНК от 22 августа 1921 г. "О принятии иностранцев в российское гражданство" устанавливал, что вопросы принятия в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, разрешаются губернскими исполнительными комитетами (ст. 1). Это правило не распространялось на иностранцев, принадлежавших к рабочему классу и не пользовавшемуся чужим трудом крестьянству. Они по-прежнему могли быть приняты в российское гражданство местными Советами без затруднительных формальностей (ст. 20 Конституции РСФСР 1918 г.).

Иностранцы, проживавшие за границей, принимались в российское гражданство по решению ВЦИК (ст. 1).

Народному Комиссариату по иностранным делам было поручено издать инструкцию в развитие положений декрета (ст. 10).

Надо сказать, что в тот период посредством издания инструкций, циркуляров и разъяснений Народного Комиссариата по иностранным делам, Народного Комиссариата внутренних дел и Народного Комиссариата юстиции решались многие вопросы, касавшиеся российского гражданства. Например, в циркуляре от 1 июля 1921 г. N 263 разъяснялось, что согласно ст. 103 Кодекса законов об актах гражданского состояния вступление в брак лиц разного гражданства не влечет за собой принятие женой гражданства мужа. Гражданки, желающие принять гражданство жениха, должны были об этом заявить при совершении брака, причем это заявление вносилось в книгу записей актов браков. Отсутствие такого заявления при совершении брака признавалось сохранением добрачного гражданства, и в дальнейшем вопрос о переходе в гражданство мужа разрешался в общем порядке.

В циркуляре указывалось, что по совершении брака отдел загса все документы вместе с заявлением о желании принять гражданство мужа пересылал в НКВД, который, рассмотрев дело, делал надпись на свидетельстве о браке о гражданстве заявителя. В случае отказа брачующийся мог обратиться с ходатайством о выходе из гражданства РСФСР в общем порядке. При заключении брака отдел загс давал лишь удостоверение о совершении брака, указав, что жена сохраняет свое добрачное гражданство до разрешения этого вопроса в установленном порядке.

Важные изменения в порядок натурализации иностранцев, существовавший в союзных республиках, внесло Положение о союзном гражданстве 1924 г. Оно ввело единую для страны систему: принятие в гражданство иностранцев, проживавших на территории союзных республик, было отнесено к ведению центральных исполнительных комитетов этих республик (ст. 7). Исключение составляли иностранцы-трудящиеся, которые наряду с иностранцами, ищущими убежища вследствие преследования их за общественную деятельность, могли быть приняты в гражданство губернскими, областными и соответствующими им исполнительными комитетами, а в автономных республиках - ЦИК этих республик (примечание к ст. 7).

Принятие в гражданство иностранцев, проживающих за границей, производилось согласно ст. 9 Положения через заграничные дипломатические органы СССР постановлениями ЦИК союзных республик, по представлению уполномоченных Народного Комиссариата по иностранным делам при СНК республик, и постановлением ЦИК СССР, по представлению Народного Комиссариата по иностранным делам.

Восстановление в гражданстве лиц, утративших его, могло быть произведено постановлением ЦИК СССР или центральных исполнительных комитетов союзных республик в порядке, установленном для принятия в гражданство иностранцев, проживавших за границей (ст. 10).

Выход из союзного гражданства допускался с разрешения ЦИК союзных республик или ЦИК СССР (ст. 13).

Положение о гражданстве СССР 1930 г. значительно расширило полномочия союзной власти в области гражданства. Оно предоставило право принятия в гражданство СССР иностранцев, проживавших на территории СССР, не только президиумам ЦИК союзных республик, но и Президиуму ЦИК СССР. Президиуму ЦИК СССР было также предоставлено право рассматривать жалобы заинтересованных лиц на постановления президиумов центральных исполнительных комитетов союзных республик об отказе принять в гражданство Союза ССР (ст. 12).

Право же принятия в гражданство иностранцев, проживавших за границей, восстановления в гражданстве, разрешение выхода из гражданства и лишение его было сосредоточено исключительно в руках Союза ССР в лице ЦИК СССР (ст. 13, 14, 15, 17).

Положение о гражданстве СССР 1931 г. в связи с ликвидацией во второй половине 1930 г. округов возложило разрешение дел о приеме в советское гражданство иностранцев - рабочих и крестьян, проживавших в пределах СССР для трудовых занятий, на краевые (областные) исполнительные комитеты, ЦИК АССР и исполнительные комитеты автономных областей. При этом было указано, что ЦИК союзных республик могут предоставить право разрешения этих дел также отдельным райисполкомам и городским советам (ст. 16).

Право принятия в советское гражданство иностранцев, проживавших за границей, было предоставлено, кроме Президиума ЦИК СССР, также президиумам ЦИК союзных республик, если на их имя поступали заявления (ст. 13).

Президиумы ЦИК союзных республик получили также право восстанавливать в гражданстве лиц, утративших его (ст. 15).

По всем остальным вопросам сохранялись полномочия государственных органов, предусмотренные Положением 1930 г.

Закон о гражданстве СССР 1938 г. существенно изменил круг полномочных органов, ведавших делами о гражданстве СССР. Отменив существовавший ранее упрощенный порядок, в силу которого принимать в советское гражданство иностранцев могли местные органы власти, он в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и конституциями союзных республик предоставил право принимать в гражданство СССР иностранцев по их ходатайствам Президиуму Верховного Совета СССР и Президиуму Верховного Совета той союзной республики, в пределах которой они проживали (ст. 3).

Таким образом, Президиумы Верховных Советов союзных республик могли принимать в советское гражданство иностранцев, проживавших в пределах этих республик. Президиум же Верховного Совета СССР имел право принимать в гражданство, кроме того, и иностранцев, находившихся за границей.

Новый Закон о гражданстве внес изменения также в полномочия государственных органов, связанные с решением вопросов о выходе из гражданства СССР. Разрешение на выход из гражданства СССР теперь мог давать только Президиум Верховного Совета СССР (ст. 4) независимо от того, где находился в этот момент заявитель - в СССР или за границей.

Право лишения гражданства СССР по Закону 1938 г. принадлежало только Президиуму Верховного Совета СССР, который обязан был в каждом случае лишения гражданства издавать по этому поводу особый указ, а также суду- в случаях, предусмотренных Законом (ст. 7).

Хотя, согласно Закону о гражданстве 1938 г., в круг полномочных органов, ведающих делами о гражданстве СССР, входили только Президиум Верховного Совета СССР и Президиумы Верховных Советов союзных республик, фактически этими вопросами занимались и некоторые другие органы, наделенные соответствующими полномочиями. Так, согласно Положению о порядке рассмотрения в Президиуме Верховного Совета СССР ходатайств о приеме в гражданство СССР, выходе из советского гражданства и представлений о лишении гражданства СССР, утвержденному постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г.*(444), предварительное рассмотрение материалов по ходатайствам о приеме в гражданство СССР, выходе из советского гражданства и представлениям о лишении гражданства СССР возлагалось на постоянно действующую комиссию при Президиуме Верховного Совета СССР во главе с заместителем Председателя Президиума Верховного Совета СССР или членом Президиума Верховного Совета СССР и с участием представителей Министерства иностранных дел СССР, Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР, Комиссии по выездам за границу при ЦК КПСС и Министерства внутренних дел РСФСР.

Предложения Комиссии при Президиуме Верховного Совета СССР по вопросам гражданства оформлялись протоколами.

На посольства, миссии и консульства СССР, Министерство иностранных дел СССР и Комитет государственной безопасности возлагалась обязанность представлять в Президиум Верховного Совета СССР свои заключения по ходатайствам о приеме в гражданство СССР и выходе из советского гражданства, а также по вопросам лишения гражданства СССР. На Министерства внутренних дел союзных республик возлагалась аналогичная обязанность применительно к лицам, проживающим в СССР и обратившимся с ходатайством о приеме в гражданство СССР, выходе из советского гражданства и по вопросам лишения гражданства этих лиц.

В том случае, если лицо, ходатайствующее о приеме в гражданство СССР, собиралось въехать из-за границы на постоянное жительство в одну из союзных республик, на Совет Министров соответствующей союзной республики возлагалась обязанность представить в Президиум Верховного Совета СССР свое заключение по существу ходатайства и возможности въезда ходатайствующего в республику.

Подготовка материалов по ходатайствам о приеме в гражданство СССР, выходе из советского гражданства и представлениям о лишении гражданства СССР возлагалась на Юридический отдел Президиума Верховного Совета СССР.

Закон о гражданстве СССР 1978 г. содержал ст. 26, посвященную органам, принимающим решения по вопросам советского гражданства. В ней указывалось, что Президиум Верховного Совета СССР принимает решения:

по заявлениям о приеме в гражданство СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, проживавших за границей;

по заявлениям о приеме в гражданство СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, проживавших в СССР, если в отношении их гражданства ранее состоялись решения Президиума Верховного Совета СССР;

по заявлениям о восстановлении в гражданстве СССР, о выходе из гражданства СССР, а также по представлениям о лишении гражданства СССР;

по другим заявлениям, связанным с вопросами советского гражданства, принятым Президиумом Верховного Совета СССР к своему рассмотрению.

Решения по заявлениям о приеме в гражданство союзной республики и тем самым в гражданство СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, имевших постоянное место жительства на территории союзной республики, принимались Президиумом Верховного Совета союзной республики.

Закон устанавливал, что по вопросам принятия гражданства Президиум Верховного Совета СССР или Президиум Верховного Совета союзной республики издают указы, а при отклонении ходатайств по вопросам гражданства- постановления.

Статья 28 Закона о гражданстве СССР предусматривала, что Президиум Верховного Совета союзной республики определяет порядок рассмотрения заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, отнесенным к ведению союзной республики. Исходя из этого, каждая союзная республика устанавливала, в каком порядке подаются и рассматриваются заявления и ходатайства о приеме в гражданство данной союзной республики иностранцев и лиц без гражданства, проживающих на ее территории, а также порядок оформления материалов по этим вопросам.

Таким образом, компетенция Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик в области гражданства, установленная Законом о гражданстве 1938 г., почти не изменилась.

Наряду с Президиумом Верховного Совета СССР и Президиумами Верховных Советов союзных республик определенными полномочиями в области гражданства располагали и другие государственные органы.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 января 1981 г. было утверждено Положение о порядке рассмотрения в Президиуме Верховного Совета СССР вопросов, связанных с гражданством СССР*(445), согласно которому (ст. 8) на органы внутренних дел, дипломатические и консульские представительства СССР возлагался прием заявлений по вопросам гражданства на имя Президиума Верховного Совета СССР, а также их оформления в порядке, установленном указанным Положением и утверждаемой Президиумом Верховного Совета СССР Инструкцией о порядке оформления материалов и исполнения решений Президиума Верховного Совета СССР по вопросам гражданства СССР.

На Министерство внутренних дел СССР, Министерство иностранных дел СССР и Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР, дипломатические или консульские представительства СССР возлагалось в пределах их ведения представление в Президиум Верховного Совета СССР мотивированных заключений по каждому заявлению или представлению. В необходимых случаях запрашивалось мнение советских или зарубежных общественных организаций.

В заключениях по заявлениям о выходе из гражданства СССР министерства, государственные комитеты и ведомства обязывались сообщать также сведения относительно неисполненных обязательств заявителя перед государством или его имущественных обязанностей, с которыми связаны существенные интересы граждан или государственных, кооперативных и других общественных организаций, о привлечении его в качестве обвиняемого, либо об имеющемся в отношении его вступившим в законную силу приговоре суда, подлежащим исполнению, либо о том, что выход данного лица из гражданства СССР противоречит интересам государственной безопасности СССР.

В том случае, когда лицо лишилось гражданства СССР, соответствующие министерства, государственные комитеты и ведомства одновременно с заключениями должны были вносить представления о лишении имеющихся у него государственных наград СССР и союзных республик, а в случае выхода лица из гражданства СССР они, руководствуясь Общим положением об орденах, медалях и почетных званиях СССР (ст. 40), могли вносить представления о лишении такого лица государственных наград (ст. 9).

Согласно ст. 10 Положения на Совет Министров союзной республики возлагалось представление в Президиум Верховного Совета СССР мотивированного заключения по существу заявления о приеме в гражданство СССР или о восстановлении в советском гражданстве лица, намеревавшегося въехать на постоянное жительство в данную союзную республику. Одновременно сообщалось о возможности трудового и иного устройства данного лица в республике.

Для предварительного рассмотрения заявлений и представлений по вопросам гражданства с заключениями министерств, государственных комитетов, ведомств и другими необходимыми материалами создавалась Комиссия Президиума Верховного Совета СССР по вопросам гражданства (ст. 11).

Руководство работой Комиссии осуществлял Председатель Президиума Верховного Совета СССР. В состав Комиссии входили первый заместитель Председателя, заместители Председателя, Секретарь Президиума Верховного Совета СССР, а также министр внутренних дел СССР, министр иностранных дел СССР, министр юстиции СССР, Председатель Комитета государственной безопасности СССР, Генеральный прокурор СССР, заместители руководителей этих министерств и ведомств, начальник Секретариата и заведующий Юридическим отделом Президиума Верховного Совета СССР. В работе Комиссии могли принимать участие члены Президиума Верховного Совета СССР.

Заседания Комиссии проводил Председатель Президиума Верховного Совета СССР или по его поручению первый заместитель, заместитель Председателя Президиума Верховного Совета СССР или Секретарь Президиума Верховного Совета СССР.

Комиссия по вопросам гражданства обязана была вносить на рассмотрение Президиума Верховного Совета СССР конкретное предложение по каждому заявлению или представлению. Решения Комиссии оформлялись протоколом, подписывались всеми участвовавшими в заседании ее членами (ст. 12).

Комиссией разрешались жалобы на решения по вопросам принадлежности к гражданству СССР после их рассмотрения Министерством внутренних дел СССР или Министерством иностранных дел СССР. Решения Комиссии по таким жалобам заносились в протокол ее заседания и доводились до сведения заинтересованных лиц (ст. 13).

При установлении обстоятельств, с которыми Закон о гражданстве СССР связывал принадлежность к гражданству СССР, принимались во внимание как документы и иные письменные доказательства этих обстоятельств, так и свидетельские показания. В случае отсутствия обстоятельств, с которыми Закон о гражданстве связывал принадлежность к гражданству СССР, соответствующему лицу отказывалось в признании принадлежности к гражданству СССР. Это правило распространялось и на те случаи, когда принадлежность такого лица к гражданству СССР ранее была ошибочно документально оформлена (ст. 14).

На Комиссию по вопросам гражданства возлагалось также предварительное рассмотрение материалов о предоставлении убежища иностранцам и подготовка предложений по таким вопросам для Президиума Верховного Совета СССР (ст. 15). Комиссия наделялась правом запрашивать по находящемуся в ее производстве делу мнение и необходимые ей материалы у соответствующих государственных и общественных органов и организаций, которые были обязаны представить такие сведения в указанный комиссией срок. По приглашению Комиссии должностные лица были обязаны прибыть на ее заседание и сообщить сведения, необходимые для разрешения дела, находящегося в производстве комиссии (ст. 16).

Подготовка материалов по вопросам гражданства на рассмотрение Президиума Верховного Совета СССР и Комиссии по вопросам гражданства возлагалась на Юридический отдел Президиума Верховного Совета СССР, который обеспечивал обобщение и анализ сведений по вопросам гражданства, проверял состояние работы по исполнению решений Президиума Верховного Совета СССР в министерствах и ведомствах, а также вел работу с письмами и другими обращениями граждан СССР и иных лиц, связанными с гражданством, въездом в СССР и выездом за границу. При необходимости письма и обращения направлялись для принятия решений в министерства, государственные комитеты и ведомства СССР и союзных республик согласно их компетенции, которые в зависимости от конкретных обстоятельств в установленном порядке давали на них ответы в письменной или устной форме.

29 июня 1981 г. указом Президиума Верховного Совета РСФСР было утверждено Положение о порядке рассмотрения в Президиуме Верховного Совета РСФСР вопросов, связанных с приемом в гражданство РСФСР. В нем указывалось (ст. 1), что в соответствии с Конституцией СССР, Конституцией РСФСР и Законом о гражданстве СССР к ведению Президиума Верховного Совета РСФСР относится решение вопросов о приеме в гражданство РСФСР и тем самым в гражданство СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства на территории РСФСР, за исключением случаев, когда в отношении их гражданства ранее состоялись решения Президиума Верховного Совета СССР.

Положение (ст. 6) возлагало на органы внутренних дел принятие заявлений о приеме в советское гражданство, поданных на имя Президиума Верховного Совета РСФСР, и их оформление в порядке, установленном Положением и утверждаемой Президиумом Верховного Совета РСФСР Инструкцией о порядке оформления материалов и исполнения решений Президиума Верховного Совета РСФСР, по вопросам, связанным с приемом в гражданство РСФСР.

Министерство внутренних дел СССР446 с учетом мнения органов Комитета государственной безопасности СССР на местах, Министерство иностранных дел РСФСР обязывались представлять в Президиум Верховного Совета РСФСР мотивированные заключения по каждому заявлению. В необходимых случаях запрашивалось мнение советских или зарубежных общественных организаций (ст. 7).

Совет Министров РСФСР при представлении в Президиум Верховного Совета СССР заключений по существу заявлений о приеме в гражданство СССР или восстановлении в советском гражданстве лиц, которые намеревались въехать из-за границы на постоянное жительство в РСФСР, был обязан информировать об этом Президиум Верховного Совета РСФСР (ст. 8).

Заявления о приеме в гражданство РСФСР с заключениями Министерства внутренних дел СССР, Министерства иностранных дел РСФСР и другими необходимыми материалами предварительно рассматривались Комиссией Президиума Верховного Совета РСФСР по вопросам гражданства.

Руководство работой Комиссии осуществлял Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР. В состав Комиссии входили заместитель Председателя, Секретарь Президиума Верховного Совета РСФСР, а также министр внутренних дел СССР, министр иностранных дел РСФСР, министр юстиции РСФСР, Прокурор РСФСР, заместители руководителей этих министерств и ведомств, представитель Комитета государственной безопасности СССР и заведующий Юридическим отделом Президиума Верховного Совета РСФСР. В работе Комиссии могли принимать участие члены Президиума Верховного Совета РСФСР.

Заседания Комиссии проводил Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР или по его поручению заместитель Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР либо Секретарь Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. 9).

Комиссия по вопросам гражданства по каждому заявлению вносила на рассмотрение Президиума Верховного Совета РСФСР конкретное предложение. Ее решения оформлялись протоколом, подписываемым всеми участвовавшими в заседании членами Комиссии (ст. 10).

На Комиссию по вопросам гражданства возлагались также предварительное рассмотрение материалов о предоставлении убежища иностранцам и подготовка предложений по таким вопросам для Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. 11).

Комиссия располагала правом запрашивать по находящемуся в ее производстве делу мнение и необходимые ей материалы у соответствующих государственных и общественных органов и организаций, которые были обязаны представить такие сведения в указанный Комиссией срок. По приглашению Комиссии должностные лица были обязаны прибыть на ее заседание и сообщить сведения, необходимые для решения дела, находящегося в производстве Комиссии (ст. 12).

Подготовка материалов по вопросам приема в гражданство РСФСР на рассмотрение Президиума Верховного Совета РСФСР и Комиссии по вопросам гражданства возлагалась на Юридический отдел Президиума Верховного Совета РСФСР, который обеспечивал обобщение и анализ сведений по вопросам приема в гражданство, проверял состояние работы по исполнению решений Президиума Верховного Совета РСФСР в органах внутренних дел, а также вел работу с письмами и другими обращениями советских граждан и иных лиц, связанными с гражданством. При необходимости эти письма и обращения направлялись для принятия решений в министерства, государственные комитеты и ведомства СССР и РСФСР согласно их компетенции, которые в зависимости от конкретных обстоятельств в установленном порядке давали на них ответы в письменной или устной форме (ст. 19).

Закон о гражданстве СССР 1990 г. различал два вида органов, принимавших решения по вопросам советского гражданства. К первому виду относились органы, игравшие ведущую роль в решении этих вопросов. В их число входили Президент СССР, а также Президиумы Верховных Советов или высшие государственные должностные лица союзных и автономных республик (ст. 31). Ко второму виду относились органы, игравшие в решении вопросов советского гражданства в основном вспомогательную роль: органы внутренних дел, а также Министерство иностранных дел СССР, министерства иностранных дел союзных республик, советские дипломатические представительства и консульские учреждения (ст. 35 и 36).

В соответствии со ст. 32 Закона о гражданстве Президент СССР принимал решения:

о приеме в гражданство СССР постоянно проживающих за границей иностранных граждан и лиц без гражданства, которые обратились к нему с соответствующими ходатайствами;

о приеме в гражданство СССР иностранных граждан и лиц без гражданства и о выходе из гражданства СССР советских граждан, если в отношении их гражданства ранее состоялись решения в соответствии с законодательством СССР;

о восстановлении в гражданстве СССР;

о выходе из гражданства СССР постоянно проживающих за границей советских граждан, которые обратились к нему с соответствующими ходатайствами;

о лишении гражданства СССР.

Вопросы гражданства, затрагивающие интересы союзной или автономной республики, решались Президентом СССР с учетом мнения соответствующей республики. В целях защиты прав человека или интересов Союза ССР он был вправе принять к своему рассмотрению любой вопрос гражданства СССР.

Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства Президент СССР образовывал Комиссию по вопросам гражданства (ст. 43), которая всесторонне оценивала доводы заявителя, содержание представления, заключения государственных органов и общественных организаций, иные документы и надлежащим образом оформленные свидетельские показания. Комиссия также учитывала мнение Совета Министров той союзной или автономной республики, где лицо намеревалось поселиться, о целесообразности его приема в советское гражданство или восстановления в нем, в том числе о возможности трудового, жилищного и иного устройства в республике.

Комиссия была вправе истребовать по находящемуся в ее производстве делу материалы и документы у соответствующих государственных органов и общественных организаций, которые представляли необходимую информацию в установленный ею срок.

Комиссия вносила на рассмотрение Президента СССР предложения по каждому заявлению или представлению. Решения Комиссии оформлялись протоколом, подписываемым всеми членами комиссии, участвовавшими в заседании.

Согласно ст. 33 Закона о гражданстве Президиум Верховного Совета союзной республики или высшее государственное должностное лицо союзной республики вне пределов полномочий Президента СССР принимали решения по следующим вопросам советского гражданства:

о приеме в гражданство союзной республики и тем самым в гражданство СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории данной республики;

о приеме в гражданство союзной республики и тем самым в гражданство СССР проживавших за границей иностранных граждан и лиц без гражданства, которые обратились с соответствующим ходатайством в Президиум Верховного Совета союзной республики или к высшему государственному должностному лицу союзной республики, на территории которой они желали поселиться;

о выходе из гражданства союзной республики и тем самым из гражданства СССР постоянно проживавших за границей граждан СССР, которые обратились с соответствующими ходатайствами в Президиум Верховного Совета союзной республики или к высшему государственному должностному лицу союзной республики, на территории которой они постоянно проживали до выезда из СССР;

о сохранении гражданства союзной республики и тем самым гражданства СССР в случаях, если оба родителя или единственный родитель ребенка, проживавшего на территории СССР, выходят из гражданства СССР и при этом не участвует в воспитании ребенка, над которым установлена опека или попечительство граждан СССР.

Закон устанавливал (ст. 34), что Президиум Верховного Совета автономной республики или высшее государственное должностное лицо автономной республики принимают решения по вопросам гражданства автономной республики на основе соглашений и договоров, заключаемых между соответствующими союзными и автономными республиками.

Согласно ст. 35 Министерство внутренних дел СССР, министерства внутренних дел союзных и автономных республик, управления, отделы внутренних дел исполнительных комитетов Советов народных депутатов:

принимали от лиц, постоянно проживающих в СССР, заявления по вопросам советского гражданства и вместе с необходимыми документами направляли на рассмотрение Президента СССР, Президиума Верховного Совета или высшего государственного должностного лица союзной, автономной республики;

определяли принадлежность лиц, постоянно проживающих в СССР, к гражданству СССР;

регистрировали утрату гражданства СССР лицами, постоянно проживающими на территории СССР.

На Министерство иностранных дел СССР, министерства иностранных дел союзных республик, советские дипломатические представительства и консульские учреждения законом возлагались (ст. 36):

прием от лиц, постоянно проживающих за границей, заявлений по вопросам советского гражданства и вместе с необходимыми документами направление их на рассмотрение Президента СССР, Президиума Верховного Совета или высшего государственного должностного лица союзной, автономной республики;

определение принадлежности лиц, постоянно проживающих за границей, к гражданству СССР;

регистрация утраты гражданства СССР лицами, постоянно проживающими за границей;

ведение учета граждан СССР, постоянно проживающих за границей.

_ 2. Полномочные органы Российской Федерации, ведающие

делами о гражданстве

Закон о гражданстве 1991 г. (ст. 32) относил к числу государственных органов Российской Федерации, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации: Президента РФ; Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ, Министерство внутренних дел РФ, а также Министерство иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ.

На Президента РФ возлагалось принятие решений по вопросам приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан, граждан бывшего СССР и лиц без гражданства, не признанных гражданами Российской Федерации в соответствии с Законом о гражданстве и не имевших права на приобретение гражданства в порядке регистрации (ст. 33). Президент РФ располагал правом восстанавливать в гражданстве Российской Федерации лиц, не имевших права на восстановление в гражданстве Российской Федерации в порядке регистрации. Это его право не распространялось на бывших граждан РСФСР, лишенных гражданства или утративших его без их свободного волеизъявления, которые в соответствии с Законом о гражданстве считались восстановленными в гражданстве Российской Федерации.

Президент РФ пользовался правом давать разрешения на выход из гражданства Российской Федерации лиц, не имевших права в соответствии с Законом о гражданстве на выход из гражданства Российской Федерации в порядке регистрации. Ему принадлежало право давать гражданину Российской Федерации разрешение иметь одновременно гражданство другого государства, а также отменять решения о приеме в гражданство Российской Федерации.

На Президента РФ возлагалось предоставление почетного гражданства Российской Федерации, а также, судя по смыслу ч. 1 ст. 33, лишение его. Однако он не мог воспользоваться правом лишения почетного гражданства без согласия Верховного Совета РФ.

В осуществление предоставленных ему полномочий Президент РФ издавал указы. Надо сказать, что в период действия Закона о гражданстве 1991 г. с 1993 по 2002 г. Президентом было издано более 250 указов о приеме в гражданство; 53 указа о выходе из гражданства Российской Федерации; 39 указов о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, а также ряд других указов по вопросам гражданства. О динамике принятия в гражданство указами Президента РФ свидетельствуют следующие данные (чел.):

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

|               1994 г.                |            496                 |

|——————————————————————————————————————|————————————————————————————————|

|               1995 г.                |           2306                 |

|——————————————————————————————————————|————————————————————————————————|

|               1996 г.                |           6575                 |

|——————————————————————————————————————|————————————————————————————————|

|               1997 г.                |           9201                 |

|——————————————————————————————————————|————————————————————————————————|

|               1998 г.                |          14859                 |

|——————————————————————————————————————|————————————————————————————————|

|               1999 г.                |          18317                 |

|——————————————————————————————————————|————————————————————————————————|

|               2000 г.                |          17912                 |

|——————————————————————————————————————|————————————————————————————————|

|               2001 г.                |          11382                 |

|——————————————————————————————————————|————————————————————————————————|

|               2002 (9 мес.)          |           4822                 |

|——————————————————————————————————————|————————————————————————————————|

|               Итого                  |          85870                 |

 ———————————————————————————————————————————————————————————————————————

Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства, решение которых на него было возложено законом, Президент РФ образовывал Комиссию по вопросам гражданства (ч. 2 ст. 33).

Согласно Положению о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, утвержденному распоряжением Президента РФ от 23 июня 1992 г.*(447), Комиссия являлась государственным органом РФ, ведающим делами о российском гражданстве. К числу ее основных задач относились:

подготовка предложений для Президента РФ по делам о гражданстве и предоставлении политического убежища;

обеспечение проведения единой государственной политики в области гражданства, контроль за исполнением решений по вопросам гражданства.

Комиссия в пределах своей компетенции рассматривала: ходатайства о приобретении и прекращении гражданства Российской Федерации; ходатайства о предоставлении политического убежища; предложения о разработке законопроектов, иных нормативных актов, внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, регламентирующее вопросы гражданства, предоставление политического убежища, российской паспортной системы; ходатайства о приобретении двойного гражданства; ходатайства учреждений и организаций о предоставлении почетного гражданства Российской Федерации.

Комиссия должна была взаимодействовать с соответствующими подразделениями Верховного Совета РФ, Министерством иностранных дел РФ, МВД России, органами культуры, науки и образования по проблемам гражданства, а при рассмотрении вопросов гражданства, затрагивавших интересы республики в составе Российской Федерации, - с руководящими органами соответствующих республик. На нее возлагалась задача поддерживать связь с российскими и зарубежными общественными организациями, в том числе с зарубежными организациями бывших соотечественников по вопросам восстановления и приобретения гражданства Российской Федерации, а также осуществлять во взаимодействии со средствами массовой информации разъяснение и организовывать обсуждение вопросов гражданства, проводить совещания и конференции по этим вопросам.

Заседание Комиссии считалось правомочным, если на нем присутствовало более половины ее членов. Заседание вел председатель Комиссии, а в случае его отсутствия - один из членов Комиссии. Решения принимались простым большинством голосов. В отдельных случаях допускалось принятие решений путем опроса. Предложения Комиссии оформлялись протоколом, который подписывали все ее члены, участвовавшие в заседании.

Председатель комиссии, который назначался Президентом РФ и был ему непосредственно подотчетен, осуществлял координацию мероприятий и подготовки предложений по реализации Закона о гражданстве Российской Федерации; организовывал работу по подготовке ежегодного доклада Президенту РФ по вопросам гражданства и представлению политического убежища; являлся официальным представителем Президента РФ при внесении законопроектов о гражданстве и политическом убежище на рассмотрение Верховного Совета РФ; организовывал участие Комиссии в проведении переговоров с другими государствами и подготовке соглашений, регулирующих вопросы гражданства и двойного гражданства; запрашивал в учреждениях и организациях необходимые для деятельности комиссии документы и материалы; вносил предложения Президенту РФ по персональному составу Комиссии; определял необходимость служебных командировок сотрудников рабочего аппарата комиссии; регулировал расходование средств, выделяемых на содержание Комиссии и ее рабочего аппарата за счет сметы расходов Администрации Президента РФ; организовывал выполнение поручений Президента РФ.

Члены Комиссии участвовали в ее заседаниях и пользовались правом решающего голоса при рассмотрении дел о гражданстве, предоставлении политического убежища и утверждении предложений и заключений по этим вопросам, а также принимали участие в рассмотрении нормативных актов и мероприятий, направленных на реализацию Закона о гражданстве Российской Федерации. Члены Комиссии участвовали в ее работе на общественных началах.

13 августа 1998 г. Указом Президента РФ было утверждено новое Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ*(448). Согласно этому Положению Комиссия по вопросам гражданства являлась совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, разрабатывающим для главы государства предложения по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Комиссия образовывалась Президентом РФ, который утверждал Положение о ней.

Основными задачами Комиссии являлись:

информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по реализации возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

подготовка Президенту РФ предложений по совершенствованию законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища, а также по разрешению возникающих в этой сфере проблем;

подготовка Президенту РФ предложений, направленных на содействие проведению единой государственной политики в области гражданства Российской Федерации.

На Комиссию возлагалось выполнение следующих функций:

предварительное рассмотрение ходатайств о приобретении гражданства Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выходе из гражданства Российской Федерации, приобретении двойного гражданства, предоставлении почетного гражданства Российской Федерации, политического убежища в Российской Федерации, а также подготовка соответствующих предложений Президенту РФ;

анализ и обобщение практики применения законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища;

участие в подготовке проектов федеральных законов по вопросам гражданства Российской Федерации, вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Президентом РФ;

подготовка в установленном порядке проектов указов и распоряжений Президента РФ по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

контроль за исполнением решений по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

согласование в установленном порядке деятельности государственных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации;

взаимодействие в установленном порядке с международными организациями по вопросам гражданства;

участие в установленном порядке в подготовке международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам;

анализ правового положения российских граждан за пределами Российской Федерации и подготовка соответствующих предложений Президенту РФ;

содействие совершенствованию системы информационного взаимодействия государственных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации;

участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях по вопросам гражданства и предоставления политического убежища;

подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и представление их Президенту РФ.

Комиссия в целях решения своих основных задач имела право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также от организаций и должностных лиц;

пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;

приглашать на заседания соответствующих должностных лиц с информацией по вопросам реализации законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища;

давать государственным органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, рекомендации и разъяснения, касающиеся порядка применения законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища;

привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

взаимодействовать в установленном порядке с аппаратами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратурой РФ, а также с федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

взаимодействовать в установленном порядке с органами иностранных государств, зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами гражданства;

разъяснять в установленном порядке в средствах массовой информации государственную политику в области гражданства Российской Федерации;

проводить совещания, конференции и иные мероприятия по вопросам гражданства Российской Федерации.

В Положении указывалось, что информационно-аналитическое, документационное и правовое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет соответствующее подразделение Администрации Президента РФ.

Согласно Положению Комиссия формировалась в составе председателя Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, заместителя председателя Комиссии, секретаря Комиссии и ее членов. Председатель Комиссии и ее состав утверждались Президентом РФ.

Председатель и члены Комиссии участвовали в ее работе на общественных началах.

Заседания Комиссии проводились по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Заседание считалось правомочным, если на нем присутствовало не менее половины членов Комиссии.

Заседания Комиссии вел ее председатель, а в случае его отсутствия - заместитель председателя Комиссии либо один из ее членов по поручению председателя Комиссии.

Решения Комиссии принимались простым большинством голосов членов Комиссии, присутствующих на заседании. При равенстве голосов принятым считалось решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании. Решения оформлялись протоколом, который подписывали все члены комиссии, присутствовавшие на заседании.

В исключительных случаях по поручению председателя Комиссии допускалось принятие решения путем персонального опроса членов Комиссии. Решения оформлялись протоколом в установленном порядке.

На заседание Комиссии могли приглашаться представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, общественных объединений, средств массовой информации, а также ученые и специалисты.

Рабочим аппаратом Комиссии являлось Управление по вопросам гражданства - структурное подразделение Администрации Президента РФ. Управление было создано на базе отдела по вопросам гражданства Администрации Президента РФ*(449), образованного в составе Администрации*(450). Его структура и штатная численность утверждались руководителем администрации Президента РФ по представлению председателя Комиссии.

Согласно Положению об Управлении по вопросам гражданства Администрации Президента РФ, утвержденному указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г.*(451), оно в своей деятельности руководствовалось Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также Положением об этом управлении.

Его основными задачами являлись: обеспечение деятельности Комиссии по вопросам гражданства в проведении единой государственной политики в области гражданства, подготовка для нее необходимых материалов и документов, а также проектов указов и распоряжений Президента РФ по проблемам гражданства и политического убежища, систематизация и анализ обращений соотечественников, проживающих за рубежом, к Президенту РФ по вопросам гражданства и подготовка обобщенных материалов и предложений по этим вопросам.

Управление обеспечивало предварительное рассмотрение ходатайств о приобретении и прекращении гражданства Российской Федерации, о предоставлении политического убежища на территории Российской Федерации; подготовку предложений по совершенствованию механизма реализации Закона о гражданстве Российской Федерации; предварительное рассмотрение представлений о почетном гражданстве Российской Федерации; совершенствование информационной системы по вопросам гражданства, предоставление политического убежища и почетного гражданства и внесение в банк данных всей информации по этим вопросам, а также подготовку годовых докладов, итоговых записок и иных справочных материалов для Президента РФ.

Начальник управления назначался на должность и освобождался от должности Президентом РФ. Он нес ответственность за выполнение задач, возложенных на Управление, организовывал выполнение поручений Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ по вопросам ведения Управления; определял задачи структурных подразделений Управления; вносил в установленном порядке предложения о привлечении на договорной основе для проведения экспертизы работников органов государственной власти, специалистов и ученых, в том числе зарубежных.

Начальник Управления имел заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности руководителем Администрации Президента РФ по представлению начальника управления.

Указом Президента РФ от 13 августа 1996 г. "Об образовании подразделений Администрации Президента Российской Федерации"*(452) в составе Администрации Президента РФ был образован отдел по обеспечению деятельности Комиссии по вопросам гражданства и утверждено Положение об Отделе Администрации Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности Комиссии по вопросам гражданства.

Указом Президента от 12 февраля 1998 г. "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации"*(453) отдел был снова преобразован в Управление по вопросам гражданства. Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. было утверждено новое Положение об Управлении Президента РФ по вопросам гражданства*(454), которое в значительной мере повторяло содержание ранее действовавшего Положения.

Согласно Закону о гражданстве 1991 г. (ст. 35) Министерство внутренних дел РФ и наделенные соответствующей компетенцией подведомственные ему органы принимали от лиц, проживавших на территории Российской Федерации, заявления и ходатайства по вопросам гражданства Российской Федерации, а также проверяли факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств по вопросам гражданства. Они направляли ходатайства по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства; определяли принадлежность лиц, проживавших на территории Российской Федерации, к гражданству Российской Федерации; по заявлениям заинтересованных лиц, проживавших на территории Российской Федерации, осуществляли регистрацию приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации в предусмотренных Законом о гражданстве Российской Федерации случаях.

Распределение полномочий по вопросам гражданства Российской Федерации внутри системы органов внутренних дел Российской Федерации устанавливалось постановлением Правительства РФ.

Согласно ст. 36 Закона о гражданстве Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации принимали от лиц, проживавших за пределами Российской Федерации, заявления и ходатайства по вопросам гражданства Российской Федерации; проверяли факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств по вопросам гражданства; направляли ходатайства по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; определяли принадлежность лиц, проживавших за пределами Российской Федерации, к гражданству Российской Федерации; вели учет граждан Российской Федерации, постоянно проживавших за пределами Российской Федерации; по заявлениям заинтересованных лиц, проживавших за пределами Российской Федерации, осуществляли регистрацию приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации в предусмотренных законом случаях.

В ч. 2 ст. 36 указывалось, что по договору между Российской Федерации и другим государством полномочия, предоставленные дипломатическим и консульским учреждением Российской Федерации по делам гражданства, могли осуществляться дипломатическими и консульскими учреждениями этого государства.

Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. к числу полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, относит (ст. 28) Президента РФ, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы, а также федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами Российской Федерации.

В Законе 2002 г. ничего не сказано о Комиссии по вопросам гражданства, создание которой предусматривалось прежним законом. Однако это не означает ее ликвидации. Внесший в Государственную Думу проект федерального закона о гражданстве, в котором не упоминалась Комиссия по вопросам гражданства в качестве одного из полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, Президент РФ исходил из того, что он сам, а не закон о гражданстве, должен определять, какие органы ему необходимы для реализации принадлежащих ему полномочий в области гражданства.

Полномочия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, определяются Законом о гражданстве 2002 г.

В соответствии с ним (ст. 29) Президент РФ решает вопросы приема в гражданство Российской Федерации и восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке. На него также возложено решение вопросов выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке и отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.

Президент утверждает Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением Закона о гражданстве; издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации (при этом имеется в виду издание указов как по решениям конкретных вопросов гражданства, так и по вопросам правового и организационного характера).

В исключительных случаях*(455) Президент РФ может рассмотреть вопрос о приеме в гражданство Российской Федерации в общем и в упрощенном порядке тех иностранных граждан и лиц без гражданства, а также об их восстановлении в гражданстве Российской Федерации, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с Законом о гражданстве; использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; состояли на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства; имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с указанным Законом; преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с Законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); осуждены и отбывают наказания в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с Законом (до истечения срока наказания).

Президент РФ вправе решить вопрос о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения установленных Законом условий лиц, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией (п. 3 ст. 13).

В ст. 30 Закона о гражданстве 2002 г. определяются полномочия федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, и его территориальных органов. В соответствии с существующей в настоящее время структурой федеральных органов исполнительной власти речь идет о Министерстве внутренних дел РФ и его территориальных органах.

Согласно Закону они определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации; принимают от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации; проверяют факты и представляемые для обоснования заявления по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;

Органы внутренних дел:

направляют Президенту РФ в случаях решения им вопросов приема в гражданство Российской Федерации, восстановления в гражданстве Российской Федерации, выхода из гражданства Российской Федерации, а также отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на эти заявления, документы и материалы;

исполняют принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации;

рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими на территории Российской Федерации, и принимают решения по вопросам приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке*(456);

ведут учет лиц, в отношении которых Министерством внутренних дел РФ или его территориальными органами приняты решения об изменении гражданства;

оформляют гражданство Российской Федерации детей, находящихся на территории Российской Федерации, родители которых неизвестны, если родители не объявляются в течение шести месяцев со дня обнаружения этих детей; детей, усыновленных (удочеренных) гражданами Российской Федерации или супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой - лицом без гражданства, по заявлению усыновителя, являющегося гражданином Российской Федерации, а также детей, усыновленных (удочеренных) супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, при отсутствии в течение одного года со дня усыновления (удочерения) заявления обоих усыновителей;

в порядке, установленном Законом о гражданстве, осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации.

Закон (ст. 31) определяет также полномочия федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, которым является Министерство иностранных дел РФ, а также дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации.

Министерство иностранных дел РФ и его органы:

определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих за пределами Российской Федерации; принимают от лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации; проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;

направляют Президенту РФ заявления по входящим в его ведение вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на эти заявления, документы и материалы;

исполняют принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации; рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими за пределами Российской Федерации, и принимают решения по вопросам приема в гражданство*(457). Российской Федерации в упрощенном порядке, выхода из гражданства Российской Федерации лиц, проживающих на территории иностранного государства, в упрощенном порядке, выхода из гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке детей, один из родителей которых имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, либо единственный родитель которых является иностранным гражданином, по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя, а также приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке детей, усыновленных (удочеренных) супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, по заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства детей;

ведут учет лиц, в отношении которых дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации, приняты решения об изменении гражданства; оформляют гражданство Российской Федерации детей, усыновленных (удочеренных) гражданином Российской Федерации, или супругами, являющимися гражданами Российской Федерации, или супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой лицом без гражданства, по заявлению усыновителя, являющегося гражданином Российской Федерации;

осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации в соответствии с порядком, установленным Законом о гражданстве.

В связи с принятием Закона о гражданстве Российской Федерации 2002 г. и в целях совершенствования деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ Президент РФ Указом от 14 ноября 2002 г. утвердил новое Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ*(458).

Согласно Положению Комиссия является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

К числу основных задач Комиссии отнесены:

информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по реализации возложенных на его Конституцией РФ и Законом о гражданстве полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

подготовка Президенту РФ предложений по совершенствованию государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства;

подготовка Президенту РФ предложений по совершенствованию законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища, а также по разрешению возникающих в этой сфере проблем.

Основными функциями Комиссии являются:

предварительное рассмотрение заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации, прекращении гражданства Российской Федерации, предоставлении политического убежища в Российской Федерации и подготовка по ним предложений Президенту РФ;

анализ и обобщение практики применения законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища;

взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства;

участие в подготовке международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам;

участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и предоставление их Президенту РФ.

Комиссия в целях решения своих основных задач имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также от учреждений, организаций и должностных лиц;

пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;

приглашать на свои заседания должностных лиц для выяснения обстоятельств, касающихся реализации законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища;

направлять полномочным органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, рекомендации и разъяснения, касающиеся порядка принятия законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища;

привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

взаимодействовать в установленном в порядке с аппаратами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратурой РФ, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах;

взаимодействовать в установленном порядке с органами иностранных государств, зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами гражданства;

проводить совещания, конференции и иные мероприятия по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Комиссия формируется в составе председателя Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, заместителя председателя Комиссии, секретаря Комиссии и ее членов.

Начальник Управления Президента РФ по вопросам гражданства и его заместители входят в состав Комиссии по должности. Председатель Комиссии и ее состав утверждаются Президентом РФ.

Председатель и члены Комиссии участвуют в ее работе на общественных началах.

Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины ее членов.

Заседание Комиссии ведет председатель Комиссии, а в случае его отсутствия - заместитель председателя Комиссии либо один из ее членов по поручению председателя Комиссии.

Решения Комиссии принимаются простым большинство голосов членов Комиссии, присутствующих на заседании. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании. Решения оформляются протоколом, который подписывают все члены Комиссии, присутствовавшие на заседании.

В исключительных случаях по поручению председателя Комиссии допускается принятие решения путем персонального опроса членов Комиссии. Решение оформляется протоколом в установленном порядке.

На заседания Комиссии могут приглашаются представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, общественных объединений, средств массовой информации, а также ученые и специалисты.

Информационно-аналитическое, организационно-методическое, документационное и правовое обеспечение деятельности Комиссии осуществляют Управление Президента РФ по вопросам гражданства и другие подразделения Администрации Президента РФ.

Следует сказать, что Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ далеко не всегда поддерживает заявления о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве, а также прекращении гражданства. Об этом свидетельствуют данные, приведенные в табл. 2.

Таблица 2. Динамика отклоненных Комиссией по

вопросам гражданства заявлений (1992-2002 гг.)

 ——————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————

|Органы, представившие| 1992-1996 |  1997  |  1998  |  1999  |  2000  |  2001  |2002     |  Всего  |

|свои предложения  Ко-|           |        |        |        |        |        |(январь- |         |

|миссии               |           |        |        |        |        |        |сентябрь)|         |

|—————————————————————|———————————|————————|————————|————————|————————|————————|—————————|—————————|

|МВД                  |     20    |  101   |   628  |  1429  |  1538  |  2672  |   440   |   6828  |

|—————————————————————|———————————|————————|————————|————————|————————|————————|—————————|—————————|

|МИД                  |     72    |  276   |   194  |   581  |  1210  |  1675  |  3810   |   7818  |

|—————————————————————|———————————|————————|————————|————————|————————|————————|—————————|—————————|

|Итого                |     92    |  377   |   822  |  2010  |  2748  |  4347  |  4250   | 14 646  |

 ——————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————